Российский федерализм: эволюция, проблемы и перспективы развития

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора политических наук

Российский федерализм: эволюция, проблемы и перспективы развития

Специальность 23.00.02 - Политические институты,

этнополитическая конфликтология, национальные

и политические процессы и технологии

Жидких Владимир Александрович

Москва, 2009

Диссертационная работа выполнена в Институте социально-политических исследований РАН

Научный консультант - член-корреспондент РАН, доктор философских наук, профессор

Вилен Николаевич Иванов Официальные оппоненты: член-корреспондент РАН, доктор философских наук, профессор

Анатолий Васильевич Дмитриев доктор политических наук, профессор

Владимир Владимирович Мартыненко доктор политических наук, профессор

Роман Михайлович Романов Ведущая организация - Российская академия государственной службы при Президенте РФ, кафедра политологии и политического управления

Защита состоится «___» июня 2009 г. в 11 час. на заседанииДиссертационного Совета Д 002.088.03. при Институте социально-политических исследований РАН по адресу: 119991, г.Москва, Ленинский пр-т, д. 32А, каб. 1227 (12 этаж).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ИСПИ РАН.

Автореферат разослан «____» мая 2009 г.

Ученый секретарь

Диссертационного совета

к.ф.н. Т.В.Ковалева

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Общественные перемены последних двух десятилетий кардинально изменили политическую и социальную ситуацию в России, вызвав необходимость обратить особое внимание на развитие федеративных отношений. Проводимые в последние годы реформы в этой сфере были направлены на обеспечение консолидации общества, на согласованность действий всех звеньев управленческой вертикали, укрепление политических и правовых основ федерализма. Укрепление вертикали власти, разграничение компетенции между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением стали средством обеспечения единства России при сохранении политико-территориального, национального и культурного многообразия.

Действующая КонституцияРоссийской Федерации (1993 г.)закрепила основы развития страны как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления. Конституция заложила в основу федеративных отношений принципы государственной целостности, единства системы государственной власти, равноправия и самоопределения народов, равноправия разноуровневых субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Современное понимание российского федерализма предполагает его рассмотрение как единства в многообразии; как способа соединения противоречивых, зачастую конфликтных элементов содержания федеративных отношений; достижения равновесия между централизмом и регионализмом на основепередачи полномочий от федерального Центра к субъектам Федерации и от субъектов Федерации федеральному Центру.

Проблемы российского федерализма исторически связаны с борьбой центральной власти за сохранение единого политического, экономического и культурного пространства, против стремления региональных элит к автономизации и сепаратизму. В отличие от федераций Запада, Российская Федерация возникла не путем объединения в единое государство отдельных государств, а на базе уже объединенных многочисленными жизнеобеспечивающими общественными и экономическими связями республик, автономий, областей. Российская Федерация строилась одновременно «снизу», как реакция на требования национальных субъектов, и «сверху», как политический проект центральной власти для сохранения единства государства.

Существенно актуализирует исследуемую проблему многонациональный и многоконфессиональный характер России как государственного образования. Этнические различия частей государства по-прежнему остаются благоприятной почвой для акцентирования региональной политической элитой проблем местного характера вплоть до игнорирования интересов России в целом, создавая угрозу движения от федеративного устройства к конфедеративному.

Таким образом, актуальность исследования феномена федерации обусловлена необходимостью:

· обобщения опыта федерализма в России;

· поиска оптимальной модели федерального устройства;

· определения перспектив российского федерализма;

· научного осмысления практики применения территориального и национально-государственного принципов федеративного строительства.

· устранения чрезмерной асимметричности и многосубъектности России посредством приближения федеральной власти к субъектам РФ, их укрупнения, а также унификации взаимоотношений Федерации со всеми своими разноуровневыми субъектами;

· выравнивания социально-экономических и политических параметров развития субъектов Федерации в ходе федеративной реформы с учетом возможных последствий не преодоленного системного кризиса;

· расширения политико-правового поля и акцентирования внимания на разграничении ответственности, предметов ведения и полномочий Центра и субъектов Федерации.

Степень научной разработанности темы. Разработкой проблем федерализма занимаются представители различных наук - политологи, философы, правоведы, социологи, экономисты, демографы и специалисты других направлений, что вполне оправдано комплексным характером проблемы. Необходимо прежде всего отметить значимость исследований, посвященных общей теории федерализма, основным параметрам развития федеративных отношений, выявлению их особенностей на федеральном и региональном уровнях.

Полезным для исследования в историческом контексте было изучение взглядов и представлений на федерализм, изложенных в трудах отечественных мыслителей и ученых: Крижанича Ю. и декабристов, Бакунина М.А., Гумилева Л.Н., Данилевского Н.Я., Златопольского Д.Л., Ковалевского М.М., Костомарова Н.И., Кропоткина П.А., Кутафина О.Е., Ненарокова А.П., Семигина Г.Ю., Черепнина Л.В., Чичерина Б.Н., Ященко А.С.

Теоретическая разработка современного состояния проблемы потребовала изучения законодательной базы РФ, касающейся становления и развития федеративных отношений в России, в первую очередь, Конституций СССР, Российской Федерации, постсоветских государств и Конституций ряда зарубежных стран, а также Конституций республик, входящих в состав РФ, уставов субъектов Федерации. Изучены работы отечественных и зарубежных ученых, использованы результаты авторских и вторичных социологических исследований, материалы научных конференций и «круглых столов», СМИ, специализированные издания и интернет-сайты. Большую ценность составили экспертные опросы, интервью с политологами, политиками федерального уровня, представителями региональной исполнительной и законодательной власти.

Значительный теоретический опыт в области проблем федерализма накоплен целым рядом отечественных исследователей, изложенный в коллективных монографиях и персональных трудах. Речь идет о таких авторах, как Абдулатипов Р.Г., Авакьян С.А, Аринин А.Н., Бабурин С.Н., Валентей С.Д., Глигич-Золотарева М.В., Добрынин Н.М., Иванов В.Н., Конюхова И.А., Панкевич Н.В., Пастухов В.Б., Осипов Г.В., Столяров М.В., Черепанов В.А. В них нашли отражение концептуальные взгляды авторов на сущность российского федерализма, его особенности, выявлены характеристики федеральных отношений в Центре и субъектах Федерации, определены основные подходы к разработке федеративной политики.

С начала 90-х годов вышло много работ, рассматривающих предметную область исследования и отражающих кардинальные социальные и политические изменения, которые имели место до и после распада Советского Союза. Необходимо подчеркнуть, что значительная часть работ носит региональную направленность. Изучение этих трудов позволяет вычленить политические, правовые, экономические, национально-этнические, демографические проблемы федерализации и спрогнозировать развитие федеративных отношений в региональном аспекте.

Рассматривая общие проблемы федерализма с учетом изменяющихся социально-политических и политико-правовых параметров, нельзя не обратить внимание на результаты научных разработок, проведенных в Институте социально-политических исследований РАН, ученымиВоротниковым В.П., Дзуцевым Х.В., Голиусовым Ю.Ф., Ивановым В.Н., Кублицкой Е.А., Кузнецовым В.Н.,Левашовым В.К., Назаровым М.М., Соломенцевой Г.П., Остроуховым О.В., Староверовым В.И. Постоянно меняющиеся характеристики современных федеративных процессов четко отслеживаются на всех этапах проводимого Институтом мониторинга «Как живешь, Россия?», «Как живешь, Москва?». Результаты проведенного социологического анализа регулярно публикуются в сборниках ИСПИ РАН «Россия: Центр и регионы» с 1997 г. В научном проекте «Россия на старте века» (В 5-ти томах) в числе центральных тем представлен анализ реализации политики Центра в регионах, ход и перспективы федеральной реформы, регионального и местного самоуправления.

В публикациях последнего десятилетия отмечается усиление централистских начал управления страной и консолидация властных ресурсов, укрепление вертикали власти,приведение законодательной базы субъектов Федерации в соответствие с требованиями общефедеральных норм, что существенно повысило значимость политологической и социологической составляющих современной историографии федеративных отношений.

Увеличилось число работ с четко выраженным региональным подходом, что существенно повлияло на формирование выводов и рекомендаций авторов, уточнение современной терминологической базы.

Представляются весьма актуальными работы, освещающиезарубежный опыт федеративного строительства. Это публикации Авраменкта С.Л., Араха М., Барановой К.К., Борисова Я.Е., Бьюкенена А., Дымова Д.Е., Лафитского В.И., Острома В., Питерсона П.Э., Релинга Й., Рыкина В.С., Саликова М.С., Сиджански Д., а также ряд коллективных монографий.

Объектом диссертационного исследования выступает российская федерация как феномен российской политической реальности, реализуемый в государственной, политической, правовой, экономической, социальной, национальной, инновационной и других сферах.

Предметом исследования являются закономерности и тенденции формирования федеративных отношений, обеспечивающих единство и целостность российского государства, его поступательное развитие.

Рабочая гипотеза состоит в том, что управляемые федеративные отношения в России являются неотъемлемой частью современных политических и социальных процессов, выступают как условия формирования социально стабильного и политически устойчивого общества.

Цель исследования состоит в определении перспектив развития российского федерализма на основе анализа процесса его эволюции в условиях становления социального правового государства и гражданского общества.

Для достижения поставленной в работе цели потребовалось решить следующие задачи: федерализм политический реформа

- проанализировать генезис идей федерализации как фактора сохранения и развития российской государственности;

- рассмотреть теоретико-методологические положения о федерализме на современном этапе;

- определить содержание и дать периодизацию федеративной реформы в современной России;

- дать характеристику современных моделей федерализма, осуществить их классификацию;

- провести исследование политических аспектов совершенствования федеративных отношений на основе анализа современной социально-политической ситуации;

- провести анализ изменений современных партийно-политических отношений и их влияния на осуществление федеративной реформы;

- проанализировать политическую практику Центра и субъектов Федерации в ходе разграничения предметов ведения и полномочий;

- сформулировать выводы, предложения и рекомендации, касающиеся совершенствования федеративных отношений в Российской Федерации.

Теоретико-методологические основы исследования составляют Конституция Российской Федерации (1993 г.), законодательная база, касающаяся вопросов федерализма, а также исследования, посвященные строительству и развитию федеративных отношений. При этом федерализм понимается как политическая система, предусматривающая наличие двух уровней управления - федерального и регионального, каждый из которых обладает определенной степенью политической автономии.

В методологическом плане исследование опирается на положение о том, что федеративные отношения требуют постоянной корректировки и адаптации с целью достижения устойчивости социально-политической системы общества в целом. Для России данные методологические позиции означают, что институциональный дизайн федеративных отношений, закрепленный в Конституции 1993 г., не является окончательным, поскольку сформирован в иных общественно-политических условиях и предполагает различные трансформации, выступающие способами «корректировки» системы федеративных отношений.

Работа выполнена преимущественно в рамках институционального подхода. Автор исходит из понимания федеративных институтов как устойчивых практик, которые могут быть формализованы в определенные структуры и организации, определяющие федеративные отношения какполитические процессы.

Синтез системного и функционального подходов, рассчитанного на перспективу практического применения результатов исследования и когнитивного метода, позволили автору использовать комплексную методику, включающую в себя наблюдение, экспертные и массовые опросы, анализ документов государственных органов.

Хронологические рамки определяются временем принятия новой российской Конституции (12 декабря 1993 г.) и по настоящее время. В этот период кризис, вызванный крушением СССР, нанес удар по устоям российской государственности, нарушил складывавшиеся десятилетиями советские общественные структуры, привел к девальвации всего комплекса идей и политических установок, определяющих функционирование государственных институтов. Совершенствование российской федеративнойгосударственности, гармонизация интересов Центра и регионов России в этот период стала настоятельной необходимостью.

В данном исследовании главное внимание уделено тем субъектам Федерации, инновационный опыт федеративных преобразований которых имеет существенное значение для федеративной политики России.

Научная новизна и результаты исследования, полученные лично автором, заключаются в:

- комплексном исследовании федерализма как политического процесса, обеспечивающего на протяжении длительного исторического периода развитие российской государственности иединство российского общества;

- концептуальном политологическом подходе к изучению федерализма, основанном на конкретном анализе проблем развития политического процесса в России. Научная разработка такого подхода опирается на теорию развития с учетом национальных и региональных особенностей Российской Федерации и современных трансформаций российского общества;

- раскрытии политической сущности федеративных отношений, обусловленной теорией и практикой разделения властей, укреплением вертикали власти и партийным плюрализмом;

- представлении федерализма как одного из властных системообразующих элементов развития российского общества, не имеющего аналогов в мире как в формах и методах существования асимметричности и количества субъектов, так и разграничении ответственности и полномочий Центра и регионов. Это накладывает ограничения на возможность применения зарубежного опыта для отечественной практики и прогнозирования перспектив трансформации российского федерализма;

- формировании концепции объединительных процессов на примере автономных округов, обобщении «пионерного» опыта укрупнения регионов, позволяющего определить перспективу его распространения на другие территории Российской Федерации; определении возможности повышения симметричности Федерации, выравнивания социально-экономического положения регионов. Рассмотрение в этом контексте национально-территориального принципа построения федерации создает предпосылки для возможного в отдаленной перспективе перехода к федеративному реформированию по территориальному принципу;

- на основе проведенных автором исследований в научный оборот введен комплекс новых политологических и социологических данных, уточнена проблемно-терминологическая база, что отражено в приложении в качестве словаря «Термины и понятия».

Основные положения, выносимые на защиту.

В диссертационном исследовании автором сформулированы, обоснованы и выносятся на защиту следующие теоретические положения и практические выводы, определяющие современное состояние, особенности и перспективы развития российского федерализма.

1. Нынешняя модель государственного устройства России в основном адекватна потребностям функционированияРоссийской Федерации. Однако по целому ряду параметров она нуждается в совершенствовании. В первую очередь, далек от завершенияпроцесс строительства федеративного государства. Достигнутый значительный уровень децентрализации породил целый ряд новых проблем. В их числе фактическое подчинение судов, прокуратуры, органов внутренних дел региональным руководителям. Создание семи федеральных округов было, в первую очередь, направлено на устранение властных перекосов и выравнивание правового поля. Однако возможности округов не были использованы должным образом ни для разработки стратегии федерализации, ни для налаживания контрольных функций.

2. В федеративных системах суверенитет не принадлежитотдельно ни федеральному Центру, ни субъектам Федерации. Государственный суверенитет принадлежит федерации в целом, а реализуется какна федеральном, так и на региональном уровнях. В этой плоскости решаются практические вопросы определения предметов ведения и полномочий властей федерального и регионального уровней. Однако пришедшие к власти в республиках местные политические элиты, воспользовавшись распадом СССР и первоначальной слабостью федеральных структур, повели борьбу за расширение собственных властных полномочий. Предстоит многое сделать, чтобы лозунг суверенитета не использовался региональными политическими элитами в целях расширения своей власти и для собственного обогащения, искажая тем самым коррупционной составляющей федеративные отношения.

3. Проблема российского федерализма исторически связана с борьбой центральной власти за сохранение единства страны против стремления к автономизации и сепаратизму. В отличие от федераций Запада, Российская Федерация возникла не путем объединения в единое государство отдельных государственных образований, а создавалась сверху, путем выделения в составе государства отдельных, относительно самостоятельных автономий - субъектов Федерации. Центральная власть передала субъектам Федерации часть предметовведения и полномочий, принадлежавших ей. В свою очередь, субъекты Федерации часть своих полномочий делегировали центральной власти. Однако процесс этот достаточно сложный и конфликтогенный, не в последнюю очередь из-за специфики российской асимметричной модели федерализма.

4. Федеративную политику в отношении регионов следует рассматривать в единстве с вопросами местного самоуправления и муниципального строительства. Нынешнее укрупнение регионов связано не только с необходимостью выравнивания социально-экономического положения субъектов, но и с конфликтогенным национально-территориальным районированием, а также демографической и миграционной ситуацией, когда целый ряд регионов, будучи исторически малозаселенным, теряет свое население.

5. В формировании современных федеративных отношений значительно усилилась роль политических партий, реформирование которых стало неотъемлемой частьюорганизационно-политических избирательных новаций. Серьезные изменения произошли в формировании Федерального Собрания, в начале при переходе на смешанную, а затем полностью на пропорциональную систему выборов Государственной Думы. Под влиянием партийного фактора претерпели измененияфункции законодательных собраний регионов. Требует уточнения и доработки схема представленияПрезидентом РФ кандидатур глав регионов законодательным собраниям, как в планекадрового подбора,так и самой технологии утверждения.

6. В формировании Совета Федерации - верхней палаты российского парламента, призванной представлять регионы РФ, просматривается серьезное противоречие. Связано это с тем, что в высшем законодательном представительном органе власти страны половину членов палаты составляют представители исполнительной власти, назначаемые главами администрации субъектов Федерации (губернаторами).Изменение формы представительства от регионов в Совете Федерации было осуществлено в соответствии с Конституцией России и имело целью не умаление демократии, а главным образом снятие депутатского иммунитета с губернаторов и президентов республик, коррупционность выборных кампаний которых становилась опасной для единства страны. Назначением членов Совета Федерации нарушается принцип народного представительства и принцип разделения властей.

Практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты позволяют уточнить понимание федерализма как политического процесса. Это позволяет выработатьпредложения, которые могут способствовать уточнению основных положений федеративной политики Российской Федерации, способствовать активизации работы по созданию новой модели государственного устройства. В ближайшей перспективе сделанные в работе выводы могут применяться для оценки совершенствования процессов реформирования федеративных отношений. Очевидно, что процесс реформирования Федерации далек от завершения, следовательно, материалы, выводы и рекомендации исследования будут полезны для дальнейшей проработки как в Центре, так и в субъектах Федерации.

Положения диссертации могут быть использованы в научно-исследовательской и законотворческой деятельности. Учитывая потребности гуманитарного образования, ее результаты могут найти применение в учебном процессе как в виде отдельного курса, так и в рамках спецкурсов политологии, политической социологии и социологии права.

Апробация результатов исследования. Положения и идеи диссертационного исследования использовались в законотворческой работе в период депутатской деятельностив Государственной Думе. Основные выводы и положения работы обсуждались на расширенном заседании Сектора социальных индикаторов и показателей федеративных и межнациональных отношений ИСПИ РАН, на секции «Реформирование государственно-территориального устройства России» IX Международного экономического форума в Санкт-Петербурге в 2005 г., на ряде заседаний Межпарламентского Союза, на VI и VII Международных социальных конгрессах в Москве в 2006 и 2007 гг., региональных научно-практических конференций в этот период в Томске и Воронеже.

Основные положения диссертации отражены в публикациях автора. Общий объем публикаций составляет более 60 печ. листов.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, списка использованных источников и литературы. Подобная структура, а также ряд приложений к диссертации способствовали достижению поставленной цели и решению задач исследования.

СОДЕРЖАННИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснован выбор и актуальность темы, показано состояние научной разработанности проблем, определены объект, предмет, цели и задачи исследования, сформулированы научная новизна и основные положения, выносимые на защиту, указана практическая значимость проведенного исследования.

Глава I «Федерализм как форма российской государственности: исторический ракурс». В данной главе автором рассматриваются различные коонцепции федерализма как политического процесса, обеспечивающего поступательное развитие федеративнойгосударственности и единства федерации.

Учитывая сложность этого политического феномена и в целях его успешного изучения автором предполагается применение целого ряда подходов и методов научного исследования как теоретического, так и эмпирического характера. Прежде всего, выделяется междисциплинарный подход, предполагающий взаимодействие родственных наук. Он позволяет ввести в активный оборот научного познания соответствующие концепции, теории, парадигмы других наук, которые так или иначе причастны к изучению федерализма. Их интеграция приводит к обнаружению недостаточно изученных аспектов,подталкивает к их исследованию, позволяет на этой основе вскрыть новое в уже известном предмете, обеспечить приращение научного знания.

С методологической точки зрения, обзор взглядов и представлений на многовариантные проявления федерализма концептуально уточняет представление о роли и месте федерализма в структуре государственной власти, определяетправовую базу его функционирования, защиты прав, интересов человека и гражданина. В этой связи автор указывает на имеющуюся в научной теории и общественной практике неоднозначность толкования федерализма как в узком, так и в широком смыслах.

При этом, понятие «федерализма» представляется шире, чем понятие «федерация». Однако понимание этих двух дефиниций зачастую неоправданно отождествляется. В отличие от «федерации» понятие «федерализм» охватывает проблематику разновидностей государств, хотя они и не являются федеративными, но включают существенные федеральные элементы, находясь в своем развитии на путях автономизации и федерализации. Такие государства в научной литературе именуют «полуфедерациями», «квазифедерациями», «государствами автономий». Элементы такого государственного устройства просматриваются даже в царской России, считавшейся единой и неделимой империей.

В работе автор рассматривает федерализм в разных ипостасях: как модель государственного устройства, основанную на принципах федерализма; как форму государственности, обеспечивающую реализацию принципа геополитического пространства государства, состоящего из территориальных членов - «субъектов Федерации», которые обладают определенной степенью самостоятельности и суверенитета, конституционно ограниченных пределами их государственно-властных полномочий; как государственно-правовой институт; и как научную категорию, отражающую федеративную форму государства; как определенный тип отношений, проявляющийся в различных областях общественной жизни; как особую, территориальную форму демократии.

Понятие «федерализма» имеет как объективное, так и субъективное содержание, так как отражает не только объективную социальную реальность, но и учение о ней. Поэтому «федерализм» в работе - это не только реальная практика строительства, развития и функционирования федеративных государств, - это и взгляды, идеи, концепции, теории и доктрины федерализма.

Особенно важную роль в научном исследовании федерализма играет взаимосвязь исторических и социологических методов познания. Применительно к предмету и методам его исследования уместна мысль Г.В. Плеханова о том, что история становится научной лишь постольку, поскольку ей удается объяснить изображаемые ею процессы с точки зрения социологии. Исторические методы позволили автору ответить на вопросы: как возник и развивался федерализм во времени, какие стадии пережил в своем развитии,каковы в нем сущностные черты, какие из них сохранились до нашего времени; социологические, в свою очередь - проникнуть в суть федерализма как социально-политического явления, охарактеризовать актуальное состояние его конкретных сторон, выявить закономерности и тенденции развития.

Социология, изучая взаимоотношения политической сферы с другими областями общественной жизни, рассматривает федеративную политику как один из элементов политической культуры, подчеркиваетее связь с экономикой,изучает формы политического поведения индивидов и групп. Важное место при этом занимает исследованиеполитической формы общественного сознания - идеологии и общественной психологии, теоретического и обыденного сознания, общественного мнения, существенно расширяя проблематику изучения федерализма новыми методами исследования. Акцент на социальном и политическом аспектах позволяет комплекснопроанализировать историю развития федеративных идей, их воплощение на различных этапах российской государственности.

Эволюция федерализма имеет свою многовековую историю, а конституционно-правовое установление ее принципов насчитывает около двух столетий. Элементы федерации появились в древнем и средневековом обществе. Еще Аристотель, Платон и другие мыслители того времени высказывали идею о построении объединенных государств. В идеальном государстве Платона (IV в. до н.э.) регламентация государственной жизни людей достигает апогея: по существу общество превращено в казарму, где за поведением населения ведется тотальный контроль, а правит государь. Аристотелю в своем труде «Политика» удалось показать потребности человека к единению. Индивид и его семья, общины, поселения, союзы, по Аристотелю, составляют первооснову любого государства. Отсюда идут истоки федерализма в политическом устройстве античных полисов, которые справедливо считают прообразом государственных союзов, начавших возникать в период позднего средневековья. Однако предлагаемые концепции государственного строительства и законотворчества были теоретически только обозначены, поскольку реальная жизнь не давала достаточного материала для завершенных научных обобщений.

Идея федеративного общества в наиболее широком понимании восходит к федеративной доктрине народного суверенитета, развитой доктором богословия и права Й. Альтузиусом (15571638). М.М. Ковалевский называл его «первым систематизатором доктрины народоправства», во многом предвосхитившим идеи Дж. Локка и Ж.-Ж. Руссо. В концепции Альтузиуса, изложенной им в труде «Политика» (1603), социальная и политическая организация общества предстает как многоуровневая система союзов, созданных на основе договора, образуя общину «микрокосм государства». Союз общин составляет провинцию, а союз провинций и городов государство, или универсальную политическую общность. Носителем суверенитета в каждом из политических союзов выступает сообщество граждан, народ, который может на определенных условиях, путем заключения договора передать часть исполнительных функций правительству в лице монарха или совета республики. Однако это ни в коей мере не предполагает отказ от суверенитета или его разделения суверенитет неотчуждаем и неделим, он полностью принадлежит народу.

Важным источником теории и практики европейского федерализма стал занявший ряд столетий процесс становления Швейцарской конфедерации - «Вечного союза». Главной функцией союза трех земель (территорий) было защита от внешнего врага и обеспечение жизненных благ посредством объединенных усилий.

В Новое время в качестве нормативной была принята модель договорного союза, или федеративного образования, обладающего некоторыми чертами федеративного общества и имеющего в своем составе различные этнические группы, церкви, экономические институты. Ценную возможность сочетания преимуществ большого государства в обеспечении более быстрых темпов цивилизационного прогресса в федеративной системе усмотрел один из основоположников политологии А. де Токвиль. Немецкий историк права Отто фон Гирке (1841-1921) в некоторых традициях и обычаях древнегерманских народов увидел одно из главных условий федерализма - участие населения в общественно-политических процессах, рассматривая федеративное государство как одно из звеньев в цепи социальных взаимодействий. С этой точки зрения федерализм как средство соединения частей в целое может быть воплощен не только в государственных, но и в общественных институтах: местном самоуправлении, политических партиях, кооперации и т.д. Федерализм способен проявляться в любой общественной сфере, важным признаком которой является стремление людей к установлению взаимосвязей друг с другом для достижения совместных целей при сбалансированном распределении властных полномочий.

В России обращение к элементам федерализма восходит к общественному устройству до- Киевской и Киевской Руси. Выдающийся российский историк Н.И.Костомаров в Древней Руси находил полное торжество федеративного начала, которое проявлялось в равноправном существовании первоначально шести народностей - южнорусской, северорусской, белорусской, великорусской, псковской и новгородской. В основе древнерусского федерализма лежал этнографический принцип, сохранивший свое значение и в современной России. Федерализм прошлого покоился на народно-вечевом строе, который в своем развитии приобретал черты анархической вольницы и вел народоправство к упадку и гибели. Великий Новгород, главный хранитель вечевой свободы и федеративных начал, потерпел поражение в борьбе с московским единодержавием и «от древней новгородской народности остались одни развалины». В «Мысли о федеративном начале древней Руси» Н.И.Костомаров утверждал, что Русь неустанно стремилась к федерации, и федерация была той формой, в которую она начала облекаться. Вся история Руси удельного периода есть постепенное развитие федеративного начала.

Точку зрения Костомарова поддерживал А.С. Ященко, который в «Русском федерализме» писал, что при удельном строе государство не было цельной и неделимой княжеской вотчиной: скорее это была федерация самостоятельных государств, из которых в каждом был свой князь и свое вече.

На протяжении длительного времени большой интерес к проблемам федеративного переустройства проявляла российская творческая мысль. Федеративное устройство в XVII в. рассматривал Ю.Крижанич. Свободной федерацией городов с вечевыми собраниями, общероссийским выборным представительным собранием, под контролем которого функционировал бы исполнительный административный аппарат, представлял государственное устройство А.Н.Радищев. В наиболее обозначенной форме демократического устройства российского государства идеи федерализма присутствуют у декабристов. Согласно проекту, предложенному Дмитриевым-Мамоновым, Россия должна была быть разделена на тринадцать федеральных единиц. При этом, наряду с чисто русскими субъектами предполагаемой федерации, вычленялись ее этнически окрашенные структуры (Киевское, Казанское, Астраханское, Польское царства, Курляндия, Лифляндия, Финляндия, Грузия). Детальный план федеративного устройства России был подробно разработан декабристом Н. Муравьевым в двух его проектах российской конституции федералистского типа. В них достаточно точно вскрывалась морально-политическая суть федерализма - «Величие народов и свобода граждан». Однако, элементов федерализма, о которых шла речь выше, было явно недостаточно для того, чтобы соответствовать комплексу межнациональных и этнических проблем, который образовался в многонациональной России, особенно на позднейшем этапе ее существования.Революционеры-демократы А. Герцен и Н. Чернышевский подчеркивали необходимость учета в государственном устройстве России не только территориального, но и национального признания.

Национально окрашенную федеративную идею разрабатывали Т.Шевченко, М.Драгоманов, Н.Костомаров и др., выдвинувшие идею широкого объединения всех славян на федеративных началах. Предложенная ими программа предусматривала освобождение славянских народов из-под власти иноплеменников и их организацию в самостоятельные политические сообщества посредством федеративных связей. В левых кругах в эти годы выдвигались более радикальные федералистские планы, предполагавшие, в частности, как теоретик анархизма М. Бакунин, полную деэтатизацию России. Идеолог анархизма П. Кропоткин отмечал, что Россию можно собрать иукрепить только путем федеративного договора и Союза. За утверждение в России федералистского конституционного строя выступали такие видные деятели либерализма второй половины XIX в., как М.М. Ковалевский, С.А. Муромцев, Е.В. де Роберти, Б.А. Кистяковский и др. Среди этой плеяды мыслителей особое место принадлежит Б.Н. Чичерину, видевшему государство в качестве основного двигателя, творца исторического процесса.

Новый качественный импульс идеям и практике федерализма дала Великая Октябрьская социалистическая революция. Большевики во главе с В.И.Лениным сумели построить федеративное по форме и авторитарное по существу Российское государство в экстремальных условиях гражданской войны и военной интервенции. Для этих целей в качестве органов федеративной власти они использовали Советы. Федеративный характер Российской республики был установлен в принятой в январе 1918 г. Третьим Всероссийским съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов Декларации прав трудящихся и эксплуатируемого народа, которая затем вошла в Конституцию РСФСР, и постановление «О федеративных учреждениях Российской Республики». Съезд провозгласил Россию Российской Социалистической Федеративной Советской Республикой (РСФСР). РСФСР учреждалась на основе свободы союза народов как федерация советских национальных республик.

Первый съезд Советов СССР 30 декабря 1922 г. провозгласил объединение советских республик в единое союзноегосударство - Союз Советских Социалистических Республик. Первоначально в СССР вошли: РСФСР, УССР, БССР и ЗСФСР. РСФСР явилась ядром, вокруг которого сложилось и окрепло многонациональное социалистическое государство - Союз ССР.

Однакони РСФСР, ни СССР, несмотря на свои названия, на всем протяжении своего существования не были федерациями в полном смысле слова. Они скорее обладали признаками унитарного государственного образования, имеющего в своем составе автономии.

Каким должен быть российский федерализм? Дискуссии на эту тему актуализировались в связи с развалом Советского Союза. Нерешенность фундаментальных теоретических и прикладных проблем развития российского федерализма отрицательно сказалась на политическом поведении масс, лишив их необходимых ориентиров к устройству собственного государства, оценке деятельности его различных звеньев.

Глава II «Основные модели федеративного устройства». Мировой опыт выявил целый ряд разновидностей федерализма, которые проявляют себя в определенных моделях. Некоторые из них положены в основу государственного строительства. Так, суть модели «дуалистического федерализма» усматривается в существовании двух уровней власти, каждая из которых в пределах своих полномочий независима от другой. Такая модель имеет несколько вариантов. B некоторых странах в ней делается акцент на то, что в основе федеративного союза лежит объединение двух наций (например, англоканадцев и франкоканадцев в Канаде, чехов и словаков в бывшей ЧССР). Отсюда вытекает, квалификация федерации как диархии (двоевластия) или концепции ассоциированных государств. Другой вариант концепции дуалистического федерализма строится на двойственности суверенитета в федерации, суверенитета федеративного образования и его членов. Его основа строго фиксированное на конституционном уровне разделение функций и полномочий между центральной (союзной) властью и властями субъектов. Из этого положения вытекает множество выводов, в т.ч. и выводы о возможности обратного возвращения переданных полномочий и создание собственного государства (такие идеи развивались в канадской провинции Квебек), праве выхода (сецессии) штата из состава федерации.

Федерализм, основанный на использовании системы кооперации, сотрудничества и солидарной ответственности Центра и составных частей федерации при осуществлении определенных социально значимых государственных функций, получил наименование кооперативного федерализма. Следует заметить, что модель, ориентируемая на строгую фиксацию разделения власти между федерацией и ее субъектами, в чистом виде не действует ни в одной стране, так как не соответствует политическим реалиям. Концептуально в основе модели «кооперативного федерализма» лежит идея объединения усилий Центра и мест для выполнения общих задач, кооперации усилий и интеграция в ведении общегосударственных дел. В этих целях создаются ряд учреждений, которые организованы федерацией, но по функциям их можно квалифицировать как «общие органы», так как они в одинаковой мере обслуживают как федерацию, так и ее субъекты. Федеральные органы, обеспечивающие вопросы обороны, правопорядка, охраны окружающей среды и др. выполняют функции, делегированные им субъектами федерации. Поэтому понятие федерализма как отражение государственного единства не может быть сведено к «кооперации и интеграции» его органов по выполнению лишь определенных функций.

Ценность «кооперативного федерализма» усматривается в том, что субъекты федерации стремятся к миру и согласию с центром на основе сотрудничества и солидарности этого неотъемлемого свойства федерации, именуемого взаимодополняемостью, или субсидарностью. Такие отношения строятся на основе добровольного сотрудничества без соподчиненности между его участниками, но при их безусловном функционировании в строгих рамках федеральной конституции. Кооперативный федерализм позволяет в цивилизованных формах предупреждать и снимать политико-правовые и другие конфликты, опираясь не только на конституционные нормы, но и на политические реалии.

В связи с тем, что сущностные элементы федерализма закрепляются в Конституции и в учредительных актах государства (договорах или соглашениях), принципиальным является вопрос о том, что следует считать основным правовым документом, учреждающим федеративное государство. Исходя из видов правовых актов, учреждающих федерацию, можно выделить два типа федераций: конституционную и конституционно-договорную. Конституционными являются федерации, образуемые принятием конституции либо внесением в неё изменений. Конституционно-договорные федерации также учреждаемые конституцией, принятию которой предшествует процесс заключения специального документа - договора (соглашения). Такой способ учреждения (преобразования) федерации как сочетание договораи конституции в большей мере характерен для федераций, образуемых в результате децентрализации унитарных государств.

Разновидностью договорной федерации является такой тип федерации, когда центральный и региональный уровни власти действуют независимо друг от друга в установленных Конституцией пределах. Это так называемый координированный федерализм. Его идея опирается на конституционные нормы о разграничении предметов ведения между федерацией и её субъектами. На практике в чистом виде координированный федерализм не действует, т.к. не соответствует политическим реалиям. Эта концепция учитывает по существу только один способ разграничения компетенции: если она поделена между федерацией и её субъектами в виде закрепления определенного круга вопросов за одним из участников федеративных отношений и предоставления другому всех остальных полномочий. Однако практика конституционного развития всё чаще идет по пути установления совместной компетенции федерации и её субъектов. В этой сфере действует принципверховенства федерального закона.

Критерием «республиканской» модели федерализма считается республиканская форма правления в субъектах федерации. Суть федеральных отношений характеризуется как отношения между республиками. Если следовать такой логике, то разновидностями моделей федерализма могут считаться «штатный», «кантонный», «земельный» и т.п. В итоге содержание федерализма как формы государственного устройства полностью сводится к форме правления субъектов федерации. При этом следует иметь в виду, что как республиканская, так и иные формы правления существуют и в унитарном государственном устройстве. Если определять модель федерации по наименованиям субъектов федерации, то Российская Федерация, имея в своем составе республики, края, области, автономную область, не попадает ни под одну из этих формулировок.

Иногда разные модели федерализма обосновываются историческими особенностями их становления. К примеру, по национальному признаку были построены СССР, Канада, Югославия, Индия, Индонезия, Южная Аравия, Объединенная Арабская Республика, Йемен. Обратившись к отечественной истории, следует вспомнить «феодальный» федерализм, оформленный при Владимире Мономахе и сохранявшийся с 972 г. по 1497 г., вплоть до объединения русских земель в рамках московского централизованного государства. Затем «советский» федерализм с признаками унитарного государственного образования, имеющего в своем составе автономии.

Принципиально важно оценивать федерализм с точки зрения его правовой природы и статуса субъектов. Здесь выделяют симметричный и асимметричный федерализм. Идеальная федерация - симметричное государство, где в основу устройства кладется объединение субъектов федерации, однородных по природе и равных по статусу. В настоящее время абсолютно симметричных федераций с юридической точки зрения фактически не существует. В мировой практике наблюдаются тенденции развития асимметрии в федеративных отношениях классически симметричных государств. Так, когда-то считавшееся классическим симметричным государством США, уже сегодня таковым не является.

В мировой практике встречаются объективные случаи асимметрии, когда наряду с субъектами федерации, которые равноправны, образуются федеральные округа в рамках столицы государства, федеральных территорий, территорий с особым статусом на переходный период и др. К некоторым федерациям примыкают так называемые ассоциированные («свободно присоединившиеся») государства. Поэтому асимметрия может быть присуща не только федерации, но и унитарному государству. Этот вывод позволяет сохранять приверженность концепции однородности федерации и рассматривать для классических форм асимметрию лишь как исключение.

Сегодня большинство федеративных государств это симметричные федерации с элементами асимметрии. В данном случае в основу федеративного устройства кладется признание всех субъектов федерации однородными по природе и статусу (США, Германия, Австрия, Швейцария, Бразилия и другие). Однако конституция допускает из общего правила отклонения, так как разнообразие не удается вписать в жесткие рамки. Эти отклонения не касаются различий государственно-правовой природы субъектов федерации, а затрагивают лишь отдельные элементы статуса и рассматриваются как исключение, а не как правило, порождающее иную систему отношений и меняющую тип федерации как таковую.

Построение реальной федерации немыслимо без формирования экономического федерализма, вбирающего в себя всю совокупность экономических взаимоотношений между существующими уровнями федерации: межбюджетные и налоговые отношения, экономическая помощь регионам, перераспределение материальных средств, выравнивание экономических потенциалов субъектов федерации и т.п.

В последние годы в Европе создается объединение, которое называют «федеративно-государственным». Речь идет о Европейском Союзе. Основанием для такого мнения является то, что национально-государственное и еврофедеральное взаимодействие строится на принципе субсидиарности: Европейскому Союзу (ЕС) от вступаемых в Союз государств передаются полномочия, которые наиболее оптимально могут осуществляться на европейском уровне, что и предполагается закрепить в Конституции ЕС. Конкретно ЕС передан ряд полномочий в области сельскохозяйственной политики, внутренней торговли, налогового законодательства, социальной политики, транспорта и др. Многие из этих полномочий осуществляются на параллельных основах с национальными государствами-участниками. В Союзе создан Европарламент, Совет Министров ЕС, комиссии ЕС, Европейский суд,единый бюджет. Государственные границы стали сквозными. Можно сказать, что Европа нарождается и как федерация, открытая для всех народов, которые приемлют базисные принципы свободы и демократии, составляющие сердцевину пока непринятой европейской конституции. Однако представляется, что в настоящее время еще нельзя вести речь об окончательном формировании Европейской федерации. Существующую ныне форму объединения входящих в ЕС государств называют движением от конфедерации к единому, целостному федеративному государственному образованию.

Процесс развития федерализма в мире показал, что ни один из подходов строительства федерации нельзя абсолютизировать. Каждый из них имеет свои плюсы и минусы. В целом же проведенный анализ основных теоретических направлений, моделей и доктрин федерализма позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, подавляющее большинство перечисленных концептуальных разработок относится не к федерализму как таковому, а к общей теории государственного устройства. Как правило, они применимы как кфедеративным, так и к унитарным государствам. Во-вторых, обычно, ни одна из рассмотренных доктрин не применяется на практике в «чистом виде». Федеративные государства в большинстве случаев (если не всегда) совмещают в своем развитии элементы различных концепций и направлений федерализма, хотя официально могут провозглашать какую-либо концепцию в качестве главенствующей.

Глава III «Разграничение предметов ведения и полномочий как фактор обеспечения единства интересов Федерации и ее субъектов». Едва ли не самый сложный политико-правовой узел в развитии федеративных отношений составляет разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектами. От эволюции взаимоотношений Центра и регионов, создания действенных механизмов согласования интересов в 90-е годы зависел поиск адекватной модели российского федерализма и последовательное затем совершенствование федеративных отношений.

До середины 90-х годов баланс сил в отношениях центр-регионы постепенно сдвигался в пользу регионов. В эволюции взаимоотношений центр-регионы политологи условно выделяют три этапа, характеризующиеся различной степенью согласования интересов Федерации и ее субъектов. Первый этап - до середины 90-х годов отличается регионализацией российской экономики, суверенизацией субъектов Федерации, повышением роли местных органов государственной власти в управлении подведомственной территорией. В этот период практически каждый из 89 субъектов Федерации выстроил собственную модель взаимоотношений с Центром. Большинство регионов закрепили эти взаимоотношения двусторонними договорами, стремясь зафиксировать передачу как можно большего объема полномочий. В результате возросла разноуровневость Российской Федерации, ослабли позиции Центра, в политичсеком, правовом, экономическом, информационном пространствах страны отчетливо проявились дезинтеграционные тенденции.

С проведением в 1993-1994 гг. радикальной реформы межбюджетных отношений впервые были установлены единые (кроме Башкортостана, Татарстана и Якутии) нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов. Был создан Фонд финансовой поддержки регионов, из которого на основе единой формулы стали распределяться трансферты. В результате в структуре консолидированного бюджета РФ доля субъектов Федерации удвоилась, превысив к середине 90-х годов 50%. Финансовая база региональной власти крепла.

На втором этапе (1995-1999 гг.) политическая и экономическая власть в регионах укрепилась, усилился сепаратизм. Такому развитию событий способствовали выборы глав администраций (губернаторов), получивших значительную независимость от Центра. Повысился контроль за выборами в Государственную Думу, из избранных в регионах глав исполнительной и представительной властей стал формироваться Совет Федерации. Усилились позиции восьми межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия, главы которых вошли в Президиум Правительства РФ. В системе межбюджетных отношений сформировалась тенденция к увеличению доли расходных полномочий бюджетов субъектов РФ с одновременным сокращением их в доли в распределении налогового потенциала страны. С федерального на региональный уровень был переведен ряд социальных расходов, не обеспеченных ни федеральным, ни региональным финансированием.