Российский парламентаризм начала XX в., как, впрочем, в значительной степени и теперь, в начале XXI в., существенно отличается от парламентаризма западноевропейского или, скажем, американского типа. Западная модель предполагает наличие, прежде всего, контроля законодательной власти над исполнительной. Это означает, что правительство формируется на базе или парламентского большинства, или нескольких парламентских фракций. При такой модели государственного устройства правительство фактически подотчетно парламенту или, по крайней мере, образовавшим его парламентским коалициям. В президентской республике американского типа парламент не формирует правительство, но ни одна администрация не сможет реализовать свою политическую программу, если она не получит поддержки большинства в Конгрессе. В любом случае, западная система парламентаризма предполагает жесткий парламентский контроль за действиями правительства Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Законодательная и судебная ветви власти: соотношение и взаимодействие. // Государство и право. - 2006. - №1. - С.7..

В России начала XX в. ничего подобного не существовало. Правительство было ответственно не перед Думой, а перед монархом и полностью контролировалось подотчетной самодержцу сановной бюрократией. Дума была крайне ограничена в своих прерогативах осуществлять контроль за действиями правительства, и все же у этого государственного органа, можно сказать, впервые в истории нашей страны появились некоторые реальные контрольные полномочия в отношении правительства.

Так, именно Дума принимала предложенный правительством бюджет, т.е. получала политические возможности проконтролировать распоряжение государственными финансами, а при желании в определенной мере выстроить бюджетные приоритеты. Именно Государственная дума, в отличие от всех предшествующих российских представительных органов, приобрела ряд характерных черт собственно парламентского учреждения.

В Думе впервые появились фракции, был выработан регламент работы палаты, возникли такие формы деятельности, как депутатские запросы правительству. Особую важность в России того времени имело предоставление депутатам Государственной думы обеспеченного законом права на свободу слова на парламентской трибуне. Наконец, удалось сформировать довольно продуктивную и вполне парламентскую процедуру рассмотрения законодательных инициатив, голосования, обеспечения гласности думских дебатов.

Все это и многое другое в своей совокупности позволяет нам увязать начало работы I Государственной думы в апреле 1906 г. с началом процесса становления российского парламентаризма. Сразу отмечу, что этот процесс на протяжении прошлого столетия оказался отнюдь не поступательным, а тернистым и прерывистым. Но важно подчеркнуть, что органы представительной и законодательной власти как таковые продолжали действовать на всех исторических этапах развития нашей страны в XX в., хотя и не всегда в рамках системы парламентаризма Орлов А.С., Георгиев В.А., Георгиева Н.Г., Сивохина Т.А. Истории России с древнейших времен до наших дней. Учебник. Издание второе, переработанное и дополненное. - М.: ПБОЮЛ Л.В. Рожников, 2002. - С 236..

Исследователей XXI в. интересует прежде всего следующий вопрос: что действительно полезного смогли сделать депутаты четырех Дум в тот короткий отрезок времени, который отвела их работе история? С объективной точки зрения следует признать, что первым поколением российских парламентариев было сделано немало: прежде всего, приняты прогрессивные по тем временам законы об образовании, об охране труда на производстве, благодаря последовательной линии думцев выделены значительные бюджетные ассигнования на перевооружение армии и флота, серьезно пострадавших во время русско-японской войны.

Вместе с тем, дореволюционные Думы так и не смогли решить многие насущные вопросы своего времени, хотя некоторые из этих вопросов можно отнести к разряду если не вечных, то уж точно многовековых вопросов российского общества. Прежде всего, имеется в виду земельный вопрос. Конечно, и теперь, как и в прошлом, далеко не все зависит от Думы. Решение многих коренных проблем внутренней и внешней политики России требует активного взаимодействия и согласования позиций всех ветвей государственной власти.

Деятельность Государственной думы первого - четвертого созывов в 1906-1917 гг. не смогла существенно изменить природу существовавшего тогда государственного строя. Однако появилось такое важное политическое понятие, как парламентская трибуна. Речи, произнесенные в Думе, внесли большую лепту в общий ход развития событий, который, в конце концов, привел сначала к Февральской, а затем и к Октябрьской революции 1917 г.

Революционными вихрями была сметена вся дореволюционная государственная система, включавшая в себя и Государственный совет, и Государственную думу. В изменившихся исторических условиях возникли новые типы представительных и законодательных органов, наступила новая эпоха в развитии государственности нашей страны.

Выводы по 2 главе. В отличие от многих европейских стран, где парламентские традиции складывались веками, в России первое представительное учреждение парламентского типа (в новейшем понимании этого термина) было созвано лишь в 1906 году. Оно получило название - Государственная дума. Дважды ее разгоняло правительство, но она просуществовала около 12 лет, вплоть до падения самодержавия, имея четыре созыва (первая, вторая, третья, четвертая Государственные думы).

Во всех четырех думах (в разном, конечно, соотношении) преобладающее положение среди депутатов занимали представители поместного дворянства, торгово-промышленная буржуазии, городской интеллигенции и крестьянства. Они принесли в это учреждение свои представления о путях развития России и навыки общественных дискуссий. Особенно показательным было то, что в Думе интеллигенция использовала навыки, приобретенные в университетских аудиториях и судебных прениях, а крестьяне несли с собой в Думу многие демократические традиции общинного самоуправления. В целом работа Государственной думы являлась в России начала XX века важным фактором политического развития, оказывающим воздействие на многие сферы общественной жизни.

парламентаризм дума представительный российский

Глава 3. Проблема развития советского и современного парламентаризма

Победа Октябрьской революции положила начало изменению государственного и политического строя в России. После уничтожения органов государственной власти Российской империи большевики приступили к созданию иной системы этих органов, отвечавшей задачам обслуживания интересов нового политического режима. Эта система вошла в историю под именем советской, поскольку в ней, в той или иной мере, получила реализацию теория полновластия Советов, основы которой были сформулированы В. И. Лениным Лапаева В. В. Право и многопартийность в современной России / В. В. Лапаева. - М.: Норма, 2010. - С 98..

Десятого июля 1918 г. V Всероссийский съезд Советов принял первую российскую Конституцию. Высшей властью в РСФСР согласно статье 24 объявлялся Всероссийский съезд Советов. Он формировался путем многостепенных выборов из числа представителей местных (городских и губернских) съездов Советов.

Поскольку Всероссийский съезд Советов был органом, действующим на непостоянной основе, в период между его заседаниями «высшей властью Республики» объявлялся Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет Советов. Компетенция этих органов была весьма обширной. Помимо чисто законодательных функций: утверждение, изменение и дополнение Конституции РСФСР, принятие общегосударственного законодательства - съезд Советов обладал правом: общего руководства внешней и внутренней политикой; установления и изменения внешних границ РСФСР и внутри административного деления; принятия в ее состав новых членов и признания выхода из нее отдельных частей; установления и изменения на территории РСФСР системы мер, весов и денег; сношения с иностранными государствами, объявления войны и заключения мира; заключения займов, таможенных, торговых договоров и иных соглашений, установления основ общего плана развития народного хозяйства; утверждения бюджета; установления основ организации Вооруженных сил РСФСР. Пиголкин А. С. Вопросы методики подготовки законопроектов / А.С. Пиголкин, Т.Н. Рахманина // Проблемы законотворчества Российской Федерации. - М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения, 2003. - С 24.

Даже поверхностный анализ показывает, что объем компетенции съезда Советов выходит далеко за рамки законодательного органа и включает полномочия исполнительного органа государственной власти.

К исключительной компетенции съезда Советов Конституция относила лишь два вопроса: установление, дополнение и изменение основных начал советской Конституции (даже не отдельных ее статей) и ратификация мирных договоров. Оба этих полномочия были реализованы съездом Советов лишь один раз (при принятии Конституции РСФСР 1918 г. и при ратификации Брестского мирного договора). Таким образом, Всероссийский съезд Советов, являясь высшим законодательным органом власти, выполнял свои функции номинально. Реально же вся полнота законодательной власти и значительная часть власти исполнительной принадлежала избираемому из его состава ВЦИК. Этот вывод подтверждает практика законодательной деятельности того периода.

Конституция РСФСР 1918 г. действовала относительно недолго. После образования СССР встал вопрос о создании новой структуры органов государственной власти, которая и была закреплена Конституцией СССР 1924 г.

С образованием СССР правовой статус России изменился, и возникла необходимость его конституционного закрепления, что и было сделано в 1925 г. Новая Конституция РСФСР воспроизводила конструкцию законодательных органов и порядок их формирования, закрепленные прежними основными законами.

Изменения в социально-экономическом развитии СССР и субъективная позиция его политического руководства обусловили принятие в 1936 г. новой Конституции СССР. По аналогии новые конституции принимали и входящие в него союзные республики. Конституция РСФСР была подготовлена в рекордно короткий срок: 21 января 1937 г. ее принял Чрезвычайный XVII Всероссийский съезд Советов Коркунов Н.М. Русское государственное право, Том II. Часть особенная. Издание шестое, под редакцией и с дополнениями М.Б. Горенберга. С.-Петербург. Типография М.М. Стасюлевича. Вас.остр., 5 л., 28, 1909. - С 47..

Эта Конституция внесла значительные изменения в структуру и порядок формирования законодательных органов РСФСР. Двухступенчатая конструкция была заменена единым Верховным Советом, который традиционно именовался «высшим органом государственной власти». Было указано, что Верховный Совет осуществляет все права, которыми обладает республика в соответствии с Конституцией, кроме тех, которые входят в компетенцию названных подотчетных ему органов. Таким образом, главенство Верховного Совета над всеми другими органами государственной власти подчеркнуто дважды.

Был образован единый и единственный законодательный орган - Верховный Совет РСФСР, избираемый всем населением страны. Формальные признаки законодательного органа налицо. Роль ВЦИК в новой конструкции государственной власти выполнял Президиум Верховного Совета. Он издавал указы, содержащие важнейшие нормативные предписания, в том числе и вносящие изменения в действующее законодательство, которые затем выносились на утверждение (проходившее, как правило, без обсуждения и завершавшееся единогласным одобрением) Верховного Совета, сессии которого созывались этим же Президиумом два раза в год. За Президиумом Верховного Совета Конституция РСФСР закрепляла и еще одно немаловажное в законодательном процессе полномочие - право толкования российских законов.

Мало что изменилось в практике формирования и деятельности законодательных органов России с принятием Конституции РСФСР 1978 г.

Подводя итог сказанному, необходимо отметить, что в России в период с октября 1917 г. по октябрь 1989 г. сложилась не имеющая аналогов в развитых странах система органов государственной власти. С формально-юридической точки зрения съезды Советов (позже - Верховные Советы) РСФСР являлись законодательными органами государственной власти, однако целый ряд элементов их правового положения противоречил статусу законодательного органа в общепринятом смысле, а именно Шеховцов В.А. Развитие парламентаризма в России: В 2 кн./ В.А. Шеховцов. -Владивосток : Изд-во Дальневост. ун-та, 2006. С 32.:

- полновластие и верховенство, исключающие возможность реализации принципа разделения властей;

- недемократичный юридически (до 1937 г.) и на практике порядок их формирования;

- присвоение ряда полномочий, которые, с точки зрения логики и здравого смысла, должны принадлежать органам исполнительной власти.

Высшим органом государственной власти Советского Союза являлся Верховный Совет СССР. Он принимал решения по важнейшим вопросам государственного строительства, экономики, социально-культурной сферы, определявшим основные направления внешней политики, осуществлявшим высший контроль за деятельностью государственного аппарата.

Верховный Совет СССР состоял из двух равноправных палат - Совета Союза и Совета Национальностей. Совет Союза избирался по норме: один депутат на 300 тыс. человек населения. В Совет Национальностей избирались по 32 депутата от каждой союзной республики, по 11 депутатов от каждой автономной республики, по 5 депутатов от каждой национальной области и по 1 депутату от каждого национального округа Политическая энциклопедия. В 2 т. Т.1/ А-М. Нац. Обществ.-науч. Фонд. Рук. Проекта Г,Ю. Семичин; Науч.- ред. совет: пред. Совета Г.Ю. Семичин.- М.: «Мысль», 1999.- С 42..

Обе палаты обладали правом законодательной инициативы, их сессии проходили одновременно, в случае разногласий между палатами вопрос рассматривался согласительной комиссией, образуемой самими палатами на паритетных началах.

Каждая палата образовывала постоянные комиссии: мандатную, комиссию законодательных предположений, планово-бюджетную, комиссию по иностранным делам, комиссию по делам молодежи, а также комиссии по отраслям или группам отраслей экономики и государственного управления.

Законодательная деятельность Верховного Совета СССР осуществлялась в двух формах: непосредственно путем принятия законов и путем утверждения указов Президиума Верховного Совета СССР, изданных в период между сессиями.

Президиум Верховного Совета СССР имел широкие полномочия вносить изменения и дополнения в действующее законодательство.

Голосование законов производилось раздельно по палатам. Закон считался утвержденным, если за его принятие в каждой из палат подавалось простое большинство голосов (для внесения изменений в Конституцию СССР требовалось квалифицированное большинство, не менее 2/3 голосов, в каждой палате). Руководящим ядром всех государственных органов, в том числе и Верховного Совета СССР, являлась Коммунистическая партия.

После осуществления конституционной реформы в конце 1993 г. органы советской власти прекращают свою работу как на общегосударственном уровне (съезд, Верховный Совет), так и в большинстве субъектов Федерации.

Неотъемлемым элементом современного парламентаризма является закрепление в правовой системе страны принципа разделения властей.

Конституция Российской Федерации, принятая в ходе всенародного референдума 12 декабря 1993 г., принципиально изменила характер государственной власти, форму правления и принципы организации представительной и законодательной деятельности на федеральном уровне. Конституция России закрепила статус двухпалатного парламента России, в том числе его верхней палаты - Совета Федерации Макаренко Б. Партийная система в России: эволюция, нынешнее состояние и перспективы / Б. Макаренко. - М.: Московский Центр Карнеги, 2010. - С 29..

В Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации первого созыва должны были входить по два депутата от каждого субъекта Федерации. Депутаты верхней палаты избирались на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам, образуемым в рамках административных границ субъектов Федерации (один округ на территории каждого субъекта Федерации). Кандидаты в Совет Федерации выдвигались группами избирателей и избирательными объединениями.

Анализ выборов депутатов Совета Федерации показывает, что при их организации в 1993 году была нарушена логика государственного устройства, заложенная новой российской Конституцией. Согласно статье 95 в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Поскольку Совет Федерации является верхней палатой парламента, то депутаты, избранные в его состав, представляют в федеральном парламенте интересы субъектов Федерации. В свою очередь, защита интересов субъектов Федерации возлагается их населением на соответствующие органы власти. В связи с этим логичной представляется конструкция, закрепляющая представительство в Совете Федерации не населения, а органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Первый состав Совета Федерации в соответствии с Положением о выборах депутатов Совета Федерации избирался, как и половина депутатов Государственной Думы, по мажоритарной системе гражданами на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, а выдвижение кандидатов производилось группами избирателей и избирательными объединениями. Различие состояло лишь в том, что избирательные округа при выборах депутатов Совета Федерации были двухмандатными.

В соответствии с переходными положениями Конституции Российской Федерации депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляли свои полномочия на непостоянной основе Порох И.В., Федоров В.А. Мемуары декабристов: Южное общество: Собр. текстов / Ред. И.В. Порох, Ред. В.А. Федоров. - М. : Изд-во МГУ, 1982. - С 84..

Как известно, правовые принципы формирования Совета Федерации второго созыва существенно отличались от тех правил, по которым верхняя палата Федерального Собрания комплектовалась в 1993 г. В соответствии со статьей 95 Конституции Российской Федерации с 1995 г. верхняя палата парламента стала формироваться из руководителей и представительной законодательной исполнительной власти субъектов Федерации. Данное обстоятельство радикальным образом изменило политический профиль этого учреждения, а также его роль и место во властной системе страны. Совет Федерации превратился в государственный орган, формулирующий, представляющий и отстаивающий интересы правящих региональных элит.

В результате проведенных преобразований кадровый состав «сенаторов» обновился весьма существенно. Приход в их ряды новых лидеров, менее зависимых от московской бюрократии, завершил тенденцию по превращению палаты в выразителя консолидированных интересов самостоятельной региональной элиты. Фактически складывались предпосылки превращения Совета Федерации в новый центр власти, готовый на равных разговаривать не только с Государственной Думой, но и с Президентом.

Реальную силу палата приобрела лишь к середине 1997 года, когда в ней ощутимо окрепла прослойка политиков, персонально не зависимых от Кремля.

Данный факт был зафиксирован в ходе целого ряда ключевых голосований, проявивших довольно принципиальные расхождения позиций большинства «сенаторов» и Кремля Сахаров А.Н., Боханов А.Н., Шестаков В.А; под ред. А.Н. Сахарова. История России с древнейших времен до наших дней: учебник - М.: Проспект, 2009. - С 52..

Итак, Государственная Дума первого - четвертого созывов в 1906-1917 гг. не смогла значительно изменить природу существовавшего тогда в России государственного устройства власти. Однако появились такие важные политические институты, как выборы, фракции, парламентская трибуна и гласность. Следующий этап становления российского парламентаризма относится к современному периоду в составе СССР с 20-х до 90-х гг. XX столетия.

Новый этап в развитии органов представительной и законодательной власти в нашей стране наступил в конце 80-х - начале 90-х гг., с началом работы съездов народных депутатов СССР и РСФСР. Тогда же и начался процесс кардинального пересмотра конституционных основ государственно-политической системы. Этот процесс особенно активизировался с образованием в 1991 году нового государства - Российской Федерации. Начали складываться парламентские структуры: фракции, комитеты и комиссии, постоянный и профессиональный аппарат палат парламента. Процесс развития парламентской политической жизни охватил и сферу международных межпарламентских связей.

3.2 Современный российский парламентаризм, его проблемы и пути их разрешения

В современной России наблюдается проблема разделения власти. Она возникает ввиду того, что законодательные и исполнительные органы имеют общим объектом деятельности управление. Таким образом, происходит пересечение в области полномочий. Однако те и другие обладают средствами взаимного сдерживания. Это право распускать орган либо отрешать от должности его должностное лицо. К сожалению, нередко данные права перерастают в средство давления и становятся причиной конфронтации органов власти Гранкин И.В. Развитие парламентаризма - условие укрепления демократии [Электронный ресурс]//Правовой научно-практический журнал «Представительная власть - ХХI век: законодательство, комментарии, проблемы» 2012 № 2-3 (113-114)..

Рассмотрим подробнее инструменты механизма взаимного сдерживания. Так, отрешение от должности главы исполнительной власти не прерывает управленческий процесс ввиду незамедлительного назначения на должность лица, исполняющего обязанности. А в случае досрочного роспуска законодательного органа власти может наблюдаться перерыв в его работе, связанный с необходимостью избрания нового состава. Настораживает момент самостоятельности органов исполнительной власти и возможности его использования для принятия решений, направленных на расширение полномочий исполнительной ветви власти. Данный вопрос требует дополнительного рассмотрения и регламентирования гарантий того, что досрочный роспуск парламента не повлечет принятия мер, ограничивающих его в полномочиях в сравнении с органами исполнительной власти.

Из Конституции следует, что Президент Российской Федерации может распустить лишь одну из палат парламента - Государственную Думу «в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации», а именно в случае трехкратного отклонения ею представленных Президентом кандидатур Председателя Правительства либо выражения Государственной Думой недоверия Правительству. Таким образом, роспуск Государственной Думы всегда направлен на предотвращение нарушений нормальной деятельности Правительства - органа, осуществляющего в стране исполнительную власть.

Указанные факты свидетельствуют о том, что система сдержек и противовесов на федеральном уровне способствует жизнедеятельности этих важнейших для государства функциональных звеньев государственной власти.

Несколько иная ситуация складывается на уровне субъектов Российской Федерации. Анализ действующих конституций и уставов субъектов Федерации показывает, что подчас самостоятельность законодательной и исполнительной ветвей власти как бы выходит за пределы только взаимных сдержек и противовесов и превращается в средство давления одной ветви государственной власти на другую, преимущественно исполнительной на законодательную.

Заслуживает внимания процедура роспуска законодательных органов субъектов РФ. Ведь в каждом субъекте Федерации существует только один законодательный орган, и в случае его роспуска никто не может исполнять его функции. В этом случае единственной ветвью власти в субъекте Федерации остается исполнительная Лапаева В. В. Право и многопартийность в современной России / В. В. Лапаева. - М.: Норма, 2010. - С 53..

Таким образом, можно констатировать, что перекос полномочий в пользу законодательной либо исполнительной ветви власти недопустим.

Порядок формирования Совета Федерации - верхней палаты ФС РФ отражает явный дисбаланс в пользу исполнительной власти. Во втором ее составе находились по два представителя от каждого региона России: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти по должности. В третьем - представитель, избранный законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, и представитель от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, назначенный руководителем исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Очевидно, что участие в парламенте представителей от региональной исполнительной власти усиливает дисбаланс в механизме реализации принципа разделения властей. Представительство регионов в высшей палате парламента должно обеспечиваться демократическим принципом прямых выборов. В данном контексте отметим, что возникшая проблема отмены региональных выборов глав субъектов Федерации, которая означала отказ от демократических принципов в формировании органов исполнительной власти и, как считают многие ученые, входила в противоречие с основными принципами федерализма, сегодня решена. На практике было доказано, что прямые выборы главы субъекта Федерации и мэра города являются неотъемлемой частью демократического развития страны и показателем качественной эволюции российского парламентаризма Надеев Р. К. Правовое обеспечение законопроектной деятельности Государственной Думы / Р. К. Надеев. - М.: Издание Государственной Думы, 2006. - С 47..

На сегодняшний день учеными отмечена тенденция удерживания позиции доминирования исполнительной властью и противоречивое отношение к принципу разделения власти. Однако существуют институты, способствующие выравниванию баланса сил представительной и исполнительной властей. Такими институтами можно считать независимое правосудие, свободную прессу и гласность как форму гражданского контроля деятельности всех ветвей власти. Следует сказать, что они способны качественно функционировать лишь в условиях политически зрелого гражданского общества.

Так, проблема функционирования парламента в системе разделения власти все еще требует осторожных, взвешенных решений на пути выравнивания баланса исполнительной и законодательной власти.

Проблема взаимодействия федерального и регионального уровней законодательной власти.

Исторически сложилось так, что во время знаковых государственных изменений, переломных политических моментов именно от парламента требуются решительные, верные шаги на пути преодоления проблем и стабилизации ситуации. От законодательных основ зависит путь решения вопросов. На современном этапе развития страны это особенно значимо как для государства в целом, так и для каждого региона в частности.

Следует отметить, что для перехода к инновационной экономике и успешной реализации задач развития необходимо, прежде всего, повышение качества законодательного процесса через взаимодействие федеральных и региональных парламентариев Политическая энциклопедия. В 2 т. Т.2/ Н-Я. Нац. Обществ.-науч. Фонд. Рук. Проекта Г,Ю. Семичин; Науч.- ред. совет: пред. Совета Г.Ю. Семичин.- М.: «Мысль», 1999.- С 102.

С целью регулирования данного процесса была создана Ассамблея российских законодателей. Важное значение приобретают формы взаимодействия субъектов РФ и Федерации в федеральном законодательном процессе. Среди них выделяют такие, как законодательная инициатива, участие в принятии законов по предметам совместного ведения, одобрение законов о поправках к Конституции РФ в субъектах РФ, направление в региональные парламенты информации о планах законопроектных работ федерального парламента, методическая помощь региональным законодателям, юридическая экспертиза законопроектов.

Другая проблема взаимодействия законодательных органов связана с инициативой региональных парламентариев. Депутаты стремятся предложить свои механизмы решения задач развития, но здесь возникает проблема не только активности инициирования, но и качества представляемых законопроектов. Необходимо четко следовать принципу легализма. Инициативы поддерживаются Государственной Думой в том случае, если формулировки актуальной концепции проекта не противоречат действующему законодательству и опираются на существующую правовую базу. Субъекты РФ, безусловно, нуждаются в правовой и организационной помощи федерального парламента в этом направлении. Регионы, как правило, не выходили на общефедеральный масштаб, имея локальный предмет регулирования, отсутствует целостный характер законопроектов, в основном инициировались поправки в законы, изредка предлагались цельные законопроекты.

Следует отметить, что каждый субъект Федерации сегодня имеет перспективную программу социально-экономического развития, рассчитанную, как правило, на 3-5 лет или больше. Общая конечная цель этих программ - рост благосостояния человека. На это ориентирована и законодательная работа региональных парламентов через прогноз процессов, происходящих в регионе и создание необходимой правовой базы.
В соответствии с основными направлениями, указанными в Послании Президента, возможно принятие мер по совершенствованию работы законодательной власти на региональном уровне Бутенко О.С. История Государственной Думы императорской России в фотодокументах // Государственная служба. -2011. -№ 3. - C. 92-95..

В целях повышения роли региональных парламентов необходимо не только выполнить поставленные задачи, но и законодательно обеспечить право граждан на объективную информацию о деятельности органов законодательной власти. В региональных парламентах также целесообразно развитие системной аналитической деятельности. Возможно формирование собственных служб по мониторингу законодательства, средств массовой информации и общественного мнения населения региона. В первую очередь речь идет об организации аналитической работы по прогнозированию возможных социальных последствий действия разрабатываемого законодательства, а также о своевременной подготовке подзаконных актов, которые потребуется принять в целях реализации вновь принятого закона.

Необходимо предпринять меры по повышению профессионализма региональных парламентариев - депутатов. Сегодня региональные центры Российской академии народного хозяйства и государственной службы могут работать с региональными парламентами в части обучения вновь избранных депутатов основам парламентаризма. Тем более это становится актуальным в связи с новым порядком формирования региональных парламентов, когда не менее половины депутатов будут избираться по партийным спискам. Требуется также усилить внимание к подготовке, переподготовке, повышению квалификации должностных лиц и государственных служащих органов законодательной власти субъектов Федерации.

Ключевым инструментом создания условий для цивилизованного гражданского диалога является закрепление многопартийности как важнейшего достояния российской суверенной демократии. В целом низкий уровень присутствия в муниципальных собраниях объясняется недостаточной активностью и низкой конкурентоспособностью оппозиции.

Выводы по 3 главе. Подводя итог сказанному ранее, отметим, что проблемы современного парламентаризма - это совокупность сложных и противоречивых явлений российской политической действительности. Разрешение их должно носить системный характер, а основным условием решения является изменение политической и гражданской культуры общества. Необходимо отметить, что место и роль парламента в системе государственной власти, его характер представительства, профессиональность и в конечном счете ответственность парламентария перед электоратом во многом зависят от тех, кто выбирает. Так, проблемы формирования и функционирования парламентаризма связаны непосредственно с развитием гражданского общества, которое является одним из условий его существования, его надежной опорой. В целом российский парламентаризм - это не статичный, а развивающийся институт, открытая для новаций и совершенствования система.

Заключение

История отечественного парламентаризма начала прошлого века даёт нам слишком много актуальных уроков. О недоучёте властью как внутренней, так и внешней обстановки. О нежелании власти видеть стремление широких слоёв населения к большей свободе. Наконец - о неумении вовремя перехватить инициативу. Наша собственная история учит, что всё это - вкупе с отсутствием культуры политического диалога со всех сторон - довольно часто может привести к появлению непредсказуемой «третьей силы».

История парламентаризма имеет древние корны, которые, в принципе, являются общими для всех народов и стран. Институты представительства берут начало от традиционных патриархальных начал представительства. Парламентаризм, как и любое другое общественно-политическое явление, имеет свои особенности и развивается в зависимости от конкретно-исторических условий становления институтов государственного управления. Для становления и развития парламентаризма важна не внешняя форма государственно-правовых отношений, важны устоявшиеся традиции гражданского общества. Реальное утверждение парламентских форм правления, как показывает история, происходит в эпоху буржуазных революций, когда народу предоставляются основы гражданских прав и складываются демократические традиции формирования властных структур на основе всеобщего, равного избирательного права.

На каждом этапе исторического развития общества, существуют соответствующие формы организации общественного бытия, соответствующие институты государственного управления и народного представительства. Эти формы завысят от объективных закономерностей исторического развития и особенностей развития отдельных стран. Почти во всех странах в период феодализма существовали свои формы института представительства. Как правило, в этот период государство образующей силой и правящим классом являлось дворянство, и в представительных органах решающая роль принадлежала ему.

Подробное исследование роли Вечевых форм правления в период древне феодальных государств показывает, что при всей внешней демократической форме принятия решений на вечевых собраниях, все же общее направление политики диктовалось наиболее влиятельной группой крупных феодалов (так называемые «три сто золотых пояса» в Новгороде Великом.) То что Боярская дума представляла интересы крупных землевладельцев не вызывала не вызывала сомнения ни у кого.

Укрепление в России абсолютной власти правителей совпало со временем становления России империей и её успешной колониальной политикой, что способствовало усилению абсолютизма. Таким образом, в условиях полной без альтернативности, абсолютизм развивался и усиливался, а представительство и парламентаризм приходят в упадок и допускаются в тех пределах, которые определял император. Именно в этот период происходит отставание парламентаризма и представительных форм в государственном управлении в России от европейского, где успешно функционируют парламентские начала у управлении государством.

Только в начале XX века царизм вынужден был поставить вопрос о представительстве и создании парламентского типа учреждения в России. Начавшая буржуазная революция вынудила самодержавие представить российскому народу основы гражданских прав и создать Государственную думу, которая так и не стала полноправным парламентом России ввиду всевластия самодержавия, что было продемонстрировано 3 июня 1907 года, когда царь разогнал Думу и внес изменения в Основной закон, нарушив Манифест от 17 октября 1905 года. При этом сокращение количества депутатов Государственной Думы было достигнуто за счет уменьшения квоты представительства национальных окраин.

Государственная Дума с 1907 по 1917 гг. не могла активно повлиять на политическую ситуацию в стране, несмотря на проправительственное большинство в Думе, всегда существовала угроза быть распущенной в любое время.

Падение монархии в результате Февральской буржуазно-демократической революции открыл перед Россией возможность перехода к созданию демократической парламентской формы правления. Однако отсутствие опыта участия в управлении государством и твердой политической воли, желания до конца провести реформы, с учетом политической ситуации в стране у членов Временного правительства, привело к углублению политического кризиса и захвату власти радикальными революционными силами во главе с большевиками. Большевики являлись сторонниками не парламентской республики, а республики Советов, основанной на классовых принципах. Разогнав Учредительное собрание, большевики поставили точку на парламентских «иллюзиях» в России начала XX века.

Установление Советской власти, и формирование советской системы управления привели к созданию своеобразной формы представительства, основанной на классовых принципах, так называемой диктатуры пролетариата и всевластия Советов. Такая форма, несмотря на внешне демократические принципы формирования, привела к фактическому диктату со стороны правящей партии.

Становление новой государственности в Российской Федерации проходило в сложнейших условиях экономического и политического кризиса, а проводимые реформы ухудшили и без того плохую ситуацию. Это породило негативное отношение народа не только к реформам, но и демократическим преобразованиям, рассматривая это как взаимосвязанный процесс.

В новейшей истории России проблема парламентаризма была связанна с проводимыми рыночными реформами и шоковой терапией. Неудачи реформ были настолько отрицательными, что слово демократ приобрело в народном понимании отрицательное значение.

Пожалуй, нет в мире другой страны, в истории которой столь бурно драматично переплелись политические и экономические кризисы за только XX век: две мировые войны, две революции, гражданская война, крушение двух империй, «перестройка», «шоковая терапия» и длительные реформы которые из реформ для народа они превратились, реформы против народа. Кажется, все это позади, вот закончится трудное время, но что-то мешает России встать на ноги, какие-то процессы держат граждан России в постоянном состоянии стресса, неуверенности в себе и в своем будущем. Может это связанно проявлением безразличия и равнодушия к происходящим процессам в обществе и государстве, и отсутствием устоявшихся традиций сильного гражданского общества. Ведь не зря говорят, «если ты не интересуешься политикой, то политика заинтересуется тобой».

Попытка Президента Российской федерации В.В. Путина укрепить вертикаль исполнительной власти за счет централизации управления, создав федеральные округа, показывает, что процесс становления новой государственности в России еще не завершился. Предложения об изменении порядка формирования Совета Федерации, и время от времени возникающие предложения об изменении порядка выборов в Государственную думу, показывают, что процесс становления парламента новой России еще не завершен.

Возврат к старой испытанной форме в системе государственного управления России, когда в качестве высшего совещательного органа выступал Государственный Совет, показывает, что процессы реформирования высших органов государственной власти продолжаются, было бы не плохо при этом учесть исторический опыт проведения реформ в России.

Библиографический список

2. Авакьян С.А. Парламентаризм в России: идеи и решения // Вестник МГУ Серия 11 Право. - № 2. - 2006. - С. 3.

3. Баранова Н.П., Романов Р.М. Парламентаризм в России: история и современность. - М.: Современная экономика и право, 2009. - 392 с.

4. Бутенко О.С. История Государственной Думы императорской России в фотодокументах // Государственная служба. -2011. -№ 3. - C. 92-95.

5. Гранкин И.В. Развитие парламентаризма - условие укрепления демократии [Электронный ресурс]//Правовой научно-практический журнал «Представительная власть - ХХI век: законодательство, комментарии, проблемы» 2012 № 2-3 (113-114).

6. Иерусалимский, Ю. Ю. Первая российская революция 1905 - 1907 годов : учеб. пособие / В. М. Марасанова, Яросл. гос. ун-т, Ю. Ю. Иерусалимский.- Ярославль : ЯрГУ, 2006.- 128с.

7. Козлов А. Е. Политические партии в парламентском процессе / А. Е. Козлов // Конституционный строй России. - М., 2010. - 184 с.

8. Козлов П. А. Региональная политика современной России / Автореф. дис. на соискание учёной степени канд. полит. наук // П. А. Козлов. - М., 2009. - 254 с.

9. Колдаева Н. П. Некоторые проблемы законотворчества и его эффективности / Н. П. Колдаева // Материалы международного семинара. Москва, Государственная Дума 28-25 апреля 2007 г. - М.: Издание Государственной Думы, 2007. - 267 с.

10. Конституционное (государственное) право зарубежных стран / под ред. Б. А. Страшун. - М., 2010. - 447 с.

11. Киселева А.Ф., Щагина. Новейшая история Отечества: XX век: Учеб. Для студентов высш. Учеб. Заведений: В 2 т. - 2-е изд., испр. И доп.- М: Гуманит. изд. центр ВЛАДОС, 2002. - Т. 1. - 496 с.

12. Коркунов Н.М. Русское государственное право, Том II. Часть особенная. Издание шестое, под редакцией и с дополнениями М.Б. Горенберга. С.-Петербург. Типография М.М. Стасюлевича. Вас.остр., 5 л., 28, 1909. - 739 с.

13. Коргунюк Ю. Г. Российская многопартийность (становление, функционирование, развитие) / Ю. Г. Коргунюк, С. Е. Заславский; под ред. Ю. Г. Коргунюка. - М.: БЕК, 2009. - 125 с.

14. Краснов М. А. Парламентская ответственность депутата / М. А. Краснов // Конституционный строй России. - М., 2009. - 167 с.

15. Лапаева В. В. Право и многопартийность в современной России / В. В. Лапаева. - М.: Норма, 2010. - 138 с.

16. Любимов А.П. Представительная власть. Этапы большого пути [Электронный ресурс] // Правовой научно-практический журнал «Представительная власть - ХХI век: законодательство, комментарии, проблемы». 2006 № 2 (68).

17. Любимов А. П. Лоббизм как конституционно-правовой институт / А. П. Любимов. - М., 2009. - 12 с.

18. Макаренко Б. Партийная система в России: эволюция, нынешнее состояние и перспективы / Б. Макаренко. - М.: Московский Центр Карнеги, 2010. - 127 с.

19. Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран / А. А. Мишин. - М.: Белые альвы, 2009. - 83 с.

20. Нечаев В.Д., А.В. Филиппов Вся политика. Хрестоматия / сост.: В.Д. Нечаев, A В Филиппов. - М.: Издательство «Европа», 2006,- 440с.

21. Надеев Р. К. Правовое обеспечение законопроектной деятельности Государственной Думы / Р. К. Надеев. - М.: Издание Государственной Думы, 2006. - 150 с.

22. Николаева Л. А. Проблемы разработки научной концепции законопроектной деятельности государства / Л. А. Николаева // Вестник межпарламентской ассамблеи. 2005. №1.

23. Орлов А.С., Георгиев В.А., Георгиева Н.Г., Сивохина Т.А. Истории России с древнейших времен до наших дней. Учебник. Издание второе, переработанное и дополненное. - М.: ПБОЮЛ Л.В. Рожников, 2002. - 520 с.

24. Петрова М. Г. Регулирование парламентской деятельности политических партий (российский и зарубежный опыт) / М. Г. Петрова // Политическое управление: теория и практика / под общей ред. 3. М. Зотовой. - М.: РАГС, 2009.

25. Пиголкин А. С. Вопросы методики подготовки законопроектов / А. С. Пиголкин, Т. Н. Рахманина // Проблемы законотворчества Российской Федерации. - М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения, 2003. - 48 с.

26. Пиголкин А. С. Проблемы развития российского законодательства / А. С. Пиголкин // Материалы Международного семинара 16 - 17 декабря 2002 г., г. Рязань. - М.: Издание Государственной Думы, 2007. - 146 с.

27. Политическая энциклопедия. В 2 т. Т.1/ А-М. Нац. Обществ.-науч. Фонд. Рук. Проекта Г,Ю. Семичин; Науч.- ред. совет: пред. Совета Г.Ю. Семичин.- М.: «Мысль», 1999.- 750 с.

28. Политическая энциклопедия. В 2 т. Т.2/ Н-Я. Нац. Обществ.-науч. Фонд. Рук. Проекта Г,Ю. Семичин; Науч.- ред. совет: пред. Совета Г.Ю. Семичин.- М.: «Мысль», 1999.- 701 с.

29. Порох И.В., Федоров В.А. Мемуары декабристов: Южное общество: Собр. текстов / Ред. И.В. Порох, Ред. В.А. Федоров. - М. : Изд-во МГУ, 1982. - 352 с.

30. Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Законодательная и судебная ветви власти: соотношение и взаимодействие. // Государство и право. - 2006. - №1. - С.6.

31. Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Законодательная и судебная ветви власти: соотношение и взаимодействие. // Государство и право. - 2006. - №1. - С.7.

32. Сахаров А.Н., Боханов А.Н., Шестаков В.А; под ред. А.Н. Сахарова. История России с древнейших времен до наших дней: учебник - М.: Проспект, 2009. - 768 с.

33. Савушкина О.В. Парламентаризм как фактор устойчивого развития и политической стабильности российского общества [Электронный ресурс] // Правовой научно-практический журнал «Представительная власть - ХХI век: законодательство, комментарии, проблемы» 2011 № 7-8 (110-111).

34. Федоров В.А. Мемуары декабристов. Северное общество / сост., ред., вступ. ст. В. А. Федоров. - М. : Изд-во МГУ, 1981. - 400 с.

35. Шеховцов В.А. Развитие парламентаризма в России: В 2 кн./ В.А. Шеховцов. - Владивосток : Изд-во Дальневост. ун-та, 2006. 425с.

36. Шумилов М.И. История России: конец XIX - начало XXI века: учеб. Пособие/ М.И. Шумилов, М.М. Шумилов.- 2-е изд., испр. и доп. - Ростов н/Д.: Феникс, 2005.- 637с.

Размещено на Allbest.ru