Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования

Национальный исследовательский университет

Факультет Санкт-Петербургская школа социальных и гуманитарных наук национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»

Образовательная программа «Политология»

Выпускная квалификационная работа

по направлению подготовки 41.03.04 «Политология»

Тема:

Модели взаимодействия акторов социальной политики на локальном уровне мегаполиса (на примере муниципальных образований Санкт-Петербурга

Выполнила студентка группы №640

Хабибуллина Карина Мидхатовна

Научный руководитель Барандова Т.Л.

Санкт-Петербург 2016

Аннотация

В данной работе рассматривается, каким образом происходит взаимодействие акторов социальной политики на локальном уровне мегаполиса. В качестве объекта для эмпирического исследования выбраны несколько муниципальных образований на территории Санкт-Петербурга. В первой части работы комплексно рассматриваются теоретические аспекты предмета и объекта исследования, в том числе, основные подходы к типологизации моделей социальной политики (в особенности модели, рассматривающие взаимодействия акторов), а также подходы к изучению социально-политических процессов в городе, предполагающие выявление конфигураций властных акторов в городском пространстве. Также нами изучается концепт современного мегаполиса и свойственные для такого типа городов социальные проблемы. Во второй части нами на основе анализа результатов социального картографирования территорий МО выделяются социальные проблемы, после этого проводится проблемно-ориентированный анализ в социальных сетях и онлайн-СМИ, а также анализ интервью и фокус-группы, в результате которых делаются выводы о характере взаимоотношений акторов на уровне муниципалитетов в Санкт-Петербурге, а также строятся модели их взаимодействия.

Abstract

This paper studies how the actors of social policy interact on the local level of metropolis. As the object of empirical research several municipalities of Saint Petersburg are selected. The first part of the paper is dedicated to a complex review of the theoretical aspects of the subject and the object of research including the main approaches to the typology of models of social policy (especially the models considering the interaction of the actors), as well as approaches to the study of the socio-political processes in the city, involving the identification of the configuration of power actors in the urban space. We have also studied the concept of the modern metropolis and social problems typical for this type of the city. In the second part the social problems of the municipalities are identified on the basis of the analysis of social mapping, then the problem-oriented analysis of social networks and online media is made, as well as analysis of the interviews and focus groups, as a result of which we draw conclusions about the nature of relations between actors at the municipal level in St. Petersburg, and after that their interaction models are built.

Содержание

• Введение
• 1. Отражение моделей взаимодействия акторов социальной политики в научно-исследовательском дебате
• 1.1 Субъекты и объекты социальной политики
• 1.2 Модели социальной политики в работах зарубежных и отечественных исследователей
• 1.3 Взаимодействие акторов в городском пространстве
• 2. Социальные проблемы и акторы на локальном уровне мегаполиса
• 2.1 Особенности социальных проблем возникающих в пространстве мегаполиса
• 2.2 Взаимодействие акторов социальной политики в муниципальном пространстве Санкт-Петербурга
• 2.2.1 Социальная политика муниципальных образований
• 2.2.2 Взаимодействие акторов в муниципальном пространстве. Построение моделей
• Заключение
• Библиографический список
• Приложения

Введение

Социальная политика является одним из важнейших направлений внутренней политики государства. Ее характер и особенности, акторы (агенты), принимающие участие в ее реализации - наглядный индикатор политических и общественных трансформаций, происходящих в стране, изменений во внешнем и внутреннем политическом политических курсах. Мы собираемся сконцентрироваться в данном исследовании на том, какие акторы принимают участие в реализации социальной политики и на характере их отношений на уровне муниципальных образований в Санкт-Петербурге. Сужение объекта исследования до муниципального пространства мегаполиса (Санкт-Петербурга) даст возможность более детально проанализировать, каким образом происходит взаимодействие агентов социальной политики в рамках конкретных территориальных единиц (муниципальных образований), отличающихся характером наличествующих на данной территории акторов и социальных проблем, которые могут определить ту или иную модель взаимодействия. Это, в свою очередь, позволяет рассмотреть то, каким образом происходит распределение власти на локальном уровне города. Также выбор локального уровня затрагивает такой политический институт, как органы местного самоуправления обладают властными полномочиями, участвуют в процессе принятия решений и т.д. непосредственно на территории муниципальных образований. Работа показывает, каким образом органы местного самоуправления встроены в процессы решения социальных проблем муниципальных образований. Помимо муниципальных органов раскрывается участие таких акторов, как жителей МО, что позволяет увидеть в них не только объект, но и субъект социальной политики.

Мы оперируем в исследовании понятиями, оптимальными для используемых нами пространственных рамок, а также поставленных в работе цели и задач. Концепт социальной политики, применимый к нашему случаю охватывает различных акторов в качестве субъектов политического курса, а их взаимодействие строится чаще всего «вокруг» уже существующих социальных проблем/потребностей акторов в привязке к муниципальному пространству. Акторов мы рассматриваем как субъектов, влияющих на политический курс в сфере социальной политики на уровне муниципальных образований. Построение моделей взаимодействия акторов производится с целью упорядочивания результатов проведенного анализа, а также визуального представления результата определения характера их (формальных и неформальных) взаимоотношений. Логика исследования носит комплексный поисковый характер и предполагает использование в качестве методов социальное картографирование (используя такие инструменты как пешеходный обход и фиксацию согласно маркерам, отраженным в методике в Приложении), ориентированное на последующий сравнительный анализ выявленных моделей. Так же используются классический анализ текстов, формализованный анализ документов, вторичный анализ данных экспертных интервью (в том числе, с депутатами муниципальных советов и представителями администраций) и результатов фокус-группы с жителями, проблемно-ориентированный анализ в социальных сетях.

Мы рассматриваем в качестве объектов изучения ряд муниципальных образований Санкт-Петербурга, выявляем их сходства и различия, закономерности в характере взаимоотношений акторов социальной политики в данных МО. Данное исследование опирается на ряд выводов исследования с апробацией методики, проводимого в 2015 году Ряд результатов отражен в: Хабибуллина К.М. Конфигурация акторов социальной политики в муниципальном образовании мегаполиса / Социальные режимы современного города. Направления реализации гендерной политики на уровне муниципалитета // Отв. ред.-сост. Барандова Т.Л. - СПб.: Алетейя, 2016 (в печати), написанной по материалам курсовой работы на 3 курсе по теме «Государственные и негосударственные акторы социальной политики на муниципальном уровне современного мегаполиса (на примере Санкт-Петербурга)». о существовании различных форм взаимодействии по вопросам социальной политики в муниципальном пространстве города.

Цель данного исследования состоит в выявлении модели (моделей) взаимодействия акторов в процессе реализации социальной политики на муниципальном уровне в Санкт-Петербурге.

Для достижения цели исследования предполагается решить ряд задач

1) Изучить теоретическую и научно-исследовательскую литературу по вопросам типологизации моделей социальной политики, подходам к изучению распределения власти в пространстве города и с подходами к изучению социально-политических процессов в современном большом городе (мегаполисе), с фокусом на социальные проблемы в работах зарубежных и отечественных авторов;

2) собрать материал об акторах социальной политики на уровне муниципальных образований Санкт-Петербурга путем комплексного анализа данных в рамках технологии социального картографирования территории;

3) проанализировать в сравнении полученный эмпирический материал для выявления (формулирования) моделей взаимодействия акторов социальной политики на уровне ряда муниципальных образований Санкт-Петербурга;

4) провести апробацию аналититческого инструментария социального картографирования для последующего применения в общественной экспертизе.

Исследовательский вопрос сформулирован следующим образом: Каким образом характеризуются модели взаимодействия акторов в процессе реализации социальной политики на муниципальном уровне в Санкт-Петербурге?

Объектом исследования являются акторы социальной политики в муниципальном пространстве мегаполиса (на примере Санкт-Петербурга).

Предмет исследования: модели взаимодействия акторов социальной политики.

Проведенный анализ позволит определить формально-институциональное поле взаимодействия акторов социальной политики, выявить так называемые «правила игры», в рамках которых происходит принятие политического курса, апробировать инструментарий для выявления социальных проблем на локальном уровне, возникающих в качестве эффекта реализации политических решений (зачастую более высоких уровней управления) и позиционирования акторов, участвующих в реализации или коррекции социальной политики на территории муниципальных образований. Данный инструмент может впоследствии стать полезным для проведения общественной экспертизы эффектов или процессов реализации политических курсов в локальных сообществах в мегаполисе.

1. Отражение моделей взаимодействия акторов социальной политики в научно-исследовательском дебате

1.1 Субъекты и объекты социальной политики

Среди исследователей, изучающих социальную политику, существует множество ее определений. Большинство отечественных авторов, следуя традиции этатизма, социальную политику определяют, в первую очередь, как объект деятельности государства, общество же (в лице институтов гражданского общества) в качестве субъекта ставится на второе место, или же вообще не упоминается в роли актора. Апостолова Т.М., Косевич Н.Р. Социальная политика Российской Федерации и правовой механизм ее реализации: Учебное пособие. М.: Гуманитар. Изд. Центр ВЛАДОС, 2008. - 478 с.; Тарент И.Г., Юдников С.А. Социальная политика государства текст : учебное пособие /Изд. 3-е, перераб. - Ногинск: Ногинский филиал РАНХиГС,-2014. С. 5. И.С. Рябова, к примеру, определяет социальную политику как политику государства в сфере услуг (в работе поясняется, что под ними понимаются образование, культура, здравоохранение, пассажирский транспорт, общественное питание и рекреационные услуги) и если государство выступает у автора в качестве единоличного субъекта социальной политики, ее объектом становятся «население в целом, а также отдельные его составляющие» Рябова И. С. Социальная политика муниципального образования и ее приоритеты на современном этапе. //Аудит. - 2008. - №.1. - С. 433.^.

Политико-правовая трактовка термина встречается у В.М. Капицына, который делает акцент на управленческом измерении социальной политики: «Социальная политика в широком смысле слова обозначает управляющее воздействие государства, основанное на системе правил (норм), нормативных структур, принимающих решения и организующих деятельность, которая способствуют вовлечению в политические процессы различных субъектов. Цель такого воздействия - способствовать формированию общности интересов широких слоев населения и консолидировать тем самым общество, добиваясь поддержки им деятельности государства». Капицын В.М. Социальная политика и право: сущность и взаимозависимости //Российский журнал социальной работы. - 1998. - №8. - С. 22. Указание автором консолидации общества в привязке с поддержкой им государственного политического курса в качестве цели социальной политики представляется недостаточно обоснованным. Притом, что любой политический курс, безусловно, связан с правящими структурами, которые ориентированы на удержание власти и поддержание стабильности, конкретно в социальной политике данные интересы не могут быть основными, выступающими в качестве цели социальной политики как таковой, на наш взгляд. Тем не менее, вышеупомянутые интересы можно рассматривать как интересы конкретной группы акторов (государства и его институты), когда мы говорим о реализации политического курса в сфере социальной политики.

Некоторые авторы отходят от вышеупомянутой традиции и включают в определение социальной политики и других акторов, являющихся также субъектами социальной политики. Г. Ахинов и С.В. Калашников отмечают, что в реализации политического курса участвуют, помимо государства и его институтов, акторы, осуществляющие «собственную социальную политику, в той или иной мере совпадающую с государственной в рамках существующего правового поля» Ахинов Г.А., Калашников С.В. Социальная политика. Теория и практика // Москва. - 2008. С. 8., однако главным субъектом социальной политики является государство, так как остальные субъекты функционируют в заданных им рамках. Более того, с точки зрения этих авторов, негосударственные институты могут считаться субъектами социальной политики «только в той мере, в которой они обеспечивают поставленные государством социальные цели». Там же Последнее утверждение авторов представляется спорным, так как акторы могут иметь свои цели и добиваться их реализации, являясь самостоятельными субъектами социальной политики, при том, что, безусловно, действуют они всегда в определенных рамках, поставленных государством.

Приведем на наш взгляд оптимальное определение, которое дает И. Григорьева: «Социальная политика - это реализация властных полномочий государства и/или общества (общественных институтов) по согласованию интересов различных социальных групп и социально-территориальных общностей в сфере производства, распределения и потребления, позволяющая согласовать интересы этих групп с интересами человека и долговременными целями общества» Григорьева И.А. Социальная политика: основные понятия // Журнал исследований социальной политики. - 2003. - Т. 1. - №1. - С. 29-44. С. 41. Автор также отмечает, что социальные группы должны включаться в процесс формирования и реализации социальной политики, являясь полноценными участниками процесса ее формирования и реализации, а не только ее объектами. Григорьева И.А. Социальная политика: основные понятия // Журнал исследований социальной политики. - 2003. - Т. 1. - №1. - С. 29-44. С. 41

Таким образом, можно говорить о том, что социальная политика предполагает в качестве субъектов акторов, обладающих определенными целями, предпочтениями, ожиданиями. Данные акторы, принимающие участие в реализации политического курса, в свою очередь, могут рассматриваться как отдельные агенты или группы интересов, взаимодействующие друг с другом. В то же время основу социальной политики составляет реализация решений социальных проблем, а также обеспечение благоприятных условий проживания населения, включающим доступность среды и ее ориентированность на различные социальные группы.

1.2 Модели социальной политики в работах зарубежных и отечественных исследователей

Среди авторов, исследующие в своих работах феномен социальной политики, есть те, кто предпринял попытки типологизации ее моделей. В настоящее время существуют различные типологии, основанные на параметрах, по которым проводятся сравнения социально-политических систем. Григорьева И.А. Социальная политика и социальное реформирование в России в 90х годах. СПб.: Образование -- культура, 1998. С.31-50 Первой и одной из ключевых работ в данном направлении можно назвать шведского социолога и экономиста Г. Эспинг-Андерсена. Esping-Andersen G. The three worlds of welfare capitalism //Polity, Cambridge. - 1990. в которой описаны три типа (режима) государства всеобщего благосостояния (welfare state): социально-демократический, либеральный и консервативный.

В результате кризиса государства всеобщего состояния в последнее десятилетие двадцатого века произошло изменение степени участия государства в реализации социальной политики. Начинают одновременно появляться и изучаться модели социальной политики, рассматривающие новых субъектов социальной политики, как бизнес и «третий сектор» (НКО и иные некоммерческие структуры). Теперь внимание переключается на взаимоотношения государственных и негосударственных акторов социальной политики. «Welfare state» трансформируется в «Welfare mix», концепт, объединяющий государственные и негосударственные институты в реализации социальной политики, в котором «третий сектор» является своеобразной промежуточной зоной внутри гражданского общества. Evers A. Part of the welfare mix: The third sector as an intermediate area //Voluntas: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations. - 1995. - Т. 6. - №2. - С. 159-182 По мнению Т.Ю. Сидориной, «в современных условиях необходимо прийти к определению эффективного и справедливого баланса между государственным и общественным участием в урегулировании обеспечения социальных нужд, институциональному закреплению «прав и полномочий» субъектов социальной политики». Сидорина Т.Ю. Партнерство государства и институтов самоорганизации граждан в реализации социальной политики (теоретический аспект) //Terra Economicus. - 2010. - Т. 8. - №1. - С.127

Типология моделей социальной политики проводится и Н. Мэннингом, который выделяет несколько типов управления социальной политикой, сделав акцент на взаимодействие акторов при реализации социальной политики. Мэннинг определяет следующие модели акторов социальной политики: плюралистскую, корпоративную и марксистскую модели, а также модель элит. Manning N. The Politics of Welfare // Social Policy / Ed. By J. Baldock, et. al. P. 50-52. В плюралистской модели политическая система открыта для влияния со стороны граждан, в том числе в сфере реализации социальной политики. Таким образом, государственные акторы (и политики) в такой системе чутко реагируют на обращения граждан и стараются своевременно и эффективно решать текущие вопросы. Также Мэннинг выделил группы давления, лоббирующие свои интересы - общественные объединения, профсоюзы, бизнес-структуры и другие. Там же. Корпоративная модель характеризуется наличием трех основных групп, формирующих социальную политику: органы власти (или местного самоуправления), бизнес-структуры и профсоюзы, а конфигурация акторов социальной политики при такой модели концентрируется в корпоративной сфере, что иногда приводит к ситуации, когда не входящие в данные группы слои населения не получают необходимой социальной помощи Там же. При марксистской модели социальная политика реализуется в большей степени бизнес-структурами, и если при корпоративной модели акторы взаимодействуют между собой, в данной модели бизнес-сообщество определяет характер социальной политики, исходя в первую очередь из экономических интересов. Наконец, модель элит отрицает возможность граждан свободно влиять на политический курс, как это происходит в плюралистской модели, и предполагает взаимодействие акторов социальной политики по определенным устойчивым каналам, сами акторы - представители элит, имеющие свои интересы. Manning N. The Politics of Welfare // Social Policy / Ed. by

J. Baldock, et. al. P. 50-52.

Исследователи Л. Саламон и Х. Анхейер Salamon L.M., Anheier H.K. Social origins of civil society: Explaining the nonprofit sector cross-nationally //Voluntas: International journal of voluntary and nonprofit organizations. - 1998. - Т. 9. - №. 3. - С. 213-248 ввели следующие модели государства всеобщего благосостояния, предполагающие различные конфигурации акторов социальной политики: либеральную, корпоративную, стейтистскую и социально-демократическую. Либеральная модель у них характеризуется незначительным участием государства и развитым средним классом, формирующим социальную политику, в то время как профсоюзы и другие представители элит либо не присутствуют, либо развиты относительно слабо. Корпоративная модель предполагает высокий уровень государственного участия в рамках финансирования социальных услуг и одновременно активное участие общественных организаций, осуществляющих их реализацию. В стейтистской модели государство поддерживается промышленными элитами, таким образом, его действия в социальной сфере ограничены, общественные организации в то же время также не обладают свободой действий. При социал-демократической модели социальная сфера контролируется государством, привлечение общественных организаций происходит редко. Модель характеризуется наличием влиятельного рабочего класса и связанных с ним политических элит. Ibid

А.И. Сухарев приводит следующие модели взаимодействия акторов в сфере реализации социальной политики, принимая в качестве основных акторов государство и НКО:

- «Корпоративная», или германская модель, при которой существует единый союз независимых ассоциаций социального обеспечения, который находится в тесном диалоге с государством и находится с ним на равных в процессе принятия законов в социальной сфере, более того, некоммерческие структуры самостоятельно выбирают свою роль, степень и характер вовлеченности в реализации социальной политики.

- Модель «групп интересов» или американская модель, не предполагающая, в отличие от «корпоративной», существования представителя некоммерческих организаций в процессе разработки политического курса в сфере социальной политики. Третий сектор функционирует в рамках «политических суб-систем», тем или иным образом оказывая влияние на законодательные инициативы через Администрацию, Конгресс, министерства, ведомства, иные влиятельные государственные организации, используя, в том числе, инструменты формирования общественного мнения и неформальный лоббизм.

- Английская модель, предполагающая наличие специального государственного органа, который принимает и проверяет поступающие от неправительственного сектора запросы о финансовой поддержке проектов, сверяя характер данных инициатив на соответствие со стратегией государства в сфере социальной политики. В Великобритании это отдел по НКО министерства по внутренней политике, который, достигая согласованности с НКО по проектам, оказывает организациям помощь посредством подотчетного Национального совета добровольческих организаций. А.И. Сухарев. Сектор НПО -- проблемы субъектности, критериев и классификации (западная методологическая модель). (Цит. по Сидориной Т.Ю. Партнерство государства и институтов самоорганизации граждан в реализации социальной политики (теоретический аспект). С. 126).

Взаимодействие государства и «третьего сектора» в рамках реализации социальной политики рассматривается также М.Б. Горным, Горный М.Б. Взаимодействие НКО и власти: общие тенденции и опыт Санкт-Петербурга //Публичная политика-2007. СПб: Норма. - 2007. - С. 9-23. который приводит два типа моделей взаимоотношений: патрон-клиентская и модель межсекторного социального партнерства. Автор отмечает, что для Российского случая, а в особенности, для Санкт-Петербурга, характерна первая модель, при которой НКО и государство играют неравные роли в реализации политического курса. НКО при патрон-клиентской модели не имеют необходимых ресурсов, приоритетные направления реализации политики также определяются не ими, а государством, а «финансирование получают НКО, полностью лояльные власти». Там же. С. 7.

Таким образом, мы рассмотрели основные модели социальной политики, делая акцент на актуальные для нашей работы модели взаимодействия акторов. Все вышеперечисленные модели затрагивают акторов различных сфер в рамках взаимодействия в сфере социальной политики: как органы власти, так и общественные организации и бизнес, и отдельных граждан. Однако изучение акторов социальной политики проводилось в вышеупомянутых работах без непосредственной территориальной «привязки», мы же в своей работе собираемся рассматривать взаимодействия акторов на локальном уровне города, поэтому в следующем разделе рассмотрим существующие подходы к изучению взаимодействия политических акторов в городском пространстве.

1.3 Взаимодействие акторов в городском пространстве

Политологический дебат в рамках изучения городского пространства происходит из вопроса о том, кто правит и принимает решения. В рамках теории элит предполагается, что городом управляет наиболее влиятельная группа лиц (политики, бизнесмены). Данной теории придерживаются многие исследователи города в американской среде, в том числе Р. и Х. Линд, выявившие значительное влияние одной семьи на жизнь города Мунси, Lynd R.S., Lynd H.M. Middletown: A study in modern American culture. - Harcourt Brace Jovanovich, 1956. или Ф. Хантер, проводивший эмпирическое исследование в Атланте, показавшее огромное влияние элитной верхушки, состоящей, в основном, из представителей бизнес-структур. Цит. по: Трубина Е.Г. Город в теории: опыты осмысления пространства. - Новое литературное обозрение, 2011. С. 212-213. На наш взгляд, самым значимым исследованием в группе элитистов и является работа Ф. Хантера, который использовал в работе репутационный метод, получивший впоследствии широкое распространение в рамках исследований структуры власти на локальном уровне. Метод предполагает опрос мнений респондентов о влиянии тех или иных акторов на политические процессы. Hunter F. Community power structure: A study of decision makers. - Chapel Hill : University of North Carolina Press, 1953.

Противоположную (плюралистскую) теорию представил Р. Даль, Dahl R.A. Who governs? Power and democracy in an American city. - 1961. описав кейс Нью-Хейвена, и пришел к выводу о том, что в современном городе монополия на власть сменилась участием в принятии решений различных групп интересов, зачастую противоположных друг другу. Он отмечал, что политическое участие ограничено социальными рамками и признавал существование неравенства, однако само появление и активизация групп интересов, по его мнению, приводят к сокращению неравенства, порождая соревнование среди властных элит за избирателей, которым необходимо не только обещать, но и улучшать ситуацию ради сохранения мандата. Также, в отличие от Ф. Хантера и остальных исследователей, выделявших в качестве наиболее влиятельных групп бизнес-элиты, Даль приходит к выводу о том, что в сравнении с остальными акторами, наибольшее участие в политике города принимается мэром и его ближайшим окружением, в то время как представители элит из социальной и экономической сфер проявляли активность сравнительно редко.Ibid. (Цит.по Ледяев В.Г. Социология власти. Теория и опыт эмпирического исследования власти в городских сообществах //Экономическая социология. - 2015. - Т. 16. - №3. - С. 46-73. - С. 37). Даль, и вслед за ним другие авторы,Wildavsky A.B. Leadership in a small town. - Transaction Publishers, 1964. использует проблемный метод, предполагающий выбор определенной проблемной сферы (к примеру, Далем были выбраны образование, реконструкция города и выбор на должности), в рамках которой происходит взаимодействие акторов городской политики. На основе анализа данных, делается вывод о том, какие акторы участвуют в том или ином политическом процессе, а также чьи интересы в итоге выигрывают.

Исследование А. Холлингсхеда в городе Моррис (штат Иллинойс, США) также показало сосредоточение власти на территории города в руках элит. Задачей Холлингсхеда было выявление закономерностей и связи форм общественного участия жителей города с их социальным положением. Автор выбрал объектом исследования местную школу, пытаясь соотнести социальный статус учеников и их успеваемость, в то же время его интересовали и конфигурации политических акторов в городе. Холлингсхед пришел к выводу о том, что наибольшими властными ресурсами в городе обладает немногочисленная элитная верхушка, объединенная общими целями и интересами (в том числе, городская собственность и банки) и оказывающая большое влияние на внутригородскую политику. Hollingshead A.B. Elmstown's youth; the impact of social classes on adolescents. - 1949. - P. 72.

К выводам об элитистской структуре власти в городе приходят и исследователи А. Видич и Дж. Бенсман, Vidich A.J., Bensman J. Small Town in Mass Society: Class //Power. - 1958. изучавшие небольшой город в штате Нью-Йорк. Авторы установили иерархическую структуру распределения власти в городе, выделив двухуровневую элиту, состоящую из первостепенных (primary) и вторичных (secondary) представителей. Первостепенные лидеры не занимали политических постов, вместо этого осуществляя неформальное влияние на городскую политику в различных сферах. Ibid. P. 76. Таким образом, городские исследователи-приверженцы теории элит приходят в своих работах к выводу о концентрации власти в городе в руках элит, часто состоящих из представителей бизнеса (следственно, политика, проводимая элитными верхами, учитывает, в первую очередь, интересы бизнес-структур). Публичная власть, которая, как предполагается, выражает интересы различных социальных групп, согласно вышеупомянутым исследователям, находится в зависимости от элит и не осуществляет реальный контроль над внутренней политикой города.

Более современная теория «машин роста» концентрируется не на субъекте городского управления, но на предмете или цели, конкретной стратегии роста и развития. Х. Молоч и Дж. Логан Logan J. R. et al. The city as a growth machine. - 1996. обращают внимание на создание коалиций (экономически и политически) влиятельных социальных групп и землевладельцев с целью продвижения стратегий развития города любой ценой. Поддержка им необходима как от администрации, так и от представителей крупного бизнеса, а «рост изображается как общее благо, считается, что увеличение экономической активности поможет всему городскому сообществу». Цит по: Трубина Е. Г. Город в теории: опыты осмысления пространства. - Новое литературное обозрение, 2011. С. 216. Авторы описывают различные технологии, в том числе «бесконечное лоббирование, манипулирование и задабривание» Там же. в качестве способов захвата и удержания власти, особенно в больших городах. Б. Ферман, опираясь на эту концепцию, провела сравнительное исследование в Питтсбурге и Чикаго, показав различные отношения и конфигурации акторов в городском пространстве. Ferman B. Challenging the growth machine: Neighborhood politics in Chicago and Pittsburgh. - Univ Pr of Kansas, 1996. Так, в Питтсбурге местные общественные объединения оказались более влиятельными в решении вопроса о жилищном строительстве и стратегии развития в целом, в то время как в Чикаго районные политики ограничивали свободу местных сообществ, опасаясь возможных негативных последствий их политической активности для своего положения. Е. Трубина отмечает, что в российских мегаполисах ситуация развивается скорее по чикагскому сценарию. Трубина Е.Г. Город в теории: опыты осмысления пространства. - Новое литературное обозрение, 2011. С. 219.

Альтернативой вышеупомянутым направлениям исследования города (а именно того, как в рамках города происходит распределение власти) становится теория городских режимов (urban regime theory). Основоположником данной теории принято считать Кларенса Стоуна. Stone C.N. Regime politics: Governing Atlanta, 1946-1988. Lawrence: University Press of Kansas, 1989. Теория городских политических режимов выбирает новый контекст исследования власти в городе, теперь внимание сосредоточено не столько на контроле над городом и общественностью, сколько на объекте городской политики, иными словами, на результатах деятельности акторов. В отличие от последователей элитистской и плюралистской теорий, которые сосредотачивались на выявлении «абстрактного» влияния тех или иных групп на общественность и городскую политику, в теории городских политических режимов внимание сконцентрировано на способности акторов приходить к конкретным обозначенным целям. Вместе с «социальным производством» и «социальным контролем» Стоун выделяет системный и коалиционный тип властей. Первый основывается на обусловленных институционально преимуществах отдельных групп (в первую очередь, крупного бизнеса), а второй - на способности приходить к компромиссам и объединяться в прочные коалиции. Контекст изучения власти в рамках городских общностей варьируется в соответствии с расширением пространства власти. Предметом исследования становится кооперация акторов (имеется в виду взаимовыгодное и согласованное взаимодействие акторов из различных социальных сфер с целью поддержки определенного ряда политических решений/политического курса) Ibid. P. 8-9. (Цит. по: Ледяев В.Г. Теория городских политических режимов //Социологический журнал. - 2006. - №3-4. - С. С. 46-68. - С. 47).. Исследование управления городом в рамках моделей политических режимов предполагает выявление факторов, благодаря которым происходит становление правящих режимов, а также их удержание. Исследователи изучают следующие вопросы:

· Из кого состоит правящая коалиция?

· Каким образом происходит формирование коалиции?

· Каковы результаты/последствия политического курса, проводимого правящей коалицией? Цит. по: Ледяев В.Г. Теория городских политических режимов // Социологический журнал. - 2006. - №3-4. - С. С. 46-68. - С. 48.

Городские политические режимы США различаются по целям образования коалиций, общим целям и направлению политики. Наиболее известными на сегодняшний день являются:

- режим поддержания статус-кво;

- прогрессивный режим среднего класса;

- режим роста. Ледяев В. Г. Теория городских политических режимов // Социологический журнал. - 2006. - №3-4. - С. С. 46-68. - С. 53

Один из них, режим роста, и вырос в теорию «машин роста», которая описана выше. Исследования взаимодействия акторов на территории города и попытки выявления распределения властных полномочий в рамках теории режимов, вслед за США, проводятся в Европе. Однако, европейские города отличаются характером распределения власти в силу институциональных различий. В первую очередь, Европа характеризуется более централизованной системой государственного управления и большими полномочиями государственных акторов, что унифицирует местную политику и уменьшает соревновательность городов. Более того, в Европейских городах финансирование происходит со стороны центра, что опять же определяет характер внутригородских отношений акторов: меньше автономии у бизнеса в силу того, что власти города менее зависимы от налогов, чем в США, и в то же время зависимость от центральной власти StromE. In search of the growth coalition: American urban theories and the redevelopment of Berlin // Urban Affairs Review. 1996. Vol.31. No.4. P.455-481. - С.458-459.. Новые институциональные рамки применения теории вызвали изменения в теории городских режимов, а также в описании конкретных режимов европейских городов. Понятие «режим» стало практически приравниваться по смыслу к понятию «городское управление», а также появилась идея о том, что всегда определенный уровень взаимодействия и кооперации между публичным и частным секторами в городе, иными словами, режим существует в любом случае. Более того, делается предположение о том, что режимом можно назвать и взаимодействия публичных акторов без участия частного сектора, которое, однако, критикуется в работе английских урбанистов К. Моссеберга и Г. Стокера, которые считают это отступлением от классического определения городских политических режимов, предполагающего коалиции в составе публичной власти и бизнес-сектора Mossberger K., Stoker G. The evolution of urban regime theory the challenge of conceptualization //Urban affairs review. - 2001. - Т. 36. - №6. - С. 810-835. - C. 816..

Меняется подход к типологизации, появляются новые виды городских режимов, такие как: радикальные, элитистские, гиперплюралистические, бюрократические, ситуационные и др., многие из которых, опять же, отступают от предположения о том, что среди акторов должны быть как публичная власть, так и бизнес, а также допускают ситуационный характер коалиций акторов и возможность конфликта между участниками режима Ibid. - C. 814-817.. Таким образом, главным отличием европейских городов от американских является то, что в них превалирует публичный сектор, что исключает равное положение акторов и снижает вероятность образования межсекторных коалиций акторов, в то время как ключевые решения по вопросам городской политики города принимаются городскими властями. Исследователями городской политики в Европе рамках теории политического режима делаются выводы о том, что при наличии коалиций в городах, главенствующую роль в них играет власть, а не бизнес. Цит. по: Ледяев В.Г. Теория городских политических режимов // Социологический журнал. - 2006. - №3-4. - С. С. 46-68. - С. 60. Harding A., Wilks-Heed S., Huthins M. Business, government and the business of urban governance // Urban Studies. 2000. Vol. 37. No. 5-6. P. 975-994. - P. 988 (Цит. по: Ледяев В.Г. Теория городских политических режимов //Социологический журнал. - 2006. - №. 3-4. - С. С. 46-68. - С. 60).

Яркий пример исследования города в рамах теории городских политических режимов на территории Европы - это работа П. Джона и Э. Коула, проведенная на базе исследования в городах Великобритании (Саутгемптон, Лидс) и Франции (Лилль и Ренн)JohnP., Cole A. Urban regimes and local governance in Britain and France: Policy adaptation and coordination in Leeds and Lille // Urban Affairs Quarterly. 1998. Vol.33. No.3.Р.382-404.^. В их работах сделана попытка выявить факторы формирования того или иного режима в рамках города. В качестве факторов могли выступать:

- Институциональные рамки (в том числе, характер государственного устройства, законы, политические ценности);

- Территориальные характеристики (характер территории в контексте состава населения, уровня экономического оразвития и др.);

- Сфера городской политики, в которой формируется режимJohnP., Cole A. When do institutions, policy sectors, and cities matter? Comparing networks of local policy makers in Britain and France // Comparative Political Studies. 2000. Vol. 33. №2. P.248-268.

Авторы использовали сетевой анализ анализ изучения режимов (сетей, моделей взаимодействия), формирующихся в двух сферах: среднее образование и экономические развитие, ограничив концепцию режима построением моделей акторов в выбранных сферах. Ibid. (Цит. по: Ледяев В.Г. Теория городских политических режимов //Социологический журнал. - 2006. - №3-4. - С. С. 46-68. - С. 61-62)

Из российских авторов, которые применяли теорию городских политических режимов, пожалуй, наиболее влиятельными являются работы В. Гельмана Гельман В.Я., Рыженков С.И. (2010). Локальные режимы, городское управление и «вертикаль власти»// Политэкс. №4. См.: Гельман В.Я. Власть, управление и локальные режимы в России: рамки анализа // Полит.ру. от 18 мая 2010 г.

Бычкова О.Гельман В. Экономические акторы и локальные режимы в крупных городах России // Неприкосновенный запас. 2010. №2 (70). Такие теоретические рамки исследования показывают, что теория городских политических режимов сочетает в себе ряд преимуществ, во-первых, она позволяет комплексно исследовать взаимодействие акторов на территории города, делая акцент на формирование коалиций для решения определенных вопросов в рамках городской, не ограничиваясь изучением формальных институтов (к примеру, на основе анализа законов), во-вторых, -- обойти недостатки ранних исследований распределения власти в городе, которые не учитывали такие моменты как изменчивость конфигураций акторов, ограниченность городской политики, а также не брали во внимание структурные компоненты власти FainsteinS.S., CampbellS. Introduction: Theories of urban development and their implications for policy and planning // Readings in Urban Theory / Ed. by S.S.Fainstein, S.Campbell. Oxford: Blackwell, 1996. P.1-18..

Более того, учитывая, что метод стал популярен за пределами США, в т.ч. в городах и странах с сильной властной вертикалью, можно говорить о перспективе его применения для анализа случаев российских городов. С одной стороны, использовать рамку городских режимов в отношении российских городов может показаться нерелевантным в силу господства административных механизмов городского управления и дальнейшего выстраивания властной вертикали, а также слабо развитых институтах гражданского общества. С другой стороны, полностью исключать возможность появления тех или иных режимов в рамках городского пространства нельзя, тем более в случае с выбранным в качестве объекта мегаполисом, который, как будет описано далее, характеризуется сложностью и многомерностью социально-политических процессов, взаимоотношения локальных акторов на территории которого имеют все предпосылки варьироваться. Как замечает В.Г. Ледяев, усиление давления федерального центра на внутригородскую политику может способствовать объединению локальных городских элит против такого влияния для защиты своих интересов. Ледяев В.Г. Теория городских политических режимов //Социологический журнал. - 2006. - №3-4. - С. С. 46-68. - С.65.

Также недостаток институциональных рамок в виде законодательства может стать не только помехой для создания нормальных условий кооперации третьего сектора с государством, но и в какой-то мере способствовать образованию неформальных кросс-секторальных связей между акторами. В то же время режимная теория рассматривает такие неформальные отношения как безусловно значимые, так как благодаря им используются ресурсы влияния, которыми обладают негосударственные акторы. Там же. С. 66.

взаимодействие муниципальный социальный актор

2. Социальные проблемы и акторы на локальном уровне мегаполиса

2.1 Особенности социальных проблем возникающих в пространстве мегаполиса

Специфика современного мегаполиса определяет и социальные проблемы, которые в нем возникают. Мегаполис - крупнейшая из форм городского расселения, возникающая в результате слияния города с близлежащими агломерациями. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б.. Современный экономический словарь. -- 2-е изд., испр. М.: ИНФРА-М. 1999. 479 с. Дж. Готман ввел этот концепт в исследовательскую практику в 60-х годах ХХ века, выделив мегаполисы в самостоятельную группу, поскольку использовал его для обозначения не только города с пригородами, но большой территории от Бостона до Вашингтона с полосой сплошной застройки (в настоящее время включает 15 агломераций с населением в 40 млн. человек). Середина М.И. Тенденции развития современных мегаполисов мира // Сервис в России и за рубежом. -- 2011. №4 (23). Отличительной чертой мегаполисов являются их большие размеры, но, кроме того, они являются деловыми, политическими и финансовыми центрами с наличием развитой инфраструктуры сферы услуг, крупной транспортной и логистической сети, международных организаций и бизнес-структур. Максимов С.Н., Семененко В.В. Особенности и проблемы развития современных мегаполисов // Проблемы современной экономики. - 2012. - №2. Поэтому такие города характеризуются большим бюджетом и высоким уровнем развитости во всех сферах по сравнению с меньшими и уступающими по значению городами. Однако сам характер мегаполисов, их размер порождают специфичные и комплексные социальные проблемы. В контексте мегаполиса они приобретают особое значение и часто требуют специального подхода к их урегулированию. Социальные проблемы мегаполисов связаны «пересечениями» множества экономических индустрий со сферами здравоохранения, образования, жилищно-коммунальной, транспортной инфраструктурой и другими жизнеобеспечивающими сервисами.

Решая социальные проблемы мегаполиса, нужно помнить о необходимости наличия удовлетворяющих потребностям жителей, современных общественных пространств, потребности в спортивно-оздоровительных и культурных центрах, обустроенных парках и детских площадок, современных, отвечающих нуждам жителей, торговых объектах. Качественная среда проживания предполагает также обязательное наличие разнообразных социальных услуг на территории проживания (чтобы жителям не приходилось ездить в другие районы) и их удобное расположение и функционирование Там же.. Решение социальных проблем, а также обеспечение благоприятных условий проживания населения, включающих доступность среды и ее ориентированность на различные социальные группы, составляет основу социальной политики.

То, какие акторы социальной политики существуют в пространстве мегаполиса, определяется, в том числе, этой спецификой большого города и социальными проблемами, которые для него характерны. Дело в том, что социальная политика на уровне муниципальных образований большого города тесно связана с социальными потребностями граждан, и в то же время часто концентрируется вокруг существующих проблем (препятствующих реализации данных потребностей). Рассмотрим характерные для мегаполиса социальные проблемы.

Современные мегаполисы - результат развития городского пространства, характеризующиеся высокой степенью экономической и политической активности, большими информационными и финансовыми потоками, массовой мобильностью населения. Сергеев В.М. и др. Доверие и пространственное взаимодействие социальных сетей // Полис. Политические исследования. - 2007. - Т. 2. - №2. - С. 8. Рассматривая мегаполис в контексте внутриполитических процессов и роли и места как в национальной, так и локальной политике, Д.С. Чумаков замечает, что мегаполис не только представляет собой комплекс «высоких и наивысших командных ступеней и административно-управленческих структур», Чумаков Д.С. Мегаполисы в глобальной и региональной политике //Известия Тульского государственного университета. Гуманитарные науки. - 2014. - №1. - C. 180. но также является «узловой точкой» общественных и хозяйственных взаимоотношений, так как является местом концентрации политико-экономических акторов и институтов.. Кроме того, мегаполисы являются территорией, на которой формальные и неформальные отношения экономических и социально-политических агентов приобретают конкретные формы, типичные для данной институциональной среды. Также такие городские образования являются своеобразными площадками для диалога и местом непосредственного взаимодействия публичной власти, бизнеса, общественных организаций, местных сообществ и иных социальных и политических агентов. Чумаков Д.С Мегаполис как социальный и политический феномен. // Среднерусский вестник общественных наук. - 2014. - №2 (32). - C. 210.

Социальные проблемы мегаполисов связаны со сферами здравоохранения, образования, жилищно-коммунальной сферой, повышенным скоплением мигрантов, разнообразием жизненных стилей, гендерными особенностями повседневных практик и так далее. В контексте мегаполиса данные проблемы приобретают особенное значение и часто требуют специального подхода к их урегулированию.

Санкт-Петербург нами рассматривается как современный мегаполис, соответственно в нем существуют свойственные большим городам социальные проблемы. В России, по результатам исследований, к мегаполисам отнесены порядка 22-25 городских образований с населением более 1 млн. человек. Нещадин А., Прилепин А. Городские агломерации как инструмент динамичного социально-экономического развития регионов России // Общество и экономика. -- 2010. -- №12. Санкт-Петербург второй по величине после Москвы город России, четвертый город в Европе (после Москвы, Парижа и Лондона), единственный европейский город, центр которого целиком занесен в список сокровищ ЮНЕСКО. С административно подчиненными территориями площадь города составляет 1,4 тыс. кв. км, на его территории проживает 4848,7 тыс. человек. Предварительные итоги Всероссийской переписи населения 2010 года: Стат. сб. // Росстат. М.: ИИЦ «Статистика России», 2011. Как мегаполис Санкт-Петербург обладает всеми присущими большому городу социальными проблемами, в том числе можно отметить: