Системные конфликты в процессе становления современной политической системы России

Автор анализирует двойственность понятия права, позитивистскую традицию в праве. Позитивизму в праве противопоставляется правопонимание, основанное на идее права как меры свободы. Снятием этой политико-правовой дихотомии является концепция правового государства, исходящая из конкретного противоречивого единства человека, общества, и государства как исторического результата осуществления общественной свободы человека.

Верховенство права - краеугольный принцип правового государства. Он отражает два момента: во-первых, формальный аспект этого принципа, т. е. верховенство закона, во-вторых, содержательный аспект - соответствие законов праву. Теоретически господство закона выражается в том, что он является не просто продуктом государственной воли, а представляет собой реализацию правовой идеи, сформированной правосознанием индивидов, с которыми государство состоит в публично-правовых отношениях. Таким образом, правовое государство принимает форму строгой законности.

Свобода субъекта права сначала выступает как независимость от всякого иного. Независимость может трактоваться как суверенитет субъекта. Вторым определением свободы как положительного отношения между субъектами является справедливость. Понятие справедливости характеризует порядок в обществе и соразмерность воздаяния за общественные деяния. Понятие справедливости подчеркивает именно всеобще-правовую природу организации общественных отношений в противоположность отношениям неправовым, основанным на насилии и произволе. Единство нравственного и правового начала отражено в преамбуле Конституции Российской Федерации, которая провозглашает «веру в добро и справедливость», объединяющую историческое наследие государства и устанавливаемый порядок.

Системный характер правового государства оказывается для государств единственно возможной формой, обусловливающей построение гражданского общества, демократии, решения национальных проблем и сохранения политического единства. Эпоха Нового времени - это период становления самостоятельной личности, самоуправления и самоорганизации в гражданском обществе, рационализации и разумности общественных и государственных связей. Рациональность человека позволяет ему стремиться к свободе, вырвавшись из стихии традиции. Именно рациональный человек и проблема его свободы, самостояния являются центральной темой конфликта государства и гражданского общества. Федерализм задает второе измерение институту разделения властей, что образует более сложную систему сдержек и противовесов. На этой ступени государство, ограниченное путем разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную, дополняется противовесом в лице власти субъектов Федерации.

Здесь необходимо отметить, что полнота принципа разделения властей на горизонтальном уровне требует структурирования на три ветви, позволяющее исключить смешения и совмещения основных функций государственного управления. Подобное смешение неизбежно приводит к злоупотреблению властью.

По аналогии с принципом разделения властей, а также различением государства, гражданского общества и личности можно предположить, а затем и доказать, что вертикальное распределение власти также требует, как минимум, тройственной структуры. Федеративное устройство государства предполагает расширение процесса федерализации еще на один уровень. Это создаст полноту сдержек и противовесов относительно возможного диктата одной из сторон. В некоторых странах эту функцию выполняет развитая система местного самоуправления, не позволяющая зарождаться авторитарным тенденциям на региональном уровне.

Конкретное содержание политической системы, базирующейся на идее права, чрезвычайно многопланово. Акценты, которые делаются при ее рассмотрении, зависят от зрелости гражданского общества, от специфики исторического пути конкретного государства, от превратностей современной истории государства. Однако способность осмысления существующих проблем и попытки их решения являются объективным фактором, свидетельствующим о зрелости уровня развития гражданского общества и государственной власти. Непризнание подобных зависимостей оставляет процесс государственного строительства во власти стихии. Результатом осмысления принципов политической системы является формулирование и закрепление таковых в государственных юридических актах.

В третьем параграфе «Партийная система как институт опосредования интересов гражданского общества и государства» рассматривается конфликт интересов государства и гражданского общества со стороны их основного политического посредника - партийной системы.

Одним из важнейших условий существования гражданского общества является наличие и функционирование политических партий. Многопартийная система служит посредником между гражданином и государственной властью. Для того чтобы многопартийная система могла эффективно функционировать, необходимо наличие устойчивых социальных групп или групп интересов. Общество должно обладать единой, хотя и дифференцированной, социальной структурой. Его отдельным членам и социальным группам, обладающим формальным равенством, нужно иметь объективно обусловленные и осознанные социальные интересы в сочетании с реальной возможностью реализовать эти интересы.

Начиная с рубежа XIX-XX вв. политические партии стали основным инструментом захвата и удержания власти в демократическом государстве и продолжают им оставаться вплоть до настоящего времени. Голосуя на выборах за представителей конкретных политических партий, общество определяет курс, которого должна придерживаться государственная власть.

Конституирующая функция партии заключается в установлении прочных двусторонних связей между политическими институтами и рядовыми избирателями. Таким образом, партии берут на себя обязательства решать возникающие в обществе конфликты политическими средствами, отстаивая в рамках закона интересы различных социальных групп. Партии активно участвуют в формировании этих интересов и пытаются их интегрировать. С другой стороны, партии имеют возможность преобразовать некоторые социальные интересы и ценности, не имеющие политического содержания, в программы и действия политического характера, фактически осуществляя политизацию общественных интересов.

Аккумуляция социальных интересов является непременным условием совершенствования стратегии партии, залогом ее успешного функционирования. В обществе всегда существуют разнообразные и разнородные интересы, предпочтения, требования. Поэтому аккумулятивная функция политической партии состоит в определении, фильтрации и последующем политическом выражении интересов реально существующих слоев общества. Из всей совокупности интересов выделяются наиболее значимые с социальной точки зрения, которые ложатся в основу последовательной программы действий.

Однако введение всеобщих выборов показало наличие существенного противоречия между огромным влиянием масс на политический процесс и низким уровнем их политической культуры, который характеризуется, главным образом, отсутствием надлежащего уровня правосознания, являющегося важным фактором реализации избирательного законодательства и влияющего на состояние законности в сфере избирательного права и избирательного процесса.

Можно выделить три основных типа конфликтов, связанных с функционированием партий:

- конфликт между обществом в целом и политической партией, отстаивающей интересы какой-либо одной его части;

- конфликт между партийными массами и партийным аппаратом, обладающим привилегированным положением, монополизирующим средства коммуникации и контролирующим степень участия рядовых членов партии в политическом процессе;

- конфликт между руководством партийного аппарата и той частью партийной верхушки, которая занимает руководящие должности в парламенте и правительстве.

В ходе политической борьбы происходит частичное сближение противоборствующих сторон, поскольку каждая из них заинтересована в дальнейшем поступательном развитии общества. Следовательно, существующие в обществе конфликты могут быть выявлены и взаимно ослаблены, а различные партии - отличаться друг от друга предлагаемыми методами и средствами их разрешения.

Быстрый переход к демократии в российском обществе, мало к этому подготовленном, не только не означал решения всех социальных проблем, но и предопределил появление новых. С одной стороны, большинству общества навязывалась воля политически активного меньшинства, с другой стороны, проявились тенденции использовать демократические принципы для утверждения авторитарной власти, манипулировать волей и сознанием избирателей, монополизировать их волеизъявление с помощью средств массовой информации.

Появление многопартийной системы в России можно охарактеризовать как большой политический взрыв. Этот процесс проходил сложно, сопровождался внезапным появлением и быстрым исчезновением с политической арены большого числа партий, неоднократно наблюдались случаи раскола и размежевания партийных рядов.

Смешанная избирательная система, согласно которой пятьдесят процентов депутатов Государственной Думы избирается по одномандатным округам, а другие пятьдесят процентов - по спискам партий и избирательных блоков, стимулировала процесс партийного развития. Переход на пропорциональную систему усилил этот процесс.

В начале своего становления политические партии в России были уравнены в правах с другими общественными объединениями, их роль в избирательном процессе не была конкретно определена в действующем законодательстве. Избирательное законодательство позволяло участвовать в парламентских выборах любым общественным объединениям, имеющим в уставе соответствующие положения. В результате к участию в первых избирательных кампаниях было допущено чрезмерное количество избирательных объединений, большинство из которых не являлись политическими партиями.

Тенденции развития многопартийной системы в России во многом определяются процессом дифференциации гражданского общества. Формирование большинства российских политических партий началось в условиях социально однородного общества, что обусловило внесоциальный характер российской многопартийности. Медленные позитивные перемены в жизни значительной части общества привели к формированию деидеологизированной «партии власти», опирающейся на так называемый «административный ресурс». «Партия власти», в первую очередь, призвана осуществлять патронаж над важнейшими социальными процессами, поддерживать хозяйственных руководителей на местах, укреплять политические позиции поддерживающих ее региональных лидеров. До принятия в 2001 г. Федерального закона «О политических партиях» число участников российской партийной системы, претендовавших на общероссийский статус, превышало 250. Такое проявление многопартийности было обусловлено как сложным и противоречивым характером российского социума, так и резкой идейно-политической поляризацией отечественной интеллигенции. К лету 2004 г. в Министерстве юстиции Российской Федерации прошли перерегистрацию 43 политические партии. Однако сегодня лишь 4 из них могут по реальным, а не по формальным показателям претендовать на статус общероссийских, что в первую очередь подтвердили итоги выборов в Государственную Думу Федерального Собрания РФ в 2007 г.: 4 политические партии («Единая Россия», КПРФ, ЛДПР, «Справедливая Россия») преодолели 7%-ный избирательный барьер.

Реальное политическое поведение российских партий во многом зависит от степени поддержки правящего режима или оппозиционности ему, от ориентации на различные группировки политической элиты. Соединяя гражданское общество с государством, партии способствуют преодолению или смягчению конфликтов, имманентно присущих их отношениям. Благодаря им обеспечивается функционирование представительных и исполнительных органов власти. Можно утверждать, что именно сильные партии (в том числе оппозиционные) не ослабляют, а, наоборот, усиливают государство, укрепляя каналы обратной связи последнего с обществом, его контроль политических процессов.

С 1993 г. российская правящая элита могла реализовать свои политические идеи и амбиции посредством партийной деятельности. В первую очередь партии получили возможность реально контролировать процедуру принятия законов в стране, поскольку Регламент Государственной Думы наделял парламентские фракции значительными полномочиями в области законотворческой деятельности.

Однако исполнительная власть до сих пор остается формально беспартийной. Даже преобладание в Государственной Думе депутатов от поддерживаемой Президентом партии «Единая Россия» не является пока основанием для формирования правительства по партийному списку, хотя членам Правительства РФ разрешено занимать руководящие должности в политических партиях. В целом же специфика российской исполнительной власти с начала 1990-х гг. остается неизменной: представители различных политических сил, входя в состав Правительства, реализуют исключительно интересы государства, а не представляемых ими партий.

Политические партии, существующие в современной России, часто стремятся воспользоваться государственной поддержкой и в большей степени направляют поведение избирателя, нежели вызывают у него осознание своих интересов. Многие партии характеризуются как «лидерские»: они нередко создаются только для участия в избирательных кампаниях.

Лидеры таких партий считают себя государственными деятелями, а не представителями общественных интересов. Как правило, они связаны с представительными или исполнительными структурами государства, и именно этот фактор является для них определяющим показателем их значимости и источником их активности.

Сведение политики только к выборам является пережитком ориентации на прежнее общество, партийно-государственное по своему характеру. Публичная политика предполагает осознание истинного места, которое могут занять политические партии современного типа во всех сферах гражданского общества и во взаимодействии с государством. Нужно сблизить элиты и общество, повысить эффективность управления не только госаппаратом, но и развитием общества.

Таким образом, можно отметить, что партийно-политические конфликты особенных интересов и интересов всего общества отражают социальные конфликты, и в целом, системообразующий конфликт государства и гражданского общества. Благодаря институциализации этого конфликта, он приобретает устойчивую форму процесса порождения и разрешения конкретных форм его воплощения. Политическая система воплощает в себе целый спектр конфликтных отношений, которые фокусируются в фундаментальном противоречии интересов государства и гражданского общества.

Освоение Конституции РФ 1993 г., несмотря на выявившиеся некоторые ее недостатки, дало возможность сформировать “костяк” новой российской политической системы. Государственная власть структурировала свои внутренние отношения, а также отношения с гражданским обществом, посредством создания целой системы политических институтов.

3. Федерализм и системные конфликты государственного устройства

Рассматривается становление федерализма в постсоветской России, в системных конфликтах федеральных и региональных интересов.

В первом параграфе «Становление федерализма в постсоветской России» рассматривается эволюция федеративных отношений в Российской Федерации в контексте системных конфликтов государственного устройства.

Политическая система Советского Союза с неизбежностью порождала противоречие между конституционным декларированием федеративного по форме государства и реально унитарным национально-государственным устройством. Это противоречие отражало реальные процессы, происходившие в союзных республиках. Несоответствие формы и содержания питало центробежные тенденции в государстве. Поэтому первоочередной задачей, вставшей перед страной после развала СССР, было утверждение государственности России. При этом особой остротой отличался вопрос национального и территориального государственного структурирования. Федерализм в многонациональной России должен выполнять функции, с одной стороны, сохранения своеобразия национальных особенностей народов, населяющих страну, с другой - развития их интересов до общегосударственных интересов многонационального государства.

Российская Федерация относится к так называемым асимметричным образованиям. Национальные республики обладают признаками государства, имеют конституции, вправе устанавливать свои государственные языки. В то же время остальные субъекты Федерации такими правами не обладают.

Декларация о государственном суверенитете России 12 июня 1990 г дала толчок декларациям о суверенитете автономных образований в ее составе. Особенностью развития отношений между центром и составными частями российского государства этого времени стало проведение федерализации России на основе признания различий в статусе территорий -- составных частей Российской Федерации. Принятые в 1990--1991 гг. на основе деклараций новые конституции автономных республик не увязывались с действующей Конституцией России. Республики оформлялись как суверенные государства с собственным видением конституционного устройства. На этом фоне важным событием в становлении федеративного государства в России явилось подписание 31 марта 1992 г. Федеративного договора с 87 субъектами Федерации (за исключением Татарстана и Чечни).

По сути, это был временный компромисс между центробежными и центростремительными тенденциями, который позволил остановить распад Российского государства. Ряд республик выдвинули особые требования в обмен на присоединение к Федеративному договору.

12 декабря 1993 г. была принята Конституция РФ, которая явилась принципиальным шагом на пути оформления российского федерализма. Сохраняющаяся особенность российского федерализма заключалась в том, что он базируется на двух началах: национальном и территориальном. Следующим шагом в эволюции федерализма был февральский договор 1994 г. о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан. Этот договор имел огромное значение для развития федерализма в России и укрепления ее территориальной целостности, поскольку республика не поставила в 1992 г. свою подпись под Федеративным договором, а в 1993 г. референдум по принятию Конституции России на территории Татарстана не состоялся. Таким образом, договор вернул Татарстан в политико-правовое пространство Российской Федерации и приостановил «парад суверенитетов».

Заключение подобных договоров - один из путей построения новых федеративных отношений в России. Однако этот путь может сказаться и позитивно и негативно на судьбе страны. В марте 1996 г. Президентом Российской Федерации был подписан Указ «Об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Этот документ был призван создать единые условия и упорядочить процесс подготовки проектов и соглашений, а также других правовых актов о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами.

В свое время договоры сыграли определенную, во многом положительную роль, но сегодня большинство из них не работает, а сама договорная система только усугубляет проблему неравенства субъектов федерации в отношениях, как с центром, так и друг с другом. В сущности, в современной России слишком много субъектов Федерации, обладающих к тому же совершенно различным демографическим и экономическим потенциалом. Делу укрупнения субъектов федерации России могли послужить возникшие между 1992 и 1994 гг. Межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия субъектов Федерации (МАЭВ), но этого, к сожалению, не произошло.

Принцип федерализма в России исторически намечен как средство разрешения национального вопроса. Эта историческая объективность вытекает из истории формирования русской и российской государственности. Федеративный тип государственного устройства России объективно обусловлен двумя обстоятельствами: обширной территорией и существованием на этой территории многочисленных коренных самобытных народов, которые компактно проживают на своей исторической территории. Данные обстоятельства на современном этапе развития российской государственности, к сожалению, делают неизбежным учет национального фактора при реальной федерализации страны.

Во втором параграфе «Право как пространство федеративных отношений» рассматриваются территориальные и национальные конфликты в условиях становления единого правового пространства федеративных отношений.

Практическое осуществление идеи права в федеративных отношениях невозможно без придания этим отношениям именно правового характера, который далеко не исчерпывается проблемами суверенитета субъектов Федерации. Целостность федерации должна обладать большей действительностью, нежели отдельные ее включения. Федерация - это хотя и сложное, но все же единое государство. Реальностью для современного развития народов является многообразие особенных интересов, развитие субъективных устремлений. При этом не будет преувеличением сказать, что даже в условиях существования одного этноса в государстве в обществе наличествует достаточно разнообразных сил, которые вне государственных механизмов делают проблематичным его единство. Полиэтничность, безусловно, усиливает эти тенденции. Выходом из этой ситуации является создание единого правового поля, в рамках которого, на основе принципов справедливости, делается возможным осуществление свободы. Федеративный договор был предложен в качестве институциональной формы, положившей в России начало фактическому преобразованию унитарного государства в федерацию. Договором были разграничены предметы ведения федерации и ее субъектов, установлены пределы полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органами власти ее членов - республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных округов, автономной области, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Представляется, что федеративное устройство является естественным для современной России, поскольку позволяет обеспечивать наибольшую управляемость неоднородного по составу социума за счет распределения управленческой деятельности между множеством автономных, географически обособленных центров правления. Тем самым будут созданы условия для примирения разнообразных интересов: территориальных, культурно-языковых, этнических, религиозных и др. Защищая регионы от всевластия центра, федеративные принципы организации позволяют сохранить в границах единого государства многообразие культур и традиций, неоднородных по составу населения сообществ. Кроме того, в демократически устроенных федеративных системах гражданское общество по своей сути является плюралистическим. В таком обществе существует не одна, а множество разделительных граней, проходящих сквозь этнические, религиозные, языковые, профессиональные и другие социальные группы. Поэтому возникающие в таком обществе конфликты оказываются более сложными, диффузными, требующими постоянного поиска компромиссов, поиска объединяющего людей консенсуса.

Основной вопрос, связанный с федеративным устройством России, - вопрос разграничения предметов ведения, а, следовательно, и суверенных прав федерации и ее субъектов. Этот вопрос детально регулировался Федеративным договором. Свое заключительное разрешение он получил в заключительных положениях Конституции где указывается, что в случае несоответствия положениям Конституции РФ положений Федеративного договора, а также других договоров между федеральными органами государственной власти Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации - действуют положения Конституции Российской Федерации.

Каким же образом реализуются правомочия субъектов федерации в сфере совместного ведения? Ответ на этот вопрос дает ч.2 ст.72 Конституции РФ, в которой указывается, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Причем в случае расхождения законов федерации и ее субъекта действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ).

Далее автор обращает внимание на такой мощный элемент институциализации существующих конфликтов как институт национально-культурной автономии, который можно рассматривать не только как специфический тип федерализации общественных отношений, но и как одну из наиболее приемлемых форм развития национального самоопределения в рамках многонационального государства. Ослабление государственного контроля и сокращение вмешательства государства в «национальные дела» должны составлять тенденцию национальной федеральной политики, направленную на развитие экстерриториальных национально-культурных объединений граждан.

В третьем параграфе «Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в системных конфликтах федеральных и региональных интересов» ставится задача рассмотреть институт полномочных представителей как политический институт, опосредующий системные конфликты в сфере федеративных отношений.

Конституция Российской Федерации 1993 г. установила ограничения для процессов децентрализации в федеративной системе, сохранив, тем не менее, значительный потенциал асимметричного развития политических отношений «федеральный центр - регионы», что предопределило введение так называемого института «федерального вмешательства».

Вместе с тем, на начальном этапе, территориальные органы федеральных органов государственной власти, созданные в соответствии со ст. 78 Конституции Российской Федерации, оказались под контролем региональных администраций, которые при помощи различного рода процедур сформировали своего рода «клиентскую» модель взаимодействия территориальных структур федеральных органов и региональных органов исполнительной власти.

Указ Президента В. Путина от 12 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» преобразовал институт представителей Президента в субъектах Федерации в новую эффективную политическую структуру. Экстерриториальность федеральных округов по отношению к каждому отдельному субъекту Российской Федерации фактически обеспечила их независимость от региональных элит.

Эту меру можно рассматривать как оперативное воздействие на систему федеративных отношений в целях достижения нового баланса федеральных и региональных возможностей в точке, соответствующей более высокой степени централизации. В ряде случаев система полномочных представителей начинает работать также как система «федерального вмешательства» в региональные политические процессы, расстановку сил в местной элите, как инструмент ограничения власти региональных лидеров, механизм политического контроля их деятельности. Политическая составляющая государственного управления априори предполагает осуществление высшим руководством государства контроля реализации принимаемых политических решений, в которых формализуются федеральные интересы. Контроль, являясь одной из функций управления как такового, выступает в качестве необходимого условия осуществления полного управленческого цикла. В связи с отсутствием выработанных правообеспечивающих механизмов возникла необходимость в организации системы политического контроля, созданной с учетом новых социально-политических реалий. Эта система сложилась, в первую очередь, в рамках президентских структур государственной власти, дополняющих механизм институциализации федеративных отношений. При этом, федеративная форма государственного устройства представляет собой необходимую составляющую политической системы современной России. Она институализирует глубинные конфликты, кроющиеся в тысячелетней истории народов России, и открывает перед страной перспективу демократического развития, лишь она способна обеспечить эффективное управление, лишь она позволяет реализовать право народов на самоопределение в рамках единого государства.

Процесс централизации как реакция на ослабление федеральной власти и потерю страной управляемости был востребован самой жизнью и принес немало положительных результатов. Было восстановлено единое экономическое и правовое пространство, благодаря отмене привилегий и льгот существенно выравнены условия функционирования власти во всех субъектах федерации. Централизация помогла дисциплинировать региональных лидеров, рационализировать и укрепить кадровую политику.

Но в то же время, чрезмерная централизация, в пределе до унитаризма, была бы губительна для России. Федерализм преобразует хаос национально-политических, административно-территориальных, региональных конфликтов в системообразующую структуру федеративных отношений.

4. Системообразующие конфликты политической системы России в сфере местного самоуправления

Осуществляется логическое обоснование и структурное развертывание идеи местного самоуправления в политической системе России, рассматривается становление местного самоуправления, система конфликтов в сфере местного самоуправления.

В первом параграфе «Местное самоуправление в контексте исторической традиции местного управления в России» рассматривается история становления этого института вплоть до принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ.

Институциализация местного самоуправления является значительным шагом на пути развития политической системы России. Институт местного самоуправления имеет несколько измерений. Во-первых, он завершает разделение власти по вертикали, замыкая оппозицию «федеральное - региональное» на третий противовес. Во-вторых, он опосредует отношение государства и гражданского общества, отражая горизонтальную составляющую политической системы. В третьих, он сам выступает в качестве поля системного конфликта самоорганизующегося общества, его частных и общественных интересов. Демократизация всякого управления идет рука об руку с развитием гражданского общества. Демократизация и децентрализация - главные составляющие местного самоуправления - помогают более эффективно решать местные проблемы.

Традиция местного самоуправления имеет довольно расплывчатую историю. Такие историки как, например, А. Янов ведут ее от времен правления Ивана III. По словам В.Г. Игнатова, В.И. Бутова., значительный вклад в развитие МСУ внес указ Ивана IV «Приговор царской о кормлениях и о службах» лета 7064 (1555 - 1556 гг.). Широко распространено сегодня мнение о том, что МСУ в России было создано государством в ходе земской реформы 1860-х годов.

Далее автор рассматривает историю становления МСУ в дореволюционный и советский периоды, заостряя внимание на системных проблемах.

Развитое местное самоуправление - одна из наиболее надежных гарантий обеспечения целостности и устойчивости государства, поскольку муниципальная власть прямо заинтересована в сильном центре, способном обеспечивать реализацию высоких социальных стандартов жизни граждан и ограничивать вмешательство региональных властей в решение вопросов местного значения. Местное самоуправление заинтересовано в развитии межмуниципальных связей, и потому становится стабилизатором процессов, происходящих в обществе, стремится сглаживать остроту кризисов общегосударственного значения. Противники развития местного самоуправления в России утверждают, что, в конечном счете, оно приведет к дезинтеграции, расколу общества, сепаратизму территориальных образований, ущемлению общенациональных интересов. С этим трудно согласиться. Местное самоуправление существует повсеместно и давно в странах с развитой рыночной экономикой. Однако такие негативные явления и процессы практически не наблюдаются. Причем это характерно как для федеративных (США, ФРГ, Швейцария, Австрия и др.), так и унитарных государств (Франция, Япония, Швеция и др.).

Важным обстоятельством является то, что местное самоуправление, во многом, освобождает центр от решений не свойственных ему вопросов, тем самым сохраняет его время и ресурсы для решения глобальных и общегосударственных задач. В России накоплен многообразный опыт местного самоуправления, в первую очередь в городских поселениях. К сожалению, этот опыт не получил должной оценки и развития в стране и был во многом утрачен в период централизованного управления российским обществом. Интерес к местному самоуправлению стал вновь возникать в годы перестройки в связи с децентрализацией власти в стране. В начале 1990-х гг. законодательными и исполнительными органами власти России был принят целый ряд нормативно-правовых актов в области местного самоуправления. Однако это не привело к решению многообразных и сложных социальных, экономических, правовых и других проблем местного самоуправления.

Оценивая современное состояние местного самоуправления в России, следует отметить, что оно находится на самой начальной стадии своего развития, и уровень его эффективности остается пока низким. Сам процесс становления происходит крайне медленно, противоречиво, болезненно, иногда с отклонениями от ранее разработанных положений и нормативных актов.

Федеральный закон о местном самоуправлении и соответствующие акты субъектов Федерации в невысокой степени согласованы как с реальным состоянием местного самоуправления, так и друг с другом. Присутствует нечеткость в разграничении полномочий с региональными органами власти, а также неопределенность в разделении ответственности между государственными органами и органами местного самоуправления. При этом государство отнюдь не торопится передавать полномочия и ресурсы на муниципальный уровень. В этой связи возникает необходимость законодательно уточнить само понятие и перечень вопросов местного значения.

Новейшая история развития местного самоуправления показывает, что в его поле тематизировался конфликт государственного и общественного, в то время как противоречия региональных и муниципальных властей продолжают находиться в тени, хотя МСУ обладает значительным управленческим потенциалом. Это очевидно, например, при рассмотрении положения местного самоуправления в городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге. Региональные власти не желают видеть в МСУ полноправного политического субъекта, обладающего самостоятельной ресурсной базой. При этом, непризнание такой серьезной проблемы вовсе не означает, что системного конфликта не существует.

Во втором параграфе «Формирование конфликтного поля местного самоуправления в политическом пространстве России постсоветского периода» рассматривается система конфликтов, которая порождается реальной практикой становления МСУ.

История конфликтов в сфере местного самоуправления берет свое начало в период с 1989 по 1993 гг., когда была предпринята попытка сформировать законодательные основы самоуправления сначала в Советском Союзе, затем - в России.

Помимо традиционных противоречий, связанных со стремлением государства ограничивать права мест и со стремлением мест расширять свои права, в нашем случае в отношения между государственными органами субъекта федерации и органами местного самоуправления добавилась мощная политическая составляющая.

При этом, ситуация с разработкой и реализацией законов сложилась таким образом, что наряду с новыми законами, прогрессивными по своей сути, действовали и старые, либо новые, но разработанные на основе иных концепций.

В настоящее время наблюдаются два прямо противоположных подхода к местному самоуправлению. Один заключается в отделении МСУ от государства, при котором исключается какое-либо влияние государства (кроме правового) на организацию местного самоуправления. Другой состоит в «огосударствлении» МСУ, и рассмотрении самоуправления как продолжения государственной власти на местах. В этих позициях отражается объективный процесс становления и развития местного самоуправления в России, неоднозначность его правового регулирования. Диссертант разделяет точку зрения Е.М. Ковешникова - автора монографического исследования, посвященного местному самоуправлению, который считает, что «научно обоснованное исследование этой проблемы связано с развитием таких фундаментальных основ, на которых строятся российская государственность и самоуправление, как народность, общинность, соборность, коллективизм, духовно-нравственные начала. Исходя из этих основ можно определить самоуправление через призму его взаимодействия с государством - как такой социальный феномен, в котором смыкается государство и общество, через который проходит связующая нить между государством, обществом, народом, индивидом».

Главной особенностью российской реформы местного самоуправления является то, что она осуществляется «сверху», базируется на конституционных принципах и известном федеральном законе. Отсюда огромная ответственность органов государственной власти, осуществляющих эти преобразования. Можно резюмировать, что Закон предполагает отход от единообразия муниципальных образований и переход к качественному их различению. Это, в свою очередь, необходимо для решения проблемы четкого определения расходных полномочий муниципального образования, соответствия расходных полномочий доходным источникам местных бюджетов и построения системы межбюджетных отношений.

Вместе с тем, остаются серьезные основания для возникновения новых конфликтов в складывающейся системе МСУ. Например, совокупные обязательства органов местного самоуправления по предоставлению общественных услуг населению превышают их доходные возможности. Необходимо отметить, что в структуре налоговых доходов местных бюджетов значительную долю (30-40%) составляла сумма налога с продаж. После его отмены восполнить доходную часть местных бюджетов другими налогами практически невозможно. Муниципальные образования становятся зависимыми от дотаций вышестоящих бюджетов.

Существенно ограничиваются возможности муниципальных образований влиять на экономическое развитие объектов муниципальной собственности, поскольку Федеральный закон № 131-ФЗ жестко регулирует их перечень. Чрезмерно жесткие ограничения, предусмотренные статьей 50 Федерального закона № 131-ФЗ, налагаются и на состав муниципального имущества, они не учитывают все многообразие местных условий. Возможно, предметом законодательного ограничения должны быть виды хозяйственной деятельности муниципальных образований, а не состав их имущества.

Имеется целый комплекс проблем, связанных с отсутствием координации действий различных структур по институциализации местного самоуправления. Современное общество не готово принять на себя всю тяжесть решения местных проблем, поэтому государство не должно слишком быстро уходить из этой сферы. В силу слабости социокультурных основ реформы местного самоуправления, необходимо предложить муниципальным органам, средствам массовой информации, образовательным учреждениям усилить работу по разъяснению целей и задач реформы местного самоуправления.

В качестве политического института МСУ признается как субъект в системе властных отношений в государстве. Отсюда следует, что конфликты экономического, правового, организационного характера имеют в своем основании конфликт политический. Таким образом, анализ состояния местного самоуправления в России являет нам широкий спектр политических конфликтов в сфере местного самоуправления, которые требуют своего осмысления и систематизации.

В третьем параграфе «Политическое содержание системы местного самоуправления» рассматриваются системообразующие основы функционирования системы местного самоуправления.

Единство политического управления на трех уровнях: федеральном, региональном и местном, является условием эффективного государственного управления.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления является одной из наиболее насущных задач становления МСУ. Однако передача государственных полномочий местному самоуправлению - это своего рода техническое решение, позволяющее создать третий уровень государственной власти с помощью административной инфраструктуры местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление является средоточием конфликта интересов различных уровней власти и общества.

Оппонентов местного самоуправления можно увидеть на всех уровнях государственной власти.

Субъекты Федерации не готовы отдать властные полномочия нижестоящим органам власти. Многие из них считают, что местное самоуправление направлено против них и государственной власти вообще. Так же как федеральный Центр до сих пор не готов поделиться своей властью с субъектами Федерации, и они не готовы делиться властью с местным самоуправлением. Субъекты Федерации не дают органам местного самоуправления самостоятельно решать свои проблемы. Но так как субъекты Федерации также не могут их решить, проблемы остаются нерешенными.

При этом следует, например, обратить внимание на то, что система местного самоуправления является естественной базой для процесса современного партийного строительства. В этом процессе МСУ превращается в естественного союзника региональной власти. Выборы в региональные и федеральные органы власти на основе системы пропорционального представительства, предполагают наличие первичных ячеек, обладающих выраженным партийным характером в самом широком смысле слова. Это обеспечивает возможность создания условий для преемственности и стабильности в организации власти на всех уровнях.

Право распределения полномочий и ресурсов на местном уровне закреплено за федеральным центром. Определение территориальных границ муниципальных образований, контроль и санкции за исполнение переданных органам МСУ полномочий возложены на субъекты РФ. Базовой проблемой остается несоответствие государственных социальных обязательств реальным финансовым возможностям МСУ.

Местное самоуправление -- это не только уровень публичной власти, но и основной элемент гражданского общества, позволяющий конструктивно согласовывать интересы общества и государства.

5. Государство - общество - экономика как интегративная триада системообразующих конфликтов современной политической системы

Рассматриваются корпоративизм и лоббизм в политическом процессе современной России, а также политическая субъектность экономических структур. Горизонтальная и вертикальная составляющие структуры политической системы находят свое единство в пространстве ее экономического базиса. Экономическая основа, как подтверждают практически все фундаментальные исследования политики, является также определенной формой синтеза субъективной и объективной составляющих современного политического процесса. При этом сфера экономики обнаруживает в себе противоречия, выливающиеся в конфликты, с одной стороны, между субъектами экономики за гегемонию в едином экономическом пространстве и экспансию за его пределы, с другой стороны, между трудом и капиталом.

В первом параграфе «Корпоративизм и политическая составляющая его развития» рассматриваются базовые составляющие экономико-политического процесса определяющего характер политической системы.

Современные корпорации, как показывает опыт, превращаются в весомый экономический и политический институт, основу которого составляет корпоративный капитал, используемый не только для выражения, защиты группового экономического интереса, но и участия во власти. Обладая разнообразным арсеналом ресурсов, современными политическими технологиями, они не в меньшей, а порой даже в большей степени, влияют на политические процессы современной России, чем партии, общественно-политические движения, союзы, ассоциации и т. п. В соответствии с этим политический корпоративизм наиболее точно определен Э. Хейвудом как включение интересов различных экономических групп в процессы государственного управления. И. Ильин предвидел ту огромную политическую роль, которую играют корпорации в современных государствах.

Современная экономика сложна и неоднородна по своей структуре. Производящая сфера рыночных экономик включает крупные, средние и мелкие предприятия, рассредоточенные между государственной, смешанной, корпоративной, индивидуально-частной формами собственности. Это весьма сложная, разнообразная, различная по степени концентрации и централизации собственности и производства структура. Рынок регулируется сразу с нескольких сторон - государством, корпорациями и большим количеством разрозненных предпринимателей. В силу определенных причин малый и средний бизнес в России не достиг такого уровня развития, когда он смог бы активно влиять на политические процессы в стране.

Иная ситуация складывается с крупным бизнесом. Он не только сформировался в качестве политического субъекта, но и стал определяющим элементом современного политического режима. Основной интерес корпоративных образований лежит в экономической сфере - это борьба за ресурсы и их перераспределение. Но реализация этого интереса в современных условиях связана с влиянием, которое корпоративные образования оказывают на органы власти и управления, в том числе на процесс принятия политических решений в целом. Специфика взаимодействия корпоративных образований и государства определяется следующими факторами: характером самих корпоративных образований, историческими и культурными традициями, экономическими, социально-политическими условиями (конкретно - характером политической системы), в рамках которых они функционируют.

Отмеченные тенденции становления взаимоотношений между государством и корпорациями в России состоят в росте влияния корпоративных образований при одновременном ослаблении (при наличии острой потребности усиления) роли государства. Таким образом, мы видим, что корпорация является специфическим субъектом современной политической системы. Она является носителем глобальных экономических интересов, которые в тоже время, трансформируются и выражаются как политические. Будучи явлением крупного бизнеса, корпорация аккумулирует в себе не только интересы среднего и мелкого бизнеса, но и значительных групп населения и гражданского общества, благоденствие которых зависит от ее процветания. Эти особенности делают корпорации ведущими субъектами политического процесса.

В то же время, необеспеченность существования корпораций политическими институциональными атрибутами провоцирует их на борьбу за несвойственные им политические функции государственной власти, что приводит к уродливым формам симбиоза власти и бизнеса или к войне между ними. Даже отсутствие легитимности принадлежащей корпорации собственности делает политические риски абсолютно неприемлемыми для корпораций и вынуждает их бороться за монополию на политическую власть. Так властные функции переходят от государственных структур к экономическим. Демократизация общества в этих условиях оказывается более чем проблематичной. Выходом из такой ситуации может быть только создание и укрепление механизмов политической институциализации корпораций и предпринимательства в целом.

Во втором параграфе «Лоббизм в политическом процессе современной России» рассматривается лоббизм как форма политического опосредования конфликта интересов субъектов экономической деятельности.

Предпринимательство в политической системе не может играть роль универсального политического субъекта. Однако у него есть важнейшая политическая функция в политической системе общества. Это - лоббизм. В широком смысле слова лоббизм позиционирует предпринимательство в пространстве гражданского общества и государства. Благодаря лоббизму осуществляется обратная связь в управленческом государственном процессе, в котором гражданское общество сохраняет главенствующую роль в политической системе. Лоббистские организации выполняют функцию посредника между гражданами и государством. Посредничество осуществляется главным образом в сфере обмена информацией.

Лоббизм практически дополняет институциональную систему демократического представительства, позволяя группам интересов, которые не имеют другой возможности, участвовать в процессе принятия государственных решений или в обход легитимных процедур изменять их. Задача цивилизованного лоббизма - постоянная корректировка деятельности органов власти в соответствии с динамикой интересов важнейших групп и корпораций, определяющих экономическое развитие страны. Тем самым обеспечивается гибкое взаимодействие, взаимоприспособление властей и гражданского общества, когда в выигрыше должны оказаться обе стороны.

В тоже время, лоббизм содействует реализации групповых интересов через влияние на принятие решений органами власти. Практика лоббистской деятельности способствует более полному выражению, согласованию и реализации интересов, становлению экономического и политического рынков. В российских условиях отсутствие закона о лоббистской деятельности снижает возможности общества контролировать лоббизм, устранять его негативные аспекты. В немалой степени российскому обществу свойствен криминальный лоббизм. Базой лоббирования служат различные интересы: национальные, региональные, культурные, экологические и др., преломляющиеся в экономическом, политическом интересе.

Лоббистские группы превратились в необходимую и полезную часть демократического представительства интересов, выполняя функции агрегирования интересов по тем или иным направлениям, артикуляции требований соответствующих групп, активизации политического участия заинтересованных лиц, дополнения официального представительства граждан в органах власти, средства преодоления либо профилактики конфликтов.

Категории «группы интересов», «группы давления», «группы влияния» и «лобби» представляют взаимосвязанный понятийный ряд, оттеняя различные аспекты единого родового явления представительства и организации различных групп людей по экономическим, особенно корпоративным интересам. Общественно-политические организации также могут реально выполнять лоббистские функции, не будучи профессиональными лоббистами. Особенно важен процесс становления лоббизма как формального института политической жизни общества. Соперничество интересов различных групп, корпораций, бизнесменов надо рассматривать как процесс выработки некоего баланса политических сил, действующих в рамках демократически регулируемой конкуренции. Государство при этом держит нейтралитет, осуществляя роль арбитра, обеспечивая примирение, взаимное приспособление всех соперничающих групп.

Обусловленный групповой природой общества, корпоративизмом, лоббизм в то же время динамизируется в зависимости от связей с государством, политикой. Свое отражение эта взаимозависимость находит в теории отношений государства и бизнеса, его политической и социальной ответственности, в концепциях и опыте социального партнерства. Лоббирование интересов бизнеса не может не считаться с тем, что общество стремится осуществлять контроль сферы бизнеса для того, чтобы свести к минимуму ущерб, наносимый предпринимательством социальной и природной среде. Общество, осуществляя внешний контроль, заинтересовано в том, чтобы создать такой климат, такую среду для бизнеса, в которой его социальная ответственность становится выгодной. Наличие нескольких видов социальной и политической ответственности корпораций не только допустимо, но и важно для самого бизнеса: предприятия и организации морально ответственны за непосредственные и опосредованные результаты своей деятельности.