Российский федерализм: эволюция, проблемы и перспективы развития

Региональная финансовая система работала в этот период в основном с денежными суррогатами (бартер, зачеты по платежам, энергетические векселя и т.д.), обусловив снижение налоговых платежей в региональные бюджеты. Положение усугублялось индивидуальным согласованием размера трансферта. С принятием в 1998 г. Концепции реформирования бюджетных отношений на 1999-2001 гг. федеральная политика трансфертов стала более прозрачной и стабильной. Однако до принятия на третьем этапе (с середины 1999 г. по настоящее время) важнейшего федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации иорганами государственной власти субъектов Российской Федерации» все предпринимаемые меры были не самыми удачными попытками урегулирования сложных социально-политических отношений Центра и регионов. Закон характеризуется двумя главными составляющими. Первая заключается вкоррекции ключевых федеративных отношений, связанных с вопросами разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и субъектами Федерации, особенно в сфере совместной компетенции. Вторая - в построении так называемого экономического федерализма, вбирающего в себя всю совокупность экономических взаимоотношений между существующими уровнями федерации (межбюджетные иналоговые отношения, оказание экономической помощи регионам, перераспределение материальных средств, выравнивание экономических потенциалов субъектов Федерации и т.п.). Абсолютно новым и довольно трудно приживаемым для российской федеративной системы явился институт совместной компетенции Федерации и ее субъектов. Основнаяпроблема - неурегулированность порядка и процедур реализации полномочий, входящих в данную сферу, как федеральными, так и региональными органами государственной власти. Именно в этих отношениях между Центром и регионами федерализм оформляется на стыке государства и общества, с одной стороны, как одна из форм их единства и различия; с другой - начинает акцентироваться на вопросах распределения государственной власти и борьбы за политическую власть.

Эти процессы сигнализируют о том, что федерализм встраивается в системы других сложных социально-политических, экономических, политико-правовых и иных отношений и требует разрешения проблем уже в их контексте. Это касается прежде всего установления приоритета Конституции и федеральных законов над договорами, закрепления равноправия субъектов Российской Федерации, запрещения посредством договора или соглашения передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения. Провозглашение принципа добровольности заключения договоров осуществляется при двух условиях: прямого указания в федеральном законе на допустимость заключения договора по данному предмету совместного ведения и отсутствия федерального закона по предмету совместного ведения. Впервые на законодательном уровне были определены предметы договора и соглашения, официальный язык, основные стадии договорного процесса. На приведение ранее заключенных договоров и соглашений в соответствие с Законом отводилось три года. Принципиально важно, что компетенции, передаваемые регионам, были законодательно обеспечены в финансовом отношении, что создавало необходимую базу бюджетному федерализму.

До конца 1990-х годов главной целью региональной политики стало выравнивание уровня социально-экономического развития субъектов РФ. В 2001 г. была принята федеральная целевая программа «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации», направленная на сглаживание различий в уровне социально-экономического развития регионов, улучшение условий жизни в наиболее отстающих субъектах Федерации. Уже в 2006 г. программа была прекращена по причине недостаточных объемов финансирования мероприятий по преодолению факторов социально-экономической дифференциации субъектов. Однако опыт реализации программы позволяет сделать два существенных вывода. Во-первых, проведение региональной политики должно предполагать, помимо финансового развития, реализацию целого комплекса мероприятий по выравниванию социально-экономических различий. Во-вторых, преодоление дифференциации регионов и их развитие не может быть результатом действия одной программы. Решение основных проблем регионального развития требует выработки комплексных мер. Программно-целевые методы должны охватывать наиболее крупные в географическом отношении регионы, включающие несколько субъектов РФ, обладающих возможностями совместного развития, направленные на укрепление межрегиональных связей. В-третьих, региональную политику социально-экономического выравнивания невозможно осуществить без полноценного правового обеспечения, предмет, цели и задачи которого не в полной мере отражены в федеральных законах. Неудовлетворительное состояние правовой базы обуславливает подготовку законопроектов «Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации», «Об основах федеральной поддержки депрессивных территорий Российской Федерации», «О федеральных целевых программах регионального развития».

Между тем, несмотря на то, что межбюджетные отношения в последние годы существенно преобразованы, это не приводит к ощутимым результатам в решении проблемы сокращения различий между субъектами РФ по уровню бюджетной обеспеченности, не говоря уже об их выравнивании в реально экономическом смысле. Рост числа самодостаточных субъектов Федерации практически не наблюдается. Действующая система межбюджетных отношений не стимулирует регионы к наращиванию собственной налоговой базы за счет роста производства, инвестиций, пока не будет пересмотрен сам принцип определения дотационности (бездотационности) регионов.

В не меньшей мере важен и взвешенный подход к проблеме финансового обеспечения делегированных полномочий, которые должны быть подкреплены полным финансовым обеспечением. В частности, большинством субъектов РФ вновь поднимаются вопросы о разработке минимальных государственных социальных стандартов, финансовом обеспечении функций местного самоуправления.

Целесообразно рассмотреть возможность предотвращения чрезмерной загрузки местных бюджетов делегированными полномочиями. В большинстве случаев местные власти занимаются уже не столько своими собственными полномочиями, сколько делегированными. Мировая практика показывает, что объем делегированных полномочий (обязательных для исполнения) должен быть ограничен примерно 20-25% от общих расходов местного бюджета. Все иные полномочия свыше этого порога должны передаваться только на согласительной основе и одновременно с компенсацией расходов муниципалитетов по финансированию операционных расходов, связанных с оплатой труда занятых работников муниципалитетов, обеспечению их необходимыми условиями и средствами.

Проводимая реформа разграничения полномочий основана на достаточно четких принципах, отработанных в мировой практике. Внедрение принципа субсидиарности выражается в четкой законодательной фиксации полномочий в зависимости от оптимальности их осуществления на том или ином уровне публичной власти, обеспечения финансовыми и иными ресурсами, закрепления ответственности за реализацию. В перспективе этот принцип должен последовательно внедряться в законодательство для обеспечения эффективности осуществления государственных функций и местного самоуправления.

В ближайшей перспективе можно предположить следующую динамику развития событий. На федеральном уровне будут все больше концентрироваться функции и полномочия в сфере развития производственных структур и промышленности. В ведение субъектов Российской Федерации больше будет отнесено решение вопросов обеспечения федеральных стандартов и гарантий в социальной сфере, а также связанных с созданием комплекса благоприятных условий для развития промышленности и других сфер инновационного характера. При этом будет существенно расширяться сфера взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в решении межрегиональных вопросов.

Глава IV «Укрупнение регионов в совершенствовании федеративных отношений». Одной из особенностей федерализма является постоянный поиск оптимального баланса между центробежными и центростремительными тенденциями. В необходимости территориального приближения федеральной власти к субъектам РФ, видится смысл создания системы федеральных округов. На первом этапе институт полномочных представителей Президента РФ в регионах России был преобразован в институт полномочных представителей Президента в федеральных округах. Это позволило унифицировать взаимоотношения центральной власти со всеми федеративными субъектами независимо от принципа их образования, способствовать совместному решению региональных социально-экономических проблем, а также развитию производственных сил на межрегиональном уровне. В особых обстоятельствах институт «федерального присутствия» должен стать инструментом проведения директив Президента в субъектах РФ. Правовой статус представителей Президента РФ позволяет главе государства наделять их в установленное время дополнительными полномочиями, составляющими основу значительной подвижности их компетенции.

Учреждение федеральных округов имело положительное значение, позволив собрать все федеральные органы власти в единую систему, работающую в целом на интересы государства, а не на отдельные субъекты Федерации. Большая часть функций представителей Президента РФ в федеральных округах приобрела политическую направленность, что свидетельствует о весомости этой составляющей представительского института. Представители Президента смогли восстановить единое правовое пространство государства и создать предпосылки для восстановления единого экономического пространства. Образование федеральных округов, не затрагивая основное (конституционное) административно-территориальное деление, стало формой укрепления вертикали государственной власти. С федеральных округов начался процесс укрупнения российских регионов.

Конституция России допускает несколько вариантов изменения численного состава субъектов Федерации: 1) прием в состав Федерации субъекта с территорией, находящейся до приема за пределами нынешних границ; 2) разделение ныне существующего субъекта федерации на два или более субъекта; 3) выход автономного округа из сложносоставного субъекта; 4) слияние двух или нескольких существующих субъектов федерации в один субъект или укрупнение. Распространение получил последний вариант. Это связано с одновременным выполнением ряда задач. Во-первых, сокращается количество слаборазвитых субъектов федерации - реципиентов; во-вторых, корректируется асимметрия территориальной системы России в целом; в-третьих, выравнивается социально-экономическое развитие объединяющихся субъектов и повышается уровень благосостояния населения.

До 1 декабря 2005 г. Российская Федерация включала 89 субъектов федерации (21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), 1 автономная область, 10 автономных округов).

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» определил основные принципы совершенствования государственно-территориального устройства страны через объединение соседствующих субъектов, либо посредством присоединения новых территорий на основе международного договора. Весьма важно, что принятый закон подтвердил невозможность отделения и выхода субъектов из состава Российской Федерации. Это законодательное решение окончательно прекратило процесс центробежных тенденций, позволило «поставить точку» в дискуссиях о суверенизации и отделении некоторых регионов. Был остановлен процесс разъединения ряда субъектов Российской Федерации по национальному признаку, прекращены настроения относительно формирования этнических по сути государственных образований. Основным достижением закона стало совершенствование территориальной структуры Российской Федерации посредством объединения (укрупнения) субъектов Федерации, а не их дробления. Тем самым было найдено решение проблемы во взаимоотношениях краев и областей с входящими в их состав автономными округами.

Процесс укрупнения затронул в первую очередь экономически слабо развитые автономные округа (АО), которые, как правило, входили до объединения в так называемые сложносоставные субъекты Федерации. Эти территории проживания малочисленных народов стали первыми кандидатами на слияние с соседними более развитыми регионами в укрупненные субъекты Федерации. В силу низкого уровня экономического развития большинство автономных округов в рыночных условиях оказались финансово несамостоятельными. Минимально необходимые суммы расходов в этих регионах многократно превосходили их собственные бюджеты. В сложившейся ситуации они оказались не в состоянии выполнять возложенные на них Конституцией полномочия. Из девяти автономных округов только два - Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий - были отнесены экспертами Минэкономразвития РФ к группе регионов с уровнем развития «выше среднего». (Вопрос о Чукотском автономном округе не ставился). Мощным стимулом к восстановлению прежних границ и объединению разделенных субъектов послужило также наличие коллективной исторической памяти совместного проживания.

Процесс объединения автономных округов с областями и краями, из состава которых АО выделились в 1993 г., активно начался в 2004 г. Объединению предшествовало принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления». Закон резко ограничил бюджетную самостоятельность автономных округов, чем сделал их последующее объединение практически неизбежным. На этом этапе основой объединения стало выравнивание социально-экономического развития и повышение уровня благосостояния проживающих в регионе граждан.

За период 2003-2007 гг. было осуществлено 5 объединительных проектов: 1. Коми-Пермяцкий АО вошел в Пермский край (пилотный проект); 2. Таймырский АО и Эвенкийский АО вошли в единый Красноярский край; 3. Корякский АО объединился с Камчатской областью в Камчатский край; 4. Усть-Ордынский Бурятский АО вошел в укрупненную Иркутскую область; 5. Агинский Бурятский АО объединился с Читинской областью в Забайкальский край. Реализации объединительных проектов предшествовали референдумы, прошедшие с достаточно высокой активностью и поддержкой населения. Явка избирателей на объединительные референдумы колебалась от 62,4% в Пермской до 81% в Читинской области и от 62,9 до 91-99% в автономных округах. Причем уровень поддержки объединительной идеи был еще выше - от 70 до 97%.

Накопленный за этот период опыт показывает, что процесс укрупнения субъектов крайне непростой, требующий постоянного мониторинга достижения поставленных целей и задач, выявления недостатков и упущений в этом труднейшем вопросе федеративного строительства. Законодательный алгоритм объединительного процесса уникален. Он представляет собой многоступенчатую, поэтапную процедуру. Нигде в мире нет аналогичного опыта «переформатирования» федеративного государства. По мере практического осуществления политики укрупнения в октябре 2005 г. вКонституционный закон от 17 октября 2001 г. были внесены важные изменения и дополнения. В частности, разрешалось проводить объединительные референдумы в регионах без создания инициативных групп. Был изменен порядок, при котором главную роль в образовании нового субъекта Федерации стали играть не региональные законодательные собрания, а губернаторы, получившие право выступать с предложением о слиянии регионов и проведении референдумов. В объединительных референдумах должны принять участие не менее 50% избирателей от каждого региона. При положительных итогах Президент РФ оформляет ранее поступившее к нему на рассмотрение обращение регионов в виде проекта федерального конституционного закона об образовании нового субъекта Российской Федерации. Наделение дополнительными полномочиями Президента страны в вопросах укрупнения регионов выглядит логичным, так как вопросы создания субъектов Федерации Конституция оставляет в исключительной компетенции федерального Центра.

Для процесса объединения регионов в рамках бывших сложносоставных субъектов важное значение имеют также положения Федерального закона«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Дело в том, что автономные округа после объединения в единый субъект РФ превращаются в административно-территориальные единицы - муниципальные образования. Соответственно происходит передача полномочий от прежних государственных органов власти автономных округов к новым органам власти на уровне муниципальных районов.

Переходный период в процессе объединения регионов может иметь разную продолжительность для разных субъектов Федерации, в зависимости от региональных условий развития и сложностей объединительного процесса. Например, переходный период создания Пермского края занял четыре года - с 2005 г. и до конца 2008 г. В последующих объединительных проектах продолжительность переходного периода была сокращена до 1,5-2 лет. Тем не менее укрупненные регионы, функционирующие как единые субъекты Федерации, появятся в России только в 2009 г.

Негативным моментомпосле объединения является неопределенность в понимании особого статуса автономного округа как административно-территориальной единицы. Понятие особый статус можетотражатьнесколькоаспектов, взависимостиоткаждого конкретного случая. Помимо создания правовых условий федеративной реформы были созданы политические механизмы строительства новых федеративных отношений. Это может быть национальный аспект, то есть придание особого статуса территории по национальному признаку, либо территориальный аспект - выделение муниципального образования, либо экономический аспект - предоставление особых льгот и целевого финансирования развития территории. В итоге предоставление особого статуса территориям имеет целью сохранение и повышение уровня жизни населения, проживающего в них, и смягчение последствий перехода к управлению новым субъектом Российской Федерации. В частности, в Пермском крае изначально былопредусмотрено создание специального органа - Министерства по делам Коми-Пермяцкого округа как структурного подразделения

Важным обстоятельством является оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в новом субъекте Российской Федерации и своевременная их реорганизация. Существенным фактором является выработка специальных механизмов взаимодействия и преодоления разногласий между органами государственной власти объединяющихся субъектов. Отсутствие согласованной позиции по ряду вопросов приводит к затягиванию процесса принятия решений, нарушению прав и свобод граждан. Одним из вариантов разрешения подобных ситуаций может стать активное участие в координации деятельности этих структур полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Помимо создания системы мониторинга объединительного процесса, предполагающего планирование, прогнозирование, поиск оптимального алгоритма осуществления данного процесса, на федеральном уровне нужны механизмы, направленные на обеспечение эффективного информационного сопровождения объединительного процесса, которые должны действовать на протяжении всего переходного периода. Это позволит создать благоприятную социально-психологическую обстановку, избежать обострения и возникновения конфликтных ситуаций.

Правоприменительная практика законов об объединении свидетельствует о необходимости законодательного регулирования вопроса о пределах укрупнения субъектов Российской Федерации. В этом плане требуются законодательные инструменты защиты от «стихийного» укрупнения и возможностей создания «гипер-регионов» на основе экономических, демографических ресурсов нескольких субъектов Российской Федерации, принявших решение об объединении.

Вся социально-политическая объединительная практика показала, что универсального подхода к укрупнениям регионов нет. Для национальных республик это в первую очередьсвязано с неприятием самой идеи объединения, влекущей в последующем утрату статуса. Пока на данном этапе федеративной реформы методом укрупнения регионовпостепенно решается проблема «сложносоставных» субъектов, за исключением Архангельской области с входящим в ее состав Ненецким АО и Тюменской области с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами.

Глава V «Политические аспекты развития современных федеративных отношений». В данной главе политический взгляд на проблему в первую очередь высвечивает вопрос о власти. В рамках политического дискурса в рассмотрении проблемы автор опирается на заложенный в Конституции РФ принцип двойного суверенитета. Так ч. 4 ст. 11 указывает, что отношения между федерацией, ее органами и субъектами Федерации строятся на основании заключаемых между ними договоров, в том числе на основании Федеративного договора. А это значит, что федерация и ее субъекты выступают во взаимоотношениях друг с другом как равноправные стороны, добровольно объединяющиеся в федерацию. Политическим фоном выступает конституционный формализм: юридическая обособленность регионов, имеющих свой устав или конституцию; выборные органы законодательной власти (Государственная Дума и законодательные собрания субъектов); наличие двухпалатного парламента; двухуровневая структура законодательства, где по вопросам, отнесенным к совместному ведению федерального Центра и субъектов Федерации принимаются специальные рамочные нормативные акты - основы законодательства. К другим признакам следует добавить частичное разделение центрального и местного бюджетов, разграничение центральной и местной компетенции.

Весь постсоветский период реальная ситуация требовала энергичных усилий, направленных на то, чтобы ввести федеративные отношения в нормальное русло. Однако, к модификации властных структур в стране приступили лишь в 2000 г., начиная с реформ, инициированных законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 14 июня 1999 г. Совокупность реформ состояла из следующих трех основных блоков: 1) унификация федеральных и региональных законодательных установлений; 2) создание Федеральных округов как промежуточного звена между Центром и субъектами Федерации; 3) преобразование способа формирования верхней палаты Федерального Собрания - Совета Федерации, призванного представлять на федеральном уровне интересы регионов.

В контексте данного подхода реформой решались два комплекса задач. Прежде всего, предстояло придать Федерации необходимую эффективность. Это, в свою очередь, предполагало ликвидацию все еще не изжитых предпосылок развала страны, преодоление правового сепаратизма и реинтеграцию правового поля; «деприватизацию» федеральной власти на местах, оказавшейся в «собственности» региональных элит; начало ликвидации асимметричности федерации, воссоздание единого экономического пространстваРоссии без межрегиональных барьеров. Основными механизмами решения данного комплекса проблем стали: выведение институтов федеральной власти, размещенных на региональном уровне, из-под влияния региональных элит. С этой целью в них был создан институт Федеральных округов и полпредов Президента; разработаныправовые основы федерального вмешательства в дела субъектов Федерации; осуществлено вытеснение региональных элит с федерального политического уровня, в связи с чем уменьшились возможности их влияния на процесс принятия государственных решений на федеральном уровне.

Как показывает анализ, на первом этапе институт полномочных представителей Президента в федеральных округах с поставленной задачей справился - институты федеральной власти на местах были выведены из подчинения региональных властей. Региональное законодательство в основном приведено соответствие с федеральным. Политическая система, созданная в условиях жесточайшего кризиса власти, выполнила задачу стабилизации ситуации в стране.

Очередной виток федеративной реформы был связан непосредственно с избирательной и партийной реформами, обусловившими организацию высших органов исполнительной и законодательной государственной власти как в Центре, так и на местах. Отметив, что результаты избирательной и связанной с ней партийной реформы в значительной мере политизируютФедеральное Собрание, автор в диссертации подробно анализирует проблемы повышения политической роли законодательных собраний субъектов Федерации. Их конкретные полномочия, функции определяют конституции республик, уставы краев, областей, автономных округов. Названия этих органов самые разные - Народный Хурал (Республика Бурятия), Государственный Совет (Республика Татарстан, Республика Удмуртия и др.), Государственное Собрание (Республика Мордовия и др.), Верховный Совет (Республика Хакасия),Государственная Дума (Ставропольский край, Томская область и др.), Московская городская Дума, Орловский областной Совет народных депутатов, Самарская губернская Дума, Законодательное Собрание (г.Санкт-Петербург, Красноярский край, Омская, Свердловская области и др.), Липецкое областное Собрание депутатов и другие названия. В названиях законодательных органов отражены исторические, национальные, культурные традиции регионов.

Ныне действующие представительные (законодательные) органы субъектов Федерации фактически сформировались по завершении региональной избирательной реформы путем выборов в законодательные собрания федеративных субъектов 2 декабря 2007 г. и 2 марта 2008 г. Избирательная реформа начиналась, как известно, с принятия нового Закона «О политических партиях», сделавшего политические партии единственным видом избирательного объединенияи запретившего существование региональных партий. Вслед за этим в 2002 г. был принят новый Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», который и обязал субъекты Федерации избирать не менее половины депутатов регионального законодательного собрания по пропорциональной избирательной системе.

С 15 июля 2003 г. обязательной стала норма, согласно которой не менее половины депутатов регионального парламента или одной из его палат должны избираться по пропорциональной избирательной системе (то есть по партийным спискам). С этого времени избирательная система страны прошла большой путь от довольно свободной конкуренции на пропорциональных выборах к ее фактической минимизации. В 2005 г. были приняты новые поправки в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Главными из них стали отмена института избирательных блоков, установление предельной планки заградительного барьера на уровне 7%, ужесточение процедуры регистрации списков кандидатов, снижение допустимого брака в подписных листах с 25 до 10%, расширение оснований для отказа в регистрации за наличие «недостоверных» данных и т.д. Это увеличило правовые возможности воздействия регистрирующих и контролирующих органов на состав кандидатов, т.е.усилило административный контроль над ходом выборов и выдвижением кандидатов. Было также решено установить для проведения выборов два «единых избирательных дня» в году: второе воскресенье марта и второе воскресенье октября.

В2006 г. произошла следующая коррекция избирательного законодательства - партиям запретили включать в предвыборные списки представителей других партий, депутатам было запрещено покидать партию, от которой они были избраны; то есть вслед за запретом в 2005 г. предвыборных блоков были запрещены межпартийные союзы, когда члены одной партии-союзника могли входить в избирательный список другой. Было отменено также голосование «против всех». В ноябре этого же года новыми поправками в избирательное законодательство был отменен порог явки для признания выборов состоявшимися, запрещена критика оппонентов в телеэфире в ходе официальной агитационной кампании, усилены основания для ограничения пассивного избирательного права в связи с участием в «экстремистской» деятельности.

Интервалы между внесением поправок становились все короче, ужесточая одну за другой избирательные нормы. Если между первоначальным введением новых норм до изменения законодательства в 2005 г. прошло около трех лет, то между поправками 2005 г. и новой коррекцией законодательных норм 2006 г. - менее года, а между поправками лета и ноября 2006 г. - всего четыре месяца. Ужесточение партийного законодательства привело к сокращению межпартийной конкуренции. Так, 1 января 2006 г. политические партии должны были подтвердить численность в 50 тысяч членов, тогда как прежде было достаточно 10 тысяч. Партии, не выполнившие данного требования, с 1 января2007 г. подлежали ликвидации. В результате, если на конец 2003 г. в стране существовали 44 партии, то к концу 2007 г. в стране оставалось только 15 партий, а к очередным выборам 1 марта 2009 г. партийно-политическое поле сузилось до 4 парламентских партий («Единая Россия», КПРФ, ЛДПР, «Справедливая Россия»), плюс «Патриоты России», «Правое дело» и «Яблоко». Из непарламентских партий в региональной избирательной кампании 2009 г. приняла участие только политическая партия «Патриоты России».

В связи с осуществлением избирательной и партийной реформ существенно изменилась политическая роль законодательных собраний - парламентов субъектов Федерации. С февраля 2005 г. региональные законодательные собрания стали согласовывать «наделение губернаторскими полномочиями» кандидатов, представленных Президентом РФ. Вырос престиж депутатских мандатов. Наряду с ним выросла заинтересованность губернаторов в контроле над депутатским корпусом. Существенно повысилась роль поста председателя законодательного собрания, фактически высшего поста в регионе. Свою легитимность председатель законодательного собрания получал, в отличие от губернатора, непосредственно на выборах.

Таким образом, благодаря политическому структурированию законодательных собраний в субъектах Федерации и появлению во многих из них обязательного элемента межпартийной конкуренции, их политизация усилилась. В связи с введением пропорциональной избирательной системы в законодательных собраниях ряда регионов стали появляться представители оппозиции. Избирательная реформа привела и к изменению численности регионального депутатского корпуса. Численность большинства региональных парламентов постепенно возрастала, что следует рассматривать как достаточно высокий уровень реального политического влияния законодательного собрания.

Несмотря на единые избирательные стандарты, положение законодательных собраний в различных субъектах Федерации по-прежнему имеет свои особенности в зависимости от степени демократичности избирательного процесса в регионе, внутрирегиональной политической ситуации и реальной политической практики. Это наглядно показали прошедшие в России 1 марта 2009 г. выборы в региональные и местные законодательные собрания, а также выборы глав администрации городов и районов, которые прошлив 79 субъектах Федерации. К выборам девяти парламентов субъектов Федерации было приковано особое внимание, потому что это было первое голосование в условиях набирающего обороты социально-экономического кризиса. Мартовские 2009 г. выборы еще раз показали, что преобразование федеративных отношений - дело прежде всего политическое. Ему должна предшествовать тщательная научная, теоретическая проработка на всех уровнях государственной власти.

В Заключении на основе анализа социально-политического развития федеративных отношений автор делает выводы и формулирует ряд предложений. РоссийскойФедерации удалось преодолеть острый политический кризис начала 90-х годов, сохранив, с одной стороны, государственную целостность, с другой стороны, федеративное устройство государства. При строительстве новой Федерации принципиальный выбор был сделан в пользу общегражданского конституционного асимметричного федерализма. Конституция Российской Федерации закрепила равноправие регионов, хотя и содержит формальные различия их статусов.

Ползучая ревизия Конституции, характерная для первых договоров между федеральным Центром и региональными органами власти, была остановлена. Вместе с тем связанная со внутренней противоречивостью действующей Конституции проблема соотношения договоров и федеральных законов получила вполне ясное решение в пользу федеральных законов. Установлены централизованная судебная система, основы организации местного самоуправления, основы политического плюрализма и избирательного права, регулирующие принципы и порядок избрания как федеральных, так и региональных органов государственной власти и выборных органов местного самоуправления.

Дальнейшая отработка механизмов развития федеративных отношений в строительстве правового, демократического социального государства остается узловым вопросом дальнейшей демократизации России.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ ОТРАЖЕНО В СЛЕДУЮЩИХ НАУЧНЫХ ПУБЛИКАЦИЯХ АВТОРА

1. Публикации в изданиях, рекомендуемых ВАК

Жидких В.А. Актуальные проблемы развития российского федерализма // Наука. Культура. Общество. - 2006. - № 6. - 0,5 п.л.

Жидких В.А.Тенденции развития федеративных отношений в России // Наука. Культура. Общество. - 2006. - № 7. - 0,7 п.л. (в соавторстве с Остроуховым О.В.)

Жидких В.А. Федеративные отношения и региональная политика в России // Наука. Культура. Общество. - 2006. - № 7. - 0,7 п.л.

Жидких В.А. Становление и развитие идеи федерации // Вестник Томского государственного университета. - 2008. - №315. - 0,7 п.л.

Жидких В.А. Федерализм как форма российской государственности // Обозреватель-Observer. - 2009. - № 3. - 0,6 п.л.

Жидких В.А.Объединение регионов: проблемы и перспективы// Обозреватель-Observer. - 2009. - № 4. - 0,5 п.л.

Жидких В.А. Федерализм как форма государственного устройства // Власть. - 2009. - № 5. - 0,5 п.л.

х х х

Жидких В.А. Федерализм в России: эволюция, проблемы, перспективы. - М.: Современная экономика и право, 2005. - 14,0 п.л.

Жидких В.А. Российскийфедерализм: эволюция, проблемы и перспективы. - М.: Современная экономика и право, 2009. - 19,7 п.л.

Жидких В.А. Актуальные направления реформирования федеративных отношений. - М.: Современная экономика и право, 2007. - 3,8 п.л.

Жидких В.А. Федерализм: термины и понятия. - М.: Современная экономика и право, 2008. - 6,0 п.л.

Жидких В.А. Укрупнение регионов в контексте развития федеративных отношений. - М.: Современная экономика и право, 2008. - 3,8 п.л.

Жидких В.А. Укрепление федеративных отношений - важный фактор государственного развития // Проблемы политологии. - 2006. - №4. - 0,5 п.л.

Жидких В.А. Федерализм как форма государственного устройства России // Россия, Конституция, достойная жизнь: Материалы научной конференции. 17-18 ноября 2005 г. - М.: Изд-во МосГУ, 2006 г. - 0,5 п.л.

Жидких В.А. Укрепление федеративных отношений - важный фактор стабильности и государственного развития // Проблемы политологии. - 2006. - №7. - 0,5 п.л.

Жидких В.А. Укрепление федеративных отношений как фактор национальной безопасности // Обеспечение национальной безопасности России (Политический аспект): Материалы научной конференции. 26 октября 2006 г. - М.: Изд-во МосГУ, 2006. - 0,5 п.л.

Жидких В.А. Выражать и отстаивать интересы субъектов Российской Федерации // Россия: центр и регионы. Вып. 19. - М.: ИСПИ РАН, 2007. - 0,5 п.л.

Жидких В.А. Федерализм как базовый принцип формирования органов исполнительной власти в Российской Федерации: Сборник статей// Российские преобразования: социально-экономическая политика. - М.: РГСУ, 2007. - 0,4 п.л.

Жидких В.А. Федерализм и российская государственность // Глобализация и социальные измерения в современной России: Материалы III Всероссийского конгресса. Москва. 3-5 октября 2006 г. - М.: ИНИОН, 2007 г. - 0,5 п.л.

Жидких В.А.Российский федерализм в контексте глобализации // Глобализация: настоящее и будущее России: Материалы VI Международного социального конгресса. Москва, 24-25 ноября 2006 г. - М.: Союз, 2007. - 0,4 п.л.

Жидких В.А. Электоральный федерализм. Политико-правовой аспект// Наука. Культура. Общество. - 2008. - № 2. - 0,5 п.л.

Жидких В.А. Принцип формирования и функционирования органов исполнительной // Наука. Культура. Общество. - 2008. - № 4. - 0,8 п.л.

Жидких В.А. Федерализм в генезисе российской государственности // Наука. Культура. Общество. - 2008. - № 4. - 0,8 п.л. (в соавторстве с Селютиным В.И.).

Жидких В.А. Как защитить интересы регионов //Территориально-политическое устройство российского государства: от прошлого к будущему: тезисы докладов Всероссийской научной конференции РАГС. 3-4 апреля 2008 г. - М.: Изд-во РАГС, 2008. - 0,4 п.л.

Жидких В.А. Заботиться о своем будущем // Вестник Совета Федерации. - 2009. - № 3. - 0,5 п..л.

Размещено на Allbest.ru