Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

• Введение
• Глава 1. Генезис Российского Парламентаризма
• 1.1 Проблема становления парламентаризма (с вече)
• 1.2 Теоретические концепции парламентаризма в условиях российского абсолютизма (XVIII-XIX вв.)
• Глава 2. Проблема развития российского парламентаризма в начале XX века
• 2.1 Причины формирования представительных органов в России
• 2.2 Основные направления деятельности Государственной думы Российской империи
• 2.3 Основные итоги деятельности представительных учреждений в Российской империи
• Глава 3. Проблема развития советского и современного парламентаризма
• 3.1 Проблемы развития представительных органов в советский и постсоветский периоды
• 3.2 Современный российский парламентаризм, его проблемы и пути их разрешения
• Заключение
• Библиографический список


Введение

Актуальность выбранной темы связана с тем, что в последнее десятилетие в России политическими полюсами власти являются Президент и Государственная Дума. Взаимоотношение главы государства и выборных органов в России всегда носили противоречивый характер. В правление последнего самодержца Российской империи, Николая II, появился новый государственный орган власти - Государственная Дума.

Понятие «Федеральное Собрание» впервые было употреблено в проекте Конституции РФ, подготовленном Конституционной комиссией, созданной I Съездом народных депутатов (известен как проект О. Румянцева), где под Федеральным Собранием понималась одна из палат обновленного парламента. Согласно ст. 87 Проекта обновленный Верховный Совет должен был состоять из двух палат: Государственной Думы и Федерального собрания. В качестве названия не одной из палат, а парламента в целом, понятие «Федеральное Собрание» было употреблено в Президентском проекте новой Конституции РФ, подготовленном С.С. Алексеевым, С.М. Шахраем и представленном на первое заседание Конституционного Совещания в мае 1993 г. Однако, юридическая основа для реального, практического создания Федерального Собрания как высшего представительного учреждения, общенационального парламента страны была создана Указом Президента РФ от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в РФ». Указ имел решающее значение в практической имплементации предложений о Федеральном Собрании.

В Указе говорилось: «Прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов и Верховным Советом РФ» и предлагалось учредить новый двухпалатный парламент - Федеральное Собрание, состоящий из Совета Федерации и Государственной Думы.

Исторические традиции проявляются не только в сохранении определенной формы правления. Они бывают связаны, в частности, с особенностями развития парламентаризма, который так же может существовать в различных формах (например, президентская или парламентская республика) Иными словами, конкретные условия организации и деятельности законодательных органов страны формируются под воздействием исторически определенных факторов. Немалую роль в этом играют накопленный опыт, устойчивость демократических традиций, восприятие их населением и др.

Как известно, основная задача исторической науки заключается в том, чтобы, опираясь на объективный анализ выявленных факторов, дать оптимальный прогноз развития того или иного явления, вскрыть причины тех или иных явлений в настоящем. Поэтому в настоящей работе я попытаюсь описать историю существования Государственной думы с акцентом на те вопросы, которые в наши дни стоят чрезвычайно остро. Целью работы является историко-правового аспекта становления российского парламентаризма.

Для достижения этой цели в работе решаются следующие промежуточные задачи:

- раскрыть проблему становления парламентаризма (с вече),

- теоретические концепции парламентаризма в условиях российского абсолютизма (XVIII-XIX вв.),

- выявить причины формирования представительных органов в России,

- определить основные направления деятельности Государственной думы Российской империи,

- рассмотреть основные итоги деятельности представительных учреждений в Российской империи,

- исследовать проблемы развития представительных органов в советский и постсоветский периоды,

- раскрыть современный российский парламентаризм, его проблемы и пути их разрешения.

Анализ научной литературы по теме становления парламентаризма в России говорит о том, что исследователями накоплен широкий круг материала, однако, такой аспект как отражение истории парламентаризма в России в литературе государственных деятелей выпал из поля зрения исследователей.

Объектом исследования являются проекты и история создания представительных и законодательных органов в России.

Предметом исследования являются общественные отношения, регулирующие особенности развития Российского парламентаризма на разных этапах развития государства.

В работе использованы следующие методы научного исследования: системный, институциональный, сравнительно-правовой, исторический методы, метод анализа.

Практическая значимость состоит в том, что знание прошлого, чувство исторической преемственности, стремление к сохранению лучших традиций всегда помогают в создании традиций российского парламентаризма.

Структура работы ВКР состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка.

Глава 1. Генезис Российского Парламентаризма

Парламентаризм в России имеет свою особенность развития, его история непроста, рождение парламентских форм в России растянулось на многие века Конституционное (государственное) право зарубежных стран / под ред. Б. А. Страшун. - М., 2010. - С 74..

Формирование Российского парламентаризма берет свое начало во времена политического развития Киевской Руси, земель Новгорода, Пскова, когда возникла и оттачивалась такая форма обсуждения общих дел и всенародного принятия решений, как вече.

Вече (происходит от древнеславянского веет - совет) как орган государственного управления и самоуправления упоминается уже в 997 году в Белгородской летописи. Русские летописи свидетельствуют о существовании вече во многих городах: Киеве, Владимире-Волынском, Новгороде, Ростове, Суздале, Владимире, Полоцке, Смоленске.

Вече - один из политических институтов Русского государства X - начала XVI века. Представляет собой общее собрание свободных жителей городов, созываемое для решения наиболее важных вопросов.

Существовал определенный порядок ведения вече. Решения принимались большинством присутствовавших. Постановление вече оформлялось вечевыми грамотами. По сравнению с остальными землями и княжествами большей ролью вече в политической системе отличились Новгород и Псков, где компетенция его была значительно шире, а деятельность носила более регулярный и систематически организованный характер. Последним оплотом вечевого строя были Новгород и Псков, где с ними было покончено соответственно в 1478 и 1510 годах. Однако вечевые традиции давали о себе знать вплоть до середины XVII века, проявляясь в моменты острых социальных конфликтов и внешней опасности Коргунюк Ю. Г. Российская многопартийность (становление, функционирование, развитие) / Ю. Г. Коргунюк, С. Е. Заславский; под ред. Ю. Г. Коргунюка. - М.: БЕК, 2009. - С 87..

Следующий этап в развитии Российского Парламентаризма связан с процессом объединения русских земель вокруг Москвы. Образовалось единое общенациональное государство Нечаев В.Д., А.В. Филиппов Вся политика. Хрестоматия / сост.: В.Д. Нечаев, A В Филиппов. - М.: Издательство ''Европа», 2006,- С 34..

В Московском государстве заметную роль в законотворческой деятельности играли земские соборы. Земские соборы («советы всея земли») - особая форма власти, организации и представительства в российских условиях основных групп господствующих сословий, общегосударственные учреждения в России в середине XVI - конца XVII веков. Первые земские соборы состоялись в 1566 году, во время неудачной для России Ливонской войны, по вопросу о заключении мира с поляками. Далее последовал «избирательный» собор 1584 года, утвердивший на престоле Федора Иоанновича, и собор 1598 года, подтвердивший царский чин Бориса Годунова после прекращения династии Рюриковичей. Основой представительства на земских соборах был обычно не общественный выбор по доверию, а правительственный призыв по должности или званию.

Значение ранних земских соборов состояло в том, что собранные в столицу дворяне, купцы и представители других сословий приучились чувствовать себя единым народом. В 1612 году представители патриотического ополчения К. Минин и Д. Пожарский в разосланных по городам грамотах призывали прислать выборных для составления правительства. При ополчении состоялся земский собор. Он был распущен после взятия Москвы, но одновременно были разосланы грамоты, приглашавшие выбрать людей на новый земский собор для избрания царя и устроения государства. Этот собор в 1613 году поставил на царство первого из Романовых - Михаила Федоровича (1613-1649 гг.). Его правление было отмечено частым созывов соборов. На них решались две группы вопросов: изыскание средств для пополнения казны и проблемы внешней политики. Особое значение имел собор, начавшийся в сентябре 1648 года и принявший в январе 1649 года Соборное уложение - свод законов Российского государства, основной закон в России до первой половины 19 века. Текст Соборного уложения после его утверждения земским собором был напечатан, и с этого времени в России публикация законов стала необходимым условием их введение в действие. Соборное уложение ярко характеризует политическую систему Московского княжества, его государственное устройство, право и обычаи Шумилов М.И. История России: конец XIX - начало XXI века: учеб. Пособие/ М.И. Шумилов, М.М. Шумилов.- 2-е изд., испр. и доп. - Ростов н/Д.: Феникс, 2005.- С 90..

Следующие земские соборы (1651 и 1653 гг.) были посвящены вопросу о поддержке антипольской борьбы украинского народа. Собор 1653 года вынес решение о принятии Малороссии в подданство московского царя. В 1681 - 1684гг. состоялся собор в связи с делами об «устроении и улучшении государевых ратей». Петр I уже не нуждался в соборах. Прекращение деятельности земских соборов во второй половине XVII века вытекало из общего укрепления централизованного аппарата самодержавной власти, которая, опираясь на приказное управление, перестала нуждаться в постоянной деятельности обширного сословного правления.

Земские соборы, не став полноправными законодательными органами, все же прочно вошли в законодательную историю России. В развитии этого института (особенно в 1613-1649 гг.) при желании можно увидеть даже эволюцию в направлении парламентаризма. Разумеется, соборы не были и не могли быть парламентами в современном смысле слова. Тем не менее при укреплявшемся самодержавии земские соборы все-таки обеспечивали представительство некоторых общественных сил и специфических местных интересов Баранова Н.П., Романов Р.М. Парламентаризм в России: история и современность. - М.: Современная экономика и право, 2009. - С 85..

Первым подобием парламента в России были законосовещательные органы - Боярская Дума XVI-XVII вв., совет сподвижников Петра I, «круг молодых друзей императора» при Александре I.

В результате земской реформы Александра II появились своеобразные губернские парламенты-земства, обладавшие законосовещательным правом. Но император был категорически против создания общероссийского земства, видя в том ограничение принципов самодержавия. Однако из-за усиления террора Александр II, считавший, что земства лояльны к государственной власти, издал распоряжение о присоединении собрания земских представителей к Государственному совету.

Это собрание должно было иметь только законосовещательный характер, но впоследствии оно могло стать полноценным парламентом. Задуманным планам помешало убийство Александра II в марте 1881 года.

Следующий император Александр III проводил политику контрреформ с целью укрепления самодержавия. Пришедший к власти в 1894 году Николай II продолжал политику отца.

Однако в январе-феврале 1905 г. в России началась первая русская революция (1905-1907 гг.). Она продемонстрировала, что самодержавный период в истории Российского государства завершается и начинается период практической конституционализации и парламентаризации страны.

Первые, вначале умеренные, шаги к парламентаризации были связаны с принятием Николаем II документов от 6 августа 1905 года: «Высочайшего Манифеста об учреждении Государственной Думы», «Закона об учреждении Государственной Думы» и «Положения о выборах в Государственную Думу».

Однако этими актами устанавливался статус Государственной думы как законосовещательного органа при монархе.

Кроме того, в документах 6 августа 1905 г. о выборах содержалась масса ограничений, цензовых требований, которые препятствовали широким кругам русского общества принять участие в работе даже такой бесправной Думы.

В тандеме с Государственной думой должен был функционировать Государственный совет. Статус законосовещательного органа при монархе Государственному совету был придан еще в момент его создания - в 1810 году. Манифестом от 6 августа 1905 г. этот статус был лишь подтвержден.

Отправной точкой становления парламентаризма в России стал Высочайший Манифест, подписанный царем Николаем II 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка» и целый ряд актов, развивающих положения Манифеста и также утвержденных указами императора, изданных в 1905-1906 гг.: Указ от 11 декабря 1905 г. «Об изменении Положения о выборах в Государственную думу (от 6 августа 1905 г.) и изданных в дополнение к нему узаконении», Манифест от 20 февраля 1906 г. «Об изменении учреждения Государственного Совета и о пересмотре учреждения Государственной Думы», Указ от 20 февраля 1906 г. «Учреждение Государственной Думы» (новая редакция) и др Макаренко Б. Партийная система в России: эволюция, нынешнее состояние и перспективы / Б. Макаренко. - М.: Московский Центр Карнеги, 2010. - С 36..

Манифест 17 октября 1905 г. занимает особое место среди этих документов. В нем говорилось: «Установить как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной думы, и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от нас властей».

Это означало, что Государственная дума из законосовещательного органа преобразовывалась в законодательный. Расширялись права в законодательной деятельности не только Государственной думы, но и Государственного совета. Он, как и Государственная Дума, также наделялся уже не законосовещательными, а законодательными полномочиями Бутенко О.С. История Государственной Думы императорской России в фотодокументах // Государственная служба. -2011. -№ 3. - C. 92-95..

Итак, к народному представительству люди стремились с далекой древности. Под звон колоколов в Новгороде и Пскове, Москве и Рязани, в Киеве и Владимире собиралось народное вече в Древней Руси, чтобы решить, кого призвать на княжение, собирать ли в поход дружину, увеличивать ли подати и т.д. В известной степени продолжением этой формы представительства был Земский собор. Правда, вначале он походил на «парламент чиновников» из представителей высшей администрации - руководителей приказов, церкви, столичного и провинциального дворянства; но постепенно в обществе вызрела идея выборности соборов: к концу XIV в. Земские соборы стали выбирать по сословиям.

К концу XVII в. деятельность соборов отмирает. На смену им приходит Сенат Петра I, который взял на себя функции законодательного органа. Через Сенат Петр проводил все свои реформы. Столь же самодержавно правила и Екатерина II, хотя, будучи человеком для своего времени передовым, с ориентацией на европейские страны, она предприняла некоторые шаги в сторону формирования выборных общественных органов, в первую очередь в лице «Уложенных комиссий».

Попытка поставить страну на конституционный путь была предпринята при Александре I. На 1 сентября 1810 г. было даже запланировано открыть Государственную Думу, созданную, по идеям М.М. Сперанского, по образу и подобию европейских парламентов. В дальнейшем активное конституционное брожение в кругах дворянства после победоносного марша в 1813 году по Европе испугали царя. Его последователи тоже не пошли на решительные реформы политической системы. Активный поиск конкретных форм конституционного устройства был отложен до начала XX в.

1.2 Теоретические концепции парламентаризма в условиях российского абсолютизма (XVIII-XIX вв.)

Таким образом, начало XIX в. можно рассматривать в качестве отправной точки становления идей российского парламентаризма.
Наиболее интересны в этом отношении преобразовательные проекты М. М. Сперанского. По его мнению, история России от времен Петра I представляет собой почти беспрерывное колебание правительства от одного плана к другому. Это непостоянство было причиной того, что образ правления в России не имел определенного вида, и «многие учреждения в самих себе превосходные, почти столь же скоро разрушались, как и возникали». При издании самых благоразумных и спасительных законов оставался всегда не разрешенным вопрос их оснований, что сводило на нет все усилия, направленные на преобразования в государстве.

Смысл преобразований М. М. Сперанского заключался в том, чтобы как-то привлечь население, хотя и на основе имущественного ценза, к участию в исполнительной, законодательной и судебной власти.

По мнению М. М. Сперанского, законодательная власть должна быть вверена Государственной Думе. В вертикальную систему сословно-представительных органов должны входить также волостные, окружные и губернские думы. Депутатов Государственной Думы избирают губернские думы. Исполнительная власть принадлежит правительству (министерствам), которое несет определенную ответственность перед Думой. Судебная власть осуществляется судами, высшим судебным органом является сенат, члены которого избираются губернскими думами и утверждаются монархом. Общее управление законодательными, исполнительными и судебными органами осуществляет император через назначаемый им же Государственный Совет, в котором происходит «общее соединение всех государственных сил».

Таким образом, можно отметить, что предлагаемый М. М. Сперанским вариант устройства государственных органов был далек от концепций Дж. Локка и Ш.-Л. Монтескье, хотя в нем и использовалась традиционная терминология теории разделения властей. В то же время причина отступления от традиционной теории разделения властей видится в новизне рассматриваемых вопросов государственного устройства и наличии сильного монарха в государстве Савушкина О.В. Парламентаризм как фактор устойчивого развития и политической стабильности российского общества [Электронный ресурс] // Правовой научно-практический журнал «Представительная власть - ХХI век: законодательство, комментарии, проблемы» 2011 № 7-8 (110-111)..

Существенное влияние на становление идей парламентаризма в России оказали взгляды профессора А.П. Куницына. В своих работах он выступал как буржуазный либерал, что в условиях Российской империи тех лет являлось выражением гражданского мужества. А.П. Куницын обращался к анализу оснований человеческого общежития, говорил о договорном происхождении государственности, о взаимных отношениях государственной власти и подданных, об их правах, о необходимости введения режима законности, разработал основные положения теории разделения властей.

А.П. Куницын призывал русское общество не бояться конституции, а также говорил о возможности изменения формы правления, ограничения самодержавия и перехода к конституционной монархии Политическая энциклопедия. В 2 т. Т.1/ А-М. Нац. Обществ.-науч. Фонд. Рук. Проекта Г,Ю. Семичин; Науч.- ред. совет: пред. Совета Г.Ю. Семичин.- М.: «Мысль», 1999.- С 61..

Особого внимания при рассмотрении становления парламентаризма в России заслуживают политико-правовые воззрения декабристов. Особенностью их идей являлся оппозиционный характер их представлений, проявляющийся в установке на реформирование или революционное преобразование существовавшего строя.

К компетенции Народного вече относится принятие законов «заветных» (основных) и всех прочих, а также вопросы войны и мира. Державная дума, орган исполнительной власти, состоит из пяти человек, избираемых Народным вече из кандидатов, предлагаемых от губерний. Ежегодно один из членов Думы переизбирается. Председателем Думы является тот, кто заседает последний, пятый год. Верховный собор, орган блюстительной власти, состоит из 120 членов, именуемых боярами и назначаемых Народным вече пожизненно из числа кандидатов от губерний.

Таким образом, доктрина разделения властей получает у П. И. Пестеля оригинальное толкование, отличное от классических вариантов, разделение властей он фактически заменяет принципом строгого распределения компетенции по различным государственным органам, предлагая «правило определенности круга действий».

Еще одним представителем политико-правовой мысли начала XIX в., чьи идеи формирования представительных органов в России заслуживают подробного рассмотрения, является Н. М. Муравьев. Его концепция строительства государственной власти представляется менее радикальной, но в то же время Н. М. Муравьев, как и П. И. Пестель, считал, что «русский народ, свободный и независимый, не есть и не может быть принадлежностью никакого лица и никакого семейства. Источник Верховной власти есть народ, которому принадлежит исключительное право делать основные постановления для самого себя» Шеховцов В.А. Развитие парламентаризма в России: В 2 кн./ В.А. Шеховцов. -Владивосток : Изд-во Дальневост. ун-та, 2006. С 27..

В своем проекте формирования органов государственной власти Н. М. Муравьев предлагал главой исполнительной власти сделать императора, законодательную власть, по его мнению, должно осуществлять Народное Вече, состоящее из двух палат: Верховной Думы и Палаты Представителей Федоров В.А. Мемуары декабристов. Северное общество / сост., ред., вступ. ст. В. А. Федоров. - М. : Изд-во МГУ, 1981. - С 100.. При этом Верховная Дума является органом территориального представительства - от законодательных органов держав и областей избирается 42 члена сроком на пять лет, они сменяются на одну треть каждые два года. Вторая палата состоит из 450 представителей, один представитель от каждых 50 тысяч жителей мужского пола, имеющих оседлость и постоянное жилище. В проекте были разработаны многие вопросы избирательного права, процедуры работы палат (в том числе и законодательный процесс), порядок их взаимоотношений с другими государственными органами.

Таким образом, рассматривая представления декабристов о парламентаризме в России, следует отметить, что многие из них строились на концепциях парламентаризма других стран.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что развитие идей современного парламентаризма берет свое начало в первой трети XIX в. Именно в это время были созданы первые конституционные проекты, в которых предусматривалось введение в России законодательного представительного органа с достаточно широкими полномочиями. Эти идеи обсуждались и распространялись в определенных кругах, были сделаны попытки их практической реализации. Опыт первой трети XIX в. был использован и при разработке проектов в начале XX в. Также следует отметить, что отечественный парламентаризм сложился в основном на основе конституционно-правовых идей и практики западных государств, однако не без влияния отечественного опыта и национальных особенностей.

Выводы по 1 главе. Парламентаризм - это особая система государственного устройства. В ней четко разграничены функции законодательной и исполнительной власти. При этом ключевую роль занимает парламент. Сегодняшний российский парламентаризм это одна из разновидностей парламентаризма в мире, которая создалась в российских условиях.

Глава 2. Проблема развития российского парламентаризма в начале XX века

В процессе становления отечественной государственности изначально формировались и соседствовали друг с другом две ведущие тенденции: великокняжеская, самодержавная, и общинная, земско-соборная, демократическая.

На всем протяжении политико-правовой истории России можно с известной долей условности наблюдать их параллельное движение: князь, его дружина и народное вече, избиравшее должностных лиц; атаман и казачий круг, определявший направление деятельности казачьего сословия; самодержец и Земские соборы как «Совет всея Земли»; император и Государственная Дума как попытка представить классы и сословия всего общества; Генеральный секретарь монопольной правящей партии и сама партия, Советы народных депутатов, по-своему стремившиеся к отстаиванию интересов человека труда, всего общества Политическая энциклопедия. В 2 т. Т.2/ Н-Я. Нац. Обществ.-науч. Фонд. Рук. Проекта Г,Ю. Семичин; Науч.- ред. совет: пред. Совета Г.Ю. Семичин.- М.: «Мысль», 1999.- С 96..

Взаимодействуя, эти тенденции то взаимодополняли друг друга и, находя согласие, скрепляли общество, значительно усиливая одна другую, то вступали между собой в острое противоречие, нередко завершавшееся противоборством. И тогда, какая бы из них не одерживала верх, ее успех оказывался скоротечным и окончательным, а результатом становилось взаимное ослабление, падение престижа государства и авторитета институтов власти.

Говоря о возникновении, реализации на практике идеи народного представительства в истории России и о складывании парламентаризма, отметим, что первая серьезная попытка создать в России представительные органы власти, была связана с деятельностью Земских соборов. Они созывались на Руси примерно в течение 120 лет (середина 60-х годов XVI века - середина 80-х годов XVII века). Конечно, они не были и не могли быть парламентами в современном смысле слова. Тем не менее, при укреплявшемся самодержавии они обеспечивали представительство, как некоторых общественных сил, так и специфических местных интересов.

Лишь к концу XVII столетия самодержавная тенденция окончательно берет верх, и институт Земских соборов исчезает из политической истории. Однако вплоть до революции 1905 года идея Земского собора оставалась в России важным символом для разных политических сил.

Социальный и политический режим, введенный Петром Великим, бывший по форме и содержанию отрицанием идеи парламентаризма, тем не менее, постоянно порождал различные проекты введения в России представительной системы и реальные, хотя, на первый взгляд, не очень значимые структуры представительства Сахаров А.Н., Боханов А.Н., Шестаков В.А; под ред. А.Н. Сахарова. История России с древнейших времен до наших дней: учебник - М.: Проспект, 2009. - С 25-26..

С 30-х годов XVIII столетия русская политическая мысль интенсивно разрабатывает различные планы ограничения самодержавия с помощью органов парламентского типа. А в период правления Екатерины II возникают институты представительства сословий, сначала дворянства, затем купечества Петрова М. Г. Регулирование парламентской деятельности политических партий (российский и зарубежный опыт) / М. Г. Петрова // Политическое управление: теория и практика / под общей ред. 3. М. Зотовой. - М.: РАГС, 2009..

В ходе реформ Александра II в России рождается земство - всесословное (включая и крестьянство) представительство на уровне уездов и губерний. В 1870 году формируются городские сословные «парламенты» - органы городского самоуправления. Наконец, в 1906 году вводится общенациональный двухпалатный парламент, и до октября 1917 года в стране существует парламентская система, хотя, безусловно, нетождественная парламентаризму современного типа.

История соединения законодательной функции с представительством в России имеет достаточно давние корни, хотя и является менее древней и более фрагментарной, чем история собственно представительства. Это было связано, прежде всего, с характерными для того времени представлениями о том, что законотворчество и тем более законодательство не являются непрерывным процессом, то есть законы даются по мере надобности, в идеале - раз и навсегда Киселева А.Ф., Щагина. Новейшая история Отечества: XX век: Учеб. Для студентов высш. Учеб. Заведений: В 2 т. - 2-е изд., испр. И доп.- М: Гуманит. изд. центр ВЛАДОС, 2002. - Т. 1. - С 80..

Поэтому проблема созыва законосовещательного или даже законодательного собрания оказывалась в центре внимания в эпохи государственных преобразований. Так происходило с Земскими соборами, со спорами о конституции при Александре I и Александре II, в конечном счете, с первыми четырьмя российскими Думами.

Что же касается модели соединения представительства и законодательства на основе разделения властей, то она появилась в России не ранее 1906 года Орлов А.С., Георгиев В.А., Георгиева Н.Г., Сивохина Т.А. Истории России с древнейших времен до наших дней. Учебник. Издание второе, переработанное и дополненное. - М.: ПБОЮЛ Л.В. Рожников, 2002. - С 63..

Официально народное представительство в России было учреждено манифестом и законом о создании Государственной Думы, изданным 6 августа 1905 года. Первоначально предполагался только законосовещательный характер нового органа. 23 апреля 1906 года Николай II утвердил «Свод основных государственных законов», который Дума могла изменить только по инициативе самого царя. В этих законах предусматривался целый ряд ограничений деятельности российского парламента. Главным из них было то, что вся исполнительная власть в стране подчинялась только царю. Именно от него, а не от Думы зависело правительство. Царь назначал министров, единолично руководил внешней политикой страны, ему подчинялись вооруженные силы, объявлял войну, заключал мир, мог вводить в любой местности военное или чрезвычайное положение.

Манифест 17 октября 1905 года существенно расширил полномочия Думы. Царь вынужден был считаться с подъемом революционных настроений в обществе. При этом контроль над Думой было решено осуществлять через избирательное законодательство Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Законодательная и судебная ветви власти: соотношение и взаимодействие. // Государство и право. - 2006. - №1. - С.6. .

Порядок выборов в первую Думу определялся в законе о выборах, изданном в декабре 1905 года. Согласно ему учреждались четыре избирательные курии: землевладельческая, городская, крестьянская, рабочая. По рабочей курии к выборам допускались лишь те пролетарии, которые были заняты на предприятиях с числом работающих не менее 50. В результате сразу же избирательного права лишились 2 млн. мужчин-рабочих Пиголкин А. С. Проблемы развития российского законодательства / А. С. Пиголкин // Материалы Международного семинара 16 - 17 декабря 2002 г., г. Рязань. - М.: Издание Государственной Думы, 2007. - С 84..

Выборы не являлись всеобщими, равными и прямыми. Не всеобщими они были потому, что в выборах не участвовали «женщины, лица моложе двадцати пяти лет, лица, обучающиеся в учебных заведениях, воинские чины армии и флота, состоящие на действительной военной службе, бродячие инородцы, иностранные подданные, несостоятельные или малоимущие лица» и другие. Не равными потому, что один выборщик приходился в землевладельческой курии на 2 тысячи избирателей, в городской - на 4 тысячи, в крестьянской - на 30 тысяч, в рабочей - на 90 тысяч. Не прямыми они были потому, что являлись двухстепенными, а для рабочих и крестьян трех- и четырехстепенными. Общее число избранных депутатов Думы в разное время колебалось от 480 до 525 человек.

Первая Дума просуществовала с апреля по июль 1906 года. Состоялась всего одна сессия.

В начале своей деятельности Дума продемонстрировала, что представительное учреждение народа России, даже избранное на основе недемократического избирательного закона, не намерено мириться с произволом и авторитаризмом исполнительной власти. В ответ на «тронную речь» царя 5 мая 1906 года Дума выдвинула ряд требований: амнистию политических заключенных; реального осуществления политических свобод; всеобщего равенства; ликвидации казенных, удельных и монастырских земель Порох И.В., Федоров В.А. Мемуары декабристов: Южное общество: Собр. текстов / Ред. И.В. Порох, Ред. В.А. Федоров. - М. : Изд-во МГУ, 1982. - С 45..

Вторая Дума (председатель Ф.Л. Головин) просуществовала с февраля по июнь 1907 года. За этот период ее деятельности состоялась одна сессия. По численному составу депутатов и их политическим взглядам она была значительно левее первой, что не соответствовало замыслу царедворцев. Большинство заседаний второй Думы было посвящено процедурным проблемам. Это было одной из форм борьбы с правительством в ходе обсуждения различных законопроектов, которые, по мнению правительства, Дума не имела права ставить и обсуждать.

Правительство не желало считаться с Думой, а Дума, рассматривавшая себя в качестве «народной избранницы», не хотела подчиняться такому положению вещей и стремилась тем или иным способом добиться своих целей. В конечном счете, подобные конфликты стали одной из причин того, что 3 июня 1907 года царь утвердил указ, утверждающий новое Положение о выборах в Государственную Думу, которое, изменив закон о выборах, привело к роспуску второй Думы.

Третья Дума (председатели Н.А. Хомяков, затем А.И. Гучков), единственная из четырех, проработала весь положенный по закону о выборах в Думу пятилетний срок - с ноября 1907 года по июнь 1912 года. Состоялось пять сессий. Эта Дума была значительно правее двух предыдущих. Две трети выборщиков в Думу представляли прямо или косвенно интересы помещиков и буржуазии. Октябристы - партия крупных землевладельцев и промышленников - доминировали в Думе. Главным методом их деятельности являлось блокирование по ключевым вопросам с другими фракциями. Когда блокировались с откровенно правыми, появлялось правооктябристское большинство, когда составляли блок с прогрессистами и кадетами - октябристско-кадетское. Но суть деятельности третьей Думы менялась незначительно Козлов П. А. Региональная политика современной России / Автореф. дис. на соискание учёной степени канд. полит. наук // П. А. Козлов. - М., 2009. - С 66..

Четвертая и последняя в истории самодержавной России Дума (председатель М.В. Родзянко) возникла в предкризисный для страны и всего мира период - канун первой мировой войны. С ноября 1912 года по октябрь 1917 года состоялось пять сессий. По составу четвертая Дума мало отличалась от третьей, разве что в рядах депутатов значительно прибавилось священнослужителей. Обстановка не позволила четвертой Думе сосредоточиться на крупномасштабной работе. Ее постоянно лихорадило. Шли бесконечные трения, как между лидерами различных фракций, так и внутри самих фракций. С августа 1914 года, после начала первой мировой войны и крупных провалов русской армии на фронте, Дума вступила в острейший конфликт с исполнительной властью.

Тем не менее, Дума плохо вписывалась в систему самодержавной власти. Николай II постоянно стремился от нее избавиться. 3 сентября 1915 года, после принятия Думой выделенных правительством кредитов на войну, ее распустили на каникулы. Вновь Дума собралась только в феврале 1916 года, но проработала она недолго. 16 декабря 1916 года была вновь распущена за участие в «дворцовом перевороте». Возобновила деятельность 14 февраля 1917 года в канун отречения Николая II от престола. 25 февраля опять была распущена. Больше официально не собиралась. Но формально и фактически существовала.

Дума сыграла ведущую роль в учреждении Временного правительства. При нем она работала под видом «частных совещаний». Выступила против Советов. Так в России закончилась эпоха буржуазного парламентаризма.

Учредительное собрание: первые всеобщие выборы. Положение о выборах в Учредительное собрание принималось Временным правительством по частям в течение июля - сентября 1917 года. Новый избирательный закон принципиальным образом отличался от законодательных актов по выборам в Государственную думу и явился на тот период вершиной демократизма Краснов М. А. Парламентская ответственность депутата / М. А. Краснов // Конституционный строй России. - М., 2009. - 167 с..

Впервые в России правительство приняло на себя обязательство провести выборы в высший представительный орган государственной власти.

Правом участия в выборах в Учредительное собрание были наделены российские граждане независимо от пола, достигшие ко дню выборов 20 лет. В выборах не участвовали душевнобольные и находящиеся под опекой глухонемые Любимов А. П. Лоббизм как конституционно-правовой институт / А. П. Любимов. - М., 2009. - 12 с..

Временным правительством выборы в Учредительное собрание были назначены на 12 ноября 1917 года. После прихода к власти большевиков и провозглашения ими Республики Советов выборы в Учредительное собрание все же состоялись. Большевики надеялись, что Учредительное собрание поддержит советскую власть и установление диктатуры пролетариата. Однако результаты выборов и деятельность Учредительного собрания не оправдали надежд партии большевиков, считавшей Республику Советов высшим типом государства, а потому стремившейся узаконить эту форму правления.

Большевики предложили открывшемуся 5 января 1918 года Учредительному собранию признать Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа, Октябрьскую революцию и Советскую власть. В связи с тем, что этот вопрос Учредительное собрание отказалось принять к обсуждению, фракция большевиков и левых эсеров покинула зал заседаний. 6 января последовал Декрет Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета о роспуске Учредительного собрания Надеев Р. К. Правовое обеспечение законопроектной деятельности Государственной Думы / Р. К. Надеев. - М.: Издание Государственной Думы, 2006. - С 21..

Так закончилась попытка создания в России действительно представительного органа власти, был упущен данный историей шанс построить демократическое государство.

2.2 Основные направления деятельности Государственной думы Российской империи

В историческом зале Таврического дворца боле 100 лет тому назад начала свою работу I Государственная дума Российской империи. Это событие вызвало различные отклики и реакцию в России того времени - от восторженно-оптимистических до тревожно-пессимистических.

Одни считали, что образование Государственной думы - это начало светлой эпохи вступления России в общеевропейскую колею. Другие были уверены, что деятельность Думы положит конец российской государственности, основанной на казавшемся незыблемым принципе самодержавия. В целом же выборы в Государственную думу и сам факт начала ее работы вызвали в российском обществе начала XX в. новые ожидания и надежды на позитивные перемены в стране.

Выборы в Первую Государственную думу проходили в феврале-марте 1906 г., когда в стране все еще были накалены общественные страсти, когда ежедневно из различных мест империи поступали сообщения о погромах, поджогах, насилиях и убийствах на политической почве. Но ситуация уже начинала поддаваться контролю со стороны властей, хотя в некоторых окраинных районах продолжала сохраняться нестабильность, и там не удалось провести выборы.

Царь выражал надежду, что думцы отдадут «все свои силы на самоотверженное служение отечеству, для выяснения нужд столь близкого Моему сердцу крестьянства, просвещения народа и развития благосостояния, памятуя, что для духовного величия и благоденствия Государства необходима не одна свобода, необходим порядок на основе права».

К этому времени кабинет С.Ю. Витте пал и премьером был назначен известный царедворец И.Л. Горемыкин, убедивший царя пригласить на пост министра внутренних дел бывшего гродненского, а затем саратовского губернатора П.А. Столыпина Николаева Л. А. Проблемы разработки научной концепции законопроектной деятельности государства / Л. А. Николаева // Вестник межпарламентской ассамблеи. 2005. №1.. Новому правительству досталось тяжелое наследство. Кабинет С. Ю. Витте, находясь у власти шесть месяцев, не подготовил к открытию Думы законопроектов, которые должны были бы стать предметом рассмотрения народного правительства, считая, что Дума сама должна заняться законотворчеством. И она занялась. Буквально с первых часов своды Таврического дворца стали оглашать призывы и декларации крайне радикального характера: объявить всеобщую амнистию, создать ответственное правительство, ввести всеобщее избирательное право, наделить крестьян землей и т.д. Либеральные газеты, ежедневно публикуя подробные и сочувственные материалы о работе законодательного органа, единодушно назвали его «Думой народного гнева» Иерусалимский, Ю. Ю. Первая российская революция 1905 - 1907 годов : учеб. пособие / В. М. Марасанова, Яросл. гос. ун-т, Ю. Ю. Иерусалимский.- Ярославль : ЯрГУ, 2006.- С 13..

Депутаты хотели всего и сразу, и это их желание делало Думу больше похожей на антиправительственный митинг, чем на работу серьезного и ответственного государственного органа. Большинство депутатского корпуса не было заинтересовано в конструктивной работе.

Первая Дума просуществовала чуть больше двух месяцев и основную часть времени уделила обсуждению самого жгучего вопроса социальной жизни - аграрного. Центром обсуждения стало два проекта. Первый внесли кадеты. Он предусматривал дополнительное наделение крестьян землей за счет земель казенных, монастырских, удельных, а также за счет частичного отчуждения частновладельческих земель за выкуп «по справедливой (но не рыночной) оценке». Второй проект внесла фракция трудовиков. Он носил еще более радикальный характер и предусматривал отчуждение помещичьей земли, превышающей «трудовую норму», создание «народного земельного фонда» и введение уравнительного землепользования. Обсуждение этих предложений вылилось в громкое обличение общественного строя Коркунов Н.М. Русское государственное право, Том II. Часть особенная. Издание шестое, под редакцией и с дополнениями М.Б. Горенберга. С.-Петербург. Типография М.М. Стасюлевича. Вас.остр., 5 л., 28, 1909. - С 41..

Правительство болезненно реагировало на направление деятельности Государственной думы и 20 июня выступило с заявлением, в котором говорилось о неприкосновенности частной собственности на землю. 9 июля 1906 г. Первая Государственная дума была распущена и объявлены новые выборы. На следующий день группа кадетов и трудовиков собралась в Выборге, где опубликовала так называемое «Выборгское воззвание», в котором в знак протеста «против роспуска народного представительства» население призывалось к пассивному сопротивлению: не платить налоги, избегать рекрутской повинности, а зарубежные правительства призывались не предоставлять России займы. Эта акция никакого успеха не имела.

Выборы во Вторую Государственную думу проходили в начале 1907 г., и первая сессия ее открылась 20 февраля 1907 г.

Состав Второй думы отразил поляризацию сил в обществе, и хотя среди депутатов значительную группу составляли правые, перевес был на стороне левых, так как кадеты часто солидаризировались с ними. Аграрный вопрос опять оказался в фокусе внимания, но теперь уже существовала правительственная программа переустройства землевладения и землепользования, ставшая объектом ожесточенных нападок.Новые избирательные правила изменяли пропорции представительства отдельных групп населения Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран / А. А. Мишин. - М.: Белые альвы, 2009. - С 16..

Третья Государственная дума стала первой, проработавшей весь положенный ей пятилетний срок. Она была созвана 1 ноября 1907 г., и ее состав оказался несравненно более консервативным, чем у предшественников. Третье думский период - время поисков модели сосуществования, изыскания компромисса между традиционными методами управления и новыми реалиями политической жизни, между правительством и депутатским корпусом. Правительство подготовило целую серию законопроектов, которые и стали предметом обсуждения. Они касались широкого круга вопросов, охватывавших в той или иной степени все стороны жизни страны и нацеленных на постепенное реформирование традиционных экономических укладов и социальных структур. Центральным среди них был острейший вопрос - аграрный.

За пять лет существования Третья Государственная дума приняла ряд важных законопроектов в области народного просвещения, укрепления армии, местного самоуправления.

Законопроекты, поступавшие в Думу из министерств, прежде всего рассматривались думским совещанием, состоявшим из председателя Думы, его товарищей, секретаря Думы и его товарища. Совещание делало предварительное заключение о направлении законопроекта в одну из комиссий, которое затем утверждалось Думой.

Четвертая и последняя в истории самодержавной России Дума возникла в предкризисный для страны и всего мира период - канун мировой войны. С ноября 1912 по октябрь 1917 года состоялось пять сессий. По составу четвертая Дума мало отличалась от третьей. Разве что в рядах депутатов значительно прибавилось священнослужителей.

3 сентября 1915 года после принятия Думой выделенных правительством кредитов на войну ее распустили на каникулы. Вновь Дума собралась только в феврале 1916 года.

Но проработала Дума недолго. 16 декабря 1916 года была вновь распущена. Возобновила деятельность 14 февраля 1917 года, в канун февральского отречения Николая II. 25 февраля опять распущена. Больше официально не собиралась. Но формально и фактически существовала.

Дума сыграла ведущую роль в учреждении Временного правительства. При нем она работала под видом «частных совещаний». Большевики не раз требовали ее разгона, но тщетно Колдаева Н. П. Некоторые проблемы законотворчества и его эффективности / Н. П. Колдаева // Материалы международного семинара. Москва, Государственная Дума 28-25 апреля 2007 г. - М.: Издание Государственной Думы, 2007. - С 28..

Анализ опыта деятельности Государственной думы свидетельствует: до сих пор весьма актуальны по крайней мере два урока ее существования.

Урок первый. Парламентаризм в России был «нежеланным ребенком» для правящих кругов. Его становление и развитие происходило в острой борьбе с авторитаризмом, самодержавием, самодурством чиновничества и исполнительной власти.

Урок второй. В ходе становления российского парламентаризма был накоплен ценный опыт работы и борьбы с авторитарными тенденциями в деятельности властей, который не по-хозяйски забывать и сегодня.

Несмотря на ограниченность прав, Дума утверждала государственный бюджет, существенно влияя на весь механизм самодержавной власти дома Романовых. Она уделяла огромное внимание сирым и обездоленным, занималась разработкой мер социальной защиты малоимущих, других слоев населения. Ею, в частности, разработано и принято одно из самых передовых в Европе фабрично-заводское законодательство.

Предметом постоянной заботы Думы было народное просвещение. Она довольно задиристо настаивала на выделении средств на строительство школ, больниц, домов призрения, церковных храмов. Особое место уделяла делам религиозных конфессий, развитию культурно-национальных автономий, защите инородцев от произвола центральных и местных чиновников. Наконец, существенное место в работе Думы занимали внешнеполитические проблемы. Думцы постоянно бомбардировали российский МИД, другие инстанции запросами, реляциями, указаниями, формировали общественное мнение Любимов А.П. Представительная власть. Этапы большого пути [Электронный ресурс] // Правовой научно-практический журнал «Представительная власть - ХХI век: законодательство, комментарии, проблемы». 2006 № 2 (68)..

Крупнейшей заслугой Думы явилась безоговорочная поддержка кредитования на модернизацию потерпевшей поражение в войне с Японией русской армии, восстановление Тихоокеанского флота, строительство по самым передовым технологиям кораблей на Балтике и Черном море. С 1907 по 1912 год Дума санкционировала увеличение военных расходов на 51 процент.

Есть, конечно, и пассив, причем немалый. Несмотря на все старания трудовиков, постоянно будировавших в Думе аграрный вопрос, решить его она оказалась бессильна. Слишком велика была помещичья оппозиция. Да и среди депутатов присутствовало немало таких, кто, мягко говоря, не был заинтересован в его решении в пользу малоземельного крестьянства.

Опыт парламентаризма в царской России необычайно актуален. Он учит нынешних парламентариев боевитости, умению отстаивать народные интересы в условиях жесткого давления исполнительной власти, острой борьбе, изобретательности в формах деятельности депутатского корпуса, высокому профессионализму и активности.

2.3 Основные итоги деятельности представительных учреждений в Российской империи

Историки и государствоведы до сих пор не могут прийти к единому мнению о том, была ли Государственная дума по своему правовому статусу законодательным или законосовещательным органом. Предметом для дискуссии продолжает оставаться и положение о том, насколько первая и последовавшие за ней вторая, третья и четвертая Думы действительно были органами общероссийского, как тогда было принято говорить, народного представительства. Чтобы в полной мере оценить всю значимость образования в 1906 г. Государственной думы, необходимо рассматривать этот исторический факт в контексте всего процесса становления и развития российской государственности Авакьян С.А. Парламентаризм в России: идеи и решения // Вестник МГУ Серия 11 Право. - № 2. - 2006. - С. 3..

Все российские представительные учреждения, за исключением, может быть, Земского Собора 1613 г., избравшего Михаила Романова на царский престол, были по своему статусу законосовещательными по отношению к верховной власти. В связи с учреждением в 1906 г. Государственной думы есть все основания рассматривать как важную веху в процессе развития российской государственности введение в Основные законы Российской империи положения о том, что отныне ни один закон не может быть принят, если он не одобрен Государственной думой.

Это нововведение, возможно, и не следует преувеличивать. Положения Основных законов позволяли принимать законы и в отсутствие Государственной думы, которую можно было распустить царским указом. Этой законодательной «лазейкой» успешно пользовалось самодержавие. Кроме того, Государственная дума была лишена полномочий принятия решений по некоторым ключевым вопросам государственной политики, которые оставались исключительной прерогативой российского самодержца. Таким образом, с самого начала первый российский парламент получил явно усеченный правовой статус. В качестве законодательного органа он не мог служить противовесом исполнительной власти.