Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

• Введение
• Глава 1. Теоретико-правовые основы федерализма
• 1.1 Понятие федерализма как конституционно-правового феномена
• 1.2 Основные федеративные модели: общая характеристика
• Глава 2. Становление и основные тенденции развития российского федерализма
• 2.1 Основные этапы становления российского федерализма
• 2.2 Основные тенденции развития современного российского федерализма
• Глава 3. Российский федерализм: проблемы и перспективы
• Заключение
• Список использованных источников


Введение

Российская Федерация прошла определенный путь демократических реформ. Путь этот оказался сложным, насыщенным социальными и политическими коллизиями, острыми конфликтами, экономическими и даже людскими потерями.

Актуальность темы курсовой работы обусловлена тем, что распад Советского Союза и завершение правления КПСС привели к разрушению самих основ отечественного федерализма, повергли Российскую Федерацию в глубокий структурный кризис, угрожающий целостности российского государства. В течение длительного времени угроза распада Российской Федерации оставалась очень актуальной, и преодолеть ее можно было только путем построения новой модели федеративных отношений.

С 1991 г. продолжается сложный и длительный процесс создания нового федерализма, формирования его конституционных основ, позволяющих организовать в государстве единое правовое пространство и гармоничное взаимодействие общефедерального и регионального уровня государственной власти.

Проблема федеративного устройства российского государства, выступает, на наш взгляд, наиболее сложной проблемой демократического процесса в России.

Демократия осветила ряд проблем и противоречий:

­ между процессами интеграции общества и растущим стремлением каждого народа (этноса) к национальной консолидации;

­ между объективно существующей потребностью сохранения и упрочения общероссийской государственности и растущим стремлением к самостоятельности субъектов Федерации;

­ между проявившимися в ходе проведения демократических реформ специфическими интересами и требованиями народов и необходимостью их согласования, договоренностей и поиска компромиссов при реализации этих интересов;

­ между наличием существенных различий в уровнях социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и регионов и потребностью согласованного проведения экономических, политических, правовых и иных реформ на всей территории российского федеративного государства.

Совершенно естественно, что для разрешения названных проблем и противоречий понадобится достаточно длительный временной период и социально-экономические основы или условия, которые также требуется подготовить.

Предметом курсового исследования является анализ общих закономерностей присущих федерализму как конституционно-правовому феномену, характеристика теоретических разработок правовой науки по вопросам концепции федерализма, изучение мнений и точек зрения ученых правоведов по проблеме построения «нового российского федерализма».

Объектом работы является российский федерализм, как экономическое, социокультурное, политическое явление.

Целью данной курсовой работы является комплексное изучение понятия и сущности федерализма, анализ основных федеративных моделей, а также характеристика основных тенденций и проблем развития российского федерализма. федерализм конституционный российский

Достижение поставленной цели работы предполагает решение следующих задач:

- анализ понятия и значения федерализма;

- разграничение понятий «федерализм» и «федерация»;

- характеристика основных федеративных моделей;

- анализ истории развития российского федерализма;

- характеристика основных тенденций развития современного российского федерализма;

- анализ проблем и перспектив российского федерализма.

Методологической основой курсовой работы является диалектический метод познания. При написании работы использовались общие и частные методы научного познания: исторический, описательный, сравнительно-правовой, системный, логический, методы аналогии, научного обобщения и комплексного правового анализа.

Теоретическую основу исследования составили работы следующих авторов: Р.С. Хакимова, М.С. Саликова, Н.М. Добрынина, Р.Г. Абдулатипова, Л Ф. Болтенковой, С.Д. Валентея, Н.П. Медведева, М.В. Золотаревой и других.



Глава 1. Теоретико-правовые основы федерализма

1.1 Понятие федерализма как конституционно-правового феномена

Идея федерализма в настоящее время широко используется в различных общественных науках и политической практике. Считается, что именно федерализм может обеспечить в этом случае необходимую целостность. Нередко с точки зрения федерализма оценивают политическую систему общества, структуру общественных объединений, международных организаций.

Одним из закономерных вопросов при изучении и оценке федерализма является вопрос о его смысле, предназначении и ценности. Иными словами, важно уяснить, в чем преимущества и недостатки федерализма.

В современной научной литературе еще не сложилось единого мнения по поводу толкования самого понятия «федерализм». Для правильного понимания сущности федерализма необходимо попытаться определить, что же собой представляет эта правовая категория.

В настоящее время в политико-правовой литературе существует множество представлений о том, что такое федерация и федерализм, выработаны десятки всевозможных определений понятия «федерализм». Каждое из них отражает различные стороны федерализма и, несомненно, имеет полное право на существование, тем более, что все определения федерализма содержат определенную сумму знаний, выступая как носители определенной информации о федерализме и как выразители его определенного видения. Необходимо подчеркнуть, что каждое определение федерализма преследует определенную цель и имеет свое функциональное назначение.

В процессе исследования федерализма важным, на наш взгляд, представляется исходить из того, что федерализм должен рассматриваться не только и не столько с формально-юридических позиций, как нечто формальное, сколько с реалистических позиций - как явление, фактически существующее в жизни.

Исследуя федерализм как явление и понятие путем выделения и раскрытия его основных черт и особенностей, важно исходить также из того, что федерализм является не одномерным, а многомерным явлением, имеет не только статический, но и динамический характер.

Термины, обозначающие категории федерализм и федерация традиционно рассматриваются в одном ряду то в качестве самостоятельных, то в качестве синонимов. Так, например, федерализм определяется как «форма государственности, в основе которой лежат следующие принципы: формирование геополитического пространства государства как единого целого из территориальных членов (субъектов) федерации (штатов, кантонов, земель, республик и так далее); наделение субъектов федерации учредительной властью, обладание ими ограниченным суверенитетом, включая принятие собственной конституции; разграничение компетенции между федерацией и субъектами, закрепленное в федеральной конституции; наличие у каждого субъекта федерации правовой и судебной систем; одновременное существование единого федеративного (союзного) гражданства и гражданства союзных единиц» Добрынин, Н.М. Российский федерализм: Становление, современное состояние и перспективы / Н. М. Добрынин. - Новосибирск: Наука, 2005. - С. 16..

Юридическая энциклопедия под редакцией М.Ю. Тихомирова определяет федерализм как «принцип территориальной организации государства, предполагающий его устройство в форме федерации; как одну из важнейших основ конституционного строя, где субъекты федерации имеют свои собственные полномочия, которые не могут быть изменены федеральной (центральной) властью в одностороннем порядке» Тихомирова, Л. В., Тихомиров, М.Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред. М Ю. Тихомирова. - Москва: Норма, 1997. - С. 474.. М.С. Саликов отмечает, что при таком подходе федерализм приравнивается к форме государственности, иными словами - к форме государственного устройства Саликов, М.С. Сравнительный федерализм США и России / М.С. Саликов. - Екатеринбург, 1998. - С. 39.. Исследователь полагает, что «если федерализм олицетворяет собой идеологию, принципы государственного устройства территории, то федерация выступает государственно-правовой оболочкой этой идеологии. Иначе говоря, федерализм и федерация соотносятся как содержание и форма. Федерализм, названный автор определяет как гармоничную концепцию взаимодействия различных уровней публичного властвования, функционирующую на основе взаимно согласованных правил для достижения целей, стоящих перед данным обществом, и при использовании способов и методов, свойственных достигнутому им уровню цивилизационного порядка» Саликов, М.С. Сравнительный федерализм США и России / М.С. Саликов. - Екатеринбург, 1998. - С. 40-41..

На наш взгляд, следует согласиться с мнением М.С. Саликова о необходимости разграничения категорий «федерализм» и «федерация» и рассмотрении федерации в качестве одной из форм проявления федерализма.

Федерализм - явление более широкое и содержательное, чем федерация.

Вместе с тем, что касается федерализма как идеи, гармоничной концепции взаимодействия различных уровней публичного властвования, то в данном случае, мнение М.С. Саликова, представляется необоснованным, поскольку, во-первых, автор, по сути, отождествляет применительно к федерализму такие понятия, как идеология и концепция. По нашему мнению, это не оправданно. Идеологию следует трактовать как системную интерпретацию реальности под заданный результат. В свою очередь, идеология может выражаться через концепции как развитые формы фиксации научного, научно-практического знания, но не только через них. Очевидно, что федерализм выражается и в иных научных, а также идеологических построениях (гипотезы, теории, идеи, доктрины, программы политических партий, общественно-политические акции, конкретно-социологический анализ государственных процессов и так далее).

Во-вторых, федерализм нельзя сводить и к определенной идеологии. Полагаем, что федерализм вбирает в себя все социальные феномены и отношения, непосредственно связанные с территориальной децентрализацией государства, заключающейся в первичном разделении его территории на квазигосударственные образования (в некоторых случаях в варианте внутренних государств), самостоятельность которых не подрывает (не исключает) суверенитет государства в целом, а им определяется. Эту форму политико-территориальной децентрализации в рамках общепринятого подхода необходимо именовать федерацией как одной из форм государственного устройства.

В-третьих, в работе М.С. Саликова федерализм наделяется таким исходным качеством, как гармоничность. Федерация, по мнению указанного автора, гармонична по определению. По нашему мнению, это непродуктивная идеализация, которая небезопасна для научно-практического использования, поскольку, с одной стороны, снимает проблему совершенствования федеративных отношений, а с другой - заставляет трактовать федерализм как универсальный тип государственности, пригодный для всех народов и на все времена. При этом игнорируется тот факт, что унитаризм также имеет свою внутреннюю децентрализацию и в ряде случаев уместнее, чем федерализм.

На наш взгляд, федерализм в целом или в определенной составляющей вполне может быть незрелым, негармоничным. Данное состояние может быть обусловлено различными факторами или их комплексом, например неорганичностью федеративной модели для конкретно-исторических условий данной страны.

Таким образом, можно сделать вывод, что федерализм - это весь спектр явлений и отношений, непосредственно связанных с федеративной формой государственного устройства.

Федерация же в действительности является политико-государственной формой всей системы федерализма. Как всякая форма, она в той или иной мере, адекватно или не адекватно, отражает конкретные духовно-культурные, социально-экономические, правовые и политические проявления федерализма в устройстве государства.

Одновременно она обладает некоторой возможностью обратного влияния на свое содержание и далее - на сущность федерализма, которая заключается в гармоничном согласовании разных групп территориальных и иных интересов, потребностей социума.

Федерация, будучи политико-государственной формой федерализма, является фундаментальной формой и самого государства. Традиционно ее рассматривают как форму политико-территориального устройства государства наряду с формой правления и политическим режимом.

1.2 Основные федеративные модели: общая характеристика

Федерализм как экономическое, социокультурное, политическое явление с помощью правовых средств, овеществляется в определенных моделях федеративных отношений, федеративном государственном устройстве.

Особый научный интерес представляет выделение и характеристика различных вариантов федеративного устройства, классификация федераций.

Проанализируем отдельные основные федеративные модели. Так, по способу образования выделяют договорные и конституционные федерации.

Договорными федерациями (или федерациями на основе союза) называются те федерации, которые были созданы на основе союза независимых государств (например, образование Танзании в соответствии с договором об объединении Танганьики и Занзибара в 1964 г. или Союзной Республики Югославии в результате объединения Сербии и Черногории в 1992 г.). К этому типу относятся федерации, созданные в результате объединения или вступления в союз государственных образований или политических единиц, имевших фактические признаки государственности (штаты в США, кантоны в Швейцарии, эмираты в ОАЭ). Субъекты договорной федерации обязательно имеют свое гражданство; границы субъектов не могут быть изменены без согласия последних Добрынин, Н.М. Российский федерализм: Становление, современное состояние и перспективы / Н. М. Добрынин. - Новосибирск: Наука, 2005. - С. 35..

Конституционные федерации (или федерации на основе автономии) образованы «сверху», актами государственной власти (Индия при реорганизации федерации в 1956 г., Пакистан на основе Конституции 1973 г.). Эти федерации характеризуются тем, что их субъекты зачастую не имеют собственных конституций, а их границы могут быть изменены актами центральных органов.

Деление федеративных государств на две упомянутые группы актуально лишь в диахроническом аспекте и носит по преимуществу исторический характер, поскольку в настоящее время многие федерации являются конституционно-договорными Добрынин, Н.М. Российский федерализм: Становление, современное состояние и перспективы / Н. М. Добрынин. - Новосибирск: Наука, 2005. - С. 36..

С точки зрения процесса формирования федерации могут быть подразделены на возникающие в результате объединения (ассоциации) и в результате разрыва единства (диссоциации).

Многие федеративные государства (в частности, США и Швейцария, одними из первых реализовавшие именно федеративный опыт государственного устройства) были образованы в итоге процесса сближения (ассоциации) между различными до этого времени суверенными государствами (государственными образованиями).

Важными факторами, влияющими на принятие такого решения, как правило, являются военная угроза, желание создать широкое экономическое пространство и гарантировать устойчивость против внутренних и внешних потрясений.

Для другой модели образования федерации (диссоциации) характерно формирование федеративного государственного устройства путем соответствующей внутригосударственной перестройки унитарного государства. Такое преобразование унитарного государства происходит, как правило, под давлением определенных этнических, лингвистических или религиозных меньшинств, которые, будучи недовольны политикой правительства, добившись автономии, хотят обеспечить себе полную независимость в решении своих проблем. Классическим примером такого рода федераций являются Россия, Бельгия. Причем, следует указать, что при определенных условиях государство унитарного типа может трансформироваться даже не в федерацию, а в конфедерацию Добрынин, Н.М. Российский федерализм: Становление, современное состояние и перспективы / Н. М. Добрынин. - Новосибирск: Наука, 2005. - С. 38..

По характеру разграничения предметов ведения федерации делят на дуалистические и кооперативные.

Дуалистический федерализм, предусматривающий строго фиксированное на конституционном уровне разграничение предметов ведения между центральной властью и субъектами федерации, является наиболее распространенной моделью отношений центральной и местной властей, имеющей свои внутренние варианты.

В кооперативных моделях федеративных отношений та или иная схема разграничения предметов ведения и полномочий, конечно, имеет место, но акцент делается не только и не столько на разграничении, сколько на объединении усилий федерации и ее субъектов в общих для них сферах деятельности. В кооперативных моделях важны, в частности, координационные механизмы.

Таким образом, кооперативные отношения возможны не только по горизонтали (т. е. между субъектами федерации), но и по вертикали (между федерацией и ее субъектами). Кооперация сторон достигается договорными процедурами в пределах компетенции того или иного органа государственной власти.

По характеру концентрации властных полномочий различаются интеграционные (централизованные) и деволюционные (относительно децентрализованные) федерации.

В интеграционных при сохранении особенностей составных частей высока степень централизации (Австрия, Бразилия, Мексика), в деволюционных преобладает тенденция все большего учета специфики различных субъектов федерации (Бельгия, Канада), в связи с чем положение последних может становиться неодинаковым Добрынин, Н.М. Российский федерализм: Становление, современное состояние и перспективы / Н. М. Добрынин. - Новосибирск: Наука, 2005. - С. 38..

По функциональным особенностям и различиям в статусе отдельных составных частей государства выделяют федерации симметричные, асимметричные, симметричные с элементами асимметрии.

В первом случае в состав федерации входят субъекты только одного порядка (земли в Австрии, Германии, эмираты в ОАЭ).

Абсолютно симметричная федерация предполагает полное равноправие ее субъектов, их одинаковый статус и полномочия.

Субъекты асимметричной федерации в значительной степени различаются по своему конституционно-правовому статусу и реальному положению в системе федеративных отношений.

Большинство государств относятся к симметричным с элементами асимметрии. В данном случае все субъекты федерации признаются однородными по природе и статусу, а их различия не касаются государственно-правовой природы, а затрагивают лишь отдельные элементы статуса.

Анализируя основные модели федеративного устройства, отметим, что с точки зрения основного подхода к разделению федерации на субъекты различают три принципа: территориальный, национально-территориальный, комплексно-территориальный.

Подавляющее большинство федераций построено по территориальному признаку без особого учета этнического фактора (Аргентина, Бразилия, Германия, Мексика, ОАЭ, США, Швейцария).

Национально-территориальный принцип построения федерации предполагает создание субъектов федерации на территориях, где компактно проживает та или иная этническая группа. Этот принцип был положен в основу образования Чехословакии, частично используется в Индии.

В настоящее время предпочтение (как в теории, так и на практике) чаще всего отдается комплексно-территориальному подходу. В этом случае при создании федерации учитывается и национальный фактор и наряду с ним все иные: исторический, географический, экономический и др.

Полагаем возможным ввести еще один критерий разделения федераций - реальность нормативно установленных федеративных моделей. Данный критерий заставляет судить о моделях федерализма не только по правовому облику, но и фактическому строю общественных отношений. А значит, настраивает на необходимость анализа того, какова мера воплощения нормативной модели федерализма в действительности. На основе указанного критерия все федеративные модели можно делить на реальные и фантомные. Очевидно, что реальная модель федерализма - та, что воплощена (по крайней мере, в своих принципиальных основах) на практике.

Под фантомным федерализмом подразумевается такое состояние государственных и правовых институтов, при котором зафиксированная в нормах права конструкция федеративных отношений значительно отличается от реально сложившейся и существует системный разрыв между декларированным и действительным состоянием государственной системы.

Таким образом, можно сделать вывод, что в научной литературе выработаны различные критерии классификации федеративных моделей, каждая из которых имеет право на существование.

Кроме того, при анализе особенностей становления и развития любой федеративной системы следует учитывать два факта.

Во-первых, всякое федеративное государство, хотя и состоит из отдельных субъектов (штатов, кантонов, республик, краев, земель и др.), представляет собой целостное образование и не является объединением отдельных государств, как целое не является суммой частей.

Во-вторых, федеративное государство - это сложная многофункциональная система; следовательно, к нему применима теория систем. В частности, для укрепления федерации, сохранения ее целостности принципиальное значение имеют три постулата этой теории: чем сильнее взаимосвязь между элементами системы, тем выше степень целостности самой системы; никакая часть целого не может превалировать над целым; связи между целым и его частями должны быть взаимонаправленными.



Глава 2. Становление и основные тенденции развития российского федерализма

2.1 Основные этапы становления российского федерализма

По вопросу времени зарождения российского федерализма существуют различные мнения. Некоторые исследователи относят его к периоду существования Древней Руси. «Элементы федерализма наличествовали в государственном устройстве России почти все время ее существования, начиная с IX в. и по сегодняшний день», - пишет Л.Ф. Болтенкова Болтенкова, Л.Ф. Влияние парламентов на развитие федерализма в России / Л.Ф. Болтенкова // Политико-правовые ресурсы федерализма в России. - Казань, 2006. - С.8. .

Энциклопедия «Отечественная история» утверждает, что Киевская Русь, иначе говоря, Древнерусское государство «было своеобразной федерацией княжеств, во главе которой стоял великий князь киевский, или хакан. Местные князья, возглавлявшие восточно-славянские племенные союзы, участвовали во внешнеполитических акциях Киева» Отечественная история: энциклопедия. - М., 1996. - Т. 2. - С. 83..

Однако по мере укрепления центральной власти местные княжения были ликвидированы, а принятие православия еще более усилило великого князя, «которому удалось ликвидировать прежнее федеративное устройство» Отечественная история: энциклопедия. - М., 1996. - Т. 2. - С. 84..

По нашему мнению, говорить о «федерализме» древнерусского государства, можно весьма условно. Правильнее квалифицировать исторические процессы того периода как собирание разных племен и княжеств под эгидой Киева.

В начале ХI в. начались центробежные тенденции, а в ХII в. междоусобица привела к окончательному распаду Киевской Руси. Федерация не состоялась, поскольку и не задумывалась. Шла трансформация отдельных княжеств в единое государственное образование. Но период трансформации - явление иного порядка, нежели федерализация. В случае с Киевской Русью они не совпадали Хакимов, Р.С. Российский федерализм в условиях социально-политической трансформации. - Казань: Институт истории АН РТ, 2009. - С. 112. .

В более поздний период признаки федерализации также не имели места. За сто лет до появления татаро-монгол существовали отдельные (суверенные) княжества, которые занимались уничтожением друг друга, причем совершенно непонятно ради каких целей. «Только образ Александра Невского, - писал В.О. Ключевский, - несколько прикрывал ужас одичания и братского озлобления, слишком часто прорывавшегося в среде русских правителей, родных или двоюродных братьев, дядей и племянников. Если бы они были предоставлены вполне самим себе, они разнесли бы свою Русь на бессвязные, вечно враждующие между собою удельные лоскутья... Гроза ханского гнева сдерживала забияк; милостью, т.е. произволом, хана не раз предупреждалась или останавливалась опустошительная усобица. Власть хана была грубым татарским ножом, разрезавшим узлы, в какие умели потомки Всеволода III запутывать дела своей земли. Русские летописцы не напрасно называли поганых агарян батогом божиим, вразумляющим грешников, чтобы привести их на путь покаяния» Ключевский, В.О. Сочинения / В.О. Ключевский. - Т.II. - Москва, 1957. - С.43..

До образования Московии трудно говорить о единой русской государственности вообще и тем более о каком-либо федерализме. А вместе с завоеваниями Ивана Грозного Россия стала складываться как централизованное государство, хотя и с элементами самостоятельности на окраинах.

Следует указать, что существует немало исследователей, разделяющих однозначно жесткое мнение о России как чисто централизованном унитарном государстве. С. Никонов пишет: «Сегодня нередки споры об исторических корнях российского федерализма. Иногда их усматривают уже в процессе объединения княжеств, земель, царств и ханств в те далекие времена, когда складывалось государство Российское. Этот процесс шел разными путями, были и добровольные союзы, и спасительные присоединения, но не исключались и завоевательные походы… Однако Россия - и это хотелось бы подчеркнуть - создавалась и развивалась как централизованное унитарное государство. Чем более крепла царская власть, тем четче идеи единой и неделимой России принимали государственные формы» Хакимов, Р.С. Российский федерализм в условиях социально-политической трансформации. - Казань: Институт истории АН РТ, 2009. - С. 113.. Вместе с тем, идея унитарной России присутствовала в идеологии, но не на практике, где естественное разнообразие вынуждало идти на уступки «национальным окраинам» и «туземным народам». Не случайно в ряде современных исследований обсуждаются особенности складывания отношений царской власти с Польшей, Финляндией, Северным Кавказом, Туркестаном, которые выходили за рамки унитаризма.

По нашему мнению, с точки зрения теории федерализма налицо явное присутствие элементов автономии, причем в некоторых случаях довольно значительной.

Во второй половине XIX в. на окраинах империи проявилась тенденция к введению прямых форм управления, игнорированию местной специфики и традиций. В 1876 г. было упразднено Кокандское ханство, но Средняя Азия в целом осталась вне губернской системы управления. При Александре III политика веротерпимости и покровительства малым народностям подверглась пересмотру, начался планомерный переход к русификации окраин империи.

Николай II в этом отношении пошел еще дальше. Русификация в начале ХХ в. сочеталась с колонизацией славянским элементом приграничных областей страны в рамках аграрной реформы П.А. Столыпина.

По всей стране была произведена реформа системы управления с делением территории на губернии и назначением генерал-губернаторов. Помимо губерний и генерал-губернаторств существовали сохранявшие собственную специфику местного управления земли казачьих войск. Также существовали квазигосударственные образования, фактически связанные с Россией лишь личной унией (Великое княжество Финляндское) или соглашениями о протекторате (Бухарский эмират, Хивинское ханство, Урянхайский край). Для укрепления власти царское правительство постоянно искало компромисс со вновь вошедшими в состав империи народами и формы государственного устройства, адекватные особенностям страны Хакимов, Р.С. Российский федерализм в условиях социально-политической трансформации. - Казань: Институт истории АН РТ, 2009. - С. 113..

В конце XIX - начале XX вв. вопрос устройства России обсуждался в Государственной думе, появилось немало публикаций по проблемам автономии и федерации. При некоторых различиях в аргументации в целом преобладала идея перехода к федеративной форме государственного устройства и создания в его рамках областных и национальных автономий. В первой Государственной думе даже сложился блок автономистов, включавший в себя 70 депутатов - поляков, латышей, литовцев, украинцев, мусульман разных национальностей.

В российском обществе, начиная с декабристов, активно обсуждались идеи федерализма, конституционализма.

В начале ХХ в. вышло много работ о федерации и национальном вопросе применительно к России. Теоретическая база для государственных реформ существовала. Однако царская Россия не восприняла эти идеи. Государственная дума была не способна в тех исторических условиях внедрить в государственное строительство элементы федерализма, что повлияло на ход событий во время революции 1917 г.

Следует заметить, что революционеры-большевики далеко не сразу поняли необходимость и неизбежность для России федерализма. В.И. Ленин, как известно, выступал за централизованное унитарное государство с возможностью образования автономий.

Тенденция к распаду России проявилась уже при Временном правительстве. К январю 1918 г. ситуация была ясной только по отношению к Польше и Финляндии, которые уже не были в составе России. Вся остальная территория находилась в состоянии «ожидания». Октябрьская революция открыла перед народами перспективы приобретения самостоятельности. Для упреждения окончательного распада страны советское руководство пошло на такие радикальные меры, как провозглашение права народов на самоопределение вплоть до отделения, тем самым приобретая союзников в борьбе за советскую власть.

Федеративное устройство России юридически было закреплено III Всероссийским съездом Советов в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, где было записано, что «Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик» Декреты Советской власти. - Т.I. - Москва, 1957. - С. 341.

Вместе с тем, Декларация не решала детально проблемы федерализма, ее положения были развиты в резолюции «О федеральных учреждениях Российской Республики», принятой этим же Съездом советов. Оба документа затем стали основой Конституции РСФСР 1918 г.

Дальнейшее развитие федерализма пошло по пути автономизации, то есть создания автономных республик, автономных областей, национальных (затем автономных) округов. Как правило, все это оформлялось решениями ВЦИКа, иногда совместно с правительством (СНК).

Таким образом, можно сделать вывод, что становление российского федерализма прошло долгий путь своего развития. В истории государства имели место как тенденции к централизации, так и тенденции к децентрализации.



2.2 Основные тенденции развития современного российского федерализма

Рассматривая основные тенденции развития современного российского федерализма, следует указать, что главные точки отсчета в развитии современной Российской Федерации как самостоятельного суверенного государства - провозглашение Декларации о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. Декларация «О государственном суверенитете РСФСР» от 12 июня 1990 г. // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1990. - № 2. и денонсация договора об образовании СССР от 12 декабря 1991 г. В результате распада Советского Союза РСФСР перестала быть частью другого федеративного государства. В 1991 г. сменилось и наименование государства на Российскую Федерацию (Россию).

В истории современного российского федерализма можно выделить два основных этапа. Первый начинается в конце 1980-х - начале 1990-х гг., и в основном завершается к 2000 г.

Второй этап начинается с 2000 г., с государственных реформ Президента Российской Федерации В.В. Путина.

Необходимо отметить, что первый этап вполне укладывается в алгоритм деволюционного федерализма, второй характеризуется переходом к федеративной модели интеграционного типа с весьма жестким централистским содержанием.

В числе важнейших событий первого этапа - повышение конституционно-правового статуса внутрироссийских автономий. Этот процесс сопровождался провозглашением государственного суверенитета многими национально-государственными образованиями, их стремлением оформить себя в качестве полноценных государств. В политико-государственной жизни преобладали сепаратистские тенденции Добрынин, Н.М. Российский федерализм: Становление, современное состояние и перспективы / Н. М. Добрынин. - Новосибирск: Наука, 2005. - С. 75..

Пришедшее к власти в начале 1990-х гг. демократическое движение, стремясь к установлению полноценного контроля над страной и демонтажу старой советской системы управления, поддерживает усиление в стране национально-территориальной асимметрии. По сути, происходит стимулирование национально-сепаратистских устремлений.

В первой половине 1990-х гг. было принято два основополагающих документа, определяющих контуры федеративных отношений в стране, - это Федеративный договор 1992 г. «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов федерации» Федеративный договор от 31 марта 1992 г. // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. - № 67. - Ст. 898. и Конституция Российской Федерации 1993 г. Конституция Российской Федерации. Принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. // Российская газета. - 1993. - 25 декабря..

Именно этими документами и определяется то противоречивое правовое поле, на котором реализуются крайне сложные отношения между федеральным центром и регионами. На наш взгляд, на том историческом этапе принятие обоих документов было жизненно необходимо для сохранения государственного единства Российской Федерации. Федеративный договор стал фундаментом, на котором была возведена федерация в виде системы двусторонних договоров центра с регионами.

Опыт конституирования федерализма в качестве типа государственного устройства показывает, что существуют и позитивные, и негативные аспекты его применения в политических взаимоотношениях внутри различных государств. И вместе с тем, нельзя не согласиться с известным отечественным теоретиком государственного устройства России Р.Г. Абдулатиповым в его мнении, что альтернатив в этом отношении у нас нет Абдулатипов, Р.Г. Национальный вопрос и государственное обустройство России / Р.Г. Абдулотипов. - Москва: Норма, 2000. - С. 259.

Федеративный договор 1992 г. и Конституция Российской Федерации 1993 г. заложили и иные сущностные перемены отечественной федеративной модели. В соответствии с ними статус субъектов федерации получили края, области, а также города Москва и Санкт-Петербург, до того являвшиеся обычными административно-территориальными единицами и управлявшиеся из центра на унитарных началах. Так была достроена субъектная основа Российской Федерации.

Некоторые авторы утверждают, что заключение Федеративного договора привело в то время к преобладанию договорного регулирования над конституционным. По нашему мнению, это не так, поскольку юридически Федеративный договор (точнее, три договора) постановлением Съезда народных депутатов РСФСР, то есть актом подзаконным, был объявлен составной частью Конституции 1978 г. Это действие не означало изменения самой Конституции (изменения в форме присоединения договора), поскольку такое изменение должно было быть облечено в форму специального закона.

Конституция Российской Федерации 1993 г. признала утратившими силу те положения Федеративного договора, которые, в первую очередь, были направлены против государственного единства России и ее интересов как централизованного государства. В этом отношении нельзя не признать справедливость утверждения Ю. Тихомирова: «Федеральная Конституция закрепила основы правовой системы в стране. Ее верховенство служит обеспечению единства и прочности нашего федеративного государства» Тихомиров, Ю. Государственно-правовые аспекты федерализма / Ю. Тихомиров // Федерализм. - 1999. - № 2. - С. 33.

Вместе с тем принятие Конституции 1993 г. вовсе не означало, что фактическое положение дел было приведено в соответствие с высшим законодательным актом, определяющим основы правовых взаимоотношений в Российской Федерации. Федеративный договор не учреждал федерацию, а перераспределял полномочия в уже существующем государственном образовании не между Российской Федерацией и ее субъектами, а между органами власти Российской Федерации и субъектов. Декларации о государственном суверенитете республик не имели юридической силы из-за их противоречия Конституции 1978 г., которая продолжала действовать в момент их принятия.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что Федеративный договор является внутригосударственным документом, определяющим статус субъектов федерации в уже существующем государстве. Подписание двусторонних договоров, следовавшее за заключением Федеративного договора, не снимало существующие проблемы, а, наоборот, их усиливало. В этих двусторонних нормативных актах фактически закреплялось неравноправие субъектов федерации, которое не позволяло реализовать один из главных принципов построения федеративного государства: равенство прав федерации и ее субъектов в рамках предметов их ведения.

Данный принцип подразумевает, что федерация состоит из экономически самодостаточных субъектов, которые реализуют модель добровольной передачи части полномочий снизу вверх (федеральному центру), при этом обе стороны этой двухуровневой политической системы полностью самостоятельны в пределах тех полномочий, которые относятся к предмету их ведения, и не вмешиваются в пределы ведения друг друга.

На наш взгляд, в действующей модели российского государственного устройства данный основной принцип построения федерации нарушается.

Среди первых шагов Президента Российской Федерации В.В. Путина, направленных на изменение модели федеративных отношений, следует назвать: образование семи федеральных округов; учреждение в них института полномочных представителей Президента Российской Федерации и иных органов федеральной власти; ослабление влияния регионов на федеральный центр, например путем изменения порядка формирования Совета Федерации; запуск механизмов реальной конституционно-правовой ответственности региональных органов власти и тому подобное.

Причем, взгляды специалистов на соответствующие модернизации противоречивы, полярны и зависят, как правило, от их личных идеалов. Некоторые авторы увидели в реформах Президента Российской Федерации тенденцию к унификации (признавая ее положительные стороны для современной России) Перов, Н. Федерализм по-российски / Н. Перов // Pro et contra. - 2000. - Т. 5. - № 1. - С. 1..

Другими создание семи федеральных округов рассматривается как «унитаристская надстройка над федерацией», фактически превращающейся в «местное самоуправление с элементами областной автономии внутри унитарного государства» Зубов, А.Б. Унитаризм или федерализм: К вопросу о будущей организации государственного пространства России / А.Б. Зубов // Полис. - 2000. - № 5. С. - 32. .

Нельзя не сказать и о резко негативной оценке современных реформ по укреплению государства в России; в частности, утверждается следующее: «Это не развитие демократии, не продолжение модернизационных процессов, а форсированная централизация власти вне рамок Конституции и политической практики регионов» Аюков, М. Сильное государство и социально-политические процессы в регионе / М. Аюков // Экономика и управление. - 2001. - № 1. - С. 14..

По нашему мнению, более взвешенной представляется трактовка анализируемых реформ как попытки некой модернизации региональной политики, сущность которой составляет процесс гармонизации федеративных отношений Бутылин, В.Н. Институт государственно-правовой охраны конституционных прав и свобод граждан / В.Н. Бутылин // Журнал российского права. - 2001. - № 12. - С. 80-81. .

Тем не менее, на наш взгляд, для укрепления современного федерализма чисто организационных мер явно недостаточно, так как сами по себе они не способны устранить причины, препятствующие продвижению России по пути реальной федерализации. Приходится констатировать, что институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах не решает полностью ни одну из ключевых проблем российского федерализма.

Следует, однако, констатировать, что современные преобразования российского государственного устройства не смогли устранить существующую в отечественном федерализме фантомность. Она проявляется в том, что через ограничение федеральной политической роли губернаторов (реформа Совета Федерации), введение института назначаемых губернаторов и отказ от договорных отношений в развитии федерации происходит переход на «указную» систему управления.

Таким образом, федерализм как система характеризуется диалектическим взаимодействием двух противоположных векторов развития. С одной стороны, необходимость сохранения и усиления государственного начала, единства системы предопределяет вектор направленности федерального центра на усиление унитарных тенденций в федеративном государстве. С другой - наличие у субъектов федерации самостоятельного политического статуса закономерно вызывает стремление элит этих субъектов к увеличению объема своих прав и полномочий в рамках федерации, то есть определенную тенденцию к суверенизации, которая может перерастать в сепаратизм. Эффективная модель федеративных отношений должна примирять обе тенденции, приводить их в гармоническое единство, не допуская ни чрезмерной унитаризации, ни создания основ для роста сепаратистских настроений.



Глава 3. Российский федерализм: проблемы и перспективы

Проблема государственного устройства - одна из наиболее сложных и актуальных в юриспруденции не только потому, что относится к числу конституционных, но и в силу реальной значимости для жизни народов, населяющих любую страну. В российской истории этот вопрос неоднократно выходил на передний план, часто стоял «ребром», решался не только мирным, но и военно-полицейским или революционным путем. Бесспорно, ученые, в том числе юристы, во всем цивилизованном мире сделали немало для того, чтобы осмыслить и воплотить в жизнь такие идеи государственного устройства, которые бы минимизировали издержки, связанные с теоретическими и практическими ошибками. Однако, по нашему мнению, до настоящего момента ни одна страна мира не располагает идеальной системой государственного устройства, которую можно было бы безоговорочно принять и использовать в практике государственного строительства конкретной страны. Более того, подобного нет и в истории человечества. По-прежнему, как и много веков назад, граждане сталкиваются с одной из сложнейших проблем - проблемой оптимального государственного устройства. Вместе с тем, сказанное вовсе не означает, что не следует изучать опыт развития государственного устройства. Такой опыт имеет колоссальное значение, однако не дает простых и однозначных ответов.

Проблема федерализма в Российской Федерации является ключевой в деле организации эффективно функционирующей государственной власти. Приоритетный характер данной проблемы вытекает из многонационального и многоконфессионального характера России как государственного образования, развитие которого неоднократно сталкивалось с противодействием сепаратистов различного уровня.

Этнические различия в государстве стали благоприятной почвой для акцентирования региональной политической элитой проблем местного характера вплоть до игнорирования интересов того единого целого, которым, несомненно, является Россия. Все эти кризисы и разногласия обострились в условиях демократического общества, что поставило российское государство перед очень нелегким выбором: или возвращение к жесткому централизованному государству, или распад России, или же (и это наиболее предпочтительный вариант) построение новых федеративных отношений, которые смогли бы уравновесить местный и центральный векторы власти без явных предпочтений в ту или иную сторону Добрынин, Н.М. Российский федерализм: генезис, эволюция: избранные публикации: 2 т. Т. 2 / Н.М. Добрынин. - Новосибирск: Наука, 2008. - С. 73.

Как было отмечено выше, в истории развития федеративных отношений в Российской Федерации было немало спорных моментов. Хорошо известны и эклектизм российской модели федеративного устройства, и ее асимметричность, и сложность взаимоотношений между центром Федерации и ее субъектами, а также множество иных, в большей или меньшей степени изученных и изучаемых аспектов.

Одним же из наиболее часто обсуждаемых в последнее время вопросов, связанных с особенностями России как федеративного государства, является, несомненно, ее субъектный состав, в том числе и большая численность субъектов Российской Федерации, и спорный характер национально-территориального подхода к выделению субъектов, и их явное экономическое и политическое неравноправие. Появление значительного числа новых концепций и разработка некоторых проектов заставляют исследователей федерализма задуматься об объективной необходимости выработки целостного подхода к настоящей проблеме. Разрозненные исследования, преследующие субъективные цели, нуждаются в тщательном анализе и детальной проработке наиболее жизнеспособных и перспективных направлений. Очевидно, что решение данной задачи требует системного осознания самого феномена федерализма и создания на этой основе теории нового российского федерализма, разработки новой модели федеративного устройства России Добрынин, Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации / Н.М. Добрынин. - Новосибирск, 2003. - С. 56..

Важнейшая особенность федерализма как объекта научного исследования - его комплексный многоуровневый характер. Федерализм нельзя рассматривать только в рамках какой-то одной конкретной науки, он должен быть объектом изучения целого ряда научных дисциплин: конституционного права, политологии, теории систем, теории управления, менеджмента, экономической теории, теории государственного регулирования экономики, регионоведения.

Таким образом, методология исследования проблемы федерализма должна базироваться на совмещении подходов различных дисциплин в рамках одного системного построения.

Проблема формирования эффективно функционирующего федерализма - это проблема преодоления исторически унаследованной специфики государственного устройства, во многом не отвечающей требованиям, выдвигаемым современной политической, социальной, экономической ситуацией в России. Тезис о необходимости изменения сложившихся в 1990-е гг. отношений между центром и субъектами Федерации в настоящее время ни у кого не вызывает сомнения.

Существующая система формировалась в сложных политических обстоятельствах начала 90-х гг., когда главной целью российского федерализма было сохранение и выживание государства.

Федерацию удалось сохранить, но жизнь выдвигает новые задачи, которые требуют новых инструментов и методов решения. Проблемы управляемости, неравномерности социального и экономического развития, разграничения полномочий с неизбежностью ставят на повестку дня задачу формирования новой системы федеративных отношений - нового российского федерализма.

Как было указано выше, первым этапом реконструкции стало создание федеральных округов и института полномочных представителей Президента Российской Федерации, которые, выполнив в основном функцию приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным, к сожалению, по нашему мнению, не смогли из-за неопределенности статуса и полномочий гармонично вписаться в систему взаимоотношений между центром и субъектами.

За последнее десятилетие развитие федеративных отношений в России стало объектом пристального внимания многих исследователей в области права, политологии, этнологии и экономики. Среди них можно назвать работы Р.Г. Абдулатипова, Л Ф. Болтенковой, С.Д. Валентея, Н.П. Медведева, И.А. Умновой, М.В. Золотаревой и других. В процессе научного поиска выявилось широкое разнообразие взглядов на развитие российского федерализма. Полагаем необходимым обратить внимание на некоторые общие моменты.

Во-первых, большинство исследователей приходят к выводу об асимметричности сложившихся в России федеративных отношений как дестабилизирующем факторе. Во-вторых, отмечается, что преодоление асимметричности возможно только при построении новой многомерной модели федеративных отношений Золотарева, М.В. Асимметрия в федеративном устройстве России / М.В. Золоторева // Вестн. Моск. ун-та. Сер. Право. - 1999. - № 1. - С. 25-29..

По нашему мнению, устойчивого, сбалансированного движения российского общества можно добиться путем разумного распределения власти между структурными единицами федеративного государства.

Переход от абстрактной теоретической конструкции к реализации такого распределения требует, во-первых, выработки соответствующего подхода к установлению весов властных полномочий, во-вторых, определения целесообразности того или иного процентного соотношения властных полномочий. Причем, подобным образом должна распределяться и ответственность федерального центра и субъекта Российской Федерации. Экспертным путем вполне можно задать весовые коэффициенты соответствующих властных полномочий, закрепленных как в Конституции Российской Федерации, так и в договорах между Российской Федерацией и ее конкретными субъектами. В этом случае можно было бы наглядно видеть возможное неравенство в распределении власти, а далее, учесть это в законодательстве.

Асимметрия федеративных отношений в Российской Федерации, на наш взгляд, обусловлена исторически. Ключевой, оказывающей влияние и по сей день, тенденцией развития российской государственности была «декоративная», иллюзорная функция федерализма в унитарной по существу государственно-правовой системе СССР, где РСФСР представляла собой федералистский правовой каркас с унитарным наполнением. Это привело к формированию в Российской Федерации фантомного федерализма - модели государственного устройства, в которой правовая конструкция не совпадает с политическими, управленческими и экономическими реалиями.

...