Институт федерализма: политико-правовое исследование

14. Развитие Евразийского региона, частью которого является СНГ, зависит от эффективности интеграции России и государств, разделяющих модель глобализации, основанную на многополярности мира.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что ее автором внесен определенный вклад в разработку теории федерализма, способствующий дальнейшему развитию институтов публичной власти и гражданского общества, в условиях федеративного государства и государства, становящегося на путь федерализма. Полученные результаты стали определенным вкладом в научную разработку проблем политологии, науки теории государства и права, конституционного права, истории политико-правовой мысли и могут быть использованы для дальнейшего научного анализа как теоретических основ права и государства, так и практики федеративного строительства в России.

Практическая значимость работы состоит в том, что основные положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе при преподавании таких дисциплин, как «Политология», «Теория права и государства», «Конституционное право России». Выводы и рекомендации способствуют более полному и глубокому пониманию конкретных проявлений и тенденций института федерализма в России.

Проведенный анализ расширяет и углубляет знание истоков российского федерализма, позволяет уточнить подходы к решению современных политико-правовых проблем России, совершенствовать конституционное законодательство, дает возможность принимать более взвешенные решения при разработке конституционных реформ на современном этапе.

Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертационная работа обсуждена и рекомендована к защите на кафедре национальных и федеративных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Предварительная разработка темы и отдельных положений диссертации была проведена при подготовке автором научных монографий: «Федеративное государство: конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федераций и ее субъектами» (М., «Палеотип», 2004 г.), Федерализм, как конституционно-правовая основа российской государственности (Уфа, БАГСУ, 2007 г.), Институт федерализма: вопросы теории (М., «Note Bena», 2008 г.).

Результаты диссертационного исследования используются в процессе научно-исследовательской и преподавательской деятельности в ГОУ ВПО «Башкирская академия государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан», других ведущих ВУЗах России, а также в докладах и выступлениях диссертанта на научных и научно-практических конгрессах, конференциях и семинарах.

Структура работы. Поставленная проблема, объект, предмет и цели диссертации предопределили внутреннюю логику и структуру данной работы. Диссертация состоит из введения, четырёх глав, объединяющих шестнадцать параграфов, заключения, списка используемых источников и научной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во Введении обосновывается актуальность темы исследования, определяется степень ее научной разработанности, указываются объект, предмет, цель и задачи диссертационной работы, ее теоретическая и методологическая база, сформулированы научная новизна и основные положения, выносимые на защиту, показана их теоретическая и практическая значимость, отмечаются результаты апробации проведенного исследования.

Глава первая - «Возникновение и эволюция института федерализма» - аргументирует концептуальный замысел диссертации и посвящена теоретическим (§ 1) и методологическим (§ 2) аспектам института федерализма, вопросам генезиса теории федерализма (§ 3), анализу современного мирового опыта федеративного строительства (§ 4).

Прежде всего, автор, рассматривая вопрос о сущности института федерализма, дает его научную дефиницию. Сущность федерализма автор диссертации связывает с сущностью самого человека, со временем разросшегося в многомиллиардное человечество.

Сущность человека, обусловленная его социальной природой, в качестве одного из своих проявлений имеет стремление к социализации и институциональному бытию. Именно это детерминирует возникновение различных социальных институтов от семей до государств, развитие которых привело к возникновению особого политико-правового института - института федерализма.

Одним из важнейших вопросов института федерализма является проблема семантики. Вне зависимости от наличия различных подходов, тем не немее, институт федерализма можно определить как категорию, выходящую за рамки государственности и находящуюся на стыке различных отраслей знания. Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика. - М.: ГУ ВШЭ, 2006. - С. 88-95.

Общество не может обойтись без социальных, а затем и политических институтов, т. е. устойчивых социальных или политических установлений, учреждений, объединений и общностей, выполняющих необходимые для общества социальные либо политические функции.

Человечество не может жить, трудиться, не объединяясь по потребностям и интересам, целям. Социальные и политические институты возникают в силу биологических, социальных, политических и других причин в силу объективной необходимости.

Социальный институт - совокупность норм, предписаний и требований, связанных с определенной организационной структурой, посредством которых общество контролирует и регулирует деятельность людей в наиболее важных сферах общественной жизни. Социальными институтами являются: собственность, государство, политические партии, семья, церковь, трудовые организации, учреждения образования и воспитания, наука, средства массовой информации.

Исторически первым социальным институтом были родовые общины. Род представлял собой группу (общность) людей, объединенных кровным или предполагаемым родством, общей собственностью, совместным трудом и уравнительным распределением. Данный социальный институт был весьма устойчивым и жизнеспособным. Он обеспечивал выживание людей, которые еще во многом зависели от природных сил и могли существовать только на базе коллективного хозяйственно-социального единства. Роды существовали и функционировали многие тысячелетия, они объединялись в более крупные социальные институты - племена. Позднее появились религиозные объединения (ордена и др.), торгово-купеческие гильдии и иные социальные институты. Исторически первым политическим институтом, самым важным и крупнейшим, стало государство. По мере усложнения общества и развития демократии возникают новые социально-производственные (кооперативы), социально-политические (профсоюзы), политические (политические партии) и другие институты.

Вместе с человеческим обществом возникает социальная власть как его неотъемлемый и необходимый элемент. Она придает обществу целостность, управляемость, служит важнейшим фактором организованности и порядка. Иными словами, это систематизирующий элемент, обеспечивающий обществу жизнеспособность. Под воздействием власти общественные отношения становятся целенаправленными, приобретают характер управляемых и контролируемых связей, а совместная жизнь людей становится организованной.

Эволюция социально-политического института - государства приводит к тому, что в период буржуазно-демократических революций, в процессе институционализации (возникновение стабильных образцов социального взаимодействия, основанного на формализованных правилах) возникает идея федерализма, которая была впервые воплощена как форма государственного устройства в политико-правовом опыте США. В дальнейшем данный институт стал развиваться и совершенствоваться.

В процессе исследования, диссертант приходит к выводу, что понятие федерализма как социального института является настолько многогранным, что при попытках изучения и анализа этого феномена необходимо четко определить, что, собственно говоря, в каждом конкретном случае является предметом изучения.

В исследованиях феномена федерализма ведущее место принадлежит политико-правовым аспектам изучения. Но также важными являются и экономические, политические, этноконфессиональные, этнокультурные и социальные составляющие федерализма.

Сущность института федерализма выявляется в категориях социальных отношений и их последствий. При данном подходе в социологическом анализе института федерализма предметом исследования могут являться такие социальные феномены, как субъективные представления о федерализме различных социальных категорий населения; их отношение к идеям федерализма в том субъективном смысле, который каждый индивид вкладывает в это понятие (что, впоследствии, может объективироваться на поведенческом уровне); выявление типических социальных групп населения в их отношении к идеям федерализма и т.д. Словом, все то, что можно условно объединить понятием «социальная база федерализма».

Важной проблемой института федерализма является проблема семантики. Диссертант даёт разграничение данного понятия от сходных и близких с ним политико-правовых явлений.

Категорию «институт федерализма» следует отождествлять с понятием федерализм в узком смысле. Институт федерализма - это, прежде всего, социальный институт и, следовательно, он обладает всеми свойствами, присущими общественным институтам. Федерализм же - это категория характеризующая определённую идею, учение о федеративном государстве, а с другой стороны - широкое социальное явление, основанное на началах самоуправления и субсидиарности.

Федерализм также рассматривается и как образ жизни, как способ сочетания единства и децентрализации в общественных отношениях различных форм государственности - от конфедерации и федерации до региональных государств и местного самоуправления.

Иногда федерализм рассматривается также и как теория федеративной формы государственного устройства, а конкретное федеративное государство - в качестве ее реализации и воплощения. При таком подходе институт федерализма как государственно-правовое явление фактически отождествляется с научной теорией об этом явлении, конституционно-правовая действительность и ее отражение в научном знании отождествляются, что мы считаем методологически неверным.

В ряде работ институт федерализма исследуется одновременно как принцип, режим и форма государственного устройства (И. А. Умнова) Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 2000. С. 88-89.. Федерализм также понимается как принцип, режим и форма государственного устройства, позволяющие обеспечить единство и плюрализм государственной и общественной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях (М. В. Глигич-Золотарева) Глигич-Золоторёва М.В. Правовые основы федерализма. - М.: Юристъ, 2006. С. 16-18.. Однако эти два понятия можно и различать между собой, так как второе понятие выделяется из других форм государственного устройства.

Мы считаем, что использование понятия «федерализм» как синонима «федерации» просто недопустимо, т.к. в широком смысле федерализм включает в себя совокупность двух основных элементов: формы государственного устройства и идеи, положенных в основу федеративного устройства, которые воплощаются в соответствующих политико-правовых принципах.

Отсутствие единого определения этих понятий приводит к тому, что в настоящее время в научной литературе получило распространение более расширенное толкование, что приводит к более расплывчатому пониманию терминов. Так, децентрализация, регионализация и автономизация административно-территориальных образований той или иной страны иногда выдаются за федерализацию или за форму федеративного государства. В то же время важнейшие ее черты - такие как разделение государственной власти по вертикали и организация взаимодействий двух уровней власти, почти не рассматриваются отдельными учеными. Такая политика, в итоге не воплощается в конкретных социальных институтах федерализма.

Мы считаем, что понимание института федерализма, даже в его узком смысле, должно носить комплексный характер. И, поэтому, данный институт нельзя рассматривать только в рамках одной конкретной науки. Необходимы системное всеобъемлющее и всеохватывающее исследование и построение целостной модели федерализма, которая включает элементы всех научных дисциплин, изучающих федерализм. При таком подходе федерализм исследуется как системное явление, включающее в себя политическую, экономическую и правовую составляющие.

Анализ различных научных интерпретаций категории «федерализм» выявляет, что данным термином разными учеными обозначаются различные похожие понятия. Мы же можем в основном согласиться с тем (как пишет В. А. Черепанов) Черепанов В. А. Теория российского федерализма. Учеб. пособие. М.: МЗ-ПРЕСС, 2005. С. 32, 33., что федерализм как политико-правовое явление необходимо отделить, произвести сужение данного понятия и ограничить объем, во-первых, политико-правовой материей и, во-вторых, теми правовыми явлениями, которые относятся именно к федеративному, а не к иному (унитарному или конфедеративному) устройству государства, в тоже самое время не отрицая федерализм как форму общественного устройства, воплощённого в разных проявлениях института федерализма. В этом смысле необходимо обратить внимание на особую методологическую роль федерализма и способность воздействия учения на политико-правовую материю.

Федерализм рассматривается не только, как методологическое понятие, но и как явление, имеющее методологическое значение для всей политико-правовой науки и общества. В диссертационном исследовании федерализм рассматривается как соединение этих двух подходов. С одной стороны, федерализм может выступать как способ, с помощью которого изучается как предмет политико-правовой науки, с другой - федерализм имеет широкую мировоззренческую интерпретацию, определяя не только формальные рамки взаимодействия государственной власти и гражданского общества, но и являясь ориентиром в развитии всего общества.

Диссертант отмечает, что методология института федерализма тесным образом связана с методологией науки, но не совпадает с ней. Методология федерализма определяется как система, которая не сводится к составляющим ее компонентам, а имеет свои собственные закономерности развития. Благодаря этому происходит планомерное разделение властей по горизонтали на законодательную, исполнительную и судебную и по вертикали между федерацией и её субъектами, что закладывает основы для эффективного функционирования системы сдержек и противовесов и создаёт режим ограниченности государственной власти.

Диалектическая взаимосвязанность федералистской идеи и теории правового государства обуславливает методологическую природу федерализма в вопросах установления первенства закона перед властью, права перед политикой. Безоговорочное и полное господство права, его норм, ценностей и идеалов предполагает неукоснительное выполнение закона со стороны всех субъектов политических отношений и, в особенности, федералистских отношений, составляющих базу института федерализма.

Параллельно этому, происходят противоположные процессы, когда в результате реализации методологической функции федерализма в политической организации общества создаются условия для успешного функционирования правовой и политической системы страны в интересах государства и личности, Федерации и её субъектов, а также воплощение демократических идеалов в жизнь, начинают способствовать формированию подлинного, «реального» федерализма.

Таким образом, автор диссертации приходит к выводу, что федерализм, носит универсальный характер: его можно рассматривать и как метод познания государственно-правовой действительности, и как метод создания норм и договоров, как источников права, и как метод применения норм права через механизм устройства власти и ее взаимодействия с обществом.

Федерализм выступает как важнейшее направление внедрения в общественно-политические отношения идеалов права и демократии. Универсальность федерализма позволяет обозначить его методологическую роль в приращении политических и юридических знаний.

К вышеизложенным выводам автор приходит в результате рассмотрения проблем возникновения теории федерализма, как многогранного политико-правового явления. Вопросы генезиса федерализма следует рассматривать в единстве с генезисом идеи ограничения государственной власти, которая обосновывается ещё у Аристотеля, Эпикура и Полибия. Однако основоположником идеи следует считать Дж. Локка, взгляды которого развивал М. Падуанский. А целостный вид учению придал Ш.Л. Монтескье. Первым указал на необходимость ограничения государственной власти Г. Елинек.

Теоретическое оформление идеи происходит в период буржуазно-демократических революций, в обстановке борьбы с абсолютизмом, в период утверждения прав и свобод человека. Движение за федеративное устройство не просто сопутствовало буржуазной революции. Оно являлось её содержанием в виде борьбы за права и свободы не только человека, но и провинций, земель, регионов, национальных окраин. Это подчёркивает генетическое родство федерализма, демократии и правового государства.

Американский федерализм возникает на волне глубинных процессов демократизации общества. Он явился следствием развития гражданского общества, интенсификации хозяйственной деятельности, осознания прав человека и национального (народного) суверенитета. В духовной жизни эта тенденция проявилась в виде стремления к свободе и самоуправлению.

Возникновение теории федерализма связанно с теорией разделения власти, как важнейшей формы ограничения государственной власти, ставшей серьёзным аргументом борьбы против всевластья государства.

Важной вехой в сложном процессе разделения власти стало образование США и принятие Конституции 1787 года. По ней власть разделялась не только по горизонтали на законодательную, исполнительную и судебную, но и по вертикали между центром и субъектами. Следует заметить, что впервые разделение полномочий между ветвями государственной власти сложилось ещё в Англии в ХІІІ в. в соответствии с Великой Хартией вольностей 1215 года.

В литературе родоначальником теории федерализма в целом (многогранном) измерении считается И.Альтузиус (1562-1638 гг.), разработавший «федеральную теорию народного суверенитета» на основе принципа согласия. Он считал, что федерация учреждалась в результате иерархического возвышения новообразованного союза над меньшими по размерам союзами - начиная с семьи вплоть до государства.

Дж. Локк, государственную власть разделял на законодательную, исполнительную и федеративную. Тем самым, мыслитель вскрыл политико-правовой механизм построения федеративного государства. Поэтому Дж. Локка можно считать основоположником теории государственного федерализма. Развитие теории федерализма осуществляется в трудах А. Гамильтона, Д. Мэдисона и Дж. Джея.

Генезис теории федерализма теснейшим образом связан с проблемой суверенитета, вопросов политико-правового статуса, полномочий и компетенции федерации и её составных частей.

Согласно теории разделённого суверенитета, федеративное государство - это форма разделения суверенитета, которая понимается в свете разделения властей и компетенции между органами государственной власти федерации и её субъектов; он делится между Федерацией и её членами соответственно закреплённой доле государственной власти и полномочий, он не принадлежит в отдельности на Федерации, ни её субъектам. Данная концепция господствовала почти до конца ХІХ в.

Согласно теории государств-членов, суверенитет принадлежит субъектам федерации, которые имеют права нуллификации и сецессии. Представителями данного подхода являются Д. Кальхаун, М. Зейдель.

На рубеже ХІХ-ХХ вв. стала утверждаться теория исключительного суверенитета федерации (унитарная теория федерализма). Согласно подходу, субъекты федерации не являются суверенными государствами, а суверенитет един и неделим. Субъекты федерации признаются государствами, несмотря на отсутствие суверенитета (П. Лабанд, Г. Елинек). Сторонником неделимости суверенитета был Ж. Боден. Не признавал суверенитета членов федерации К. Маркс.

Четвёртая теория отрицает не только суверенитет субъектов федерации, но даже их государственный характер.

Диссертант приходит к выводу, что институт федерализма как политико-правовой феномен, возникает именно в период буржуазно-демократических революций, в период борьбы с абсолютизмом. Поэтому проблему генезиса условно говоря, государственного федерализма следует рассматривать в единстве с генезисом идеи ограничения государственной власти.

В результате исследования, диссертант приходит к выводу, что возникновение и развитие института федерализма идёт в одном русле со становлением идеи правовой государственности и движется в магистральном общесоциальном направлении восхождения к праву.

Для общества и государства, в целом, федерализм представляет собой инструмент подчинения государства обществу и праву, служит важнейшим средством, направляющим деятельность государства на утверждение и развитие общественно-признанных ценностей и утверждения социального компромисса

Данный вывод подтверждается анализом теории и практики становления института федерализма в зарубежных странах. На основе анализа автор диссертации также приходит к выводу, что западноевропейский опыт не мог не оказать влияния на формирование российского федерализма, не исключая при этом самобытности российского федерализма. Причем влияние прослеживается как при формировании политико-правовых основ Российской государственности начала XX в., так и в современный период.

Федеративные государства находятся под влиянием различных моделей федерализма, характерных для различных стран. Нередко то или иное федеративное государство причисляют к определённой модели федерализма (американская, германская и другие модели федерализма).

Так, например, общим является то, что государственный характер территориальных единиц, составляющих федеративное государство (субъектов федерации), выражается в наличии у них своей конституции (как правило), своего парламента, правительства, иногда особой судебной системы и военизированных формирований (например, в США), часто своего гражданства, государственных символов - герба, флага, гимна. Субъекты федераций обычно имеют паритетное или пропорциональное представительство в федеральных парламентах. То же можно сказать о высших территориальных единицах таких стран, как Италия, Испания. В некоторых странах конституции содержат нормы, направленные на недопущение преобладания какого-либо субъекта федерации в иных федеральных органах (ч. 1 ст. 96 Конституции Швейцарской Конфедерации).

В Германии процесс образования федерации проходил в условиях монархического государства, объединившего различные по форме государственные образования - от свободно самоуправляющихся городов (3) - до феодальных государств (22). Отличительной чертой федераций Латинской Америки является то, что «федеративная идея и практика возобладали в период становления национальных государств».

Первые федерации были созданы с использованием только территориального принципа образования, т. е. на основе объединения территорий без учета этнических характеристик народонаселения, хотя в границах создаваемых федеративных государств проживали компактно существующие определенные этнические группы (например, в Швейцарии - итальянское, немецкое, французское население). На структуре субъектов федеративных государств в ХIХ веке лишь в единичных случаях сказывался национальный фактор. Лишь в ХХ веке федеративное устройство государства стало рассматриваться как способ разрешения этнических проблем.

Особенный интерес при сравнительном исследовании зарубежных федераций представляет вопрос о праве на сецессию. Практически ни одна из действующих ныне федеральных конституций не признает за субъектами федераций данное право. Так, например, в прошлом веке в Швейцарии, (тогда ещё конфедерация) были подавлены попытки сецессии. Известны, однако, и успешные сецессии, осуществленные как мирным, так и вооруженным путем. Так, например, вполне мирно, к удовольствию обеих сторон, отделился в 1965 году Сингапур от Малайзии.

Диссертант, в результате исследования, приходит к выводу, что разграничение компетенции между центральной властью и субъектами федерации - это основа и условие нормального функционирования институциональных механизмов федерации.

Глава вторая - «Формирование института федерализма в России» посвящена вопросам протофедеральных отношений в российской истории (§ 1), проблемам становления института федерализма в период предшествующий Октябрьской революции 1917 года (§ 2), и в Советский период(§ 3), а также рассматриваются и анализируются исторические особенности института федерализма в постсоветской России (§ 4).

Изложение материала данной главы начинается со времен Древней Руси. Анализируя труды известных историков права - В.И.Сергеевича, А.Д. Градовского - диссертант приходит к выводу, что даже вечевой быт в России имеет определенные зачатки традиций федерализма, при понимании его как механизма взаимодействия между княжеской властью и догосударственным обществом. В Киевской Руси для системы социального регулирования было характерно сохранение во многих сферах общественной жизни мононормативного регулирования через традиции, обычаи, мифы и религию. Российская политическая и правовая система своими корнями уходит в глубокие пласты национальной культуры и государственности. Древнейшими источниками русского права были обычаи славянских племен, которые в IV--VII вв. объединялись в особые территориально-государственные общности - Земли. Достаточно важным, но не всегда учитывающимся современными исследователями права древней России фактором является то обстоятельство, что наряду с обычаями и традициями на Руси был весьма распространен договор, как источник права и регулирования отношений догосударственного общества.

Следует отметить, что в Новгороде с особой четкостью проявляются зачаточные формы традиций российского федерализма: институт непосредственной демократии - Вече; договорные отношения между народом и князем. Широкое местное самоуправление позволяет утверждать о древнерусской полисной демократии и народовластии в самом широком их проявлении.

Диссертант рассматривает Боярскую думу как один из основных институтов раннего представительного правления, функционирующего на презентативной основе и отмечает, что к началу XVI в. на Руси сложилась сословно-представительная форма власти.

На данном этапе происходит существенное изменение властеотношений, принципиально меняющих их суть. Традиционные договорные отношения между князьями, между князем и обществом сменяются на подданство, т. е. полное подчинение воле Московского князя. Договорные отношения отходят на второй план, а затем и вовсе исключаются из методов регулирования властеотношений.

Институт представительства верховной власти, основанный на родовом принципе, вечевой институт и Боярская дума значительно обогатили мировую практику федерализма. Пришедшие им на смену единовластные формы престолонаследия, Земские соборы, Уложенные комиссии и различные сословные совещания требовали других форм представительства, непосредственного волеизъявления народа, которые соблюдали преемственность своей организации предшествующим формам раннего федерализма.

Рассматривая Земские соборы в России как сословно-представительный институт, диссертант отмечает их принципиальное отличие от западноевропейских сословных собраний. Российские Земские соборы в договорные отношения с государем не вступали, не являлись противодействующей государю силой и носили миролюбивый характер, несмотря на это Земские соборы сыграли огромную роль в развитии конституционно-представительных учреждений России, имея четкую преемственность с ранними формами демократии Древней Руси.

Последующая «судьба» института федерализма рассматривается через призму становления системы высшей государственной власти в Российской Империи, социально-политические предпосылки государственно-правовых реформ XIX в., а также анализируется дальнейшее развитие данного института.

Петровские реформы стали попыткой соединить самодержавно-крепостническое государственное устройство России с некоторыми движениями Западной Европы в развитии права.

В либеральной политико-правовой литературе значительное место занял вопрос о перспективах реформирования государственной власти в начале XX в. Как кадеты, так и октябристы, указывали на необходимость учитывать национальные традиции, культурные и социальные особенности народа при выборе формы государственной власти. Либералы исходили из приверженности русского народа монархическим традициям. В связи с этим отвергались возможности установления в стране республики. Государственный строй России, по их мнению, необходимо было преобразовать на принципах конституционной монархии. Первым шагом на пути реформирования политической системы должен был стать созыв представительного законодательного учреждения - парламента.

Провозглашением Манифеста 17 октября 1905 года не исчерпывается переход к конституционному строю. Перед государственной властью теперь стояли две основные задачи, решение которых только и могло обеспечить такой переход: достичь соглашения с умеренными элементами общества и подготовить основные законы конституционного характера, которые царь теперь обязался дать. Назвать Основные государственные законы в редакции от 23 апреля 1906 года Конституцией в точном смысле этого слова нельзя, ибо такие основополагающие принципы федерализма, как народный суверенитет и разделение власти в указанном нормативном акте отсутствовали. Вместо народного суверенитета презюмировался суверенитет монарха, идея разделения власти не была прописана в силу того, что устанавливалась дуалистическая октроированная монархия.

Если же посмотреть на вопросы федерализма шире, не только с позиций конструирования власти, то элементы федерализма проявлялись и иногда активно, в способах формирования самой Империи. Россия территориально расширялась, в основном двумя путями: военный (завоевание) и политический (добровольный). В составе Российской империи имелись этнотерриториальные вкрапления, в виде автономного Касимовского ханства, Кантонного управления в башкирском крае, самоуправляющейся Польши и Финляндии, которые создавали основы для формирования института федерализма в России.

То, что было накоплено Россией в области федерализма, не «пропало даром» в советский период. Первые руководители Советского государства - революционеры, отрицая вначале принципы федерализма для России, затем перешли на его основы в построении государства, решая задачу «собирания» территории бывшей империи. Не случайно одними из первых документов были приняты в январе 1918 г.: «Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа» и Постановление «О федеральных учреждениях Российской республики».

В Конституции РСФСР 1918 года вопросы федерации получили дальнейшее развитие. Был закреплён принцип советской организации федеративного устройства направленного на решение национального вопроса. Поэтому делался акцент на развитие автономных форм национальной государственности в республиках, входящих в состав первых федераций.

В Конституции СССР 1924 года, как и в последующих ее редакциях (1936 г. и 1977 г.) и, соответственно, в конституциях союзных и автономных республик, текст соответствовал ленинским взглядам на устройство союза.

СССР был создан на первом Съезде Советов, проходившем 30 декабря 1922 года. В Конституции СССР добровольность объединения республик в одно федеративное государство обеспечивалась как политической гарантией - признанием суверенности и равноправия каждой нации в составе союзного государства, так и юридической гарантией - правом свободного выхода национальных республик из Союза. Эти конституционные положения были закреплены и в Конституциях СССР и 1936, и 1977 годов.

Советский федерализм в своём развитии прошёл ряд этапов. Первый - «ленинско-сталинский» этап (октябрь 1917 г. - первая половина 1953 г.) был периодом становления советской государственности Конституция СССР 1936 г. помимо глав IV и VI, посвященных союзным республикам, содержала главу VII, определявшую прерогативы высших органов государственной власти автономных советских социалистических республик. Важным этапом в государственном строительстве РСФСР стало принятие Конституции РСФСР 1937 года, которая закрепила состав автономной части России: 17 автономных республик и 6 автономных областей, но лишь упомянула о наличии национальных округов. В Конституции в самых общих чертах определялся правовой статус автономной республики и автономной области.

На втором - «хрущевском» этапе развития СССР, когда были ослаблены идеологические основы, после 1956 г. были приняты решения о расширении прав союзных республик, в том числе и в принятии собственного законодательства. Получило развитие двухступенчатая структура отраслевого законодательства.

Однако реальное состояние законотворческого процесса и законодательства, хотя формально не противоречило этой схеме, фактически оказалось целиком унитарным..

Третий этап (1965 г. - 1984 г.) - «брежневский» - это время дальнейшей централизации власти. Именно в этот период было проведено законодательное закрепление в Конституции СССР 1977 года той системы Советской власти, которая просуществовала до конца 80-х гг. ХХ века и в основных чертах перешла «по наследству» новой России, сохраняясь в немного модернизированном виде на первом этапе ее становления (до 1993 года).

Четвертый этап (с марта 1985 г. по декабрь 1991 г.) - «горбачевский» - связан с отказом в конечном итоге руководства страны от идеологических прикрытий и постепенным превращением законодательных (советских) органов в центре и на местах в истинно демократические институты государственной власти.

В целом, институт федерализма в Советский период выражается в следующих чертах: его идеологическом характере, однопартийности, руководящей роли Коммунистической партии, бюрократическом централизме, указном правотворчестве, пролетарском интернационализме. Демократический пик своего развития институт советского федерализма получил в период построения так называемого развитого социализма.

Таким образом, СССР формально обладал всеми признаками федерации, но и вбирал в себя элементы унитаризма и конфедерализма. Это смешение создавало качественно новую ситуацию, не известную в прошлой мировой практике государственного строительства и политического устройства. Конфедерация всегда имеет два вектора развития: в сторону федерализма или в сторону распада. Все зависит от того, какая тенденция на данном историческом этапе имеет больше шансов для реализации. Унитаристская направленность политики центра только усиливала потенциально заложенные в конфедеративном начале возможности разрушения государственного единства, что в конечном итоге и произошло.

Анализируя и сопоставляя дореволюционный период и советскую эпоху развития государственности, автор делает вывод об исторических особенностях и тенденциях характерных для формирования института федерализма в условиях нашей страны, которые можно сгруппировать, следующим образом:

- элементы традиций федерализма были заложены еще в Древней Руси и проявлялись в обычном праве древнерусского общества, характерными чертами которых являлись договорные отношения между князем и обществом;

самоуправление играло огромную роль в развитии отношений между властью и обществом, традиционно базирующемся на общинных формах труда и быта свободных общинников;

главным достоинством непосредственной демократии в России было формирование традиционного общества, где личностное начало было инкорпорировано в общинном начале;

для России характерной особенностью является то, что элементы федерализма (такие как самоуправление, народное представительство, непосредственная демократия) сформировались раньше, чем появилась Конституция в формальном выражении через нормативно-правовой акт. Оформление данных традиций в писаной Конституции произошло гораздо позже, но фактическое проявление основ федерализма имело место без его нормативного закрепления и стало основой писаной Конституции в последующем;

выдающееся значение для института федерализма имеет договорной механизм складывания Российской империи, Российской цивилизации, вобравшей в себя сотни, тысячи культур, оттенков цветов и направлений, которое сформировало политико-правовую надстройку института федерализма;

советский федерализм - есть ничто иное, как продолжение традиций истории, но в новых геополитических обстоятельствах, в которых федеративное построение общества и государства нашла своё легальное воплощение в Основном законе страны, поставив федерализм на новый уровень. В новых геополитических обстоятельствах федерализм в Советском государстве стал развиваться как политико-правовая идеология строительства государства, что позволило в современных процессах интеграции в международные федералистские процессы опираться о прочную политико-правовую основу.

Институт современного российского федерализма - это организационно выраженная система, определяющая механизм властных отношений в обществе, учитывающая культурно-организационный опыт в области устройства отношений государства и общества, граждан и политических структур, основывающаяся на совокупности национальных традиций, порожденных опытом различных исторических стадий. Этот опыт имеет огромное неиссякаемое значение для уяснения природы института российского федерализма, объяснения многих проблем политико-правового развития на современном этапе, а также выработки перспектив дальнейшего развития российской государственности.

Глава третья - «Политико-правовые проблемы функционирования института федерализма в современных условиях» включает общую характеристику политико-правовых основ института российского федерализма (§ 1), анализ сложившейся модели федерализма (§ 2); рассматриваются проблемные моменты системы разделения властей в её «вертикальном» срезе (§ 3), доказывает, что двухуровневая законодательная политика есть одна из важнейших форм выражения государственной политики федеративного государства (§ 4).

Глава начинается общей характеристикой политических и правовых основ института федерализма в России, важнейшее место среди которой занимает Конституция Российской Федерации, как политико-правовой фундамент демократического государства.

Российская модель федерализма - конституционно-договорная модель. В этом словосочетании, как в лингвистическом, так и в политико-правовом смысле, упор делается на слово «конституционный». Конституция Российской Федерации является основой государственного и общественного строя, она содержит базовые принципы федеративной государственности России.

В принятой на референдуме 12 декабря 1993 г. Конституции России получило чёткое отражение федеративное устройство России. Однако она закрепила более централизованный характер государственного устройства по сравнению с Основным Законом Российской Федерации в редакции 1992 г. Федеративный договор 31 марта 1992 г. и инкорпорированный в Основной Закон страны, по мнению многих учёных-политиков и практиков, имел недостатки, обусловленные особой политической ситуацией сложившейся во время его подписания. Заключению Договора сопутствовали центробежные тенденции, возникла опасность распада государства. Однако очевидно, что договор носил компромиссный характер, ставший платформой, на которой удалось объединить расползающиеся края, области, автономии и республики.

Договоры и приложения к ним, опирались на Декларации о государственном суверенитете, как акте учредительной власти народа. Однако принятая Конституция России 1993 г. несколько урезала полномочия республик и передала их России. Тем не менее, каждая глава Конституции РФ пронизана идеей федеративного государственного устройства, однако непосредственно повещенная данному вопросу, имеется только одна - глава 3 «Федеративное устройство».

Федеративная природа государства самым непосредственным образом проявляется в структуре, компетенции и порядке (процедурах) деятельности федеральных органов государственной власти и, соответственно, находит отражение в нормах глав 4-7 Конституции Российской Федерации. Это касается Президента России (ст. 80, 83, 85, 88, 89, 93), Федерального Собрания - в особенности Совета Федерации (ст. 95, 100, 101, 102, 104-108), Правительства Российской Федерации (ст. 114).

Федеративный характер государства нашел отражение и в нормах Основного закона, посвященных конституционным поправкам и пересмотру Конституции. В этот процесс органично и очень тесно включены субъекты Федерации (ст. 134, 135, 136, 137). В «Заключительных и переходных положениях» Конституции России указано, что в случае несоответствия положений Федеративного договора положениям нового Основного закона страны действуют положения Конституции Российской Федерации (п. 1).

Стабильность и динамизм любой федерации во многом зависит от чёткого распределения предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами. В основу их разграничения должны быть положены критерии государственного значения и меры управляемости, позволяющие установить характер и объёмы ведения собственно федерации и субъектов. А федеральному Центру, необходимо сосредоточить в своих руках не максимальное, а оптимальное количество функций.

Реформирование института федерализма является неотъемлемым условием становления подлинного федерализма в России. Важнейшим этапом формирования политико-правовой базы института федерализма в России явилась внутригосударственная договорная практика, которая к моменту подписания последнего договора (договор с Москвой - 16 июня 1998 г.) охватила 46 субъектов Федерации включила 42 договора. Данные договора и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, служили для многих субъектов Федерации инструментом укрепления и легализации их особого положения. Однако они, во многом противоречили Конституции России и федеральному законодательству, для преодоления которых стала проводиться реформа под председательством Д. Козака. В итоге к июню 2003 г. было прекращено действие 33 договоров с 34 регионами, а новые поправки в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» превратили его в «федеративный кодекс», установивший политико-правовые основы института федерализма в России.

Отрицательное отношение к подобной асимметрии возродила идею губернизации России, мыслимая, как упразднение республик и превращение их в административно-территориальные образования. Однако гораздо разумнее было бы уравнять субъекты Федерации в правах, а не в бесправии, путём поднятия статуса краёв и областей до уровня республик.

Развитие договорных федеративных отношений не стоит на месте. В этом контексте почти революционным является подписание Договора с Республикой Татарстан 2007 г. Реформа государственной власти не привела к исключению данного источника в качестве регуляторов федеративных отношения, однако предусмотрела особый порядок вступления в силу: путём утверждения Федеральным собранием и только по вопросам совместной компетенции Российской Федерации и её субъектов. Логическим продолжением данного процесса явилось бы подписание подобного Договора с Республикой Башкортостан, что может открыть новый этап в развитии федеративного государства в России и становления Российской модели федерализма, с весомой ролью договора как одного из основ института федерализма в России.

Что касается моделей федерализма, то современная Российская Федерация совмещает в себе черты различных моделей федерации, даже исключающих друг друга, что и придает ей своеобразный характер.

К примеру, в Конституции содержатся положения характеризующие Россию как центристскую федерацию (п. 2 ст. 77, пп. 1,4 ст.78). Россия также имеет черты и дуалистической федерации (ст. 73, пп. 4 и 6 ст. 76). В статьях 71, 72 указаны предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, по которым, в основном, приняты федеральные законы, а законы субъектов Федерации по данному предмету не могут противоречить федеральному законодательству (п. 5 ст. 76 и п. «а» ст. 71). Таким образом, основные законодательные полномочия сосредоточены на уровне Федерации, что соответствует законодательной модели федерации, которая, тем не менее, не является универсальной в мире.

У субъектов федерации могут быть сосредоточены все исполнительные функции, что также является одной из основных черт законодательной федерации (ст. 83, 84, 86, 87, 89, п. «а», «б», «в», «г», «д», «е», п. 1 ст. 114). Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если они не противоречат Конституции РФ и федеральным законам (п. 2 ст. 78).

Не утихают споры учёных о «симметричной» или «асимметричной» природе Российской Федерации. Противоречие было заложено непосредственно в Конституции, в которой, исходя из одной статьи, Россию можно истолковать как симметричную федерацию (ч. 1 ст. 5, ч. 4), а исходя из другой - как асимметричную (ч. 2 ст. 5, ч. 3 ст. 11).

Равноправие субъектов выражается в равном представительстве всех субъектов Федерации (независимо от размера территории и численности населения) в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (по два представителя), а также в порядке формирования Государственного Совета России, который состоит из высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов) всех субъектов Федерации. Непонятным в этом смысле становится смысл ч. 5 ст. 66 Конституции России, позволяющий с помощью федерального конституционного закона, по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта, изменять его статус. Равноправие также выражается в ст. 71, 72, 73, распространяющей равные режимы предметов ведения.

Асимметричность в федерации возникает на основе заключения двусторонних договоров, что однако не влечёт за собой изменения конституционного статуса симметричности, то есть их конституционно-правового равноправия как главного принципа федерализма. Вне зависимости от теоретических споров является самоочевидным фактом то, что субъекты Российской Федерации неравноправны.

Процессы становления модели федеративного государства видны при анализе этапов развития российской государственности в постсоветской период. Первый этап (12 июня 1990 г. - 1994 г.) ;сопровождался процессом распада СССР, образованием Российской Федерации, парадом суверенитетов, подписанием 31 марта 1992 года Федеративного Договора, принятием в 1993 году Конституции России и подписанием в 1994 году Договоров о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.

Инкорпорация Федеративного Договора 1992 году в действующую тогда Конституцию РСФСР 1978 г. позволила говорить о договорной федерации в России. Однако принятая Конституция в 1993 году имела стратегическое значение в определении направления дальнейшего развития федерализма в России. Она возвысилась над Договором и подчинила его себе. Так сменилась модель федерации в России с договорной на конституционно-договорную (Конституция Российской Федерации признала в качестве источников регулирования федеративных правоотношений Федеративный Договор и иные договоры и соглашения); были заложены основы унитаристского федерализма.

После принятия Конституции России 1993 года, вновь возобладала договорная практика регулирования федеративных правоотношений. Вновь маятник федерализма качнулся в сторону договорной модели (1994 г. -2000 г). С момента прихода к власти В.В. Путина, развитие федерализма в России пошло по пути укрепления основ государственного федерализма. Первым реальным шагом в этом направлении является подписание Указа Президента РФ № 849 от 13 мая 2000 года, которым были учреждены семь федеральных округов и полномочные представители в них. Полпреды сыграли огромную роль в приведении в соответствие регионального законодательства с федеральным. Однако их роль в последние годы не следует переоценивать, но и недооценивать ее нельзя. С этой даты начинается новый этап развития института федерализма (от 2000 г. и до сегодняшних дней).

Важной вехой в становлении централистской модели федеративного государства в России является также внесение изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в соответствии с которыми: Президент России предлагает кандидатуру главы субъекта высшему законодательному (представительному) органу субъекта Федерации, который принимает соответствующее решение (однако роль законодательного (представительного) органа в наделении полномочиями руководителя субъекта Федерации оказалось формальной); глава региона может быть отрешён в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации и за ненадлежащее исполнение своих полномочии.

Путём внесения изменений в вышеуказанный закон происходит окончательное смещение в сторону конституционно-договорного федерализма: предусматривается наличие отдельной главы, посвящённой принципам разграничения полномочий между Российской Федерацией и её субъектами, вместо признанного утратившим силу Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

Особую роль в формировании института федерализма осуществляет местное самоуправление. Конституционная модель местного самоуправления в России предусматривает отделенность от государства. Однако местное самоуправление включается в систему федерализма как его завершающее звено. Реформирование власти в России привело к тому, что главы регионов получили право предупреждать о несоответствии , а затем и отрешать местных глав, распускать представительные органы местного самоуправления.

Важной составляющей реформы В.В.Путина является учреждение Государственного Совета, как совещательного органа, в котором Президент России, задаёт тон, собирает Совет, когда необходимо и выслушивает советы по заданным вопросам. Данный орган был необходим для обеспечения связи Центра и регионов, обкатки различных замыслов и проектов, как место диалога федеральной и местной власти.

С 2003 г. начался процесс укрупнения субъектов России. В настоящее время пока сложно научно оценить значение данного процесса, однако является очевидным, что эффективность построения института федерализма в современных условиях будет во многом зависеть от правильного территориального устройства соответствующего социально-экономическим, географическим, национально-территориальным и иным условиям, отвечающим запросам времени. И процесс укрупнения может оказаться полезным.