Региональная политическая власть: институты, структуры, механизмы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат диссертации на соискание ученой степени

доктора политических наук

Специальность 23.00.02 - политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии (политические науки)

Региональная политическая власть: институты, структуры, механизмы

Бирюков Сергей Владимирович

Москва 2009

Диссертация выполнена на кафедре национальных и федеративных отношений Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Научный консультант: Желтов Виктор Васильевич доктор философских наук, профессор

Официальные оппоненты: ГаманГолутвина Оксана Викторовна доктор политических наук, профессор

Туровский Ростислав Феликсович доктор политических наук, профессор

Мошняга Виктор Пантелеевич доктор исторических наук, профессор

Ведущая организация: ФГОУ ВПО Томский государственный

университет

Защита состоится «21» мая 2009 года в 13 часов на заседании диссертационного совета Д 502.006.14 при Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г. Москва, прт Вернадского, 84, ауд. 2200

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Автореферат разослан « » апреля 2009 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат политических наук, доцент Пистрякова С. А.

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования определяется особой ролью регионов и региональной политической власти как субъекта региональной и общероссийской общественно-политической систем в условиях современного российского политического процесса. Становление институтов региональной политической власти в 1990х - первом десятилетии 2000х было неразрывно связано с процессами демократизации политической жизни страны и регионов, со становлением и развитием федеративной государственности в России.

С учетом актуальности совершенствования современной модели российского федерализма особенно важным является процесс институционализации власти в регионах, так как региональный уровень политической власти выступает в качестве политического стержня и звена, связывающего государство и общество.

Особое значение в этой связи приобретают неформальные институты в поле региональной политической власти, которые оказывают существенное влияние на характер и направление ее институционализации. От того, как будет протекать процесс становления институтов региональной политической власти, оптимизации их структур и механизмов, зависит возможное направление процесса трансформации российской государственности. Неслучайно, что проблемам организации региональной власти было уделено внимание в Послании Президента Российской Федерации Д. А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации. Проблема совершенствования региональной политической власти, ее структуры, механизмов актуализируется задачами, поставленными Президентом РФ в «Концепции долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации до 2020 года».

В свою очередь, положение и функционирование институтов региональной политической власти напрямую зависит от направления эволюции современной модели российского федерализма, который определяет не только конституционноправовой порядок деятельности региональных властных институтов, но и реальные политические возможности регионов и их руководителей в рамках общероссийского политического процесса.

Результатом институционализации региональной политической власти является формирование региональных режимов правления, отражающих взаимоотношения региональной власти и регионального сообщества, соотношение формальных и неформальных институтов в поле региональной власти.

Большое значение в свете взаимоотношений региональной власти и населения регионов приобретает механизм представительства региональных интересов на уровне федеральной власти. Последний находит свое воплощение в конкретных моделях представительства собственных интересов, используемых конкретными регионами с учетом общей ситуации во взаимоотношениях регионов и федерального Центра.

Важной составной частью механизма представительства интересов является взаимодействие региональной политической власти с политическими партиями и профсоюзами как значимыми акторами региональной политической системы.

Политико-экономический механизм региональной политической власти обеспечивает ее взаимодействие с бизнес-акторами, от которого напрямую зависит способность региональной власти расширять свою ресурсную базу, осуществлять социальную политику и обеспечивать социально-экономическое развитие региона.

В свою очередь, конкретные модели взаимодействия региональной власти и бизнеса и специфическое содержание политико-экономического механизма в целом отражают не только характер и содержание экономических процессов в общенациональном масштабе, но и особенности социально-экономического положения конкретных регионов, взятые их властями на вооружение конкретные стратегии экономического развития.

На взгляд автора, рассмотрение региональной политической власти через призму трансформаций ее институтов, структур и механизмов позволяет адекватно отразить не только ее устройство и функционирование, но также ее взаимодействие с акторами региональной политической системы и региональным сообществом в целом, заложить теоретический фундамент для создания качественно новой модели федеративных отношений.

Попытка заявить контуры подобной стратегии, на наш взгляд, была предпринята в первом ежегодном Послании Президента Российской Федерации Д. А. Медведева Федеральному собранию. Президент выдвинул ряд стратегических инициатив, существенно изменяющих политикоправовой контекст функционирования институтов региональной политической власти, которые связаны с новым порядком утверждения в должности глав субъектов Федерации и новыми принципами формирования и деятельности муниципалитетов. Инициативы Президента России призваны способствовать повышению эффективности институтов региональной власти, и, в конечном итоге - всей системы государственного и муниципального управления. Данное обстоятельство, на взгляд автора, придает его исследованию дополнительную актуальность.

Разработанность темы в научной литературе. Власть как явление и фундаментальная проблема социальных и гуманитарных наук всегда привлекала внимание исследователей самой разнообразной научной специализации.

Вместе с тем, в политической науке проблематика институтов, структур и механизмов региональной политической власти еще только начинает изучаться. Однако отдельные аспекты избранной темы разрабатывались исследователями в рамках политических и юридических наук, политической философии и социологии. Выделяются несколько основных направлений научных разработок в русле заявленной темы.

Заслуживают внимания концепции природы политической власти, содержащиеся в трудах Б. Бади, Б. Барнса, П. Бахраха, Ф. Бро, М. Бэрэтца, Т. Дайберга, Р. Даля, Р. Дэбина, В. И. Ефимова, В. В. Желтова, В. В. Ильина, Д. Истона, Р. Коллинза, В. Г. Ледяева, Н. Лумана, Т. Вартенберга, М. Фуко, В. Ф. Халипова и др. Концепции этих авторов характеризуются высоким уровнем теоретического осмысления власти как комплексного феномена, отражают ее фундаментальные характеристики, закладывают теоретический фундамент для прикладного исследования различных форм власти.

Для междисциплинарного исследования процессов трансформации регионального социально-политического пространства как среды формирования институтов и механизмов региональной политической власти большое значение имеют работы С. И. Барзилова, И. Н. Барцица, В. Г. Виноградского, А. В. Дахина, Г. Е. Зборовского, В. Л. Каганского, В. А. Колосова, А. С. Макарычева, В. П. Мохова, Б. Э. Поликарпова и др., охватывающие различные аспекты и особенности социально-политических преобразований в российских регионах. Перспективная научно-теоретическая задача, существующая в рамках данного направления - обобщение существующих подходов в единую концепцию, характеризующую современный контекст формирования региональных властных институтов.

Понятие «регион» рассмотрено в трудах Э. Б. Алаева, Ю. Н. Гладкого, А. Г. Гранберга, В. А. Колосова, К. В. Калининой, Л. Е. Лаптевой, А. А. Мацнева, Н. П. Медведева, Л. Г. Олеха, С. Петчена, Дж. Розенау, Д. де Ружмона, Л. Рэмхельда, Р. Ф. Туровского и др. При всей глубине и оригинальности существующих подходов, следует признать, что обобщенная концепция региона как - феномена сегодня только формируется и требует своего развития с учетом протекающих сегодня процессов глобализации, локализации и фрагментации власти. Изучение этих процессов в политической регионалистике только начинается.

Изучению региональной политической власти как ключевого субъекта политических отношений в регионе посвящены работы таких исследователей, как В. С. Авдонин, М. Н. Афанасьев, Д. В. Бадовский, С. И. Барзилов, И. С. Вагин, В. Я. Гельман, Г. В. Голосов,. А. В. Дахин, О. В. Крыштановская, Н. Ю. Лапина, О. В. Лобза, А. К. Магомедов, В. П. Мохов, А. В. Понеделков, С. А. Пистрякова, А. Е. Чирикова и др. Несмотря на то, что данные работы характеризуют многие ключевые аспекты региональной политической власти, целостная концепция последней в них все же не представлена. Не освящены, в частности, ее базовые механизмы, соотношение формальных и неформальных структур в системе региональной власти, особенности ее положения в рамках региональной политической системы. Все эти аспекты исследуемой темы требуют дополнительного внимания ученых-политологов.

Интерес у зарубежных и российских политологов вызывают вопросы федеративного устройства государств, различных характеристик государственности федеративного типа. Субъекты федерации, региональные политические процессы, региональные элиты, региональные интересы и другие, специфические для отдельных регионов характеристики - получают все более глубокое осмысление в зарубежной и отечественной политической науке. Они изучаются у Р. Г. Абдулатипова, А. И. Аринина, Л. Н. Батьяновой, Л. Ф. Болтенковой, А. Бланкенагеля, Д. Бурстина, И. М. Бусыгиной, Е. Бухвальда, С. Д. Валентея, А. А. Галкина, И. В. Данилевич, Д. Джиордано, Э. В. Доржиевой, Л. М. Дробижевой, А. А. Захарова, К. Зонтхаймера, К. В. Калининой, И. А. Конюховой, Г. Лауфера, Н. П. Медведева, В. А. Михайлова, Э. А. Паина, М. В. Столярова,

В. А. Черепанова и др. Несмотря на широкий круг аспектов феномена региональной политической власти, рассматриваемых в работах этих исследователей, анализ особенностей ее положения в рамках различных типов государственно-территориального устройства ими не завершен.

Исследованию политических проблем региона посвящены работы таких исследователей, как С. И. Барзилов, В. Я. Гельман, Г. В. Голосов, В. В. Желтов, Б. Э. Поликарпов, А. В. Дахин, В. Д. Полищук, К. В. Калинина, В. А. Колосов, А. В. Кынев, А. А. Мацнев, А. Г. Тулеев, Р. Ф. Туровский, М. Х. Фарукшин, А. Г. Чернышов, В. В. Храмушин и др.

Политическая роль, проблемы устройства и функционирования региональной политической власти как субъекта политической системы региона отражена перечисленными исследователями, но требует своего логического дополнения.

Так, в зарубежной и отечественной политологии выделяется ряд работ, посвященных специфике региональной (местной) власти, деятельности ее институтов, а также функционированию региональных политических режимов. Этой проблеме посвящены исследования М. Н. Афанасьева, Ж. Веделя, С. О. Гаврилова, Д. Гарнера, В. Я. Гельмана, Г. В. Голосова, П. Дюбрюля, В. А. Ковалева, А. Б. Коновалова, А. С. Кузьмина, А. В. Кынева, А. К. Магомедова, Р. Патнэма, К. СтоунерВейс, Р. Ф. Туровского и др. При этом общая концепция региональной власти как политического института, представленная в этих работах, требует уточнений и корректив.

Также имеется значительное количество работ, посвященных становлению отдельных институтов региональной политической власти и политической власти в регионе (Советов, администраций, Законодательных собраний, полномочных представителей президента) в период 19902008 годов. Среди них следует назвать работы В. С. Авдонина, А. С. Автономова, Е. Н. Акатьева, М. Бри, В. Я. Гельмана, П. И. Гаркуши, А. В. Гусева,

Н. Ю. Лапиной, В.Д. Нечаева и др. При этом целостная картина процесса институционализации региональной политической власти в новейший период в этих работах не представлена.

Проблемам функционирования исполнительной власти посвящены исследования Д. Н. Бахраха, С. В. Белкина, А. Ф. Ноздрачева, Н. В. Петрова, В. К. Самигуллина, Б. Н. Топорнина, В. Е. Чиркина и др. При этом вопросы устройства и функционирования региональных институтов исполнительной власти в современной России требуют дополнительного исследования.

На изучение специфики положения региональной политической власти в системе отношений «Центррегионы» в России и зарубежных государствах нацелены работы Р. Бифулко, П. Богесона, Г. Брэбана, И. Н. Гомерова, Ж. Дюамеля, К. В. Калининой, М. Камелли, А. Лейпхарта, В. Н. Лысенко, А. А. Мацнева, Н. П. Медведева, В. А. Михайлова, С. С. Митрохина, С. Солника, А. Степана, М. Х. Фарукшина, Д. Элейзера и др.

Большое значение для формирования авторской концепции региональной политической власти, ее институтов и механизмов имели научные труды видного теоретика федерализма, исследователя федеративных отношений в России и за рубежом профессора М. В. Столярова. Изучение автором диссертации его трудов позволило автору исследовать особенности устройства и функционирования институтов и механизмов региональной политической власти в рамках федеративной модели государственного устройства, прежде всего с учетом процессов трансформации и современного состояния российской модели федерализма.

При этом модель отношений Центра и регионов в современной России требует своего уточнения с учетом трансформации институтов российского федерализма в течение последних полутора десятилетий.

Существует целый ряд исследований изменений в ее правовом статусе и в отношениях с общефедеральными органами власти. В этой связи следует упомянуть работы Р. Г. Абдулатипова, Л. Ф. Болтенковой,

В. Н. Иванова, А. А. Мацнева, Н. П. Медведева, В. А. Михайлова, В. А. Черепанова, В. Е. Чиркина, Т. Я. Хабриевой и др. Вместе с тем, заявленный в этих исследованиях подход к изучению региональной власти должен быть дополнен, по мнению автора, другими видами анализа.

Также выделяется ряд работ, посвященных отношениям региональной политической власти с другими акторами региональной политической системы - региональными элитами, лидерами, заинтересованными группами, политическими партиями, профсоюзами и другими общественными организациями. В этой связи следует упомянуть работы таких исследователей, как Дж. Андерсон, Е. В. Белокурова, П. В. Бизюков, К. Бойме, О. В. ГаманГолутвина, Д. Гобетти, С. Е. Гржейщак, И. Диаманти, Ю. А. Дмитриев, И. В. Егоров, З. М. Зотова, С. Кои, П. В. Романов,

Г. Ю. Семигин и др. При этом как характеристики региональной политической системы, так и особенности взаимодействия региональной политической власти с различными ее субъектами еще не получили достаточно полного теоретического осмысления в российской политологии.

Ряд работ посвящен особенностям представительства интересов в России и зарубежных государствах. К ним относятся исследования таких авторов, как С. И. Барзилов, Е. В. Белокурова, А. В. Белоусов, З. Л. Бештоева, Г. Биддульф, П. Ле Гале, В. А. Лепехин, С. П. Перегудов, П. Таффани и др. Однако целостная концепция представительства интересов через институты региональной политической власти в этих работах не представлена.

В отдельный блок можно выделить работы, посвященные проблемам общественного выбора, институциональным и сетевым структурам, клиентарным и иным формам самоорганизации на уровне региональных политий. Это работы Ю. Ф. Абрамова, С. В. Барсуковой, Т. Берцеля, М. Грановеттера, Дж. Коулмена, Р. Кэлверта, Д. Мэрча, Д. Ноука, М. Олсона,

П. Ордешука, Дж. Розенау, П. А. Сабатье, Л. В. Сморгунова и др. Несмотря на ценность этих работ, целостная модель политической самоорганизации на уровне регионов в них не представлена.

Специфика неформальных институтов и характер их взаимодействия с официальными властными структурами исследуются в работах С. В. Барсуковой, Е. А. Бренделевой, С. Вассермана, Т. И. Заславской, А. Круассана, В. Меркеля, Д. Норта, Э. Панеяха, М. Паолетти, Р. В. Рывкиной,

В. Л. Тамбовцева и др. При этом целостная концепция неформальной институционализации применительно к политическим условиям современных российских регионов еще требует своей разработки.

Ряд работ посвящены исследованию ресурсов и технологий региональной политической власти. В их числе сочинения С. И. Барзилова, Ф. Бро, А. В. Дахина, В. Л. Каганского, С. Г. Кордонского, В. П. Мохова, А. Г. Чернышова, В. Е. Чиркина и др. Однако они не увязывают трансформацию последних с изменением в статусе и порядке функционирования региональных властных институтов в современной России, что требует дополнительных исследований данной проблемы.

Исследованию взаимоотношений региональной власти и бизнеса посвящены сочинения У. Алеманна, В. Андрле, Д. Берлинера, Н. В. Зубаревич, Н. Ю. Лапиной, Я. Ш. Паппэ, П. Рутланда, К. Стоунер-Вейс, Р. Ф. Туровского и др. В то же время модели этих отношений, отраженные в работах данных исследователей, требуют своей конкретизации и уточнения.

Механизмы региональной политической власти, как и механизмы власти и управления в целом, получили отражение в сочинениях А. И. Бобылева, Р. Г. Манаппова, Н. Ф. Саюрова, Ю. П. Урьяс, С. А. Хутина и др. При этом акцент в них преимущественно делается на формально-правовую составляющую данных механизмов, а их неформальные параметры не получают в них должного отражения.

В то же время в современной политической науке (как зарубежной, так и отечественной) пока еще не сложилось системное видение феномена региональной политической власти. Процессы институционализации региональной политической власти, ее ресурсов и технологий не сведены в единую концепцию ее становления и функционирования. Что, в свою очередь, не позволяет выработать комплексной стратегии государственно-властного строительства на общенациональном и на региональном уровнях, выстроить эффективную и сбалансированную систему отношений Центра и регионов, а также найти оптимальный правовой режим соотношения различных ветвей и институтов власти на региональном уровне.

Научная проблема состоит в том, что региональная политическая власть рассматривается различными исследователями лишь в одном из своих измерений: правовом, институциональном, пространственном, историческом, собственно политическом, а целостная концепция, отражающая ее природу и особенности функционирования в рамках современного российского политического процесса, отсутствует. В политической науке недостаточно полно отражен сложный характер феномена региональной политической власти, многообразие ее взаимоотношений с центральной властью, различными акторами региональной политической системы, соотношение формальных и неформальных элементов в ее структуре. Механизмы осуществления региональной политической власти, процесс их становления и трансформации в современных условиях также пока не получили необходимого отражения в работах российских исследователей.

Объект исследования - региональная политическая власть как политический феномен в системе федеративных отношений.

Предмет исследования - региональная политическая власть, ее институты, структуры и механизмы, специфика их формирования, положения и функционирования в контексте процессов трансформации системы государственного устройства и управления в России.

Цель исследования. Автор определил своей целью изучение региональной политической власти как института, ее формально-правового и реального политического статуса, особенностей ее устройства и функционирования в современной России.

Задачи исследования:

- изучить региональную политическую власть как самостоятельный политический феномен в системе органов государственной власти Российской Федерации, выявить ее общие признаки, специфику функционирования и статус в государстве;

- определить причины расхождения между формально-правовыми рамками деятельности институтов региональной политической власти и реальной практикой их функционирования в современной России;

- исследовать процесс становления и политико-правовой статус региональных властных институтов в постсоветской истории России, определить его содержание и результаты;

- осмыслить результаты и последствия регионального политического транзита в 1990х - первого десятилетия 2000х годов;

- охарактеризовать основные сложившиеся модели региональной власти на основе клиентарных структур и предложить собственную типологию региональных режимов правления в современной России;

- изучить место и роль институтов региональной политической власти в системе представительства региональных интересов в современной России;

- выявить особенности взаимоотношений институтов региональной политической власти с политическими партиями и региональными профсоюзами в рамках общероссийского и регионального политических процессов; региональный политический власть российский

- исследовать проблему взаимоотношений региональной политической власти и финансово-промышленных групп федерального и регионального уровней, охарактеризовать основные модели их взаимодействия и условия их формирования в современной России.

Гипотеза исследования.

Автор полагает, что неясность стратегии государственного (федеративного) строительства, дефицит правового регулирования затруднили процесс формирования системы формальных институтов региональной политической власти в 1990е годы, что компенсировалось возрастанием влияния и роли неформальных институтов (влияния региональных лидеров, неформальных соглашений в рамках региональной элиты), которые, в конечном итоге, привели к торжеству клиентарных отношений в системе региональной власти.

Сформированное под влиянием неформальных институтов клиентарного типа «поле» деятельности региональной политической власти противодействовало институциональным изменениям, нацеленным на создание легально-рационального типа политического господства и сбалансированной модели разделения властей на региональном уровне. Это привело к разрыву между формальным устройством институтов и реальным характером власти в конкретных регионах, существенно затруднило осуществление региональной властью функций согласования и представительства интересов, предопределило клиентарный характер ее отношений с различными акторами региональной политической системы и с бизнес-акторами.

Вместе с тем, попытки федеральных властей нейтрализовать влияние неформальных институтов в «поле» региональной власти и повысить ее эффективность через помещение ее в систему выстраиваемых из Центра вертикальных структур (единой вертикали исполнительной власти, «партийной вертикали» «Единой России», «бизнес-вертикалей», выстраиваемых с согласия власти столичными финансово-промышленными группами) привели к усилению управляемости региональными политическими процессами, однако не ослабили «вес» неформальных институтов и отношений при осуществлении власти.

Теоретико-методологические основы исследования.

Автор опирался в исследовании на системный подход к изучению объекта и предмета исследования, рассматривая региональную политическую власть как систему формальных и неформальных институтов, и одновременно - как часть системы общегосударственной власти. Комбинирование институционального анализа, сетевого подхода и теории «неформальной институционализации» позволило ему выявить как формальные, так и неформальные характеристики институтов региональной политической власти, а также характер ее взаимоотношений с другими субъектами региональной политической системы. В свою очередь, исторический метод позволил рассмотреть соотношение формальновластных и неформальных институтов в динамике, в контексте современного российского политического процесса, а сравнительный анализ - выявить различные типы региональных политических клиентел, легших в основу различных типов региональных режимов правления.

Методы исследования: системный подход, сравнительно-исторический метод, институциональный анализ, сетевой анализ, формально-юридический и политический анализ, casestudy, eventанализ.

Научная достоверность исследования обеспечивается использованием широкого круга теоретических источников и документов.

Документальную базу исследования составляют правовые акты 19902008 годов, связанные со становлением российской модели федерализма (как на договорной, так и на конституционной стадии), а также со становлением системы институтов региональной политической власти и региональных политических режимов. Среди правовых актов общефедерального уровня в указанный период следует выделить Федеративный договор 1992 года, Конституцию Российской Федерации 1993 года с учетом поправок, предложенных в Послании Президента РФ Д. А. Медведева к Федеральному собранию РФ, тексты договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами (Татарстаном, Башкортостаном, Якутией и др.), Указы Президента РФ и федеральные законодательные акты, устанавливающие базовые принципы устройства и взаимоотношений исполнительной и законодательной власти регионов. Среди актов, принятых начиная с 2000 года и определяющих новый порядок функционирования органов власти и надрегиональных структур, следует выделить Указ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 года, а также «Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 9 сентября 2000 года и др.

Из числа региональных правовых актов, определяющих институциональный дизайн региональной власти в конкретных регионах, а также определенные модели соотношения ветвей региональной власти, автором были исследованы Конституции республик Алтай, Бурятия, Хакасия и Тува, уставы Свердловской, Иркутской, Омской и Томской областей, «Концепция структуры управления Новосибирской областью» и др. Из актов указанного профиля, принятых в Кемеровской области, особое внимание было уделено «Уставу Кемеровской области», а также другим, связанным с устройством и функционированием властных институтов, правовым актам региона из «Свода законов Кемеровской области».

Эмпирическую базу исследования составили материалы статистики и периодической печати, а также материалы социологических опросов, посвященных особенностям положения и функционирования региональной политической власти, региональной элиты и других акторов региональной политической системы, проводившихся в российских регионах научно-исследовательскими группами под руководством Н. Ю. Лапиной и А. Е. Чириковой (2000 г.), О. В. ГаманГолутвиной (2003 и 2008 гг.), экспертами Фонда «Общественное мнение» (1990 - 2008 гг.) и др.

Научная новизна исследования состоит в следующем:

- региональная политическая власть впервые рассмотрена автором как комплексный феномен, способный функционировать не только в качестве сегмента общегосударственной власти, но и ключевого актора регионального политического пространства и региональной политической системы, а также полноправного субъекта хронополитического процесса федерального уровня;

- исследована взаимосвязь правовых и политических, а также формальных и неформальных характеристик региональной политической власти в контексте политического процесса в современной России;

- определены причины расхождения между формально - правовыми режимами деятельности институтов региональной политической власти и реальной практикой их функционирования в современной России, связанные с влиянием неформальных институтов клиентарного типа;

- осуществлен анализ клиентелы как особого социально-политического института и механизма вертикально-сетевого типа, выявлены причины и последствия ее утверждения в качестве структурной основы институтов и механизмов региональной политической власти;

- выявлены и проанализированы основные факторы (региональное политическое лидерство и изменения состава и структуры региональных элит), предопределившие превращение клиентелы в ключевой механизм функционирования институтов региональной политической власти в 1990е годы;

- выявлены основные существующие в современной России модели клиентарной организации региональной власти, показано их влияние на процесс формирования региональных режимов правления;

- выявлены общие особенности и охарактеризованы основные модели взаимодействия институтов региональной власти с политическими партиями, показана специфика ее взаимоотношений с профсоюзами в рамках механизма представительства региональных интересов;

- определены особенности взаимоотношений региональной политической власти и бизнес-групп в рамках политико-экономического механизма, охарактеризованы основные модели их клиентарного взаимодействия и общие условия формирования этих моделей в России 1990х - первого десятилетия 2000х годов.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Общие особенности положения и функционирования региональной политической власти определяются ее статусом как сегмента общегосударственной власти, элемента регионального политического пространства, субъекта политической системы, регионального исторического и политического процессов.

2. В современных условиях региональная власть выступает не только как формально-правовой и формально-институциональный, но и как сетевой феномен. Она включает в себя совокупность региональных властных институтов с юридически закрепленным статусом, их руководителей и персонала, и одновременно - комплекс сформированных региональными руководителями политических сетей и неформальных институтов (лидерства, той или иной версии клиентелы, клановых механизмов).

3. Политическая клиентела - специфическая форма сетевого института вертикального типа, в рамках которого позиции привилегированных акторов («патронов») занимают официальные властные институты и их руководители (лидеры), монополизирующие доступ к политическим ресурсам, а позиции зависимых акторов (клиентов) достаются другим акторам региональной политической системы (элитам, партиям, НГО, заинтересованным группам).

4. В ситуации торжества неформальных институтов выбор того или иного направления регионального институционально-властного транзита в значительной степени зависел от фигуры регионального политического лидера, уровня его поддержки населением и элитой региона, его политического стиля, идеологической ориентации, его кратко и долгосрочных политических целей.

Именно активная включенность в региональные сети и доминирование в них в течение 1990х годов позволяли губернаторам направлять процессы институционально-властного строительства в регионах в выгодное им русло в период политико-правовой неопределенности 1990х годов.

5. Основным результатом регионального политического транзита в 1990е годы также было достижение того или иного варианта соглашения элит, в результате чего сложились региональные клиентарные структуры как основание региональной власти, чему способствовало сохранение доминирующих позиций у представителей прежней партийно-хозяйственной номенклатуры, опиравшейся на сложившиеся «сети влияния».

6. В рамках процесса становления региональных властных институтов в новейшей истории России можно выделить два основных периода. На первом, «революционном» этапе строительства нового государства (1991 - 1999), в регионах произошло становление различных ветвей власти и новых властных институтов (институт губернатора, институт представительной власти, местное самоуправление). С 2000 года начался процесс включения институтов региональной власти в единую вертикаль общегосударственной власти, с превращением региональной власти из автономного актора в подчиненного федеральному Центру «игрока», что повысило управляемость региональных политических систем, и превратило региональных лидеров в проводников политики центральных властей.

7. Формирование клиентарных структур создало предпосылки для складывания в регионах различных типов режимов правления. Так, если моноцентричная клиентела (сложившаяся в результате эволюционного перехода либо прихода к власти единоличного харизматического лидера) способствовала утверждению в регионе автократического либо авторитарного режимов, полицентричная клиентела (на основе «пакта элит») - упорядоченной полиархии, то неструктурированная (фрагментированная) структура региональной элиты без устойчивой системы клиентарных элит - неупорядоченной полиархии, характеризующейся неустойчивостью власти и регулярными внутриэлитными конфликтами и политическими кризисами.

8. Клиентарная модель социально-политического взаимодействия и представительства интересов утвердилась в исследуемый период как на федеральном, так и на региональном уровнях. Это снизило потенциал взаимодействия институтов региональной власти с политическими партиями и профсоюзами, снижает возможности последних в деле представительства региональных интересов.

9. Базовой моделью взаимоотношений власти и бизнес-структур, призванной преодолеть «институциональный вакуум» первой половины 1990х, стала модель клиентелы, связавшая институты власти, бизнес и население. Модификациями этой модели в разных регионах является «личная уния», «олигархический монополизма», «олигархический плюрализм» и «олигархический регионализм»).

Теоретико-методологическая значимость работы:

1. Автором сформулирована обобщенная концепция региональной политической власти как институционально-сетевой структуры, характер функционирования которой определяется динамическим соотношением формальных и неформальных институтов, предопределяющих характер и особенности функционирования механизмов региональной власти.

2. Дано обобщенное определение содержания механизмов региональной политической власти, показаны отклонения от нормативного порядка их функционирования вследствие влияния клиентарных структур.

3. Сформулировано и обосновано понятие региональной политической клиентелы, одновременно выступающей как структурная основа и механизм, а также как специфический неформальный институт, дополняющий формально-институциональные структуры власти либо замещающей их в ситуации радикальных властных трансформаций и политико-правовой неопределенности.

3. Институт клиентелы рассмотрен в контексте процессов регионального развития и формирования органов власти в субъектах РФ 1990х годов, показаны его истоки и основные проявления, связанные с замещением формально-правовых институтов неформальными и блокировкой процесса формально-правовой институционализации в 1990е годы вследствие неконсолидированности региональных элит.

4. Показаны факторы и контекст формирования различных типов региональных политических клиентел в современной России и политические последствия их использования региональной властью, заключающиеся в создании моноцентричных и полицентричных моделей власти, в снижении роли публичных форм социально-политического взаимодействия.

5. Проанализированы основные модели клиентарной организации региональной власти и их влияние на формирование определенных моделей институционально-властного устройства и региональных режимов правления с учетом региональной специфики субъектов РФ.

6. Концепция автора может служить основанием для дальнейших научных разработок проблематики власти в политологии, политической социологии, кратологии, политической регионалистике, теории государства и права, создает базу для разработки интегральной концепции региональной политической власти, рекомендаций по оптимизации региональной политики Российской Федерации.

Практическая значимость диссертационного исследования:

1. Автором показана схема регионального политического управления с опорой на клиентарные структуры и механизмы, позитивные возможности и возможные негативные последствия подобного типа управления.

2. Положения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы для прикладного изучения институтов, структур и механизмов региональной политической власти в процессе разработки стратегии реформирования территориально-государственного устройства и совершенствования системы органов государственной власти и управления на федеральном и региональном уровнях.

3. Автором показаны объективные пределы вмешательства федеральной власти в региональный политический процесс и деятельность акторов региональной политической системы с учетом значительного влияния неформально-клиентарных структур и механизмов, что необходимо для более глубокого понимания существующих возможностей и объективных ограничений в процессе реформирования существующей системы институтов региональной политической власти.

4. Диссертационная работа может быть полезной для системы подготовки и переподготовки кадров государственных служащих, и прежде всего персонала органов региональной государственной власти.

Апробация работы. Основные положения диссертации, были изложены в научных публикациях, представлены и обсуждены на международной конференции «Социальное и местное развитие» (Кемерово, 17 апреля 2000 года), Международной конференции «Пути России в ХХ1 веке» (Москва-Звенигород, 10 - 17 сентября 2000 г.), Международной конференции «Местное развитие: теория и практика» (Кемерово, 4 июня 2000 г.), Международной конференции «Россия и Китай на дальневосточных рубежах (4) (Благовещенск, 15 - 17 мая 2000 г.), Международной конференции «Россия и Постмодерн: социум, экономика, культура» (Москва, 3 - 5 декабря 2000 г.), всероссийской научной конференции «Социальные конфликты в истории России» (Омск, 22 октября 2004 г.), Международной конференции «Новый мир и новая имперскость» (Москва, 3 - 4 декабря 2004 г.), на Всероссийской научной конференции «Региональная власть, местное развитие и социальная политика» (Кемерово-Березовский, 3 и 17 марта 2005 г.), на 4х Кузбасских философских чтениях (Кемерово, 25 - 26 мая 2006 г.), обсуждены в процессе встреч и консультаций на базе доцентуры по сравнительной политологии Потсдамского университета (ФРГ, г. Потсдам, 1 декабря 2007 - 31 января 2008 гг.) в период работы по стипендиальной программе ДААД и в сотрудничестве с исследовательской группой по Российской Федерации фонда «Wissenschaft und Politik» (Берлин).

Структура работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав (каждая из двух параграфов), заключения и списка литературы. Содержание работы изложено на 482 страницах машинописного текста, включая список источников и литературы, содержащий 833 наименования.

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

В первой главе диссертации «Региональная политическая власть как актор пространства и субъект политики» региональная власть рассматривается автором как комплексный феномен, выделяются ее основные измерения и характеристики, анализируется роль в рамках современного политического процесса.

В параграфе 1.1. «Региональная политическая власть: понятие, признаки, специфика функционирования» автором осуществляется анализ природы и специфики региональной политической власти, предопределенных четырьмя основными факторами:

- во-первых, тем, что она является составной частью общегосударственной системы государственной власти и управления, что связано с выполнением государственно-властных функций и отношениями субординации с общегосударственной властью;

- во-вторых, тем, что она выступает в качестве элемента регионального политического пространства, занимая в нем определенную статусную позицию;

- в-третьих, она выступает в качестве ключевого актора региональной политической системы, выстраивая формальные и неформальные отношения с другими ее акторами (партиями, движениями, группами давления и т. д.) и населением региона в целом;

- в-четвертых, региональная политическая власть выступает в качестве субъекта (хроно)-политического процесса общенационального и регионального уровней, одним из измерений которого является региональный политический процесс.

Параграф 1.2. «Региональная политическая власть в контексте социально-политических изменений на рубеже ХХХХ1 веков. Современная концепция региональной власти» посвящен автором анализу изменений, связанных с формированием «постсовременного общества».

В современных условиях, когда в связи с изменением места и роли регионов меняется характер функционирования региональных политий и политических систем, региональная политическая власть выступает не только как формально-правовой и формально-институциональный, но и сетевой феномен. Она представляет собой совокупность региональных властных институтов с юридически закрепленным статусом, их руководителей и персонала, и одновременно - комплекс сформированных региональными руководителями политических сетей и неформальных институтов (регионального лидерства (в его неформальном аспекте), той или иной версии клиентелы и клановых механизмов).

Для сохранения своих доминирующих позиций в отношениях с так называемыми «группами вето» и с другими субъектами региональной политической системы региональная политическая власть стремится сформировать вертикальную сетевую структуру (максимально густые вертикальные сети), благодаря которым может существовать и функционировать механизм клиентелы (сетевой структуры асимметричного типа).

Возможность противостояния подобному сценарию по мнению автора проявляется тогда, когда региональное сообщество реально заинтересовано в сохранении своей автономии по отношению к официальным институтам региональной политической власти и через «рассеянные» сети горизонтального типа, аккумулирующие социальный капитал.

С точки зрения автора, наиболее значимыми для региональной политической власти являются институционально-властный механизм (определяющий порядок организации и конкретные формы деятельности власти), механизм представительства интересов (в рамках которого происходят «торг» и обмен ресурсами между региональной властью и другими акторами региональной политической системы) и региональный политико-экономический механизм (определяющий взаимоотношения региональной власти и бизнес-акторов) и способы взаимной конвертации («обмена») политических и экономических ресурсов).

В качестве специфического механизма региональной политической власти, являющегося основанием всех трех перечисленных механизмов, автор выделяет клиентарный механизм (региональная политическая клиентела), выстраиваемый вокруг институтов региональной политической власти и их лидеров, сочетающих формальные властные позиции с неформальным доминированием в рамках региональных «сетей влияния».

В конечном итоге, по мнению автора, несовершенства институционального дизайна как советской, так и постсоветской системы региональной политической власти в период 1990х годов делали неизбежной значительную (и зачастую преобладающую) роль неформальных институтов в «поле» региональной власти, существенно меняющих характер деятельности официальных структур и механизмов с их недостаточной гибкостью и неадекватностью. Неформальные институты клиентарного типа показали свою «жизнеспособность» и в условиях трансформации региональных властных институтов под формально демократические, что привело к разрыву между формальным устройством институтов и реальным характером власти в регионах.

Во второй главе «Трансформация институтов и механизмов региональной политической власти в Российской Федерации» автор стремится прояснить природу и характер неформальных институтов, оказавших решающее влияние на процесс властно-институционального строительства в регионах России в 1990е годы.

В параграфе 2.1. «Неформальные институты в поле региональной политической власти. Клиентела как структура региональной власти» автор осуществляет анализ процессов неформальной институционализации в России 1990х годов с целью выяснения причин разрыва между формальным устройством региональных властных институтов и реальной практикой осуществления власти в регионах.

На взгляд автора, для решения этой задачи применительно к ситуации 1990х годов следует выделить обобщенную модель отношений между отдельными сегментами региональной элиты, между региональной элитой и лидерами, которая представляла бы собой неформальный институт и являлась закономерным результатом политического процесса 1990х годов.

Понятие «клиентела» является именно таким отражающим все вышеперечисленные аспекты определением, характеризующим не только форму внешней организации, но и саму суть взаимоотношений власти и общества 1990х годов, а также модель взаимодействия социально-политических акторов, охватывавшую все уровни государственной власти и управления в указанный период.

При этом, как считает автор, клиентела не представляет собой однозначно дефектный и дисфункциональный неформальный институт. Клиентарная структура, ставшая в современных условиях социально-политическим основанием региональной политической власти, способна выполнять ряд необходимых и важных политических функций, способствуя интеграции региональной политической властью политического персонала региона, экстренной мобилизации политических и экономических ресурсов, урегулированию внутрирегиональных политических конфликтов за счет использования системы неформальных связей сетевого типа.

В то же время, как полагает автор, существование и функционирование политической клиентелы в современных условиях сопряжено с целым рядом недостатков. Главный из них - синкретичный характер клиентарной власти, отрицающий реальное разделение властей и разделение власти и собственности, ограничивающий автономию региональных политических и экономических акторов. Все это затрудняет формально-правовую институционализацию региональной власти и формирование механизмов публичной политики.

Автор усматривает истоки клиентарной природы современной российской власти в особенностях властноуправленческой системы, сложившейся в советский период. Именно специфика существовавших в указанный период тесно взаимосвязанных систем партийного, советского и отраслевого управления способствовала торжеству клиентарных отношений в структуре региональной власти, что создавало предпосылки для их торжества в ситуации политико-правовой неопределенности 1990х годов.

Благодаря этому существовала институциональная база (наследие) не только для формирования моноцентричных клиентел (партийная вертикаль), но и для полицентричных (региональные отраслевые и межотраслевые сети).

Автор также связывает утверждение клиентарных отношений в системе региональной политической власти с последствиями радикальных трансформаций 1990х, породивших у многих групп регионального социума потребность в социальной опеке, что особенно остро проявлялось в связи с дефицитом социально-экономических ресурсов и ограниченностью потенциала саморазвития у многих территорий вследствие влияния наследия плановой системы. Этому способствовал произошедший в 1996 - 1999 годы в условиях слабости федеральной власти расцвет «губернаторской России», когда главы регионов сосредоточили в своих руках большой объем формальной компетенции и реальной власти, узурпировав многие прерогативы и ресурсы Федерации, а также региональных парламентов и местного самоуправления.

В итоге подобных трансформаций, заключает автор, региональные руководители клиентарно-патерналистского типа, опиравшиеся на наследие советского периода в виде моноцентричного характера властеотношений и системы замкнутых на регионального «патрона» региональных сетевых связей, в ответ на идущий «снизу» «социальный запрос» создали режим социальной опеки для населения регионов, одновременно благоприятный для узкого слоя политической и бизнес-элиты, связанной с ним клиентарно-клановыми связями.

В параграфе 2.2. «Региональное политическое лидерство и трансформация структуры региональной элиты как факторы формирования клиентарных механизмов региональной политической власти» автор анализирует влияние факторов регионального политического лидерства и структуры региональной элиты на процесс складывания клиентарных отношений в системе региональной власти в 1990е годы.

На взгляд автора, процессы регионализации, становления региональных политических систем и институтов существенно повышают роль региональных политических лидеров, выступающих в роли ключевого политического посредника в отношениях Центра и регионов, а также медиатора и направляющей силы региональных политических процессов.

В ситуации политического перехода 1990х годов в России выбор той или иной модели структуры региональной элиты и направления регионального институционально-властного транзита в значительной степени зависел от фигуры регионального политического лидера (отождествляемого, как правило, с фигурой главы региональной исполнительной власти), уровня его поддержки населением и элитой, его политического стиля, идеологической ориентации, его кратко и долгосрочных политических целей.

На взгляд автора, именно активная включенность в региональные сети и доминирование в них в течение 1990х годов позволяли губернаторам выстраивать клиентарные отношения и доминировать в рамках региональной политической системы, осуществляя свое влияние по главным направлениям деятельности: реализуя неформальный контроль за элитой и политическим персоналом региона, выстраивая единую вертикаль региональной власти благодаря доминирующему влиянию на аппарат регионального и муниципального уровней, мобилизуя различные категории населения региона на поддержку собственной политики через меры протекционистского характера.

Как считает автор, контроль губернатора за региональными «сетями влияния» через механизм клиентелы позволял ему направлять процессы институционально-властного строительства в регионах в выгодное ему русло в период неопределенности 1990х годов. В свою очередь, направление регионального институционально-властного транзита во многом зависело от политического стиля и характера отношений с другими акторами региональной политической системы, избранного губернаторами, их способности соответствовать запросам элиты и населения регионов.

Переход к избранию региональных лидеров предоставлял им в руки дефакто неограниченный административный ресурс, который в условиях 1990х годов превратился в их руках в основной инструмент построения клиентелы. В условиях переходного периода в России 1990х годов административный капитал и неформальное доминирование в «сетях влияния» наиболее успешно сочетали «прагматики», «хозяйственники», «партийные функционеры» и «администраторы», что подтверждают данные социологических исследований.

Тем более, что масштабные трансформации региональных институтов и системы управления регионами, произошедшие с начала 2000х годов, не сопровождались глубокими изменениями состава регионального руководства и региональных элит. В отличие от советского периода, основой новой когорты региональной элиты стали нижние этажи региональной номенклатуры. Одновременно проявилась восходящая вертикальная динамика «нижних этажей» региональной номенклатуры.

...