Реформы ООН и миротворчество

20 декабря 2005 года Генеральная Ассамблея ООН и Совет Безопасности приняли резолюции (60/180 и 1645, соответственно), учреждающие КМС. Таким образом, было выполнено одно из ключевых решений, содержавшихся в Итоговом документе “Саммита-2005”, состоявшегося в сентябре 2005 года в Нью-Йорке. Свою деятельность КМС должна строить на стыке усилий, предпринимаемых СБ ООН, Экономическим и Социальным Советом (ЭКОСОС), представителями международных финансовых институтов и донорского сообщества, гражданского общества, НПО и частного сектора. Созданием КМС международное сообщество продемонстрировало готовность предпринять дополнительные усилия с тем, чтобы страны, вышедшие из острой фазы конфликта, не подвергались риску рецидива кризиса, после того как завершится основной этап миротворчества по линии ООН или региональных организаций.

Перед странами, которые выходят из конфликта, стоит уникальная совокупность задач, и если эти задачи не будут определены и эффективно решены, то эти государства столкнутся со значительным риском возвращения к обстановке насилия. В связи с этим КМС была создана в качестве специального институционального механизма, призванного удовлетворять эти особые нужды и оказывать таким странам содействие в установлении основ прочного мира и устойчивого развития.

Фонд миростроительства был создан 11 октября 2006 года Генеральным секретарем ООН по просьбе Генеральной Ассамблеи. Главное его предназначение -быть источником чрезвычайного финансирования с целью оперативного выделения ресурсов странам, выходящим из конфликта. Согласно его кругу ведения, наибольшее значение деятельность Фонда имеет на ранних этапах усилий по восстановлению, то есть тогда, когда еще не задействованы другие механизмы финансирования. Средства Фонда могут выделяться как странам, вопрос о которых рассматривается Комиссией, так и другим странам, переживающим постконфликтный период.

Анализ начального периода деятельности КМС свидетельствует о наличии следующих характерных моментов. Не прекращаются попытки, с одной стороны, всячески подчёркивать главенствующую роль Генеральной Ассамблеи в ущерб полномочиям Совета Безопасности, а с другой, - уже неоднократно проявлялось стремление использовать трибуну Комиссии для политических дискуссий о положении в постконфликтных странах, то есть провести новый раунд дебатов, которые ранее уже имели место в СБ.

Одна из проявившихся дилемм состоит в том, как должна стыковаться деятельность Фонда с уже финансируемыми донорами программами долгосрочного развития. ФМС задумывался - и это отражено в его круге ведения - как инструмент финансирования миростроительной работы на самых ранних этапах её развёртывания, когда отсутствуют традиционные механизмы мобилизации ресурсов. Опыт показал, что вышеупомянутая стыковка в Бурунди и Сьерра-Леоне заняла больше времени, чем предполагалось. В дальнейшем от страновых команд ООН потребуется более чёткое понимание критериев оценки миростроительных нужд.

Интересам дела отвечало бы как усиление координации между КМС и другими структурами, так и более тщательная подготовка заседаний страновых групп. Деятельность КМС должна быть сфокусирована на выработке согласованных рекомендаций по рассматриваемым странам при ведущей роли их правительств и в тесной увязке с работой в СБ по этим досье. Процесс становления Комиссии, по-видимому, будет достаточно продолжительным, не говоря о том, что потребуется время, чтобы убедиться в стабильной эффективности работы КМС. Исходя из этого, представляется нецелесообразным расширять повестку дня КМС за счет включения в нее новых страновых ситуаций, а тем более распыления ресурсов на абстрактные дискуссии.

По мнению автора, требуется упорядочить процедуру попадания, прохождения и вывода вопросов из повестки дня КМС. Включение в повестку дня должно сопровождаться фиксацией необходимых данной стране программ и их продолжительности. Кроме того, речь могла бы идти о введении системы отчётности, в соответствии с которой страны, чьи досье рассматривает Комиссия, должны были бы представлять данные о проделанной работе. Нужен также регламент, позволяющий не только контролировать текущую работу, но и дающий возможность прогнозировать “делистинг” той или иной страны после выполнения соответствующих программ. Необходимо строго соблюдать правило о том, что после выполнения всех пунктов программы, одобренной КМС и властями конкретной страны Комиссия должна проводить оценку степени её реализации и принимать решения о снятии с повестки дня соответствующего досье, чтобы освободить место другим государствам, нуждающимся в содействии со стороны КМС.

15 марта 2006 года Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию 60/251 о реформировании правозащитного направления деятельности Организации. Стержневым элементом резолюции стало создание Совета ООН по правам человека (СПЧ), заменившего Комиссию ООН по правам человека (КПЧ). По сравнению с упраздненной Комиссией статус Совета был повышен до уровня вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи ООН, сокращено количество стран-участниц - до 47 членов, введены определенные критерии членства, хотя все государства-члены ООН вправе претендовать на вхождение в состав Совета.

Первоочередными задачами работы СПЧ стали разработка институциональной структуры Совета и решение организационно-процедурных вопросов его функционирования. По итогам этой работы на 5-й сессии СПЧ (июнь 2007 года) был принят всеобъемлющий документ, который определил параметры дальнейшего становления Совета. В нем установлены модальности проведения универсального периодического обзора ситуации с правами человека в отдельных странах (УПО), заложены основы для создания Консультативного комитета СПЧ (преемника Подкомиссии ООН по поощрению и защите прав человека), намечена стратегия реформирования системы специальных процедур, унаследованных Советом от КПЧ, принят Кодекс поведения специальных докладчиков и независимых экспертов СПЧ, сохранена конфиденциальная процедура подачи жалоб на нарушения прав человека в отдельных странах, зафиксированы повестка дня, правила процедуры и методы работы Совета.

Продолжительного времени потребовало согласование вопроса о периодичности УПО. В конечном итоге было принято решение сделать первый цикл обзора четырехлетним и по окончании его вновь вернуться к обсуждению данного вопроса (обсуждались два варианта - четырехлетний, при котором процедуру обзора проходило бы 48 стран в год, и пятилетний - соответственно 36 стран). Порядок обзора для большинства стран принципиального значения не имел, однако, по общему мнению, должны были соблюдаться требования резолюции ГА ООН 60/251, в соответствии с которой члены Совета проходят обзор в период членства, а также принцип справедливого географического распределения.

Механизм универсального периодического обзора ситуации с правами человека в странах-членах ООН, как представляется, имеет все возможности стать одним из важнейших элементов международной правозащитной архитектуры. Обзоры должны быть беспристрастными и иметь своей конечной целью содействие всестороннему соблюдению прав человека, а не продвижение интересов конкретной группы государств или, тем более, маргинализацию или осуждение отдельных стран. Для этого при проведении УПО необходимо учитывать уровень развития соответствующего государства, его социальную структуру, религиозные и культурные традиции, правовую систему и другие отличительные особенности.

Частью “пакета” решений, позволивших запустить практическую деятельность СПЧ, стал активно поддержанный Россией “Кодекс поведения специальных процедур Совета по правам человека”. Наш принципиальный подход к переговорному процессу и его целям состоял в противодействии дальнейшей политизации правозащитной сферы, преодолении применения “двойных стандартов”, закреплении таких методов и правил работы нового органа, которые бы фиксировали ведущую роль государств в Совете и подотчётность ему экспертных вспомогательных органов, процедур и механизмов.

В рамках институциональной реформы удалось добиться прекращения явно тенденциозных мандатов по Белоруссии и Кубе. Вместе с тем, с большой долей вероятности можно предположить, что будут предприняты попытки учреждения новых страновых мандатов. Учреждение таких мандатов должно быть обусловлено тем, что ситуация с правами человека в той или иной стране характеризуется систематическими грубыми и массовыми их нарушениями, а также отказом властей от сотрудничества с СПЧ.

Межгосударственное сотрудничество в интересах защиты и поощрения прав человека, закрепленных в универсальных международных документах, приобретает в последнее время всё большее значение. При этом основную ответственность в данном деле должны нести сами государства, а международные институты и механизмы - выполнять вспомогательную роль, содействуя достижению вышеупомянутых целей через равноправный и взаимоуважительный диалог с учетом национальных, религиозных, культурных и исторических особенностей государств, уровня их развития и социально-экономического положения.

Не вызывает сомнений тезис о том, что правозащитная ситуация в той или иной стране может являться предметом законной обеспокоенности со стороны международного сообщества, однако это не означает, что правозащитные вопросы можно использовать в качестве предлога для вмешательства во внутренние дела государств. Такие действия являются игнорированием универсальных принципов и норм международного права, в том числе Устава ООН.

Начальный этап работы СПЧ продемонстрировал, что права человека продолжают оставаться крайне напряженной и политизированной сферой международных отношений. Поляризация интересов различных групп государств затрудняла предметное и конструктивное обсуждение вопросов, приводила к появлению политически мотивированных инициатив. Противоречия и разногласия между развитыми и развивающимися странами по основным правозащитным проблемам современности не только не ушли в прошлое, но и стали еще более очевидными. Об этом свидетельствует конфронтация, неизменно сопровождающая обсуждение большинства “спорных” страновых сюжетов (Палестина, Судан, Иран, Узбекистан, Куба, Белоруссия и др.).

В целом дискуссии на СПЧ свидетельствуют о сохранении водораздела в концептуальном понимании доктрины прав человека и задач Совета. Запад делает упор на индивидуальных правах и необходимости жёсткого мониторинга их соблюдения, в то время как развивающиеся страны выступают в поддержку коллективных прав при сохранении главенствующей роли государств. Можно уверенно констатировать, что трудности в становлении СПЧ ещё далеко не исчерпали себя.

Реформа Совета Безопасности Заемский В.Ф., “Дискуссия вокруг реформы СБ ООН”, Мировая экономика и международные отношения, М.,2008, № 11

Этот пункт в повестке дня преобразований в ООН включает два аспекта - собственно расширение членского состава Совета и рабочие методы, используемые СБ в своей деятельности. Пожалуй, самые жаркие споры в рамках реформенной дискуссии в ООН ведутся по первому из упомянутых вопросов. В рамках Организации данная проблема обсуждается уже около пятнадцати лет, после того, как Генеральная Ассамблея создала рабочую группу открытого состава для подготовки к сентябрю 1994 года соответствующих рекомендаций.

Первая по-настоящему основательная попытка отразить идею реформы СБ ООН в виде некоей формулы была предпринята председателем Рабочей группы открытого состава И.Разали. В марте 1997 года он представил доклад, который обобщал мнение большинства членов группы по вопросу о расширении состава Совета Безопасности. Рабочий документ A/AC.247/1997/CRP.1 от 20 марта 1997 года Его предложения предусматривали увеличение числа членов СБ с 15 до 24 за счёт введения новых пяти мест постоянных членов (по одному от развивающихся стран Африки, Азии и Латинской Америки и двух от индустриально развитых стран) и четырёх непостоянных членов (по одному от Африки, Азии, Восточной Европы и Латинской Америки).

Предложения И.Разали предусматривали, что новые постоянные члены не будут обладать правом вето. Кроме того, в докладе содержался призыв ограничить применение права вето только статьёй VII Устава ООН.

В тексте были изложены некоторые предложения по совершенствованию рабочих методов Совета, а также идея о проведении через десять лет конференции по обзору предлагаемой реформы.

Доклад И.Разали обсуждался в рамках Рабочей группы и вызвал оживлённую полемику. Так, например, США не поддержали изложенные в докладе идеи и предложили довести численность СБ ООН до 20-21 членов за счёт введения в его состав новых обладателей постоянных мест - Японии, Германии и трёх развивающихся стран. Тот факт, что Вашингтон не высказался поимённо по поводу кандидатур развивающихся стран, вновь “подлил масла в огонь” дискуссии относительно формулы так называемого “быстрого решения” (“quick fix”), которая была признана дискриминационной, поскольку она предусматривала ускоренное включение в СБ развитых стран под тем предлогом, что развивающиеся пока не определились со своими кандидатами.

Основным камнем преткновения стал вопрос о праве вето для новых членов СБ, а также критерии выбора новых членов.

После завершения срока председательства И.Разали в обсуждении вопроса о расширении СБ ООН на некоторое время наступила пауза.

В целом самыми активными сторонниками срочного расширения СБ в категории постоянных и непостоянных членов являются Германия, Япония, Индия и Бразилия (“группа четырёх”), которые воспринимаются как серьезные “фавориты” в предвыборной гонке. Предложение о целесообразности расширения в категории постоянных членов аргументируется, в частности, тем, что новые центры силы должны быть полнее представлены в главном органе, несущем ответственность за международный мир и безопасность.

О своих амбициях на постоянное членство от Африки заявили ЮАР, Нигерия, Египет, Сенегал, Ливия и другие. От них решили не отставать и такие региональные организации, как Лига арабских государств и Организация Исламская Конференция (ОИК). Более того, стал даже звучать тезис о необходимости должного представительства франкоязычных стран, что, разумеется, в состоянии спровоцировать испаноязычных, португалоязычных и др. Были также выдвинуты идеи о создании в расширенном СБ “региональных мест” - “европейского”, “арабского”, для стран ОИК - причём в обеих категориях.

Кроме вышеупомянутой Италии такой подход серьезно оспаривают другие влиятельные государства, в частности, Испания, Южная Корея, Мексика, Канада и другие - так называемый “кофейный клуб”, впоследствии преобразовавшийся в группу “Объединившихся в поддержку консенсуса”.

Они доказывают, что увеличение числа постоянных членов Совета противоречит курсу на демократизацию и другим современным тенденциям мирового развития, так как это существенно осложнило бы для остальных членов международного сообщества возможность попадания в СБ в качестве непостоянных членов.

После непродолжительного затишья тема реформы СБ ООН вновь громко зазвучала в ходе подготовки “Саммита-2005”, когда она нашла отражение в докладе Генерального секретаря ООН “При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех”. Доклад Генерального секретаря ООН “При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех”, A/59/2005 от 21 марта 2005 года В нём были изложены два варианта расширения Совета - Модель А, предусматривающая создание шести новых постоянных мест (без наделения их правом вето) и трёх новых непостоянных мест для распределения между основными региональными группами, и Модель В, предлагающая введение новой категории в виде восьми мест на четырёхлетний возобновляемый срок и создание одного нового непостоянного места на двухлетний невозобновляемый срок. Хотя тогдашний Генсекретарь ООН Кофи Аннан и удержался от того, чтобы высказать своё предпочтение относительно того или иного сценария реформы СБ, он, тем не менее, включил в доклад рекомендацию о том, что “государствам-членам надлежит согласиться принять решение по этому важному вопросу до проведения саммита в сентябре 2005 года”. По мнению К.Аннана, “Было бы гораздо более предпочтительным, чтобы государства-члены приняли столь жизненно важное решение консенсусом, однако если они не смогут достичь консенсуса, это не должно стать предлогом для того, чтобы отложить принятие решения там же, параграф 170.”

Вне всякого сомнения, это суждение Генсекретаря стало катализатором борьбы вокруг реформы СБ.

В мае 2005г. “четвёрка” распространила проект резолюции Генассамблеи ООН, в соответствии с которым предлагается обеспечить расширение СБ ООН до 25 членов. В проекте предусматривалось создание дополнительно шести постоянных проект “четвёрки” был впоследствии распространён под номером A/59/L.64 от 6 июля 2005 годамест (по два для Азии, Африки и по одному для Латинской Америки и Западной Европы) и четырех дополнительных непостоянных мест. Есть положение о проведении обзора состава СБ ООН в 2020 году (вопрос предоставления вето новым постоянным членам увязан с проведением обзора через пятнадцать лет после принятия решения о расширении Совета). Решение должно считаться принятым в случае его поддержки двумя третями голосов членов ГА ООН. Следующий шаг - выборы новых постоянных членов прямым тайным голосованием. Затем - внесение поправок в Устав ООН, для чего потребовалась бы ратификация парламентами двух третей членов ООН, включая всех постоянных членов СБ ООН.

В ответ члены “кофейного клуба” предложили “Руководящие принципы для расширения СБ ООН”, в которых предусматривается увеличение Совета на 10 мест для непостоянных членов в соответствии с принципом справедливого географического распределения с возможностью немедленного переизбрания.

Впоследствии эти идеи получили воплощение в проекте резолюции “Объединившихся в поддержку консенсуса” проект “Объединившихся в поддержку консенсуса” получил символ A/59/L.68 от 21 июля 2005 года.

Африканские страны выдвинули собственный проект проект африканских стран был распространён под номером A/59/L.67 от 14 июля 2005 года, предусматривающий увеличение состава СБ до 26 членов, предоставление этой региональной группе пяти непостоянных и двух постоянных мест, а также наделение последних всеми прерогативами нынешней “пятёрки”, в том числе правом вето.

Необходимо отметить, что среди пяти постоянных членов СБ ООН нет единства мнений по проблеме расширения Совета Безопасности. Наряду с тем, что все члены “пятёрки” придерживаются точки зрения о целесообразности адаптации Совета к новым реалиям, есть как объединяющие их подходы, так и расхождения.

В сложившейся ситуации Россия оказалась в самом сложном положении, поскольку, с одной стороны, уже какое-то время тому назад обещала поддержать индивидуальные кандидатуры Бразилии, Германии, Индии и Японии, а вслед за ними и Египту с ЮАР, если будет принято решение о расширении Совета в категории постоянных членов. С другой стороны, в Москве не могли не задумываться над последствиями для ООН реформы СБ, явно не пользующейся консенсусной поддержкой со стороны государств-членов.

Резко обострившаяся дискуссия в ООН по проблематике расширения СБ не только внесла напряжённость в обстановку, но и фактически развела членов Организации по “разные стороны баррикад”. В ходе подготовки “Саммита-2005” российская дипломатия проводила активную разъяснительную работу, доказывая пагубность замыслов решить эту весьма эмоционально воспринимаемую проблему путём голосования. Ведь это означало бы “документальное” оформление опасного для ООН разобщения в виде фиксации результатов голосования по проекту, не пользующемуся максимально широкой поддержкой.

В этой ситуации российская дипломатия подчёркивала, что наша страна считает недопустимым, чтобы решение обоснованной задачи расширения Совета Безопасности было оплачено ценой раскола ООН. Именно потому Россия выступала и выступает за то, чтобы продолжить поиск приемлемой формулы расширения СБ на основе широкого согласия и в интересах укрепления ООН.

Несмотря на очевидную продуманность российской позиции, в её применении на практике, по мнению автора, встречались и некоторые изъяны. К их числу, как представляется, можно отнести обязательства о поддержке конкретных кандидатур, что, в конечном счёте, поставило нас в непростое положение с трудно просчитываемыми последствиями. Чтобы не быть голословным, достаточно упомянуть о нашем обещании поддержать кандидатуру Японии в постоянные члены СБ ООН. Вне всяких сомнений, эта страна является достойным кандидатом, но, к сожалению, наши межгосударственные отношения до сих пор омрачены отсутствием мирного договора по итогам II Мировой войны, не говоря уж о территориальных претензиях со стороны Токио. В этих условиях, как представляется, довольно проблематично выглядят перспективы ратификации поправок в Устав ООН в российской Государственной Думе, если расширение СБ всё же состоится, и в него войдёт Япония.

В целом, преобладает мнение, что пока ещё рано делать выводы об эффективности преобразований в системе ООН. При этом, как это часто бывает в последнее время, чётко виден водораздел в приоритетах государств-членов, при котором страны Запада концентрируют своё внимание на вопросах прав человека, а также менеджмента в ООН, в то время как страны “третьего мира” отдают предпочтение проблематике содействия развитию. Что касается нашей страны, то складывается устойчивое впечатление, что общественный интерес к ООН у нас в последние годы незаслуженно сократился, и про Организацию вспоминают лишь в привязке к каким-то конфликтам, прежде всего, вооружённым.

История мирового развития в последние двадцать лет свидетельствует, что конец холодной войны, хоть и ознаменовался, прежде всего, освобождением от страха взаимного уничтожения, тем не менее, не избавил человечество от жёсткого противостояния и стремления диктовать свои правила игры. По мнению автора, это объясняется тем, что всемирно знаменитая “перестройка” в буквальном смысле слова перепахала всё в нашей стране - будь то в политическом, экономическом или интеллектуальном плане, - но, не оказала аналогичного влияния на наших недавних противников. Напротив, на Западе возобладала концепция “победителей” в холодной войне, которая логически вылилась в обоснование необходимости обустройства постконфронтационного мирового порядка по своим лекалам.

Именно это мировоззрение лежало в основе решений США и их ближайших союзников по использованию силы вопреки нормам международного права и Устава ООН, будь то в Косово или Ираке, а также при формировании подходов к иранской и северокорейской ядерным проблемам.

“Крестовый поход” во имя демократии имел своё научное обоснование, что, как указывается в исследовании, впервые нашло своё отражение в книге Джеймса Роберта Хантли “Демократический мир. Стратегия для XXI века”, а затем получило практическое воплощение в виде “Сообщества демократий” и “демократического кокуса” в ООН. Оба этих объединения имеют амбициозную повестку дня и гипотетически могут способствовать изменению соотношения сил в Организации.

Разумеется, для того, чтобы проводить в жизнь соответствующие постулаты недостаточно усилий одних лишь внешнеполитических ведомств, и эту задачу на Западе успешно решают многочисленные неправительственные организации. Это позволяет не только внедрять соответствующее мышление в национальное общественное мнение, но и давать этому необходимое освещение в средствах массовой информации. Таким образом эти два самостоятельных фактора естественным образом взаимодополняют друг друга.

О масштабах нашего отставания можно судить по следующей статистике. В настоящее время в США действует около пятнадцати тысяч неправительственных организаций, специализирующихся на вопросах внешней политики, в то время как в России их не более пятидесяти. Понятно, что и у нас, и в Соединённых Штатах далеко не все из этих НПО солидарны в подходах со своим правительством, но реальность заключается в том, что американские внешнеполитические приоритеты, как правило, получают мощную пропагандистскую и общественную поддержку. Хорошим примером в этом отношении может служить тот факт, что военную агрессию США против Ирака, несмотря на очевидную одиозность этой акции, поначалу поддерживало подавляющее большинство американцев.

Во второй части “Миротворчество ООН” дано определение основных принципов, целей и механизмов ооновского миротворчества; содержится обзор мер по их совершенствованию, а также анализ форм деятельности СБ ООН и нового механизма взаимодействия Совета со странами-поставщиками контингентов в ОПМ ООН; уделено особое внимание перспективам решения вопроса о повышении качества военной экспертизы Совета Безопасности, в том числе российской инициативы об активизации Военно-Штабного комитета СБ ООН; проанализированы характерные особенности проведения операций “второго поколения”, так называемых многокомпонентных, с участием или под эгидой ООН.

Под миротворческой деятельностью понимается совокупность мер по урегулированию и разрешению конфликтов, в т.ч. уже достигших стадии вооруженных столкновений. Заемский В.Ф., “Теория и практика миротворческой деятельности ООН”, М., МГИМО - Университет, 2008

Операции по поддержанию мира - ОПМ - (peacekeeping operations) есть предпринимаемые с согласия сторон в конфликте действия с участием беспристрастного международного военного, полицейского и гражданского персонала, в поддержку усилий по стабилизации обстановки в районах потенциальных или существующих конфликтов путем их предупреждения, сдерживания и урегулирования. Они включают в себя широкий набор акций - от усилий по достижению немедленного прекращения кровопролития и разведению антагонистов, до содействия осуществлению договоренностей, достигнутых сторонами в конфликте во имя прочного и долговременного разрешения кризисов. На практике такие операции осуществлялись до недавнего времени главным образом в рамках ООН по решениям СБ (в отдельных случаях - ГА ООН). Учреждение ОПМ также возможно в рамках региональных органов или соглашений (СНГ, Европейский Союз и т.п.), либо на основе отдельных соглашений.

Операции по принуждению к миру (peace enforcement) можно квалифицировать как военные акции в поддержку дипломатических усилий по восстановлению мира между сторонами в конфликте, одна или несколько из которых могут не дать согласие на подобное международное вмешательство и между которыми может существовать состояние войны.

Управление и контроль международными миротворческими силами осуществляются следующим образом. Силы действуют под руководством СБ ООН, но находятся под командованием Генерального секретаря, выступающего от имени ООН и имеющего политические установки от Совета Безопасности. Что касается состава сил, то они комплектуются за счет персонала из состава вооруженных, полицейских сил и гражданских представителей различных государств на основе соглашений, достигнутых правительствами этих стран с Генеральным секретарем в лице Секретариата ООН. Исключительно важно, чтобы и впредь силы ООН комплектовались после соответствующих консультаций с правительствами государств-членов и по согласованию с Советом Безопасности и заинтересованными сторонами при соблюдении принципов справедливого географического представительства и политической целесообразности. При проведении ОПМ использование силы допускается лишь в порядке самообороны. При этом понятие самообороны включает в себя противодействие вооруженным попыткам воспрепятствовать осуществлению мандата международных сил.

Вместе с тем следует учитывать, что в последние годы в практике проведения ОПМ под эгидой ООН появились новые моменты, вызванные изменениями в международной обстановке. С одной стороны, возникает потребность, чтобы ООН уделяла больше энергии и ресурсов превентивной дипломатии. С другой стороны, начался переход ко “второму поколению” ОПМ. включающих, помимо задач “традиционных” операций, комплекс мер, направленных на решение породивших кризис проблем или “лечение” потрясенных обществ.

После окончания холодной войны деятельность ООН по поддержанию мира часто сочеталась с миростроительством в комплексных операциях в пользу мира, развертываемых в условиях внутригосударственных конфликтов. Davis, L. “Peacekeeping and Peacemaking after the Cold War”, Santa Monica: RAND, 1993

В последнее десятилетие двадцатого века миротворчество пережило этапы завышенных ожиданий, вызванных окончанием холодной войны, разочарований в связи с целым рядом неудач и, в конце концов, вновь возрождённого спроса на миротворческие услуги. Всё это поставило в повестку дня насущную необходимость модернизации имевшихся механизмов миротворчества, прежде всего, ООН. Advances in understanding international peacemaking. Volume 2, 1996-2000 / prepared by Anne-Marie Smith, Washington, D.C., United States Institute for Peace, 2001

Концептуальные основы обновления миротворческой деятельности ООН были зафиксированы в докладе Генерального секретаря ООН Б.Бутроса Гали “Повестка дня для мира. Превентивная дипломатия, миротворчество и поддержание мира” (1992г.). Доклад Генерального секретаря “Повестка дня для мира”, A/47/277 - S/24111 от 17 июня 1992 года, Нью-Йорк, штаб-квартира ООН В докладе отмечалась необходимость комплексного подхода к вопросам безопасности; было также заявлено о готовности провести реформы в аппарате ООН, расширив права и компетенцию Генерального секретаря. Эти идеи получили развитие в “Дополнении к Повестке дня для мира”, вышедшем в 1995г., и в докладе Генсекретаря о реформе ООН в 1997г. Доклад Генерального секретаря A/51/950 от 14 июля 1997г. “Renewing the UN. A Programme for Reform”

Следующим шагом стала проработка проблематики совершенствования миротворческого потенциала Организации Группой (экспертов) по операциям ООН в пользу мира во главе с бывшим мининдел Алжира Лахдаром Брахими. В результате рассмотрения соответствующих рекомендаций был принят целый ряд решений, нацеленных на наращивание ооновского потенциала.

Устав ООН отводит Совету Безопасности главную политическую роль во взаимоувязанной схеме действий в рамках ооновского миротворчества. В соответствии с принятым в Организации распределением обязанностей Совет осуществляет общее руководство, а Генеральный секретарь вместе с возглавляемым им Секретариатом ООН, действуя от имени Организации, реализует соответствующие решения СБ. Ежедневная работа Совета регламентируется Временными правилами процедуры СБ ООН. Заемский В.Ф., “Теория и практика миротворческой деятельности ООН”, М., МГИМО - Университет, 2008

Итог рассмотрения вопроса в СБ может быть самым разным и, как правило, выражается в заявлении Председателя СБ для прессы (это - самое меньшее и, чаще всего, является только “началом реакции”), поручении Секретариату ООН представить дополнительную информацию, обращении к “группе друзей” подготовить проект, который мог бы лечь в основу решения Совета, и, наконец, решении о начале экспертной работы над проектом письменного заявления Председателя или резолюции СБ.

Если речь идет об учреждении новой ОПМ, то работа развивается сразу по нескольким направлениям:

во-первых, Генсекретарь рассылает уведомления государствам-членам с предложением делать заявки на участие в миротворческой операции путем выделения национальных контингентов в тот или иной компонент планируемой ОПМ (военный, полицейский, гражданский) и начинает переговоры о заключении соответствующих соглашений (т.н. соглашение о статусе сил - SOFA - status of forces agreement);

во-вторых, идет разработка схемы мандата будущей ОПМ, т.е. перечня задач, которые должна будет решать миротворческая миссия; круг таких задач может быть ограниченным, например, только наблюдение за соблюдением соглашения о прекращении огня, или, наоборот, масштабным вплоть до оказания содействия в создании новых государственных институтов; в зависимости от поставленных задач и того, по какой главе Устава ООН планируется проводить операцию, разрабатываются “Правила применения силы” (Rules of engagement);

в-третьих, государства-члены СБ вырабатывают общий политический подход к решению конкретного конфликта с учетом национальных позиций, оценок региональных организаций, мнений заинтересованных государств и т.п.; одновременно верстается своего рода распределение обязанностей между различными игроками (ООН, международные финансовые организации, региональные механизмы) в интересах содействия урегулированию.

В задачи СБ входит (в сотрудничестве с Секретариатом) разработка мандата вновь учреждаемой ОПМ или внесение изменений в уже проводимые операции, отслеживание их хода и принятие решений о достижении поставленных задач. Friends indeed?: the United Nations, groups of friends, and the resolution of conflict / Teresa Whitfield, Washington, D.C. : United States Institute of Peace Press, 2007 Для этого Генеральный секретарь периодически представляет СБ доклады о ходе реализации мандата ОПМ, после обсуждения которых Совет принимает соответствующие резолюции. Какого-либо автоматизма между рекомендациями Генсекретаря и решениями СБ не существует. При корректировке мандата общим правилом в работе СБ является получение согласия правительства страны, где проводится ОПМ на то или иное изменение в мандате.

Еще одной активной формой деятельности СБ являются специальные миссии Совета в “горячие точки” и в места проведения будущих или действующих ОПМ. Значение таких миссий заключается не только в оказании политического воздействия на участников конфликта самим по себе фактом физического присутствия в гуще кризиса, но и то, что они имеют целью формирование адекватной картины положения дел, а это, в свою очередь, становится важным фактором при принятии решения, как это, например, было по итогам миссии СБ в Восточный Тимор в 1999 г.

По мере развития миротворчества, усложнения стоящих перед ним задач и, в особенности, с учетом проблем, с которыми пришлось столкнуться в ходе осуществления ОПМ, стало ясно, что назрела нужда в создании новых форм сотрудничества между “законодательными” органами (к которым относятся СБ ООН и Генассамблея), с одной стороны, и странами-поставщиками контингентов - СПК - (troop contributing countries), с другой. Первым шагом в этом направлении стало учреждение специальных встреч членов СБ с представителями СПК; такие встречи проводятся Председателем СБ ООН, а участвуют в них только представители государств-членов СБ и только тех стран, которые направили свои контингенты в конкретную операцию, о которой идет речь.

Обсуждение предложений, содержавшихся в докладе Группы под руководством Брахими, показало, что тема новых отношений между СБ ООН и СПК воспринималась подавляющим числом государств-членов в качестве одной из основных. Это наглядно проявилось в ходе широкомасштабных прений, состоявшихся в рамках официального заседания СБ 16 января 2001 года, на которых обсуждалась тема “Укрепление сотрудничества со странами, предоставляющими войска”.

В результате досконального рассмотрения выдвинутых в ходе этих дебатов предложений была разработана резолюция 1353 Совета Безопасности ООН - многостраничный документ, содержащий наиболее полное описание нововведений во взаимоотношениях СБ с СПК. резолюция СБ ООН S/RES/1353 (2001)

Принятие резолюции 1353 представляло собой существенное продвижение вперёд в отношениях между СБ и СПК, но, разумеется, это не исчерпало данной темы. Более того, в резолюции было зафиксировано поручение Совета своей Рабочей группе по операциям по поддержанию мира “провести через шесть месяцев … оценку действенности и эффективности согласованных мер, рассмотреть возможность их дальнейшего усовершенствования, принимая во внимание предложения стран, предоставляющих войска и представить Совету доклад по этим вопросам”. С учётом того, что, так или иначе, эти предложения сводились к идее “институционализации” (“institutionalization”) диалога с СПК это обстоятельство стало дополнительным фактором давления на СБ ООН.

Противниками жёсткой “институционализации” диалога с СПК выступали не только постоянные члены СБ, но, - и это в высшей степени важно, - также некоторые другие члены ООН. Их главный и абсолютно справедливый аргумент состоял в порочности попыток навязывания каких-либо побочных мнений СБ, на котором лежит главная ответственность за сохранение международного мира и безопасности. Ведь любая “институционализация”, естественно, будет налагать на членов Совета определенные обязательства и потому несложно предвидеть опасность возникновения коллизий из-за того, что не были соблюдены те или иные “рекомендации”. Не говоря уж о том, что предложение об институционализации диалога с СПК в случае его реализации могло привести к парадоксальной ситуации, когда СБ ООН получал бы наставления от потенциальных СПК, которые, в конце концов, могли принять решение воздержаться от участия в данной ОПМ.

Вместе с тем, проблему диалога с СПК действительно необходимо было решать, так как СБ ООН на самом деле мог оказаться в положении “генерала без армии”. По этому поводу возникли серьезные разногласия среди постоянных членов Совета, в результате чего Франция фактически поддержала радикалов из числа СПК; США и Великобритания доказывали, что СПК не отважатся “перейти рубикон” по экономическим соображениям, а Россия и Китай проводили двуединую линию на гарантированное обеспечение прерогатив СБ ООН и, с учетом этого принципиально важного момента, на максимальный учет интересов СПК.

Совет Безопасности поручил своей Рабочей группе полного состава по операциям ООН по поддержанию мира вплотную заняться этой проблематикой, и в течение более чем полугода (с небольшим перерывом, связанным с событиями 11 сентября 2001 года) шла очень непростая дискуссия по данному поводу. СБ разделился на две неравные части: 10 непостоянных членов и Францию, с одной стороны, и Великобританию, КНР, Россию и США, с другой.

В конечном счете, в результате плодотворного сотрудничества российской и китайской делегаций родилась формула, которая и была предложена на рассмотрение государств членов СБ. Суть предложения состояла в том, чтобы, не создавая новых органов, использовать имеющиеся форматы и тем самым обеспечить канал обмена мнениями между СБ и СПК. После долгих колебаний Вашингтон и Лондон согласились на то, чтобы Рабочая группа и стала той отдушиной, которая позволила бы “выпускать пар” и конструктивно решать проблемы сотрудничества с СПК.

Новая обстановка в мире объективно способствовала повышению востребованности ооновского миротворчества, и это ярко иллюстрирует возросшее число ОПМ ООН. Вместе с тем, неудачи середины 90-х поставили в повестку дня вопрос об исправлении недочетов в этой области. На это были, в частности, нацелены и рекомендации группы экспертов под руководством Л.Брахими. В основе одной из таких рекомендаций лежала идея о новом характере отношений между СБ ООН и странами-поставщиками контингентов (СПК) в ОПМ ООН. Записка Председателя Совета Безопасности “Укрепление сотрудничества со странами, предоставляющими войска, при осуществлении конкретных операций по поддержанию мира (совместное совещание Рабочей группы Совета Безопасности по операциям по поддержанию мира и стран, предоставляющих войска)”, S/2002/56 от 14 января 2002 года, Нью-Йорк, штаб-квартира ООН

Исходя из этих объективных реалий, Россия творчески подошла к вопросу о необходимости учета мнений СПК и выдвинула инициативу об активизации Военно-Штабного Комитета (ВШК) ООН. Этот орган, созданный в соответствии с Уставом ООН, номинально продолжает функционировать, но на деле его деятельность уже давно ограничивается чисто формальными мероприятиями.

В результате ВШК, призванный давать советы и оказывать СБ содействие по всем вопросам, относящимся к поддержанию мира и безопасности, так и не стал “правой рукой” и ближайшим помощником СБ. Заемский В.Ф., “Некоторые вопросы теории миротворческой деятельности ООН”, Полис, М., 2009; №2

Выдвинутая Россией на Саммите Тысячелетия инициатива относительно активизации ВШК состояла в следующем. По решению Совета Безопасности и во взаимодействии с Секретариатом представители ВШК могли бы включаться в состав миссий по установлению фактов и инспекционных групп по определению готовности выделяемых войск (сил) и средств обеспечения для участия в ОПМ. Это позволяло бы своевременно подпитывать Совет достоверной и своевременной информацией, не отдавая тем самым подготовку конкретных ОПМ исключительно на откуп Секретариату ООН.

Дискуссия в СБ ООН по данному вопросу продолжается.

Эволюция миротворческих операций ООН от традиционных к многокомпонентным лучше всего видна на следующем примере. Вплоть до середины 1999 года ООН имела лишь небольшое число полевых операций с элементами гражданской администрации или надзора за ней. Однако в июне 1999 года Секретариат получил указания создать временную гражданскую администрацию для Косово, а тремя месяцами спустя - для Восточного Тимора. На эти операции были возложены задачи и обязанности, имеющие уникальный характер среди всех полевых операций ООН. Никогда ранее операции не должны были разрабатывать законодательство и обеспечивать его соблюдение, создавать таможенные службы и издавать распоряжения, устанавливать и взимать налоги на предпринимательскую деятельность и подоходные налоги, привлекать иностранные капиталовложения, разрешать имущественные споры и вопросы ответственности за военный ущерб, восстанавливать и эксплуатировать коммунальные предприятия, создавать банковскую систему, обустраивать школы и платить оклады учителям, собирать мусор, - причем в условиях пострадавшего от войны общества и с использованием только добровольных взносов, поскольку бюджет миссии с разверсткой взносов (даже для таких миссий по делам “временной администрации”) не предусматривает ассигнований на саму местную администрацию. Помимо этих задач такие миссии также должны пытаться восстановить гражданское общество и содействовать уважению прав человека в местах, где недовольство и недоброжелательство носят повсеместный и глубокий характер.You, the people: the United Nations, transitional administration, and state-building / Simon Chesterman, New York : Oxford University Press, 2004; Заемский В.Ф., “Опыт миротворческих операций ООН ”, Обозреватель - Observer, М., июнь 2004г., №6 (173)

В ночь с 19 на 20 мая 2002 года была провозглашена независимость государства Демократическая Республика Восточный Тимор. Ключевую роль в обретении суверенитета Восточного Тимора сыграла ООН, в частности через учрежденную 25 октября 1999 года миротворческую миссию ООН - Временную администрацию ООН в Восточном Тиморе (ВАООНВТ).

Её мандат, выданный Советом Безопасности по Главе VII Устава ООН включал в себя задачи обеспечения безопасности и поддержания правопорядка, создания эффективной администрации, формирования потенциала самоуправления и становления демократических институтов. Фактически Миссия ООН получила полномочия по осуществлению всей законодательной и исполнительной власти, в том числе и на отправление правосудия.

ВАООНВТ возглавил Специальный представитель Генсекретаря ООН Сержио Виейра де Мелло (Бразилия). К началу 2001 года, по мнению международного сообщества, достигнутый прогресс в формировании основ государственности Восточного Тимора поставил в повестку дня вопрос об ускорении передачи власти восточнотиморцам и сокращении международного присутствия на территории. Вместе с тем, учитывая критически важное значение деятельности Временной администрации ООН для обеспечения жизнеспособности и стабильности нового государства, признавалась необходимость продолжения миротворческой операции ООН и после провозглашения независимости.

Несомненно, что миротворческая операция ООН в Восточном Тиморе - один из успешных примеров мирного разрешения конфликта вокруг статуса этой территории, осуществленного под эгидой ООН. Благодаря плотной опеке со стороны Организации восточнотиморцы смогли с минимальными потерями пройти беспрецедентный путь от положения несамоуправляющейся территории через проведение референдума о статусе и до построения самостоятельного государства. С другой стороны, недавние вспышки насилия в этой стране, вынудившие ООН возобновить своё миротворческое присутствие, свидетельствуют о необходимости крайне осторожного подхода к вопросу о темпах сворачивания ооновских миссий. Democratic governance in international territorial administration: institutional prerequisites for democratic governance in the constitutional documents of territories administered by international organisations / Michaela Salamun ; herausgegeben von Joseph Marko und Francesco Palermo, Baden-Baden, Germany, Nomos, 2004

Основополагающим документом урегулирования в Косово является резолюция 1244 СБ ООН от 10 июня 1999 г., в соответствии с которой центральная роль в мирном процессе закреплена за ООН и ее Советом Безопасности, а в крае развернуты международное гражданское присутствие (Миссия ООН в Косово - МООНК) и присутствие по безопасности (Силы для Косово - СДК).

Миссия ООН в Косово была наделена полномочиями по управлению краем в переходный период и созданию местных структур в рамках “широкой автономии и реального самоуправления” края. МООНК действовала в составе гражданского административного компонента (администрация, полиция, судебная система) - под управлением ООН; институционально-правового (демократизация, институты власти, выборы, права человека) - руководимого ОБСЕ, и экономического (восстановление хозяйства) - ведомого ЕС. Networks of democracy: lessons from Kosovo for Afghanistan, Iraq, and beyond / Anne Holohan, Stanford, Calif. : Stanford University Press, 2005; Peacebuilding: lessons for Afghanistan / Astri Suhrke, Bergen, Norway, Chr. Michelsen Institute, Development Studies and Human Rights, 2002 Под эгидой МООНК действовала международная полиция численностью 4700 чел. В ее задачи входило обеспечение законности и правопорядка в крае, содействие подготовке местного полицейского персонала и мониторинг его деятельности. В составе полиции МООНК работали порядка ста российских милиционеров.

Россия активно участвовала во всех аспектах мирного процесса, включая многосторонние усилия, базирующиеся на резолюции 1244 СБ ООН. Российская позиция состояла в том, что первоочередными задачами на этом направлении являлись: обеспечение безопасности и равноправия всех жителей края независимо от этнической или иной принадлежности; создание условий для возвращения беженцев и перемещенных лиц; налаживание международными структурами взаимодействия с Белградом; создание в Косово многонациональной демократической среды, поиск взаимоприемлемого решения статусного вопроса.

По мнению автора, международно-правовое оформление того способа, которым Косово было вычленено из состава Сербии, имеет принципиальное значение, как с точки зрения мирового исторического прецедента, так и конкретного лекала, применимого к СНГ. Если гипотетически оценить эвентуальные последствия, с которыми пришлось бы столкнуться при том или ином варианте развития ситуации в СБ ООН, когда Россия либо поддержала бы отделение Косово, либо заветировала соответствующую одобряющую резолюцию, то сравнение приводит к следующим выводам. Первый вариант связал бы нам руки, поскольку таким образом мы брали бы на себя обязательство и впредь проводить через ООН все такого рода решения. И даже если представить себе гипотетическую ситуацию, при которой в СБ ООН будет рассматриваться аналогичное предложение, скажем, об отделении Абхазии, то оно будет стопроцентно заветировано США, возможно, вместе с Великобританией. Если же Россия заветировала бы фактическое отделение Косово от Сербии, то это не нанесло бы вреда нашим интересам. Более того, международная реакция оказалась бы предсказуемой - последовала бы явно понукаемая с запада волна признания Приштины (как и произошло в действительности), но она была бы лишена официального международно-правового благословения в виде резолюции СБ. В любом случае это уберегло бы нашу страну от соучастия в фактическом нарушении Устава ООН, и параллельно с этим позволило сохранить себе свободу рук.

По всей видимости, в западных столицах тоже просчитывали все возможные варианты и, в конце концов, предпочли действовать по излюбленной схеме силового типа, в данном случае - в виде нарушения Устава ООН и международного права в целом. The future of Kosovo: hearing before the Committee on International Relations, House of Representatives, One Hundred Eighth Congress, first session, May 21, 2003, Washington, D.C., U.S. G.P.O., 2003

К сожалению, приходится констатировать, что в ходе последних событий вокруг Косово Генсекретарь ООН не проявил необходимой принципиальности, действовал с превышением своих полномочий и вопреки устоявшимся международно-правовым нормам.

После свержения режима талибов в Афганистане СБ ООН единогласно принял резолюцию 1383 (6 декабря 2001 г.), в которой было одобрено подписанное в Бонне под эгидой ООН соглашение о временных органах власти в этой стране.

Специфика афганской модели ооновского миротворчества состоит в том, что параллельно с коалиционными (КС) действуют санкционированные СБ ООН резолюция СБ ООН S/RES/1386 (2001) от 20 декабря 2001г. Международные силы содействия безопасности (МССБ), к настоящему моменту состоящие из воинских контингентов из 40 стран (26 союзных государств и 14 ненатовских стран), руководство которыми с августа 2003 года перешло к НАТО. По состоянию на июнь 2008 года общая численность МССБ достигла 53 тысяч военнослужащих.

13 октября 2003 г. СБ ООН единогласно принял резолюцию 1510, продлевающую мандат МССБ на очередные 12 месяцев. Указав на важность распространения власти переходной администрации Афганистана на все части страны, СБ санкционировал расширение мандата за пределы Кабула. Согласно резолюции руководство МССБ должно ежемесячно докладывать СБ ООН о ходе осуществления мандата.

В ноябре 2003г. Афганистан посетила Миссия СБ ООН; её приезд совпал с важным политическим событием - опубликованием проекта конституции страны. Среди достижений Переходной администрации выделялось начало реформирования Министерства обороны, запуск экспериментального проекта разоружения и демобилизации одной тысячи человек, с последующим доведением в течение 2004г. результатов демобилизации до 40 тысяч чел. Параллельно шло, хотя и крайне медленными темпами, создание афганской национальной армии, которую к 2008г. имелось ввиду довести до 70 тысяч при одновременном расформировании отрядов полевых командиров. Налицо ещё одна болевая точка - реформа полиции, деятельность которой ограничена в основном столицей. При лидерстве Германии осуществляется программа подготовки полицейских контингентов. В ходе встреч с Миссией многие афганские собеседники призывали к более активной роли международных сил в деле подавления исходящей от талибов угрозы, которые совершают террористические вылазки с территории Пакистана. Руководство Переходной администрации активно приветствовало решение СБ ООН о расширении мандата МССБ за пределы Кабула. Указывалось также, что создание провинциальных восстановительных команд способствует повышению безопасности и создаёт благоприятную основу для послевоенного восстановления и развития экономики провинций.