Специфика политического регулирования иммиграционных процессов в современном мире

Вероятно, главной эвристической ценностью политико-культурного подхода является то, что с его помощью можно выявить и проанализировать формирование современных глобальных иммиграционных трендов, динамику привлекательности тех или иных государств для эмигрантов из конкретных стран, особенности иммиграционной политики государств мира и международных организаций и, в конечном счете, специфику политического регулирования иммиграционных процессов в современном мире. Вместе с тем, политико-культурный подход не заменяет и не исключает прочие исследовательские подходы. Можно предположить, что именно он выступает для них не просто в качестве дополнения, а в качестве базового или системного. Это означает, что политико-культурный подход возможно использовать для объяснения на первый взгляд противоречивых выводов о практически равной привлекательности для иммигрантов демократических и авторитарных государств; стран с высокой и низкой плотностью населения; экономически развитых стран и государств, находящихся в состоянии затяжной экономической депрессии, а также для объяснения того, на каких основаниях и исходя из чего международные организации и отдельные государства выстраивают политику в сфере регулирования иммиграционных процессов.

Автор диссертационного исследования убежден, что в современном мире не осталось практически ни одной страны, которая так или иначе не принимала бы участие в мировом миграционном обмене. Динамичное развитие порождает новые вызовы и угрозы, формирует новые идентичности, новые формы реакции на изменения внутринациональной и международной среды. Поэтому глобальные иммиграционные процессы на рубеже XX-XXI вв. приобрели особое звучание, стали предметом академических политологических дебатов и дискуссий, политических программ различных партий и движений, государственной политики, международных договоров и конвенций и, естественно, потребовали выработки новых аналитических парадигм для изучения иммиграционных процессов и комплексных стратегий политического управления ими как на национальном, так и на международном уровнях. Под политическим регулированием иммиграционных процессов автор предлагает понимать разработку и реализацию принципов управления иммиграционными процессами в национальных, макрорегиональных или глобальных масштабах, осуществляемую государством или международной организацией при непосредственном участии иных субъектов политического процесса, представляющих собой институты гражданского общества.

Следует отметить, что из определения политического регулирования вытекают два несколько разнящихся между собой определения иммиграционной политики, поскольку последнюю в качестве субъекта может реализовывать как государство, так и международная организация. При этом как государственная, так и международная иммиграционная политика являются конкретными формами выражения и реализации политического регулирования иммиграционных процессов.

Таким образом, государственная иммиграционная политика - это система реализуемых органами государственной власти юридически оформленных политических мер, направленных на достижение основных целей в сфере управления иммиграционными процессами на общенациональном уровне. Государственная иммиграционная политика с необходимостью включает в себя следующие элементы: 1. Определение стратегических приоритетов в сфере иммиграции; 2. Предварительный отбор иммигрантов; 3. Правовое и институциональное обеспечение адмиссии и контроля иммиграции; 4. Создание условий для адаптации иммигрантов.

К основным целям государственной иммиграционной политики, по мнению диссертанта, следует отнести следующие: во-первых, защиту национальных интересов и обеспечение национальной безопасности; во-вторых, обеспечение и защиту прав и свобод человека применительно как к иммигрантам, так и к местному населению; и, в третьих, создание и поддержание эффективно решающих текущие задачи органов государственной и муниципальной власти, в функциональные обязанности которых входит взаимодействие с иммигрантами и их объединениями.

Под международной иммиграционной политикой следует понимать деятельность любой международной правительственной организации, направленную на формирование общих для стран, входящих в данное объединение, стандартов, моделей и принципов принятия политических решений в сфере управления иммиграционными процессами на территории, охватываемой данной организацией.

Говоря о вариантах адаптации иммигрантов в принимающих государствах, следует подчеркнуть, что этот процесс может принимать форму политики полного или частичного исключения, политики ассимиляции и политики интеграции. Выбор каждым государством той или иной политики или различных их комбинаций напрямую зависит от культурных характеристик иммиграционного потока. Масштабы перемещений населения через государственные границы поставили принимающие государства перед целым рядов вызовов, к которым следует отнести, во-первых, формирование в принимающих государствах новых социальных групп, состоящих из иммигрантов, нередко отличающихся от местного населения в этнокультурном плане. Во-вторых, возникновение новых социально-политических практик взаимодействия между органами власти, местным населением и иммигрантами, которые варьируются от тотальной неприязни, сегрегации и даже насилия до мирных, взаимовыгодных и бесконфликтных форм сосуществования. В-третьих, трансформации в области политического управления почти всеми сферами жизнедеятельности общества - от форм реализации образовательных программ и предоставления медицинских услуг населению до охраны общественного порядка и способов предоставления гражданства.

Изучение современных политических практик позволило автору сделать вывод о том, что разные государства реагировали на эти схожие для всех вызовы различными способами. Одни страны закрывали государственные границы и начинали проводить политику активной политической и социокультурной ассимиляции проживающих в них иностранцев. Другие страны стали дифференцировать группы иммигрантов и проводить политику полного или частичного исключения из политической и социокультурной жизни по отношению к одним иммигрантам и прямо противоположную политику всесторонней интеграции или ассимиляции - по отношению к другим. Наконец, третьи государства взяли за основу своей иммиграционной политики принцип мультикультурализма и транснационализма, который построен на логике полной политической интеграции иммигрантов при относительной их социокультурной автономии.

Во втором параграфе «Теоретические проблемы изучения взаимосвязи иммиграционных и политических процессов» показывается, что все политические теории, находящиеся в различных исследовательских парадигмах, в той или иной мере содержат в себе элементы политико-культурного подхода к анализу мирового, макрорегионального и внутригосударственного развития, а также политических и социально-экономических преобразований, происходящих под влиянием иммиграционных процессов.

В параграфе раскрываются следующие вопросы: во-первых, анализируется влияние иммиграционных процессов на культуру в принимающих обществах. В этом плане особое внимание уделяется феномену мультикультурализма, являющемуся результатом этого влияния. Во-вторых, с помощью концепции политической культуры (содержанием которой, кроме прочего, являются представления о нормах политического поведения, базовых общественных ценностях, правилах политического участия и, наконец, об идеале гражданственности) показывается культурная подоплека политических действий иммигрантов. В-третьих, показывается как на фоне глобализации, трансформации количественных и качественных измерений международных миграций и перехода к постиндустриальному обществу происходит повсеместное распространение ценностей постиндустриальной (постмодернистской) культуры, в рамках которой переосмысляются традиционные представления о государстве и гражданстве, приводящие к появлению феноменов транснационального и мультикультурного гражданства. В-четвертых, показывается, что все классические исследовательские парадигмы - (нео)консерватизм, (нео)либерализм и (нео)марксизм - при анализе феномена международных миграций так или иначе обращаются к феномену культуры и в разной мере и по-разному, но признают принципиальное воздействие политико-культурного контекста и на иммиграционные, и на политические процессы.

Миграционные процессы в современном мире неизбежно ведут к усложнению культурно-этнического состава населения в принимающих государствах и размыванию традиционных границ идентичности. Поэтому принцип лояльности каждого отдельного человека определенному государству или культурным образцам в настоящее время постепенно теряет свою актуальность. Вместо этого возникла необходимость создания модели «мирового» гражданства, которое сломает связь между человеком и конкретной территорией, так как люди, несомненно, обладают правами независимо от их национальной принадлежности. Автор придерживается убеждения, что эта модель не может не быть мультикультурной, не ограниченной рамками конкретной этнической или религиозной общности.

Любопытно заметить, что общества, в которых доминирует гражданская политическая культура, благодаря имманентно присущей ей мультикультурности способны принимать и с большим или меньшим успехом интегрировать в политическое сообщество иммигрантов с традиционными и патриархальными ценностными установками. В то же время иммигранты, несущие с собой установки гражданского активистского сознания, не смогут «влиться» в политический процесс в странах, где доминирует традиционная или подданническая политическая культура, поскольку в контексте последних гражданские свободомыслие и активность трактуются как угроза общественной стабильности и безопасности. Не исключено, что именно культура (а точнее, разные адаптивные возможности, заложенные в разных культурах) является причиной того, почему иммиграционные процессы в мире направлены преимущественно с Юга на Север и с Востока на Запад и гораздо реже - в обратном направлении.

Диссертант разделяет мнение о том, что «любой подход к модернизации содержит в себе семена гражданской культуры» Алмонд Г., Верба С. Гражданская культура и стабильность демократии // Полис. 1992. № 4. С. 122-134. и подчеркивает, что любые культурные ориентации иммигрантов являются не столько препятствием для их интеграции в принимающие общества и основанием для «конфликта цивилизаций», сколько причиной, катализирующей изменения в глобальном политическом пространстве современности и рождении постиндустриальной культуры, которая выводит понятия политического участия и гражданственности на новый, постнациональный и мультикультурный уровень.

Следует обратить внимание на то, что международные миграции населения по своей природе несинхронны и нелинейны, именно поэтому как сами миграции, так и непосредственно связанные с ними феномены (землячества, диаспоры, гетто, сообщества и пр.) по умолчанию воспринимаются государствами как угроза, поскольку именно государства в современном мире создают и сохраняют определенные нормы и иерархии, структурирующие мировую систему, придают ей линейность и упорядоченность.

Автор считает, что постиндустриальный переход порождает специфическую постмодернистскую культуру, которая выстраивается не вокруг этнических и религиозных особенностей ее носителей, а на основе специфической формы существования людей. Эта специфичность проявляется в «глокальности» (т. е., с одной стороны, отсутствии привязки к определенной территории, а с другой - в единовременном присутствии во многих точках земного шара), сетевом характере (большинство контактов между представителями этой культуры происходит в виртуальном пространстве и с использованием новых информационных технологий), космополитизме (на первый план в когнитивной и поведенческой деятельности выходят идеи и ценности, не имеющие четкой этноконфессиональной и территориальной привязки. Идентичность размывается (синергетически включая в себя все, что в традиционной культуре считалось бы противоположным и несовместимым) и становится подлинно глобальной). Трансформация культуры принимающих обществ происходит не только из-за притока иммигрантов, но и в силу самой природы транснационального капитализма, технологических изменений, урбанизации, приводящих к взаимопроникновению культуры принимающего общества и культуры иммигрантов и созданию на их основе постиндустриальной культуры См.: Fukuyama F. Immigrants and Family Values / Arguing immigration: the debate over the changing face of America. N. Y., 1994. P. 161..

Культура обеспечивает общность не только словаря, но и жестов, мимики, прочих личных привычек, свидетельствующих о намерениях человека. Следуя этой логике, необходимо признать, что передавая правила поведения по наследству, иммигранты делают жизнь внутри своей общины более предсказуемой. И именно поэтому иммигранты нередко нетерпимо относятся к внешнему вмешательству в жизнь их общины со стороны «чужаков», несмотря на то, что эти чужаки находятся в большинстве и представляют собой принимающий социум. Нормы сотрудничества, предлагаемые принимающими обществами иммигрантам, совершенно справедливо воспринимаются последними как нарушение культурных границ. В случае же однородности или схожести культур принимающего общества и иммигрантов такого взаимного отторжения не возникает.

Говоря о культурном контексте политического регулирования иммиграционных процессов, нельзя не отметить концепцию мультикультурализма, под которой следует понимать порожденную глобализацией общемировую тенденцию увеличения количества взаимных контактов различных культур, в том числе через мировые миграционные процессы. Мультикультурализм представляет собой одновременно теорию и практику мирного, конструктивного и взаимовыгодного сосуществования представителей разных культур как в границах конкретных государств, так и в рамках мирового сообщества в целом. Очевидно, что потребность в реализации принципов мультикультурализма оказалась обусловленной именно иммиграцией, сделавшей представителей коренных культур и выходцев из иных культур соседями на одной территории. В США, Австралии и Канаде, например, мультикультурализм, являясь воплощением доктрины прав человека и демократии в области межнациональных отношений, был официально провозглашен основанием внешней и внутренней государственной политики.

В работе отмечается, что глобализация «сближает» культуры, но не ведет автоматически к их слиянию и ценностной унификации. Зачастую, даже наоборот: различия становятся более очевидны, оказавшись рядом друг с другом. Сказанное не означает неизбежного «цивилизационного конфликта», но подчеркивает необходимость уважать и учитывать в государственной иммиграционной и интеграционной политике культурные идентичности индивидов, сосуществующих в одном обществе. В диссертации под мультикультурализмом понимается форма реализации принципа равенства прав и свобод человека, проявляющаяся в наличии консенсуса между разнородными культурными группами (в том числе монокультурными общинами иммигрантов) в границах конкретного государства, равном их социальном положении и одинаковом доступе ко всем сферам общественной жизни, вне зависимости от величины культурной группы. Это подразумевает, с одной стороны, отсутствие ассимилирующего давления коренной культуры на культурные меньшинства, а с другой - отсутствие существования каких-либо социальных и экономических привилегий по этническому и культурному признаку.

В теории мультикультурализма особое положение занимает тезис о том, что все существующие культуры мира гибридны. И в этом смысле они всегда были и остаются очень подвижными, восприимчивыми к влиянию со стороны других культур. Поэтому невозможно сохранить «чистоту» никакой культуры просто потому, что ее не существует. Следовательно, механизмы приспособления, адаптации, синтеза различных культур вследствие тесного контакта их носителей (принимающего общества и иммигрантов) не только возможны, но и неизбежны.

Автор делает вывод о том, что идея мультикультурного гражданства имеет особое значение для сложносоставных обществ, поскольку она способна породить национальное единство в условиях отсутствия общей культуры, общего языка, общих ценностей Хомяков М. Б. Идентичность, толерантность и идея гражданства / Гражданские, этнические и религиозные идентичности в современной России. М., 2006. С. 55.. Мультикультурное (или транснациональное) гражданство опирается не на мифологизированные идеи об общем происхождении и общей истории, а на конкретные прагматические нужды и потребности людей, проживающих на определенной территории, в эффективном самоуправлении, распоряжении собственностью, распределении налогов, развитии инфраструктуры, обеспечении безопасности и пр. В таком понимании феномен гражданства теряет компонент национальной идентичности и становится исключительно процедурой, обеспечивающей полноту участия индивида в делах сообщества как на местном, так и на региональном и национальном уровнях. Более того, в контексте увеличивающихся масштабов международных миграционных процессов, глобального императива обязательного соблюдения прав человека и распространения идей постмодернизма и мультикультурализма под вопрос ставится сама необходимость существования гражданства как юридического оформления политической лояльности индивида институтам власти, сформированным на определенной территории.

Однако теориям мультикультурализма и транснационального гражданства предшествует и в известной степени противостоит парадигма восприятия культуры как традиционного института, имеющего прочные исторические, конфессиональные и этнические основания. Согласно этой точке зрения, с одной стороны, в социально-политической деятельности реализуются культурные установки индивидов, усвоенные ими в ходе социализации, с другой стороны - предполагается, что представитель определенного культурного «бэкграунда» будет одинаково проявлять и реализовывать себя в различных социально-политических контекстах. Иными словами, не только сам человек естественным образом реализует определенные модели восприятия и поведения, но и вступающие с ним в контакт индивиды и институты ждут от него реализации именно этих конкретных моделей.

Сторонники этой парадигмы исходят из того, что иммиграция как процесс и иммигранты как организованные социальные группы серьезно трансформируют идентичность принимающей страны, но не столько активным вмешательством в политические, социально-экономические и культурные процессы принимающей страны, сколько массовостью иммиграционного притока и высоким уровнем рождаемости, приводящим к довольно быстрому росту иммигрантской диаспоры относительно численности коренного населения.

Диссертант отмечает, что логичным следствием антииммигрантских фобий в странах, принимающих значительные потоки иммигрантов, стало повышение уровня интолерантности в общественном мнении и стремительное усиление и рост электоральной поддержки политических партий и движений, занявших националистические и охранительные позиции. При этом антииммигрантские лозунги этих политических объединений всегда недвусмысленно указывают на конкретные «проблемные» группы иммигрантов, четко идентифицированных с этнической и конфессиональной точек зрения. Вслед за «консервативно-охранительной» риторикой высших государственных деятелей, как правило, следуют соответствующие меры в сфере законодательства об убежище, иммиграции и гражданстве. Одновременно возникает вопрос, что опаснее: включать в число граждан иммигрантов или не включать? В первом случае существует опасность размывания национальной, культурной идентичности принимающего общества, но во втором случае возникает проблема отчуждения от политического пространства людей, которые в любом случае будут присутствовать в принимающем социуме Kymlicka W., Norman W. (eds.) Citizenship in diverse societies. Oxford, 2000. P. 39.. Для того чтобы преодолеть маргинальность иммигрантов, современные государства реализуют различные программы легализации, расширения прав и свобод иммигрантов, отказываются от политики ассимиляции в пользу введения принципов мультикультурализма в сферу образования, культуры, экономики и политики, что, в конечном счете, стирает все, в том числе и политические, различия между гражданами и негражданами, иммигрантами и коренными жителями.

Вторая глава «Практика политического регулирования иммиграционных процессов на международном и национальном уровнях» посвящена доказательству того, что в основу международного права в области регулирования глобальных миграций, заложены принципы мультикультурализма и транснационализма благодаря чему происходит глобальная экспансия ценностей постмодернистской культуры и постиндустриальной цивилизации и вопросы предоставления гражданских и политических прав иммигрантам постоянно находятся в актуальной политической повестке даже в тех государствах мира, где идеи мультикультурного общества и транснационального гражданства обычно не пользуются массовой поддержкой и не имеют повсеместного распространения.

В первом параграфе «Международная иммиграционная политика: идеологические приоритеты и нормативные основы» подчеркивается, что значение регулирующих иммиграцию документов, принимаемых различными межправительственными организациями, состоит в том, что они выступают своего рода юридическими и моральными ориентирами для разработки иммиграционной политики и иммиграционного законодательства отдельными государствами и их объединениями.

Диссертант обращает особое внимание на то, что фиксируемые в конвенциях и декларациях приоритеты в сфере регулирования иммиграции, основывающиеся на безусловном соблюдении норм демократического правления и прав человека. С другой стороны, разрабатывая и принимая документы, касающиеся управления иммиграционными процессами на глобальном уровне и политического статуса иммигрантов, международные организации обобщают и анализируют актуальные иммиграционные тренды и существующие практики их политического регулирования в разных странах. Тем самым они содействуют государствам в разработке единых и эффективных политических и правовых подходов к регулированию иммиграции, учитывающих как национальные интересы принимающих государств, так и права иммигрантов.

В самом общем виде права человека в их современном понимании сформулированы во Всеобщей декларации прав человека, принятой ООН в 1948 г. Декларация не имеет юридически обязывающего характера, и страны, входящие в ООН, не несут ответственности по имплементации ее положений в национальное законодательство, но, вместе с тем, принято считать, что Декларация имеет существенное моральное воздействие и фактически устанавливает ключевые ценности и высшие приоритеты в области принятия политических решений как на национальном, так и на международном уровне.

В последующие годы на международном уровне был принят целый ряд деклараций, конвенций и протоколов, конкретизирующих положения Всеобщей декларации прав человека. Эти международные документы имеют отношение к определению правового статуса мигрантов в современном мире, а также к разработке и реализации иммиграционной политики. К этим договорам, анализируемым в диссертации, относятся Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый ООН в 1966 г., Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, принятая ООН в 1990 г., Конвенция о работниках-мигрантах, принятая Международной организацией труда в 1949 г., Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, принятая ООН в 1985 г., Конвенция о статусе беженцев, принятая ООН в 1951 г.

Проведенный диссертантом анализ международных соглашений показывает, что политическое регулирование миграционных процессов во многом осуществляется посредством защиты и обеспечения гражданских и политических прав иммигрантов. Политическое регулирование происходит как на глобальном, так и макрорегиональном уровне. При этом в каждом макрорегионе (Европа, постсоветское пространство, Африка, Юго-Восточная Азия, Западная Азия и, наконец, обе Америки) существует своя собственная миграционными система, имеющая ряд особенностей, находящих отражение как в динамике и направлениях иммиграционных трендов, так и в документах, определяющих политическую практику регулирования иммиграционных процессов.

Автор утверждает, что на постсоветском пространстве, так же как в большинстве стран Азии, Африки и обеих Америк, большинство межправительственных соглашений, касающихся регулирования иммиграции и прав иммигрантов либо носит характер декларативных, необязательных к исполнению документов, либо касается почти исключительно вопросов обеспечения социально-экономических прав иммигрантов. Следует отметить, что в контексте выработки общей политики регулирования миграционных процессов в регионе Межпарламентскими ассамблеями Содружества Независимых Государств и Евразийского экономического сообщества были предприняты попытки принятия модельных законодательных актов в этой сфере.

В диссертации показана эволюция процесса создания инструментов осуществления международного контроля за международными миграциями на пространстве бывшего СССР, начавшегося в 1992 г., когда Решением Совета глав правительств Содружества Независимых Государств был создан Консультативный совет по труду, миграции и социальной защите населения государств - участников СНГ. Главной функцией совета стала выработка основ общей политики по вопросам трудовой миграции, согласования визовых отношений с третьими странами, противодействия нелегальной миграции. Немного позднее, в 1994 г., было заключено Межправительственное соглашение Содружества Независимых Государств «О сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов». Наконец, в 2004 г. Советом глав правительств Содружества Независимых Государств была создана Совместная комиссия государств - участников объединения по сотрудничеству в борьбе с незаконной миграцией, а в 2007 г. решением Совета глав государств СНГ образован Совет руководителей миграционных органов государств - участников Содружества Независимых Государств и принята Декларация о согласованной миграционной политике государств - участников Содружества Независимых Государств. Аналогичная работа велась также и в Евразийском экономическом сообществе, которое, по примеру Совета Европы и Европейского союза, 28 апреля 1998 г. приняло Договор о правовом статусе граждан одного государства, постоянно проживающих на территории другого государства.

По мнению автора диссертации, значительной спецификой, по сравнению с глобальными и европейскими конвенциями, декларациями и протоколами, касающимися защиты прав человека в т. ч. в части, касающейся прав мигрантов, обладают соглашения, принимаемые в Африке и Азии. Большинство государств, расположенных в этих обширных географических регионах, разрабатывая и принимая документы, касающиеся управления иммиграционными процессами на региональном уровне и регулирования политического статуса иммигрантов в принимающих странах, ориентируются на иммиграцию как проблему. Это значит что, проблемы в иммиграционной сфере, с одной стороны, секьюритизируются и воспринимается только в логике «вызов - ответ», а с другой - в политических элитах преобладает традиционно-патриархальный, а не мультикультурно-постмодернистский взгляд на отношения между представителями разных культур. Об этом свидетельствуют многочисленные оговорки при присоединении государств к тому или иному соглашению (или его ратификации).

Диссертант делает вывод, что наибольшее внимание к проблемам реализации и защиты, гражданских и политических прав иммигрантов, прежде всего, через механизм принятия соответствующих международных договоров, уделяется в Европе, в то время как во всех остальных регионах мира, включая Северную Америку, эта тема либо вообще не поднимается, либо отражена в актуальной политической повестке крайне слабо. Более того, практически во всех региональных документах, касающихся иммигрантов, речь идет не о реализации их социально-политических прав в принимающих странах и их интеграции в принимающие общества, а о сотрудничестве органов государственной власти стран, входящих в соответствующий макрорегион, в сфере регулирования иммиграционных процессов. Разумеется, в последнем случае в фокусе внимания чиновников оказываются вовсе не права иммигрантов, а национальная и общественная безопасность принимающих мигрантов стран, а также целесообразность поощрения/сдерживания миграционных процессов в границах данного макрорегиона.

Во втором параграфе «Реэмиграция и репатриация как ключевые формы современной иммиграционной политики» автор диссертации доказывает, что приоритеты национальной и международной иммиграционной политики и ее реализации расставляются при определяющей роли политико-культурного контекста. Это касается как правил адмиссии иммигрантов, так и получаемого ими статуса в принимающем государстве. Имеющие место в современном мире иммиграционные процессы, важной составляющей которых является репатриация и реэмиграция, показывают, что трансграничные перемещения людей во многом обусловлены влиянием политико-культурных обстоятельств, благодаря которым международные миграции приобретают довольно четкие динамику и направленность, связывая конкретные государства друг с другом и формируя макрорегиональные миграционные системы.

На рубеже 1980-1990-х гг. страны Западной Европы, а также большая часть стран Восточной Европы и бывшего СССР, испытывавшие острую потребность в поиске новой идентичности, столкнулись с массовой иммиграцией, приведшей к появлению многочисленных диаспор. В связи с этим, указывает диссертант, многие из этих государств оказались не готовы к изменению общественной структуры в сторону полиэтничности и поликонфессиональности, а предлагаемая интеллектуалами идеология мультикультурализма входила в радикальное противоречие либо с глубоко укоренными в менталитете традиционными со времен установления Вестфальской системы идеями нации-государства (у западных европейцев), либо с потребностью в форсированном нациестроительстве (у восточных европейцев и на постсоветском пространстве). Поэтому в большинстве европейских стран в сфере иммиграционной политики был сделан акцент на сохранении в стране ситуации доминирования определенной (государствообразующей) этнической группы, которая одновременно является носителем национальной культуры. Учитывая тот факт, что на протяжении XVI - первой половины XX вв. абсолютное большинство европейских стран являлись странами эмиграции и в процессе глобальной колонизации, более или менее активно отдавали население Северной и Латинской Америке, Австралии, в меньшей степени - Африке и некоторым странам Восточной и Южной Азии, совершенно очевидно, что за пределами Европы образовались многотысячные диаспоры выходцев из европейских стран и их потомков.

В первой половине 1990-х гг. с феноменом массовой иммиграции соотечественников, столкнулась и Российская Федерация. Вскоре после распада Советского Союза первый Президент Российской Федерации Б. Н. Ельцин обозначил стремление России всемерно поддерживать соотечественников за рубежом. Однако эта поддержка распространялась только на тех соотечественников, которые проживают в государствах - участниках Содружества Независимых Государств и странах Балтии. Во второй половине 1990-х гг. реализация политики в отношении соотечественников была приостановлена объективными причинами экономического характера и фактически сводилась лишь к регулярным выражениям недовольства в адрес стран СНГ и Балтии, прежде всего, Эстонии и Латвии, а также Казахстана в связи с той политикой, которую они проводили в отношении русскоязычного меньшинства.

В 2000-х гг. Россия стала уделять особое внимание сохранению и развитию русского языка в мире (прежде всего в постсоветских государствах) и восстановлению связей с соотечественниками за рубежом. Для решения этой двуединой задачи была разработана комплексная государственная политика, включающая в себя целый ряд институциональных, правовых, финансовых и иных мер, направленных на расширение внешнеполитического влияния России. За время своего президентства в 2000-2008 гг. В. В. Путин в выступлениях неоднократно формулировал один из главных внешнеполитических приоритетов России, заключающийся в комплексной целевой поддержке русского языка, русской культуры и соотечественников за рубежом.

Автор диссертации полагает, что Россия является далеко не единственным европейским государством, обратившим пристальное внимание на зарубежных соотечественников. На фоне демографического спада при относительном социально-экономическом благополучии в Европе и нестабильном развитии бывших европейских колоний и зависимых территорий на современном этапе в среде европейского политического истеблишмента возникла идея катализации процесса реэмиграции экспатриантов как универсального решения целого ряда проблем: этнонациональных, демографических, культурных и экономических.

Следует признать, что миграции между родственными не только в этноязыковом, но и в религиозно-культурном отношениях народами составляют (за некоторыми, впрочем, исключениями) костяк миграционных процессов во всем мире. Особым вариантом таких миграций являются миграции между странами, ранее составлявшими и иногда составляющими по сей день политические союзы: империи, унии, содружества, федерации и др. В этом случае, между народами, вступающими в контакт в результате иммиграционных процессов, может не быть общих этнических корней или культурных (в том числе религиозных) ценностей, но, как правило, присутствует языковое единство, т. е. определенный язык используется в качестве lingua franca, а также имеется общая социальная и политическая история.

Диссертант отмечает, что во всех без исключения макрорегионах мира иммиграционные процессы определяются действием политико-культурного контекста, т. е. связаны с политической, этнической, конфессиональной, лингвистической и культурной близостью стран отдающих, и стран, принимающих мигрантов. Важно отметить, что в подавляющем большинстве случаев миграционные процессы охватывают группу стран, граничащих друг с другом или составляющих один географический макрорегион. Иными словами, международные миграции происходят преимущественно между странами, во-первых, граничащими друг с другом или же находящимися в пределах одного географического макрорегиона; во-вторых, между странами, имеющими родственные культурные (языковые и религиозные) системы и этнические/расовые связи; и, в-третьих, между странами, имеющими или имевшими в прошлом достаточно интенсивные политические и экономические связи.

Показательно, что наиболее интенсивно реэмиграция идет именно из тех стран и регионов, в которых иммигрантам приходилось осваиваться в чужеродном для них культурном, религиозном, этническом и языковом пространствах. Существует немало случаев, показывающих, что возвращение экспатриантов на родину во многом обусловливается более или менее жестким отторжением принимающего общества и потребностью самих экспатриантов в восстановлении разорванных социально-родственных и культурно-языковых связей со страной эмиграции. В ряде случаев интенсивность репатриации может определяться наличием между принимающими и отдающими население государствами постколониальных связей или наличия в прошлом общей государственности

Под соотечественниками в диссертации предлагается понимать лиц, постоянно проживающих или длительно пребывающих за пределами страны своего рождения, но добровольно и сознательно идентифицирующих себя с народом, культурой, языком, историей, традициями этой страны. Вместе с тем, понятие «соотечественник» по смыслу значительно варьируется от страны к стране. Для одних государств соотечественник - это представитель определенной этнической группы, а для других - это лицо, владеющее определенным языком, исповедующее определенную религию или имеющее определенные исторические/юридические связи с данной страной. Вместе с тем, этот термин всегда выступает своего рода маркером, отличающим «своих» от «чужих» в иммиграционном притоке, а также фильтром, призванным еще на стадии разработки иммиграционной политики определить категории «желательных» для страны иммигрантов.

На основании изучения актуальных политических практик, автор приходит к заключению, что содействие возвращению обычно не является единственной целью работы отдающей страны со своими зарубежными соотечественниками. Экспатрианты и их организации нередко используются этими странами как канал политического влияния за рубежом и/или источник инвестиций. В ряде случаев можно говорить о том, что принимающие иммигрантов страны фактически «спонсируют» экономическую и социально-политическую стабильность в странах, являющихся миграционными донорами. Так, например, денежные переводы иммигрантов, осуществляющих трудовую деятельность в России, фактически являются залогом социально-политической и экономической стабильности во многих странах Центральной Азии и Кавказа.

Это означает, что все государства, имеющие продолжительную историю эмиграции, результатом которой стало формирование глобальных диаспор экспатриантов, прилагают усилия по использованию потенциала и ресурсов соотечественников за рубежом. Эти усилия предпринимаются одновременно в трех сферах: политической, правовой и институциональной.

Свои особенности имеет политическая практика управления иммиграционными процессами на международном уровне. Они выражаются, например, в создании и функционировании международных организаций, охватывающих близкие или родственные с историко-политической, лингвистической или этноконфессиональной точек зрения нации.

Автор диссертации подробно рассматривает специфику функционирования созданных во второй половине ХХ в. несколькими группами государств международных организаций, в которых формальный принцип общности языка, используемого в качестве государственного и/или официального, положен в основу глубокого, но гибкого сотрудничества по широкому спектру вопросов - от культуры и искусства до промышленности и финансов. Не последнее место в межгосударственном диалоге внутри таких организаций обычно занимают вопросы кооперации в миграционной сфере. Не всегда в бывших доминионах, владениях и зависимых территориях европейских империй формально декларируемый в качестве государственного или официального язык бывшей метрополии является широко и повсеместно распространенным языком общения. С другой стороны, не менее очевидно также и то, что именно язык бывшей метрополии часто используется в официальном документообороте, при обучении в учебных заведениях, в национальных средствах массовой информации и т. п. и, тем самым, не только интегрирует различные этноконфессиональные группы и формирует картину мира (через языковое восприятие), но и служит своего рода мостом между странами, в которых распространены схожие культурные (мировоззренческие) модели, основанные на одинаковом лингвистическом фундаменте. Именно поэтому такие международные объединения, за некоторыми исключениями, как правило, объединяют государства, ранее составлявшие колониальные империи. Так, Содружество наций объединяет большинство бывших колониальных владений Соединенного Королевства, Содружество португалоязычных стран - Португалии, а Франкофония - Франции.

В диссертации отмечается, что политика поощрения репатриации и реэмиграции, расширения связей с соотечественниками, проводимая в последние два десятилетия различными международными организациями, самым тесным и непосредственным образом связана с воздействием политико-культурного контекста, определяющего не только иммиграционную политику того или иного государства, но и внешнеполитические ориентиры некоторых наднациональных объединений. Кроме того, этот контекст, находя свое отражение в политической культуре, предопределяет не только расстановку приоритетов в национальной и международной иммиграционной политике, но и формирует отношение и акторов международных отношений, и самих иммигрантов к наднациональным инструментам регулирования иммиграционных процессов.

В третьей главе «Иммигранты и иммигрантские сообщества как объекты политического регулирования и субъекты политического процесса» утверждается, что политико-культурный контекст оказывает влияние на специфику протекания политических, в том числе электоральных процессов в принимающих иммигрантов странах. Его действие проявляется прежде всего в том, что политическое поведение иммигрантов в большинстве случаев обусловлено мировоззренческими, культурными установками, усвоенными ими в странах эмиграции. В главе глубоко и всесторонне рассматриваются основные типы участия иммигрантов в работе консультативных структур при органах власти, а также иные варианты участия в социально-политической и социально-экономической жизни в принимающих странах, при этом подчеркивается, что все они непосредственно связаны с типом культуры, который репрезентируют иммигранты.

В главе обосновывается вывод о том, что качество политического участия иммигрантов в принимающих странах зависит от двух условий: либеральной государственной иммиграционной политики, опирающейся на принципы транснационализма и мультикультурализма и ментальной, организационной и институциональной готовности иммигрантов-неграждан принимать активное участие в политических процессах в принимающей стране.

Первый параграф «Особенности реализации гражданских и политических прав иммигрантов» посвящен рассмотрению специфических особенностей политического регулирования в сфере защиты и реализации прав иммигрантов. Иммигранты и их сообщества понимаются как неотъемлемая составляющая принимающих обществ, поскольку они наравне с гражданами платят налоги, вносят свой вклад в экономическое развитие, участвуют в социально-культурной жизни, а также, что имеет особое значение в контексте настоящего исследования, принимают участие в принятии решений, а точнее - имеют на это право и реализуют его тем или иным способом.

Диссертант отмечает, что политические права непосредственно связаны с участием человека в социальных и политических процессах на всех уровнях управления, в публичной политике, в формировании и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, принятии и реализации политических решений и т. п. Политические права, как правило, проистекают из гражданства, которое, в свою очередь, является формой политической и правовой взаимосвязи между индивидом и государством. Объем политических прав различается у лиц, имеющих гражданство страны проживания; у лиц, не имеющих гражданства страны проживания, но имеющих гражданство другого государства; и, наконец, у лиц, вообще не имеющих гражданства. Соответственно, к иммигрантам, подпадающим под две последние категории, следует применяеть понятие «неграждане». Однако необходимо иметь в виду, что не всякий «негражданин» обязательно одновременно является иммигрантом. Справедливо также и обратное - не всякий иммигрант является «негражданином».

Диссертант считает важным подчеркнуть, что гражданство - это не просто факт правового признания наличия у индивида определенных политических прав. Это также система возможностей и обязательств, с помощью которых человек определяет свое отношение к политической системе, участвует в публичной политике, взаимодействует со всеми участниками политического процесса. Вместе с тем, гражданство является формой подтверждения автономного статуса личности, выраженного в наборе прав человека. Этот автономный статус «подразумевает политическое участие на равных основаниях в процессах обсуждения и принятия решений» См.: Habermas J. Between Facts and Norms. Cambridge, 1996.. Необходимо принять во внимание тот факт, что не только граждане, но и постоянно проживающие в стране прибытия иммигранты-неграждане тоже является полноценными участниками социальных и экономических процессов, но отнюдь не полноправными участниками политических процессов.

Поскольку подлинная демократия достижима только в условиях, когда все индивиды, проживающие на одной территории и составляющие некое сообщество, участвуют в выработке, интерпретации и имплементации норм, имеющих прямое отношение к правам, свободам и обязанностям каждого конкретного индивида, возникает вопрос о поиске «приемлемых» форм политического участия иммигрантов. Авто диссертации утверждает, что чаще всего этот вопрос решается либо путем предоставления ограниченного объема политических прав (несмотря на то, что различные исследования подтверждают гипотезу об изначально низкой ориентированности иммигрантов-неграждан и натурализованных граждан на активное политическое участие в принимающих странах Paskeviciute A., Anderson C. J. Immigrants, citizenship, and political action: A Cross-National Study of 21 European Democracies. Paper presented at the annual meeting of the American Political Science Association, Chicago. August 30, 2007.), либо путем институционализации возможностей для неформального (совещательного, консультативного) участия иммигрантов в политическом процессе.

В отличие от гражданских прав, реализация гражданином страны его политических прав может быть в некоторых случаях ограничена или приостановлена государством, например, в случае введения режимов чрезвычайного или военного положения. В то же время политические права иммигрантов-неграждан могут быть ограничены или приостановлены в любой момент времени, поскольку этот вопрос всецело находится в ведении органов государственной власти стран, принимающих иммигрантов.

Есть все основания полагать, что эти форматы участия иммигрантов в политических процессах предопределяются политико-культурным контекстом. Так, например, желание и готовность иммигрантов принимать участие в электоральных процессах в странах исхода зависит не столько от того объема прав, который они имеют в стране проживания, сколько от интенсивности и глубины культурной самоидентификации иммигрантов с теми политиями, которые они покинули. Особенности участия иммигрантов в работе консультативных структур при органах власти, а также иные варианты участия в социально-политической и социально-экономической жизни в принимающих странах непосредственно связаны с типом культуры, который репрезентируют иммигранты, поэтому уровень и качество участия будут выше у тех иммигрантов, у которых развита гражданская политическая культура и высок уровень гражданской сознательности и, кроме того, присутствуют установки толерантного мультикультурного сознания.

В настоящее время, по мнению автора диссертации, можно наблюдать долговременную тенденцию постепенного включения иммигрантов в гражданское общество. Долговременность тенденции обусловлена как теоретически - недопустимостью лишать определенную часть населения страны части прав в демократическом государстве, так и практически - постоянным увеличением числа людей, имеющих статус постоянных резидентов страны, в которой они проживают, но лишенных возможностей для полной политической интеграции. Поэтому государства вынуждены либо проводить иммиграционную политику, в результате которой страна получала бы таких иммигрантов, на интеграцию которых не нужно тратить значительные финансовые средства и которые не являются угрозой национальной идентичности, т. е. соотечественников, либо проводить политику приема иммигрантов с различным культурным «бэкграундом», но при этом реализовывать эффективные управленческие практики, обеспечивающие национальное сплочение на базе мультикультурализма и транснационализма.

Важнейшей составляющей политического участия, несомненно, является электоральная активность. Право голосовать долгое время на протяжении истории в разных странах зависело от расы, размера собственности, пола и вероисповедания. Во второй половине ХХ в. эти традиционные ограничения исчезли практически повсеместно, однако появилось новое - статус иммигранта, который стигматизирует человека вне зависимости от того, стал ли он натурализованным гражданином или является негражданином, проживающим по каким-либо разрешающим документам. Поэтому, убежден диссертант, делегирование иммигрантам политических прав является способом включения в принимающий социум лиц, заведомо находящихся в маргинализированном положении, как по объективным, так и по субъективным причинам.

Автор считает, что наличие общих интересов (прежде всего в области трудовых/экономических и межрасовых/межнациональных отношений) между иммигрантами и любыми другими «коренными» социальными группами позволяет признавать права на участие в коллективном решении общих вопросов еще до получения ими гражданства Tactaquin C. Voting Rights for Immigrants // Poverty & Race. November/December 2004. Vol.13. No. 6.. В этом смысле отсутствие политических прав у иммигрантов ведет к повышению степени возможности дискриминации и игнорирования иммигрантов как меньшинства и их интересов со стороны большинства.

Коренные граждане и иммигранты-неграждане могут иметь разные взгляды на международные проблемы, говорить на разных языках и видеть мир в совершенно различных идеологических и культурных парадигмах, однако несомненно и то, что жителей одного населенного пункта заботит, в основном, не «большая политика», а чистота улиц и частота уборки мусора, регулярность работы общественного транспорта, эффективность работы органов местного самоуправления, учебных и медицинских заведений. Поэтому автор диссертации считает, что особое значение приобретает обладание политическими правами не на общегосударственном или региональном уровне, на которых определяются и реализуются, в основном, стратегические политические и управленческие задачи, а именно на местном уровне, где совместно проживающие люди ежедневно сталкиваются с одинаковыми для всех проблемами коммунального и бытового характера. Таким образом, вопрос о предоставлении политических прав негражданам имеет, скорее, не общенациональный и политический, а локальный и административный характер.

В качестве условий для политической эмансипации иммигрантов еще до момента принятия ими гражданства страны пребывания следует обозначить, во-первых, официальную позицию государственной власти по отношению к иммигрантам и, соответственно, проводимую органами власти политику в сфере иммиграции, натурализации и интеграции. В этом плане имеет значение не только идеология, в рамках которой выстраивается стратегическая линия управления страной, но и то, как воспринимается властью и обществом сам институт выборов - как один из элементов политического процесса или же как его «кульминация». В первом случае электоральное участие иммигрантов, например, в виде голосования на местных выборах воспринимается как начало их политической эмансипации в принимающем обществе и своего рода «тренировка» их гражданской сознательности. Во втором случае электоральное участие понимается как акт, который может быть совершен только и исключительно гражданином, т. е. лицом, в правовом смысле зафиксировавшем свое отношение к государству и потому наделенным правом и ответственностью участвовать в принятии политических решений.