Политические механизмы и технологии российско-белорусской интеграции

В других регионах благоприятные перспективы политической интеграции в средне- и даже в долгосрочной перспективе выражены очень слабо. Идея федеративных Соединенных Штатов Африки неосуществима вследствие «микронационализма» государств, их внутриполитической нестабильности. Оживление интеграционных настроений в Азии и АТР относится преимущественно к экономической области и лишь частично затрагивает политические аспекты (борьбу с терроризмом, оборонное сотрудничество и т. д.), но в контексте межгосударственного сотрудничества. Некоторые элементы политической интеграции в форме вовлечения в интеграционное взаимодействие элементов национальных политических систем и обращение, как и в Европе, к идее общей внешней политики можно диагностировать в латиноамериканских объединениях (АСН, Меркосур). Однако вряд ли, с учетом негативного иракского опыта, отсутствия культуры политического компромисса в межамериканской системе стратегический характер приобретет концепция строительства «сообщества демократий» Западного полушария.

В целом преобладает внимание к макрополитическим связям, не ведущим к образованию наднациональных или транснациональных политических союзов. Они трактуются преимущественно в геополитическом смысле: интеграционные проекты превращаются в инструмент политики баланса сил (ЕС), реализации интересов великих держав (ФТАА), стабилизации ситуации в регионе (ССАРК), «развертывания национального пространства» и противостояния гегемонистским амбициям (ЮАСН), улучшения положения в региональной и глобальной системах (Африканский Союз). В области внутриполитических отношений доминируют конъюнктурные внутригрупповые интересы и тактические приемы торга.

В третьем параграфе дается характеристика политических механизмов и основных моделей региональной интеграции. Механизм региональной интеграции можно определить как совокупность экономических рычагов и политико-правовых инструментов и методов, посредством которых реализуется процесс сближения. Политический механизм составляют формальные и неформальные правила и процедуры, институциональные структуры и организации наднационального и национального уровней, способы их взаимоотношений, обеспечивающие управление интеграционным объединением и интеграционное развитие. Представляется, что его главными составляющими являются межэлитные коммуникации, институционализация, политизация процесса принятия решений, создание политических объединений, выступающих за интеграцию, предвыборная «интеграционная конкуренция». Они имеют, прежде всего, инструментальный характер. Политические технологии интеграции формируются акторами, заинтересованными в регулировании процесса, его подконтрольности, введении в определенные рамки с целью достижения соответствующих результатов. Это может быть управление ситуацией, предполагающее ее стабилизацию, закрепление достигнутых результатов, например, элементов связанности в определенных сферах интеграции, либо ее коррекцию для улучшения переговорных или статусных позиций в политической деятельности, придания ей необходимой динамики. В современных условиях потенциально большое значение приобретают информационные технологии, особенно агитационно-пропагандистского и маркетингового типа. Однако и традиционные технологии - избирательные, формирования государственной политики (прогнозирование, планирование, кризисные технологии, принятия решений) и управления конфликтами - недостаточно востребованы внутри интеграционных объединений на разных уровнях - как общих, так и внутригосударственных институтов. Стратегическое назначение политических технологий интеграции можно усматривать в создании позитивного образа интеграционных институтов и интеграционного объединения и в содействии тем самым их легитимации, а также выработке четких алгоритмов поведения, распределения ролей и преодоления конфликтных и кризисных ситуаций внутри интеграционной системы. В реальной действительности доминируют их тактические интерпретации, в связи с чем целесообразно говорить о применении, как правило, технологических приемов, что не позволяет точно определять сценарии и перспективы развития интеграции. К тому же, все больше проявляется тенденция к внедрению контртехнологий или «антииинтеграционных» технологий, свидетельствами чему служат, в частности, «электоральная революция» в ходе обсуждения Конституции ЕС в 2005 г., акцентирование проблемы «бремени интеграции».

В реальной практике интеграционных объединений сложились следующие механизмы: 1) сочетающие межгосударственный и наднациональный характер: сбалансированная институциональная структура; равномерное распределение преимуществ объединения между единицами системы; приоритетность средств функционального и идентификационного характера (создание транснациональных объединений на уровне социальных групп и политических партий и др.); распределение компетенции между уровнями управления на основе принципов субсидиарности и пропорциональности; дифференцированная интеграция как инструмент правовой политики; открытый метод координации как новая форма политического управления в русле внедрения «мягких механизмов»; преобразование процесса принятия решений на основе перехода к принципу квалифицированного большинства; «технократический метод» - недемократическая, но «рациональная» модификация коммунитарного метода (ЕС); 2) с преобладанием межгосударственных политических механизмов: государственные властные структуры; принципы консенсуса и кворума; с тенденцией к наднациональности в институциональной и формально-юридической сферах (механизм разрешения споров, представительная система) (Меркосур, АСН); 3) с доминированием межгосударственных консультативных механизмов, ведущей ролью корпораций и рыночных сил; политикой инкрементализма («малых шагов»), многоуровневыми переговорными механизмами, многоканальным взаимодействием - сочетанием межгосударственных контактов и неофициальных связей, режимом транспарентности (НАФТА, ФТАА, АСЕАН, АТЭС).

Модель интеграции можно представить как совокупность сущностных черт, характеризующих теоретико-концептуальное и идеологическое обоснование и развитие процесса интеграции на практике с точки зрения применяемых механизмов, путей, темпов, этапов, возможных результатов. Выделим модели региональной интеграции по следующим основаниям:

1) соотношению динамических и статических компонентов, элементов «креативности» и «имитации»: динамичную, характеризующуюся экономической основой интеграции, предварительным преодолением конфликтности, постепенностью и поэтапностью развития интеграции, определенной степенью культурной, социальной гомогенности, «елочным» механизмом вхождения базовых единиц в интеграционное объединение, расширением сфер интеграционной деятельности и соответствующими институциональными изменениями - усилением элементов наднациональности (ЕС; более мягкие варианты - Меркосур, АСН, ЮАСН, НАФТА); статичную, осложненную объективными и субъективными обстоятельствами (модель квазиинтеграции); ее отличают политическая основа интеграции, политизация интересов и действий базовых единиц, форсирование процесса объединения, неадаптированность документов, принимаемых членами объединения, различия в уровне их развития, приверженность институционному методу (попытки развития интеграции в Африке, на постсоветском пространстве);

2) структурным характеристикам формирующихся в результате деятельности интеграционных объединений региональных и субрегиональных систем и подсистем: в Западном полушарии происходит становление нескольких интеграционных полюсов, среди которых доминируют НАФТА и блок Меркосур - АСН (ЮАСН), что способствует дальнейшей трансформации прежней системы в направлении асимметричной многополярности или биполярности; в Европе в плоскости интеграционных процессов складывается ситуация плюралистической однополярности (ЕС как главный актор и национальные государства); ее искаженная проекция проявляется в Африке, хотя Африканский Союз ввиду его очевидной слабости и отсутствия легитимности как руководящего властного центра и интеграционного полюса не может успешно подражать ЕС; в других регионах мира - АТР, Южной Азии и др. - системы, базирующиеся на существовании интеграционных группировок, скорее, имеют полицентричный или многополярный характер.

Фактически, несмотря на многообразие форм, механизмов и направлений интеграционных процессов, можно говорить о существовании европейской модели интеграции - т. н. идеально-типической и интеграции развивающихся государств. Их разграничение можно провести по таким политическим критериям, как роль национального государства, статусные позиции в международной иерархии, специфика субъектности в процессе модернизации. В большинстве регионов выявляется двойственная роль «государственного национализма», с одной стороны, стимулирующего «региональный национализм», с другой - сдерживающего размывание государственных границ. Характерными являются постепенный отказ от административных методов достижения единства «сверху» и утверждение концепции поэтапного решения интеграционных задач путем создания региональных ассоциаций с концентрацией усилий в экономической области, в итоге - предпочтение «мягкого регионализма», основанного на многосторонней кооперации и многоуровневом диалоге.

Вторая глава «Модель и политические технологии российско-белорусской интеграции» включает два параграфа: «Формирование и эволюция интеграционного проекта» и «Сферы и уровни интеграции России и Белоруссии».

В первом параграфе анализируются идея и концепции российско-белорусской интеграции через призму переплетения интересов участников разного уровня и различных политических ориентаций. Этот процесс рассматривается как неоднородный, развивающийся поэтапно.

1. На подготовительном этапе (1990 - 1994 гг.) было выражено намерение сторон к сближению, но с преимущественной ориентацией на межгосударственный принцип; российско-белорусские отношения не имели привилегированного характера, существенно уступая востребованной в политическом дискурсе идее «славянского треугольника». Движущим фактором их трансформации стала потребность российской и белорусской правящей элиты в легитимации и внешней поддержке. Одновременно приобрели доминирующее значение избирательные технологии, институционный метод, свойственный федералистской теории.

2. На поисковом этапе (1995 - 1999 гг.) главной задачей обоих государств стало нахождение формулы интеграции; на высшем политическом уровне эта задача была достигнута посредством «интеграционных прорывов», приуроченных во многом к колебаниям электоральных циклов, выразившихся в серии двусторонних договоров и соглашений. Договоры 1996 - 1999 гг. определили содержание российско-белорусского интеграционного проекта: 1) в основу идеи интеграции были положены ссылки на «исторически сложившуюся общность судеб» народов, их волю к дальнейшему сближению, демократические процедуры осуществления сближения (через референдум); 2) назначение интеграции усматривалось в подъеме экономики, создании равных условий повышения уровня жизни народов и духовного развития личности); по сферам интегрирования приоритет также отдавался социально-экономическим вопросам (созданию единого экономического пространства, внедрению единых стандартов социальной защиты и т. п.); 3) базовыми признавались принципы суверенитета и равенства сторон, демократии и уважения прав человека, общепринятые принципы и нормы международного права; 4) с другой стороны, были обозначены перспективы путем последовательного продвижения к добровольному объединению государств-участников на основе свободного волеизъявления их народов (Договор 1997 г.) и наступления нового этапа в «процессе единения народов двух стран в демократическое правовое государство» (Договор 1999 г.); 5) соответственно, были закреплены принцип разграничения предметов ведения и полномочий между Союзным государством и государствами-участниками, основы Союзного государства, указания на добровольно переданные Союзному государству полномочия и на возможность единого членства в международных объединениях, территория Союзного государства, атрибуты государственности и пр. Договор 1999 г. придавал интеграционному проекту РФ и РБ, с одной стороны, ориентацию на будущее, фиксируя признание долговременного, стратегического характера отношений и четко обозначенные приоритеты (в Программе действий), с другой - делал его более политизированным и трудно осуществимым на практике. Разрушение «политического пакта» правящих элит и отсутствие наднационального политического сообщества затруднили выработку технологий в области формирования интеграционной политики, необходимых для прогнозирования возможностей и перспектив интеграции и предупреждения или преодоления «системных стрессов».

3. Этап имплементации достигнутых договоренностей (с начала 2000-х гг.) оказался насыщенным разногласиями между участниками интеграционного процесса. Важным фактором этого явилось «торможение» «интеграции сверху», продвигаемой ранее лидерами РФ и РБ. В свою очередь, в основе ее замедления находились как конкретные, но принципиальные спорные вопросы, возникшие в разных сферах интегрирования двух государств, так и глобальная по своим масштабам проблема окончательного выбора путей и модели интеграции. Было сформулировано несколько сценариев российско-белорусской интеграции: 1) наиболее жесткий, радикальный - внедрение «унитарной» модели, или модели «вертикальной интеграции»; 2) развитие по модели Европейского Союза - модели «горизонтальной интеграции»; 3) объединение на основе положений Договора о создании Союзного государства.

В основные константы превратились: 1) сохранение «скачкообразности» (чередование периодов «оттепели» и «похолодания», с тенденцией к усилению напряженности); пик «прагматичного оптимизма» - начало 2006 г.; 2) стремление России добиться определения четкой перспективы двусторонних отношений, перевести их на прагматичную рыночную основу; 3) отказ от достижения быстрых «интеграционных прорывов» и поиска взаимных компромиссов по важнейшим стратегическим направлениям, с использованием обеими сторонами шантажа и давления; 4) окончательный переход на концепцию «торга» и принцип «максимизации выигрыша»; 5) образование Белоруссией т. н. «ситуативных альянсов» (Минск - Киев, Минск - Ашхабад и др.), должных противостоять усилившемуся российскому давлению. Они означали инертность двустороннего взаимодействия, усиление его квазиинтеграционного характера и отсутствие подвижек в развитии интеграционного проекта. В результате переговорная активность сторон выполняет главным образом маскировочную функцию, а переговорное пространство ими фактически утрачено. Социально-политическая основа российско-белорусской интеграции оказалась существенно подорванной ослаблением взаимной заинтересованности в использовании идеи интеграции как средства укрепления внутренних позиций. Особенно наглядно это для российской правящей элиты, позиционирующей себя уже не столько как «собирателя земель» на пространстве бывшего Советского Союза, а внутри страны (курс на укрепление российской государственности) и гаранта ее социально-экономического развития (удвоение ВВП, национальные проекты и т. п.), получившей в итоге новый ресурс легитимности в глазах избирателей. Для российского руководства доминантой новой стратегии выступала нейтрализация оппозиции, устранившая необходимость жесткой «интеграционной конкуренции» внутри страны. Итоги - усиление экономической составляющей интеграционного проекта, но одновременно - ее политизация, расширение круга участников переговорного процесса и агентов интеграционного взаимодействия за счет экономических субъектов, диверсификация тактики и стратегии основных акторов и формирование прообраза модели «вертикальной интеграции» на пространстве СНГ с Россией в качестве главной направляющей силы или модели асимметричной многополярности ввиду активизации внутренних и внешних субъектов и сил, прежде всего - «антироссийских ситуативных альянсов» и ЕС как нового «центра притяжения» за пределами Содружества.

Концепция интеграции, разделяемая белорусской стороной, предполагает четкое обозначение ее необходимых условий: 1) соблюдение равноправия; 2) решение вопросов создания Союзного государства с упором на экономическую интеграцию; 3) перенесение процесса союзного строительства от диалога президентов и правительств на «более широкий круг людей», «подключение» к нему парламентариев и общественности. Теоретически она приближается к неофедералистским трактовкам и теории политических сетей. В российской концепции преобладали положения неофункционализма. Восприятие Белоруссии становится все более нейтральным, ориентированным на «рыночный» подход. Кроме того, снижение значения фактора выборов в краткосрочной перспективе, актуализация глобальных проблем (терроризма, энергобезопасности), попытка РФ позиционировать себя в качестве глобального игрока выполняют роль ингибитора процесса интеграционного взаимодействия, отвлекая его субъектов и побуждая откладывать решение принципиальных вопросов.

Итак, на настоящий момент российско-белорусский интеграционный проект сохраняет незавершенный характер, достаточно размытые структурные и содержательные характеристики, представляя собой сложное в плане теоретико-концептуального осмысления образование, сочетая элементы (нео)федералистской, (нео)функционалистской и других теорий. Мало востребованы в дискуссии на разных уровнях новейшие концепции, разработанные применительно к процессу европейской теории - многоуровневого управления и пр. В то же время, с начала 2000-х гг. в интеграционном проекте неотъемлемым компонентом становится вопрос о природе российско-белорусского объединения и окончательной интеграционной модели, с сопоставлением ее с опытом и характером Европейского Союза.

Во втором параграфе рассматриваются практическое воплощение поставленных РФ и РБ целей и задач, основные мероприятия по конкретным сферам союзного строительства с учетом приоритетов и намерений сторон.

1. Экономическая сфера. Исходные условия, сформировавшиеся еще в советский период, и новые реалии (потребность в использовании белорусской транспортной и внешнеторговой инфраструктуры, увеличении емкости внутреннего рынка и пр.) обусловили взаимную заинтересованность России и Белоруссии. При этом в условиях асимметричной зависимости (в сфере ТЭК и пр.) ими была сделана попытка перейти к горизонтальной интеграции и, что не менее парадоксально, при асинхронности проводимых реформ, применить рыночно-институциональную (с усилившимися позже элементами дирижизма) концепцию. Она предполагала вариацию функционального метода европейской интеграции, когда приоритетны социально-экономические задачи. Установление Договором 1999 г. предметов ведения Союзного государства с определением исключительного ведения Союзного государства и совместного ведения Союзного государства и государств-участников закладывало основы внедрения коммунитарного метода, характерного для ЕС.

Достижение «реальной» экономической интеграции РФ и РБ чрезвычайно осложнено отсутствием подвижек по ключевым вопросам - валютному, энергетическому и пр. Россия в новой ситуации ищет и политические выгоды, утверждая себя как главного актора, диктующего условия и побуждающего Белоруссию к ограничению суверенитета в экономической сфере, для которой согласие с российским сценарием интеграции было во многом формальным, поскольку сочеталось с выдвижением определенных условий и «торможением» реализации достигнутых соглашений. Была выработана концепция, утверждавшая, что единый рубль должен стать «венцом интеграции» экономик обоих государств. Проявившаяся было тема «качественных перемен» в энергетическом сегменте Союзного государства (подписание топливно-энергетического баланса Союзного государства на период до 2020 г. и др.) серьезно ослаблена возобновлением с 2006 г. разногласий по вопросам ценообразования, создания единых газотранспортных сетей, транзитной и таможенной политики. Представляется, что предпочтение сторонами отдается механизмам «реальной» политики, осуществляемой посредством осознанного давления на партнера. Во многом такая политика провоцируется Белоруссией, применяющей тактику «ухода» от обсуждения спорных моментов.

В рассмотренных вопросах наиболее задействованным остается межгосударственный уровень взаимодействия - уровень правящих элит, повышающий масштабы политизации. Однако на практике наиболее ощутимые результаты приносит развитие отношений на союзном и региональном уровнях. К настоящему времени разработано около 50 (часть уже успешно завершена, часть продолжает находиться в стадии согласования) совместных программ Союзного государства Беларуси и России в сфере транспорта, машиностроения, агропромышленного комплекса и др. Приоритет при этом отдается развитию наукоемких технологий. Важный вклад в развитие российско-белорусских отношений в позитивном русле вносят регионы обоих государств, участие которых в разных сферах интеграционного процесса может способствовать реализации модели горизонтальной интеграции. Взаимодействие регионов весьма актуально и в плане создания необходимой материальной и коммуникативной базы, «новой лояльности» и позитивного взаимного восприятия. В настоящее время 70 субъектов РФ имеют постоянные торговые связи с Белоруссией, а в кооперационные связи с белорусскими предприятиями вовлечены предприятия из 80 регионов РФ. «Тремя китами» межрегионального взаимодействия традиционно были промышленность, строительство и сельское хозяйство. Разветвленными являются институциональная база и формы межрегионального сотрудничества (от создания торговых домов и представительств до организации совместных предприятий). Все же в целом практика показывает, что потенциал «соприсутствия» регионов наряду с национальными государствами в процессе интеграции реализуется явно недостаточно. Регионы воспринимаются как участники не вертикальных (управление), а только горизонтальных коммуникаций (сотрудничество). С политической точки зрения идеальной для регионов является неофедералистская модель, элементы которой частично реализуются в Европе и вполне могли бы быть применены РФ и РБ в союзном строительстве.

2. Согласованная социальная политика предполагает, прежде всего, унификацию нормативно-правовых актов РФ и РБ в сфере политики доходов, уровня жизни, социальной защиты наиболее нуждающихся слоев населения, охраны и условий труда и т. д. На этом направлении затрагивается и такая актуальная проблема, как обеспечение на практике института союзного гражданства. Урегулирование основных социальных аспектов оказалось очень сложным и заняло значительный период времени - от подписания рамочного Договора о равных правах граждан в 1998 г. до принятия пакета соглашений в социальной сфере в январе 2006 г. Действует Концепция социального развития Союзного государства до 2005 г. (продлена до 2010 г.), введены миграционные карты единого образца, начата работа над программой совместной деятельности по дальнейшему сближению законодательства в социально-трудовой сфере и уровней социальных гарантий граждан Белоруссии и России на 2006 - 2009 годы и пр. Все рассмотренные меры важны не только для конкретных лиц с точки зрения их социально-психологического действия, но и для обеспечения общего рынка труда Союзного государства, его общего социального пространства, необходимых в конечном итоге для формирования общего экономического пространства и «пространства солидарности».

В целом проблема «издержек» и «бремени» российско-белорусской интеграции в социально-экономической сфере остается весьма актуальной. Она сочетает недовольство и опасения политических элит (по поводу ограничения властных полномочий) и населения (в связи с возможными ускоренными рыночными преобразованиями в Белоруссии, утраты стабильности в России). Осложняют ситуацию широко растиражированный стереотип «иждивенчества» Белоруссии, утверждение приоритетности конъюнктурных интересов («Газпрома», белорусского руководства и пр.), «приватизации» двустороннего взаимодействия.

3. В области обеспечения безопасности и внешней политики присутствуют стратегические интересы РФ и РБ. Для России ключевое значение имеет геополитическое положение Белоруссии, которое предоставляет благоприятные возможности не только в экономическом (коммуникации, транзит), но и в военно-политическом смысле: 1) для противодействия формированию системы стран «Сообщества демократического выбора»; 2) для создания форпоста обороны, как России, так и ОДКБ на западном направлении, учитывая размещение на белорусской территории первого эшелона противоракетной обороны и вступление приграничных с РФ и РБ стран в НАТО. Для Белоруссии, на наш взгляд, более важна внешнеполитическая поддержка России, особенно в условиях фактической международной изоляции. К важнейшим направлениям военно-политической интеграции РФ и РБ можно отнести: 1) концептуальное обоснование и нормативно-правовое закрепление основных принципов создания единого оборонного пространства; 2) создание российско-белорусской группировки и согласование основных вопросов ее функционирования; 3) подготовку к образованию Единой региональной системы ПВО; 4) проведение совместных учений («Щит Союза - 2006» и др.), где речь идет уже о едином оперативном управлении; 5) кооперацию белорусских предприятий с оборонно-промышленным комплексом России (межгосударственная российско-белорусская ФПГ «Оборонительные системы» и др.).

Разумеется, осуществление стратегических задач невозможно без координации действий России и Белоруссии в сфере внешней политики. Внешнеполитические приоритеты РФ и РБ определяются в Программе согласованных внешнеполитических действий, на заседаниях совместной коллегии МИДов РФ и РБ, в ходе межмидовских консультаций. Главными направлениями признаны развитие сотрудничества в рамках СНГ (обеспечение мира и стабильности), ЕврАзЭС, ЕЭП и линия на развитие и укрепление ОДКБ. Предусматривается координация действий в области международной безопасности. В то же время, ввиду отмеченных сложностей, вероятнее всего сочетание попыток диверсификации внешней политики обоими государствами.

4. Поддержку интеграционным усилиям России и Белоруссии могут оказать факторы нематериального, социокультурного характера, потенциально влияющие на изменение лояльности населения в сторону интеграционного объединения, практически лишенные конъюнктурности и субъективизма и являющиеся константой взаимоотношений на протяжении столетий. Один из приоритетов - это формирование единого научно-образовательного пространства (создание «союзных» высших учебных заведений, стандартизация программ и процесса обучения и др.). Думается, на этом направлении недостаточно востребован потенциал научного сообщества, способного не только сформулировать концепцию «интеграционного маркетинга», но и разработать эффективные технологии формирования интеграционной политики, предназначенные для стратегического управления процессом интеграции, преодоления доминирования «ограничительных» технологий, применяемых политическими акторами РФ и РБ. Другой ориентир - это единое культурное пространство России и Белоруссии, фактически реальность сегодняшнего дня. Большое внимание уделяется проведению фестивалей под эгидой союзных органов («Славянский базар в Витебске», «Молодежь за Союзное государство» и др.), мероприятий, посвященных Дню единства народов. С точки зрения «нового институционализма», важная роль в процессе интеграции отводится социальным акторам. В рассматриваемой плоскости таковыми можно признать общественные объединения и организации, представляющие русскую и белорусскую диаспоры в РБ и РФ соответственно. Однако настораживающим моментом, серьезно обедняющим ресурсообразующие интеграционные механизмы, является ослабление «спроса на интеграцию».

Более сложно, несмотря на большее, по сравнению с образовательной и культурной сферами, финансирование проходит работа по формированию единого информационного пространства. С одной стороны, к достижениям на этом направлении можно отнести выпуск союзных газет («Союзное вече», «Союз. Беларусь - Россия»), журналов «Союзное государство» и «Единение». С другой, серьезные проблемы сохраняются в сфере телерадиовещания Союзного государства, фиксируются явно недостаточные усилия СМИ в данной области и зачастую - предвзятое освещение событий, отсутствие рекламы преимуществ интеграции. Следовательно, информационные технологии в сфере союзного строительства являются либо слабо востребованными, либо корреспондирующимися с приверженностью сторон к «черному пиару».

Подводя итоги, можно утверждать, что наиболее динамичной и сложной в плане равноправного взаимодействия России и Белоруссии является экономическая сфера. Причем речь идет не только и не столько, к сожалению, о положительной динамике - качественных сдвигах в области совершенствования экономической политики, но и отрицательной - конъюнктурных колебаниях, обусловленных субъективным фактором - «негативным дирижизмом», выраженным в действиях представителей разных элитных групп и самих интегрирующихся государств. Концептуально в сфере российско-белорусской экономической интеграции привлекаются в большей степени аргументы и положения рыночно-институциональной школы, а также неофункционализма и частично - неофедерализма. Напротив, в сфере «высокой» политики, в которой присутствуют интересы, связанные с обеспечением власти, влияния, престижа, суверенитета и безопасности, Россией и Белоруссией были опровергнуты многие аргументы в защиту ее максимальной проблематичности для интегрирующихся государств. Военно-политическая интеграция России и Белоруссии, на наш взгляд, - это наиболее устойчивый и относительно непротиворечивый компонент союзного строительства, что определяется общностью геостратегических интересов двух стран. Акцентированием данной сферы российско-белорусская интеграция существенно отличается от модели Евросоюза и других (квази) интеграционных группировок. Однако, в отличие от ЕС, здесь пока не выработана концепция общей внешней политики, т. е. речь идет не об интеграции, а о сотрудничестве, координации позиций и действий. В любом случае эффективное поступательное развитие российско-белорусской интеграции в самых разных сферах непосредственно зависит от решения политико-правовых вопросов.

Третья глава «Политические механизмы становления интеграционной системы России и Белоруссии» включает три параграфа: «Режим и устройство Союза и Союзного государства Беларуси и России», «Политическое сообщество Союза и Союзного государства Беларуси и России», «Внешние факторы интеграционной политики России и Белоруссии».

В первом параграфе анализируются нормативные параметры российско-белорусского объединения, определение которых позволяет прояснить его сущность и форму. Рассмотреть их можно на основе следующих подходов: 1) «юридического», базирующегося на общеправовых положениях; 2) «политико-идеологического», опирающегося на взгляды и позиции политических субъектов, вовлеченных в процесс российско-белорусской интеграции, и интерпретацию ее политического смысла и значения; 3) «интеграционистского», оперирующего аргументами различных направлений и школ в теории интеграции.

1. С юридической точки зрения Союз и Союзное государство Беларуси и России трактуются как особые объединения, в учредительных договорах которых отразилось смешение международно-правового и конституционно-правового начал: 1) как самостоятельный вид объединений государств: уже не международно-правовое объединение и еще не единое государство; 2) как конфедерация с тенденцией к федерализации.

2. В рамках второго подхода характер, природа, сущность российско-белорусского объединения анализируются через призму структуры силы и интересов его участников. Ключевыми здесь являются: 1) асимметричность двусторонней модели интеграции России и Белоруссии; 2) политическая детерминированность проблемы формы объединения; среди главных факторов выделяются недостаток политической воли у руководства обеих стран, отсутствие единого понимания сущности и конечных целей интеграции, противоречия между и внутри политических элит обеих стран.

3. Исследование вопросов устройства Союза и Союзного государства Беларуси и России с позиций «интеграционистского подхода» предполагает, во-первых, выявление движущих сил с точки зрения теории интеграции, во-вторых, анализ политического режима российско-белорусского объединения; в-третьих, определение возможной модели его организации и функционирования и сопоставление с практикой региональной интеграции.

В первую очередь можно говорить о кажущейся очевидности развития российско-белорусской интеграции по федералистской схеме: играют большую, если не определяющую, роль политические факторы и субъекты, прежде всего правящие элиты, предпочтение отдается институционному методу, делается попытка утвердить принцип разграничения полномочий и предметов ведения. Но, как показали события, «конституционная революция», выводимая из принятия решения об интеграции на высшем уровне, явно не получилась. Отсутствие готовности государств к ограничению суверенных прав и полномочий также не позволяет сформироваться новому интеграционному качеству - позитивному суверенитету, который можно рассматривать как функционально-ролевой признак, способствующий достижению нового уровня интеграции через расширение политических возможностей и средств как государств, так и всего Союза.

В российско-белорусской интеграции можно выявить также некоторые элементы нео- и постнеофункционализма, теории коммуникаций, межправительственного подхода. Постнеофункционализм может быть достаточно эффективным при объяснении ситуации в военно-политической и экономической сферах. Вместе с тем, не срабатывает механизм «перелива» интеграции. С одной стороны, была сделана попытка распространить интеграционный процесс на новые сектора и сферы. С другой - очевидно, что лояльность населения обоих государств сохраняет выраженную двойственность и даже, о чем свидетельствуют социологические данные, меняется вектор ее размывания на обратный, практически заморожен правотворческий процесс на уровне Союза. Достаточно удобной с политической точки зрения, технологических приемов может быть неофункционалистская модель организации власти в интеграционном объединении, а именно практика компромиссов, коллективный процесс принятия решений, принцип взаимовыгодности. Однако во взаимодействии РФ и РБ наблюдается обратная политизация процесса принятия решений, когда не повышается, а понижается уровень общих интересов. По форме и смысловым характеристикам на союзном и межгосударственном уровнях российско-белорусское объединение приближается отчасти к асимметричной региональной надстройке Э. Хааса, а на межрегиональном - к «функциональному региону» Р. Кайзера благодаря экономической взаимозависимости. Значительным эвристическим потенциалом в анализе российско-белорусской интеграции обладает постнеофункционалистская модель Линдберга - Шейнгольда, позволяющая преодолеть излишнюю материализацию и практицизм и, напротив, учесть существенное влияние социально-психологических факторов, аксиологического компонента. В этом плане можно использовать и некоторые положения теории коммуникаций, например, о «чувстве сообщества» и «мирных ожиданиях», а методика, предложенная авторами ее классической и модифицированной версии, вполне применима при исследовании уровня интегрированности РФ и РБ (возрастание объема трансакций, ценностных ориентаций политических акторов и пр.).

Осуществляя сравнение формирующейся модели Союзного государства Беларуси и России с моделью Европейского Союза, подчеркнем, что ее апологетики, особенно с белорусской стороны, не наблюдается. Внимание обращается главным образом на экономическую составляющую и опыт интеграции, а также предлагается учитывать уроки политико-правовой интеграции для совершенствования союзной модели. Даже на высшем уровне модель ЕС трактуется как одна из нескольких возможных. В пользу относительной схожести моделей говорят, например, попытки интегрирования в социально-экономической сфере, хотя и при существовании разных экономических систем. Как и в Европейском Союзе, в Союзе Беларуси и России присутствует явная асимметрия силы и статуса (в этом отношении он ближе к НАФТА). В то же время, в военно-политической сфере по обозначенным причинам степень российско-белорусской интеграции выше, чем в ЕС, в котором, в отличие от российско-белорусского Союза, действуют относительно эффективные механизмы, как традиционные, так и сравнительно новые (коммунитарный метод, метод открытой координации и др.), обеспечивающие, по крайней мере, коммуникативные связи между уровнями власти.

Политический режим Союза и гипотетического Союзного государства Беларуси и России как интеграционного объединения можно более полно определить через анализ всех его уровней в политико-правовом измерении. Наиболее актуальными здесь остаются взаимосвязанные вопросы о форме Союзного государства и принятии его Конституционного Акта. Однако проект, подготовленный российско-белорусской комиссией, только конкретизирует и дополняет Договор о создании Союзного государства, не выходя за его рамки, предусматривая сохранение суверенитета и независимости РФ и РБ, систем органов государственной власти, правовых систем, атрибутов государственности, право сецессии, институт коллективного руководства. Отметим, что в альтернативных проектах (С. Бабурин, П. Бородин и др.) намечается иная модель организации высшей власти, основанная на институте единоличного президента. Остаются принципиальными расхождения по ряду вопросов (полномочий Совета Министров, формирования союзного парламента, разграничения функций союзных и национальных органов).

В структурно-функциональном срезе проблемы нынешняя система власти и управления Союза Беларуси и России страдает существенными недостатками. Это невнятность всей системы с точки зрения формы и режима, переплетение органов настоящего (Парламентское Собрание Союза Беларуси и России) и будущего (Высшего Государственного Совета, Совета Министров, Постоянного Комитета Союзного государства Беларуси и России), нередко признаваемых нелегитимными, проблема «номенклатурной демократии» и союзной бюрократии.

Многие спорные позиции в союзном строительстве связаны со сферой большой политики. Ее колебания могут повлиять на состояние рассмотренных вопросов самым неожиданным образом: либо способствовать их взаимоприемлемому разрешению, либо утвердить доминирование одной стороны во властных структурах, либо заморозить сложившуюся ситуацию «консервативной стабилизации». Катализаторами процесса, если следовать прежней логике российско-белорусских отношений, могут быть внутриполитические события - «игра» на российском политическом рынке в преддверии парламентских 2007 г. и президентских 2008 г. выборов. Думается, что выборы в Государственную Думу Федерального Собрания РФ менее значимы для получения искомых результатов интеграционного процесса, имея в виду характер формирующейся в стране партийной системы. Напротив, выборы президента РФ потенциально превращаются не только в доминанту внутренней политики, но и интеграционного взаимодействия, влияющего на выбор сценария на среднесрочную перспективу.

Несмотря на действительно большую проделанную работу на разных уровнях российско-белорусских отношений, многие характеристики и параметры интеграционной модели весьма расплывчаты, и их трудно втиснуть в строгие рамки одной теории. Стоит признать российско-белорусское объединение на современном этапе (Союз Беларуси и России, поскольку Союзного государства в реальности не существует) конфедерацией. Думается, что, даже, несмотря на усиление элементов федерализма, имеющихся в учредительных документах, реализация федералистского проекта в ближайшее время невозможна в силу социально-экономических и политических факторов. По нашему мнению, рассматривать виртуально предпочтительнее концепцию договорной, но не кооперативной федерации. Однако ее осуществление, как и другой наднациональной (государственно-политической) концепции или модели, осложняют участие в объединительном процессе всего двух субъектов, многие атрибутивные показатели и характеристики которых существенно расходятся, а также отсутствие эффективного контроля над всем комплексом средств унификации.

Во втором параграфе исследуются функциональные аспекты формирующейся интеграционной системы России и Белоруссии. Политическое сообщество российско-белорусского объединения следует рассматривать на нескольких уровнях: 1) локальном (внутригосударственном); 2) межгосударственном; 3) союзном (надгосударственном). Политические акторы всех этих уровней в своей деятельности являются тесно связанными интересами населения обеих стран, формирующим соответствующие ожидания и поддержку, передающиеся им. Кроме того, в конечном итоге решения, принимаемые на разных уровнях политического сообщества, оказывают непосредственное воздействие на положение населения и, как следствие, определяют степень легитимности властных органов, лояльность населения по отношению к ним.

На внутриполитическую ситуацию в Белоруссии серьезно повлияли факторы, уходящие своими корнями в прошлое. Они обусловили в целом политический выбор элит и массовый запрос населения. Конфигурация политических сил в РБ сложилась и развивается под воздействием следующих вызовов и условий: 1) отсутствия массовых националистических настроений в силу «невыраженной национальной идентичности»; 2) специфики социально-экономической структуры, предопределившей заинтересованность в выборе внешнего партнера; 3) «антиреформизма» правящей элиты как в поздний советский период, так и в постсоветское время, «аполитичности» значительной части населения республики и слабости автономных общественных сил.

Наиболее влиятельные политические партии и общественные объединения Белоруссии достаточно отчетливо делятся на две группы: 1) т. н. антилукашенковская оппозиция (Объединенная гражданская партия, Белорусский народный фронт, Белорусская социал-демократическая партия «Народная Грамада», «Белорусская социал-демократическая Грамада», Либерально-демократическая партия, Партия коммунистов Беларуси, движение «Молодой фронт» и др.); 2) лояльные режиму (Белорусское патриотическое движение, Федерация профсоюзов Белоруссии, Коммунистическая партия Белоруссии, Белорусский республиканский союз молодежи и пр.). Но белорусская оппозиция является неоднородной, основные течения в ней - национальное, либеральное, коммунистическое. Показательна актуализация исторических и политических аспектов спорных вопросов, однако более востребована «антилукашенковская», а не «антироссийская» тема. Существенно повлияли на ситуацию обострение российско-белорусских отношений и укрепление президентского режима, сместив акценты в сторону социально-экономических аспектов и вопроса суверенитета страны. Представители оппозиции выделяют несколько проблемных моментов для белорусского руководства: 1) сплочение «объединенных демократических сил»; стоит, тем не менее, указать на отсутствие у них массовой социальной поддержки (наиболее ангажированной группой выступает студенчество) и сохранение тактических разногласий («хождение в народ», «мирная улица», «демократическая революция»); 2) повышение Россией цен на газ, что отрицательно отражается на авторитете власти; 3) невозможность каких-либо акций в плоскости интеграции с Россией, требующих всенародного одобрения, когда в Белоруссии нет «свободного волеизъявления народа, независимой прессы, радио и телевидения»; 4) вероятность «аншлюсной модели» объединения, к которой подталкивается Белоруссия.

Итак, деятельность белорусской оппозиции тесно связана с проблемой, важной с точки зрения национальных интересов России, а именно - т. н. экспортом демократии, а зачастую - и с реализацией внешнеполитического выбора. В целом можно говорить о чрезвычайной актуальности решения задачи интернализации процесса объединения, имея в виду установление контроля - как внутреннего, так и внешнего. Идеологическое обоснование «экспорта демократии» в Белоруссию серьезно подкрепляется практически, в чем принимают участие самые разные субъекты - от некоммерческих организаций до государств и международных организаций. Несмотря на давление, белорусское руководство продолжает прежнюю политику и апеллирует к идее «суверенной демократии», разделяемой и Россией. В этой связи для него намного важнее, чем для российской элиты, технологии управления внутриполитическими и интеграционными рисками, определения их возможного соотношения. Таким образом, в сфере внутренней и внешней политики Белоруссии присутствуют как непосредственные, так и косвенные интересы России. Однако сходство макрополитических интересов не означает автоматического единства действий России и Белоруссии, учитывая в том числе их неодинаковые возможности противостоять внешнему и внутреннему давлению.

В России идея интеграции постсоветского пространства вообще и с Белоруссией в частности превратилась в существенный инструмент политических партий и правящей политической элиты. Для первых, особенно радикальных, ее поддержка была средством не только заявить о себе, привлечь дополнительные голоса «ностальгирующих» по прошлому избирателей, но и позиционирования перед властью в целях повышения своих статусных позиций. Властная элита, в свою очередь, пыталась нейтрализовать действия оппозиции путем, например, перехвата интеграционных инициатив, трансформированных с учетом собственных потребностей, и усилить тем самым ресурс легитимности. Особенно характерным это было для периода 2-й половины 1990-х гг., когда была даже спровоцирована «интеграционная конкуренция» политических акторов, обострявшаяся в ходе парламентских и президентских предвыборных кампаний. Дополнительную актуальность в игре на политическом рынке идея российско-белорусской интеграции приобрела в свете сложной социально-экономической ситуации в стране и обнаружившихся проблем в отношениях со странами СНГ и Западом. В ее обосновании в целом преобладали социально-психологические и социокультурные компоненты. По мере изменения политической системы РФ острота вопроса и заинтересованность соответствующих субъектов в нем снизились, но все же продолжают занимать особую нишу в их политике. Сложились различные трактовки и подходы к идее российско-белорусской интеграции.

1. «Реставраторский» или «империалистический» подход, в основе которого - концепция «поглощения» Белоруссии Россией (С. Глазьев), базируется на предположении, что самая простая и понятная форма воссоединения России и Белоруссии - включение Белоруссии как сложносоставного субъекта в состав РФ путем подписания соответствующего международного договора, ратифицированного национальными парламентами. Этот подход долгое время был маргинальным, однако в начале 2000-х гг. он был достаточно неожиданно реанимирован российским руководством. Другая версия «реставрации» - «федералистская концепция» (С. Бабурин), исходящая из готовности России и Белоруссии к глубокой интеграции - созданию единого государства с общими союзными органами власти и конституцией. В данном случае наиболее значимыми признаются конституционно-правовые, а не политические механизмы, переговорные технологии в процессе принятия интеграционного решения.

2. Геополитический подход (ЛДПР), в рамках которого упор делается на «объединение славянства». С начала 2000-х гг. наблюдается усиление внимания к экономическим аспектам применительно к СНГ и российско-белорусскому Союзу, но с отрицанием «рецептов евроинтеграции» Предполагается необходимость последовательной и планомерной работы по совершенствованию правовых основ объединения России и Белоруссии. Соответственно, можно считать, что здесь проявляется хотя бы осознание важности технологических вопросов союзного строительства.

3. Историко-геополитический подход (НПСР) является наиболее институционализированным (проведение I (2003 г., Минск) и II (2005 г., Москва) съездов народов Союзного государства Беларуси и России). Но российско-белорусское объединение рассматривается через призму «славянской идеи», с позиций «возрождения страны, восстановления исторической справедливости, создания достойных условий жизни всех граждан», как «вопрос на выживание перед лицом нарастающих внешних угроз». Для КПРФ характерно развернутое обоснование взимовыгодного российско-белорусского объединения. Одновременно указывается, что на пути интеграции создаются «искусственные препоны»; подобно Коммунистической партии Белоруссии, но более резко, ввиду оппозиционности по отношению к власти, КПРФ оценивает деятельность российского руководства. Приоритет здесь отдается избирательным, пропагандистским и мобилизационным технологиям, ориентированным на электорат.

4. «Взвешенный подход», основанный на концепции экономической интеграции (В. Лукин). Экономическая интеграция России и Белоруссии воспринимается как первая ступень в процессе сближения двух государств, обусловленного объективной взаимной заинтересованностью. Отмечается, что она может развиваться без создания союза двух государств, т. е. интеграции политической. Таким образом, эта концепция, по сути, противостоит государственно-политическому подходу, разновидности которого были проанализированы выше, и не учитывает корреспондирующих связей политических механизмов, технологий и процесса интеграции.

К «антиинтеграционистам» в России - противникам интеграции с Белоруссией (до изменения, как утверждается, политического режима) можно с полным правом отнести Союз правых сил, общая установка которого в отношении СНГ предполагает «обязанность» России распространять идеалы политической и экономической свободы в странах Содружества. Подобная позиция почти тождественна позиции белорусской оппозиции; характерной для нее следует признать ориентацию на приемы «черного пиара», антирекламу преимуществ интеграции, создание соответствующих образов.

Контакты между политическими акторами, вовлеченными в процесс российско-белорусской интеграции, осуществляются и по другим каналам: в рамках Союза коммунистических партий - КПСС, Парламентского Собрания Союза Беларуси и России и др. Нередко выражается консолидированная позиция национальных или союзных парламентариев, хотя с угасанием «интеграционной конкуренции» активность на этом направлении заметно упала. «Интеграционные инициативы» были свойственны периодам крупных «интеграционных прорывов» (меморандум «О судьбе Союза России и Белоруссии» 2000 г.). В дальнейшем «интеграционная активность» российских парламентариев свелась по преимуществу к констатации достижений и значения Союза Беларуси и России, а также к оптимистичным высказываниям в отношении перспектив Союзного государства, поддержке действий руководства РФ. Симптоматичным является отсутствие интеграционных положений в программе ведущей политической партии - «Единой России».