Проектно-аналитическое обеспечение принятия и реализации государственно-управленческого решения в современной России

Размещено на http://www.allbest.ru/

21

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Проектно-аналитическое обеспечение принятия и реализации государственно-управленческого решения в современной России

Специальность 23.00.02 - политические институты, этнополитическая

конфликтология, национальные и политические процессы и технологии

Молодцов Михаил Михайлович

Москва - 2007

Работа выполнена на кафедре гуманитарных наук Московской государственной академии водного транспорта

^{Научный руководитель:}

^{доктор политических наук}

^{Мельков Сергей Анатольевич}

^{Официальные оппоненты:}

^{доктор философских наук, доцент}

^{Макаренков Евгений Викторович}

^{кандидат политических наук}

^{Белозеров Василий Клавдиевич}

^{Ведущая организация:}

^{Военная академия войсковой ПВО ВС РФ, кафедра гуманитарных и социально-экономических дисциплин}

Защита состоится 30 ноября 2007 г. в 13 часов на заседании диссертационного совета Д 212.141.20 по политическим наукам в Московском государственном техническом университете имени Н.Э. Баумана по адресу: 105005, Москва, Рубцовская наб., дом 2/18, УЛК, ауд. 720.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке МГТУ имени Н.Э. Баумана.

^{Автореферат разослан 26 октября 2007 года}

^{Ученый секретарь}

^{диссертационного совета С.А.Власов}

¹. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Проблемы проектирования, планирования, подготовки и организации реализации государственно-управленческого решения в современной России приобрели особую актуальность и даже остроту. Это обусловлено целым рядом национальных и глобальных факторов. Прежде всего, в ХХI веке значительно усложнились социально-политические процессы и обострилась конкуренция в мире, повсеместно ощущается истощение природных ресурсов, увеличивается количество угроз национальной и международной безопасности.

В нашей стране в начале 90-х годов ХХ столетия, вслед за сменой политической системы, была фактически разрушена плановая система хозяйства и парализована, созданная в СССР, система управления. Однако вместо централизованного планирования и соответствующего ему проектно-аналитического обеспечения не было создано какой-либо новой системы. Заявленный высшим политическим руководством государства переход на рыночное планирование фактически привел к не всегда эффективному сочетанию в процессе подготовки важнейших государственно-управленческих решений элементов плановости и рынка.

В настоящее время процесс возрождения планирования в масштабе государства осуществляется все более активно, хотя происходит это в финансово однобоком виде бюджетного планирования. В результате этого все центральные ведомства фактически превратились в своеобразные каналы распределения государственных финансовых средств.

Реальная ситуация в современной России постепенно сдвигается в сторону формирования системы комплексного планирования на основе базового принципа: каждое государственное ведомство и учреждение несет самостоятельную ответственность за выработку и принятие как стратегических, так и тактических управленческих решений в рамках выделенных функций и полномочий. Но поскольку пока ни одна из реформ, проведенных в конце ХХ - начале ХХI века в Российской Федерации, не может быть признана успешной, то значительно актуализируется необходимость в масштабе всего Российского государства деятельности по определению перспективных моделей социально-политического и экономического развития нашей страны на ближайший и отдаленный временной период.

Актуальность обращения автора к исследованию в рамках политической науки проблем проектно-аналитического обеспечения государственно-управленческого решения обусловлена целым рядом обстоятельств, среди которых необходимо выделить следующие.

1. Осуществлять планирование и подготовку государственно-управленческих решений в масштабе такого большого государства, каковым является Российская Федерация, практически невозможно без системного анализа и предварительного определения основополагающих перспектив социально-политического развития. Помочь решить такую задачу могла бы государственная идеология общественного развития страны. Однако возможность ее артикулирования в настоящее время отрицается частью политической элиты России. Кроме того, отдельные положения Конституции Российской Федерации (прежде всего, статьи 13 и 14) исключают такую возможность с правовой точки зрения.

2. В обобщении и постепенной реализации в практике государственно-управленческой деятельности нуждается отечественный опыт организации программно-целевого планирования в СССР. И хотя этот метод в наибольшей степени применялся в оборонно-промышленном комплексе в интересах Министерства обороны, однако сама проектная методология деятельности органов государственной власти позволяет и в современных условиях готовить, принимать и впоследствии эффективно реализовывать государственно-управленческие решения.

3. В ряде государств мира выработанная в рамках военно-промышленного комплекса методология программно-целевого управления Понятия «программно-целевое управление» и «программно-целевой метод» рассматриваются как синонимы. постепенно была распространена и на решение крупных национальных проблем. Относительно простой и доступный специальный метод «эффективность-стоимость», уже более сорока лет довольно эффективно применяющийся высшими органами государственной власти в США, может быть использован и в нашей стране. Поэтому тщательное изучение и постепенная адаптация позитивного зарубежного опыта проектирования важнейших государственно-управленческих решений необходимы для современной Российской Федерации.

4. По всей видимости, осуществлять в будущем эффективное проектирование и последующее планирование деятельности органов государственной власти невозможности без значительного повышения степени прозрачности системы подготовки, принятия и реализации государственно-управленческих решений. Так, во многих странах Запада и в США становление системы так называемого гражданского контроля над военно-силовой сферой и внедрение программно-целевого управления осуществлялось практически синхронно. При этом под прозрачностью понимается доступность информации о деятельности всей системы государственной власти не только и даже не столько для граждан, сколько для высшего политического руководства и для высших органов государственной власти (в первую очередь - законодательной власти).

5. К проектированию государственно-управленческих решений необходимо изменить отношение, в первую очередь, политической элиты нашей страны. Не менее важной задачей является обучение сотрудников государственного аппарата умению действовать в существенно изменившихся социально-политических и экономических условиях и методологии подготовки и реализации государственно-управленческих решений.

Степень научной разработанности проблемы.

Диссертантом по проблематике государственно-управленческих решений изучены работы А.Е. Александрова, Г.В. Атаманчука, А.С. Ахмеренко, И.А. Батанина, О.В. Безгодовой, В.Г. Белова, В.В. Василькова, С.В. Володенкова, В.Л. Гавеля, О.Е. Гришина, А.А. Давыдова, В.Г. Журавлева, Г.В. Журавлева, А.А. Кокошина, Т.И. Коноваловой, Э.Б. Корицкого, Б.И. Краснова, Ю.Д. Красовского, О.Н. Крыштановской, В.И. Курбатова, О.В. Курбатовой, А.Б. Куркова, Ю.В. Курносова, П.Ю. Конотопова, А.В. Лавреньева, Ю.А. Лаврикова, А.В. Новикова, В.И. Новосельцева, О.В. Олешко, А.М. Омарова, А.В. Пикулькина, Ю.М. Плотинского, А.И. Селиванова, А.И. Соловьева, С.С. Сулакшина, В.Г. Смолькова, Ю.Ф. Тельнова, Н.П. Тихомирова, П.А. Толстых, С.Г. Туронок, И.М. Филяниной, В.Н. Цыгичко, В.И. Якунина и ряда других авторов.

В ходе анализа имеющихся научных работ по проблемам подготовки государственно-управленческих решений диссертант пришел к выводу о том, что ранее исследование их политологических аспектов в основном осуществлялось по нескольким направлениям.

Достаточно часто в научных работах изучалась собственно управленческая составляющая процесса подготовки государственно-управленческих решений без анализа роли и значения политической власти См.: Белов В.Г., Смольков В.Г. ИСУ: Исследование систем управления. - М.: Луч; Эликта-принт, 2000; Журавлев В.Г., Журавлев Г.В. Государственное управление в условиях рынка. Проблемы менеджмента: Учебно-методическое пособие. - М.: ИПКгосслужбы, 2004; Кирдина С.Г. Институциональные матрицы и развитие России. - Новосибирск: ИЭ и ОППСО, 2001; Красовский Ю.Д. Сценарии организационного консультирования. - М.: Мысль, 2000; Новиков А.В. Контроль в социально-политической системе российского общества. - М.: Современная экономика и право, 2005; Новосельцев В.И. Системный анализ: современные концепции. - Воронеж: Кварта, 2003; Пикулькин А.В. Система государственного управления. - М.: ЮНИТИ, 1997; Рындин А.А., Хаустович А.В., Долгих Д.В. и др. Проектирование корпоративных информационных систем. - Воронеж: Кварта, 2003 и др.. Кроме того, многими исследователями довольно подробно рассматривается математическое моделирование процесса подготовки государственно-управленческих решений Давыдов А.А., Чураков А.Н. Модульный анализ и моделирование социума. - М.: Ин-т социологии РАН, 2000; Дерканосова Н.М., Корчагин В.И., Новосельцев В.И. и др. Математическое моделирование динамики биологических систем: Учебное пособие. - Воронеж: Кварта, 2003; Математическое моделирование социальных процессов / Под ред. В.И. Добренькова, А.А. Самарского. - М.: МГУ, 2000; Тельнов Ю.Ф. Интеллектуальные информационные системы в экономике. - М.: Синтег, 1999 и др..

Второй аспект, достаточно основательно разрабатываемый в отечественной научной мысли, связан с информационно-аналитическим обеспечением важнейших национальных проектов и государственных решений, принимаемых руководителями самого высокого уровня См.: Аналитическое обеспечение принятия управленческого решения: Учебное пособие / Под ред. А.И. Селиванова. - М.: ИПКгосслужбы, 2005; Безгодова О.В. «Паблик Рилейшенз» в системе политического управления современной России: тенденции развития: Дис. … канд. полит. наук. - М., 1997; Информационно-аналитическое обеспечение стратегического управления: теория и практика: Труды Второй Всероссийской научно-практической конференции, 19-20 мая 2005 г. - М.: ИПКгосслужбы, ИНИОН РАН, 2006; Кокошин А.А. Стратегическое управление: Теория, исторический опыт, сравнительный анализ, задачи для России. - М.: МГИМО(У); РОССПЭН, 2003; Курносов Ю.В., Конотопов П.Ю. Аналитика: Методология, технология и организация информационно-аналитической работы. - М.: РУСАКИ, 2004; Туронок С.Г. Политический анализ: Курс лекций. - М.: Дело, 2005 и др..

В последние годы также появились фундаментальные исследования, посвященные анализу политической проблематики подготовки государственно-управленческих решений См.: Соловьев А.И. Принятие государственных решений // Власть. - 2005. - № 10. - С. 46-58; Павлютенкова М.Ю. Оптимизация политического управления на основе современных информационных технологий: Автореф. дис. … канд. полит. наук. - М., 1999; Проблемы современного государственного управления в России: Материалы научного семинара / Под ред. В.И. Якунина. Вып. 1. - М.: Научный эксперт, 2006; Сулакшин С.С. Системная методология проектирования государственно-управленческих решений (государственных политик): Труды Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования. Вып. 2. - М.: Научный эксперт, 2006; Филянина И.М. Политическое управление в России: Автореф. дис. … канд. социол. наук. - СПб., 1997 и др.. Отдельно автором выделены и изучены работы, в которых анализируется практика и методология подготовки и реализации государственных решений в сфере безопасности и обороны См.: Гражданский контроль над вооруженными силами: иностранный опыт и специфика России: Материалы ТАСИС-проекта 1997-1998 гг. / Под ред. Г. Хагены и А. Савинкина. - М.: Русский путь, 1999; Гражданский контроль национальной политики безопасности: опыт стран СНГ: Сборник / Сост. Р. Домисиевич, Ю.К. Назаркин. - М.: ФРПЦ, 2004; Кокошин А.А. Политология и социология военной стратегии. - М.: КомКнига, 2005; Кокошин А.А. Армия и политика: Советская военно-политическая и военно-стратегическая мысль, 1918-1991 годы. - М.: Международные отношения, 1995; Краснов Б.И. Научное прогнозирование в советском военном строительстве: Дис. ... докт. филос. наук. - М., 1989; Лаврентьев А.В. Гражданский контроль над вооруженными силами и разведывательными службами в США (по американским источникам). - М.: МГОУ, 2005; Совершенствование военного планирования на основе программно-целевого метода и разработки соответствующей нормативной правовой базы: Материалы межведомственной военно-научной конференции / Под ред. А.С. Скворцова. - М.: ВНК ГШ ВС РФ, 2006; Парламентский контроль над сектором безопасности: принципы, механизмы и практические аспекты / Под ред. Ф. Флури, А.Б. Джонсон. - М., Женева: ЖЦДКВС, Межпарламентский союз, 2003; Современное состояние военно-гражданских отношений и государственное управление сектором безопасности в России: Материалы международной научной конференции / Под ред. С.С. Сулакшина, Ю.С. Пивоварова, Ф. Флури. - М.: Научный эксперт, 2005; Цыгичко В.Н. Модели в системе принятия военно-стратегических решений в СССР. - М.: Империум Пресс, 2005 и др..

Однако в результате исследовательской работы диссертант обратил внимание на тот факт, что вопросы проектно-аналитического обеспечения государственно-управленческих решений и собственно политическая составляющая этого процесса только начинает разрабатываться отечественной наукой. При этом в большей степени пока исследованы теоретические основы социального проектирования Давыдов А.А. Модульный анализ и конструирование социума. - М.: Ин-т социологии РАН, 1994; Курбатов В.И., Курбатова О.В. Социальное проектирование: Учебное пособие. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2001; Минина В.Н. Социальное программирование: теоретико-методологический аспект. - СПб.: Изд-во СПб. ун-та, 1997 и др..

Исходя из этого, автором сформулированы объект, предмет, цели и задачи исследования.

Объект исследования - проектирование государственно-управленческого решения как социально-политический процесс.

Предмет исследования - принципы и процедуры проектно-аналитической деятельности при принятии и реализации государственно-управленческого решения в современной Российской Федерации.

Цель исследования - осуществить анализ проектно-аналитического обеспечения процессов принятия и реализации государственно-управленческих решений в Российской Федерации в начале ХХI века и сформулировать направления их оптимизации.

Задачи исследования:

1. Уточнить теоретические проблемы проектирования государственно-управленческих решений.

2. Осуществить обобщение опыта разработки систем проектирования государственно-управленческих решений в США и СССР.

3. Выявить и описать особенности проектирования государственно-управленческих решений в современной Российской Федерации.

4. Проанализировать основные принципы и содержание процедур проектно-аналитического обеспечения процессов принятия и реализации государственно-управленческих решений в современной России.

5. Определить основные направления оптимизации проектно-аналитического обеспечения процессов принятия и реализации государственно-управленческих решений.

Теоретическую основу диссертации составили работы отечественных и зарубежных исследователей - политологов, философов, управленцев, правоведов, государственных деятелей, а также материалы дискуссий, научно-практических конференций международного и национального масштабов, многочисленные теоретические труды, авторефераты и материалы диссертаций, публицистические материалы, материалы политологических и социологических сайтов Интернет. В наибольшей степени автор использовал научно-теоретические и методические разработки Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования.

Исследование опирается на положения и выводы, категориальный аппарат политологии, общей теории управления, теории национальной безопасности, социологии и менеджмента.

Методологической основой рассмотрения проблем диссертации явились методы системного, структурно-функционального и институционального анализа. Для решения поставленных задач применялись социологические методы, а также методы прогнозирования и моделирования. Автором активно использовались текущие материалы нескольких сайтов Интернет (www.ytro.ru, www.romir.ru, www.profile.ru, www.fom.ru, www.vciom.ru, www.mil.ru, www.milpol.ru и другие).

Эмпирическую базу диссертации составили результаты социологических и политологических исследований, проведенных как государственными органами и учреждениями, так и профессиональными социологическими центрами (ВЦИОМ, Romir Monitoring, Фонд «Общественное мнение», «Левада-центр»), а также средствами массовой информации (журналы «Власть» и «Профиль»).

Диссертация состоит из введения, двух глав (по три параграфа каждая), заключения и библиографии.

Во введении дается обоснование актуальности темы исследования, характеризуется состояние ее разработанности в научной литературе, формулируются объект, предмет, цель, задачи, научная новизна и положения, выносимые на защиту.

В первой главе - «Теоретико-методологические проблемы проектирования государственно-управленческих решений» уточняется понимание сущности и особенностей проектирования государственно-управленческих решений, обобщается опыт разработки систем проектирования государственно-управленческих решений в США и СССР во второй половине ХХ столетия, анализируются особенности проектирования государственно-управленческих решений в Российской Федерации.

Во второй главе - «Основные принципы и процедуры проектно-аналитической деятельности при принятии и реализации государственно-управленческого решения» анализируются основные принципы проектирования государственно-управленческого решения в условиях современной России, рассматриваются некоторые процедуры и основные направления оптимизации проектно-аналитического обеспечения проектирования государственно-управленческого решения.

В заключении формулируются теоретические выводы и практические рекомендации, предназначенные для дальнейшего совершенствования деятельности государственных органов, политических партий и общественных организаций, средств массовой информации и экспертного сообщества по совершенствованию и повышению социально-политической эффективности проектирования государственно-управленческих решений в Российской Федерации.

2. НАУЧНАЯ НОВИЗНА ИССЛЕДОВАНИЯ И ОБОСНОВАНИЕ ПОЛОЖЕНИЙ, ВЫНОСИМЫХ НА ЗАЩИТУ

Научная новизна исследования заключается:

· В уточнении теоретических проблем проектирования государственно-управленческих решений.

· В обобщении опыта разработки систем проектирования государственно-управленческих решений в США и СССР во второй половине ХХ столетия.

· В выявлении и описании особенностей проектирования государственно-управленческих решений в современной Российской Федерации.

· В анализе основных принципов и содержания процедур проектно-аналитического обеспечения процессов принятия и реализации государственно-управленческих решений в современной России.

· В определении основных направлений оптимизации проектно-аналитического обеспечения процессов принятия и реализации государственно-управленческих решений.

Положения и выводы, выносимые на защиту

1. Результаты уточнения теоретических проблем проектирования государственно-управленческих решений

Под проектированием в настоящее время, как правило, подразумевается создание некоего прототипа, предполагаемого или возможного прообраза объекта, состояния, а также специфическая деятельность, результатом которой является научно-теоретическое и практически обоснованное определение вариантов прогнозируемого и планового развития новых процессов и явлений. В таком ключе проектирование является составной частью управления, которая позволяет обеспечить осуществление управляемости и регулируемости некоторого процесса. Также проектирование понимается как процесс принятия решений в условиях неопределенности.

Проектирование фактически означает определение версий или вариантов развития или изменения того или иного явления. Кроме того, этот термин соотносится с еще несколькими понятиями, которые являются близкими ему по смыслу и значению. Такими понятиями являются следующие: планирование, проекция, предвосхищение, предвидение, прогнозирование, конструирование, моделирование. Каждое из этих понятий рассмотрено в диссертации достаточно подробно.

Социально-политическое проектирование стало объектом научного исследования относительно недавно, а до этого изучалось социальное проектирование, которое в нашей стране стало научной и практической проблемой на рубеже 70-80-х годов ХХ века. Еще в 70-е годы прошлого столетия большинство специалистов предпочитали писать о социальном планировании, программно-целевых методах, нововведениях и т.д. Но появление класса новых сложных задач в сфере экономики, культуры, градостроительства, дизайна среди прочих типов социальной деятельности способствовало выделению социального проектирования как разновидности социальных технологий.

В самом общем плане под социальным проектированием понимается научно-теоретическая и одновременно предметная практическая деятельность по созданию проектов развития социальных систем, институтов, объектов, их свойств и отношений на основе предвидения, прогнозирования и планирования качеств и свойств, являющихся значимой социальной потребностью. Социальное проектирование является сознательным определением социальных объектов, социальных качеств, социальных процессов и отношений в будущем. Нацеленность проектирования в будущее - вот тот методологический ключ, который позволяет лучше всего понять суть этого термина.

Все социальные объекты несут в себе немало моментов нетипичности. Об этом уже ранее писали, например, создатель синергетической парадигмы развития мира (термодинамики неравновесный процессов) И.А. Пригожин, выдающиеся отечественные ученые В.И. Вернадский, Н.Н. Моисеев, А.П. Анохин, А.А. Богданов, П.А. Сорокин, а также Л. Фон Берталанфи, Н. Винер, Дж. Форрестер, О. Конт, У. Матурана и Ф. Варела, А. Рапопорт, Н. Луман и многие другие.

Субъектом социального проектирования являются различные носители управленческой деятельности - как отдельные личности, так и организации, трудовые коллективы, социальные институты и т.п., ставящие своей целью организованное, целенаправленное преобразование социальной действительности. Необходимой атрибутивной стороной субъекта социального проектирования является его социальная активность, непосредственное участие в процессе проектирования. От знания и умения, творчества, мастерства, культуры и уровня мышления субъекта проектной деятельности, от конкретных способностей людей анализировать и синтезировать информацию и как результат этого - выдавать оригинальные идеи - во многом зависит качество разрабатываемых моделей и процессов.

Объектами социального проектирования обычно считают системы, процессы организации социальных связей, взаимодействий, включенных в проектную деятельность, подвергающиеся воздействиям субъектов проектирования и выступающие основанием для этого воздействия.

Политическая проблематика социального проектирования проявляется в действиях политической власти и иных политических акторов, осуществляющих подготовку и принятие политических решений. На практике провести достаточно четкую грань между политикой и социумом, между политическим и социальным (в широком смысле) довольно непросто. Это утверждение, впрочем, в не меньшей степени относится и к теории. Методологически полезным является мнение французского социолога П. Бурдье, который писал: «…политическая наука достаточно давно зафиксировала тот факт, что значительная часть специалистов-политологов, как и граждан, воздерживается от ответов на вопросы о сущности политики и политических по сути процессов и явлений». В то же время нет особых сомнений в том, что наряду с социальным, политическое определяет и систему управления обществом, и перспективы его развития, и состояние каждой личности.

Социально-политическое проектирование является проектной деятельностью политической власти и других институтов политической системы общества по подготовке социально значимых решений и может выступать связующим звеном между политической и социальной сферами общественной жизни. При этом социально-политическое проектирование позволяет, с одной стороны, повысить качество подготовки политических решений и в то же время не может не усиливать их социальную ориентацию. Одновременно социально-политическое проектирование является одним из видов политической коммуникации.

Процессы социально-политического проектирования и выстраивания политической коммуникации идут параллельно. Именно политическая коммуникация в настоящее время является основным элементом в контактах государства и общества; она уже стала главным объектом постоянного воздействия и внимания не только государства, но и гражданского общества. В последнее десятилетие методы принуждения в деятельности органов государственной власти во многих государствах все в большей мере уступают место согласованию интересов и координации различных групп населения в выработке общей линии и стратегии действий. Примером этого является так называемое m-government, или «Мобильное правительство».

Коммуникационные услуги в современных условиях предоставляют государству бесценный опыт мгновенной обратной связи на планируемые или уже реализованные им инициативы со стороны общества. Формирование на основе широких коммуникационных связей доступности граждан к информации о процессах принятия политических решений позволяет власти, во-первых, защитить общество от бюрократического произвола государственных чиновников, а, во-вторых, расширить возможности граждан и элементов гражданского общества влиять на органы государственной власти.

В диссертации выделены некоторые особенности социально-политического проектирования.

Во-первых, как и социальное проектирование, социально-политическое проектирование должно учитывать многовариантность социального и политического развития общества.

Во-вторых, в социально-политическом проектировании в полной мере находят свое применение свойственные социальному проектированию основные формы (имеются в виду, прежде всего, экстраполяция, прогнозирование, предвидение, моделирование и экспертиза).

В-третьих, социально-политическое проектирование объективно немыслимо без планирования.

В-четвертых, социально-политическое проектирование зависит от качества политической коммуникации.

В-пятых, особенностью социально-политического проектирования является его адресность для небольшого, довольно узкого круга лиц, имеющих достаточно большой объем политической власти. Поэтому эффективность социально-политического проектирования в максимальной степени зависит от субъективного фактора, от наличия желания у власти иметь тщательно подготовленные и социально выверенные решения, то есть от качества целеполагания.

Субъекты социально-политического проектирования (прежде всего, элиты и так называемый политический класс, которые по мнению профессора О.Н. Крыштановской, различаются) сами не могут заниматься проектной деятельностью. Для этого ими создаются специализированные структуры: различные аналитические агентства, фонды, группы экспертов, специалистов и т.д. Например, в большинстве стран Запада уже сложился рынок проектных услуг (которые, конечно, оказываются не только политической элите, но и ей в том числе). Проектирование за счет привлечения в качестве экспертов экспертных групп, СМИ, общественных организаций объективно позволяет значительно приблизить политические решения к актуальным социальным проблемам.

2. Выводы, полученные путем обобщения опыта разработки систем проектирования государственно-управленческих решений в США и СССР

В 60-е годы XX века в промышленно развитых странах в сфере управления был отмечен так называемый научно-исследовательский бум. Среди проблем, которые предполагалось решить в то время, основными были следующие: обеспечение роста сложности техники, масштабов производства и темпов обновления технологий; устранение сбоев в организации многочисленных производственных процессов; снижение степени неопределенности условий внешней среды и рисков в получении результатов - то есть поиск новых форм и методов управления.

Социально-политическое проектирование в форме программно-целевого управления (ПЦУ) получило наибольший размах распространения в США во второй половине ХХ столетия. Фактически с 1961 г. в министерстве обороны США началось активное внедрение метода «планирования - программирования - разработки бюджета» (программно-целевого метода - ПЦМ). Политическим руководством государства была поставлена задача создать такие структуры управления, которые были бы способны обеспечить выполнение крупных миссий, решения национальных задач и актуальных проблем. Одна из основных целей заключалась в быстром наращивании интеллектуального потенциала страны и на этой основе - обеспечение национальных интересов США. Результатом внедрения этого метода стало существенное увеличение мощи вооруженных сил, достигнутое в процессе их структурно-функционального преобразования и технического переоснащения.

В 1965 г. началась реализация уже гражданских программ путем программного планирования и исполнения бюджета, в 1972 г. - внедрение системы «Управление по целям» на основе совершенствования имевшихся систем контроля исполнения и оценки не только экономической, но и социальной эффективности. В 1980 г. в США разработка бюджета стала производиться на основе выбора вариантов достижения результатов при фиксированных общих затратах. А в 1993 г. был принят федеральный закон США «Об исполнении и результатах разработки долгосрочных планов развития (на 5 лет)» с предоставлением докладов в начале года о целях и расходах, а в конце года - о полученных результатах. Считается также, что данная деятельность в США еще больше существенно улучшилась именно во второй половине 90-х годов ХХ века, когда была принята президентская программа № 56 «О политике в области управления чрезвычайными комплексными операциями» (май 1997 года), и на ее основе разработан межведомственный план военно-политических операций. В результате не только политическое руководство США, но и в большинстве государств Запада пришли к выводу о необходимости распространения накопленного опыта эффективного управления силовыми структурами и сферой безопасности на управление всеми гражданскими сферами.

Фактически, становление системы гражданского контроля над военно-силовой сферой и внедрение программно-целевого управления на Западе шло синхронно. В США процесс программно-целевого управления имеет четырехзвенный характер (по времени действия тех или иных органов политической власти). Во-первых, высшее политическое руководство страны на основе изучения ситуации в той или иной сфере деятельности провозглашает необходимость новой политики. Во-вторых, государственное учреждение, которому поручено руководство формированием политики, определяет ключевые вопросы, которые затрагиваются данной политикой и представляет их в правительство (тому органу в нем, который занимается финансово-экономическим обеспечением политики). В-третьих, правительство изучает представленные варианты решения основных вопросов (в том числе и стоимость той или иной политики), определенных в результате его собственных исследований. В-четвертых, высшее политическое руководство страны завершает формулирование политики путем согласования соответствующих мер, направленных на достижение намеченных целей, а также с учетом общественного мнения.

Указанные четыре этапа называются в современном научном мире на Западе подготовкой и принятием так называемой федеральной целевой программы (предназначенной для решения той или иной серьезной социально-политической проблемы). Но далее начинается следующий этап - разработка ведомственных целевых программ, качественное выполнение которых позволит реализовать цели федеральной целевой программы (в рамках бюджетных ассигнований). Ведомственная целевая программа направлена на решение конкретных тактических задач, стоящих перед тем или иным федеральным органом исполнительной власти.

В СССР наибольший опыт разработки и внедрения программно-целевого метода был накоплен преимущественно в сфере управления и развития силовых структур. С момента выхода в 1969 г. закрытого постановления ЦК КПСС, конкретизированного затем в решениях Совета Министров СССР, в числе других задач было создано Главное управление по руководству планированием развития вооружения; установлены научно обоснованные пропорции вооружения, исходя из задач Вооруженных сил; разработаны проекты программ вооружения и контроля за реализацией утвержденных программ; организованы научно-исследовательские работы в области планирования развития вооружения; дополнительно в Госплане СССР был создан специальный отдел.

В диссертации сформулированы некоторые выводы из опыта внедрения ПЦУ в силовых структурах советского периода:

1. Была осознана объективная необходимость реализации принципа жесткой централизации в вопросах выработки стратегии развития и одновременно принципа либерализации (децентрализации) в вопросах текущего функционирования.

2. Достигнуто понимание того, что разработка стратегии развития (строительства) является существенно более сложным процессом, чем планирование и реализация конкретных мероприятий (применение).

3. Было сформулировано понимание, что если организационная структура имеет минимальное количество звеньев управления - это не значит, что она совершенна.

4. Сложилось понимание того, что при выработке стратегии развития и ее реализации наиболее сложным звеном (этапом) являются преобразования в центральном аппарате.

5. Было четко и ясно сформулировано, что функция стратегического развития требует создания специальной структуры, замыкающейся на 1-е лицо системы.

В сфере безопасности в СССР примерно ко второй половине 80-х гг. ХХ в. начали вырисовываться контуры более или менее полноценной системы программно-целевого планирования. Эта система в настоящее время вполне может быть оценена как модель довольно успешного социально-политического проектирования в сфере безопасности.

В диссертации сформулированы недостатки сложившейся в СССР системы управления (опираясь на мнение В.Н. Цыгичко), которые в итоге не позволили реализовать обширные потенциальные возможности проектирования:

· чрезмерная бюрократизация советской управленческой системы, жесткое централизованное управление, бесконтрольность и безответственность высших эшелонов власти за принимаемые решения;

· искажение экономической статистики носило в СССР постоянный и преднамеренный характер и не позволяло проводить серьезный анализ экономических процессов, происходящих в стране;

· для того, чтобы иметь более или менее объективное представление о состоянии дел в стране, ЦК КПСС был вынужден создать свою собственную, закрытую систему сбора и обработки информации, использующую главным образом источники Комитета государственной безопасности СССР;

· высшее политическое руководство советского государства, понимая опасность негативного развития ситуации, пыталось ее исправить в основном административными мерами, что не давало желаемого результата;

· во многом определяющим существо механизма подготовки и принятия стратегических решений было совмещение высшим руководящим звеном государственных и партийных должностей;

· чрезмерная милитаризация экономики и других сфер общественной жизни (по имеющимся оценкам, уже к концу 70-х гг. ХХ в. до 80% всей продукции тяжелой промышленности и обрабатывающих отраслей составляли военные заказы);

· мощное политическое влияние на политику советского государства собственного военно-промышленного комплекса;

· ошибки при определении основных угроз безопасности Советского Союза. Даже в 80-х годах ХХ века политическое руководство нашего государства считало, что системе в большей степени угрожают США и НАТО, что отвлекало от решения внутренних проблем и противоречий;

· отношение высшей власти к результатам объективных научных достижений было либо достаточно прохладным, либо вообще откровенно пренебрежительным.

К сожалению, опыт государственно-управленческого проектирования СССР, в основном в оборонной сфере, не нашел активного применения в гражданских отраслях. С распадом Советского Союза многие наработки в области ПЦУ перестали быть востребованными органами государственной власти. При этом другими странами активно заимствовался опыт СССР по программированию экономики страны, но с учетом специфики рыночных отношений. государственный управленческий политика

3. Результаты выявления и описания особенностей проектирования государственно-управленческих решений в современной Российской Федерации

В диссертации раздельно рассмотрены особенности проектирования непосредственно в военной сфере, затем - в государственном управлении (в так называемом гражданском секторе) и уже потом сделаны выводы об особенностях социально-политического проектирования в современной Российской Федерации. В пользу такого рассмотрения есть несколько объективных причин.

Во-первых, метод проектирования изначально в СССР сформировался преимущественно в военных отраслях промышленности. Однако дальнейшего развития он, судя по реальным фактам, не получил.

Во-вторых, политические реформы в Российской Федерации 90-х годов прошлого столетия, осуществленные в рамках либеральной модели развития, потребовали изучения и внедрения наиболее передовых методов государственной политики в социальной и экономической сферах (известно, что политическим руководством России в 90-е годы прошлого столетия активно изучался опыт Федеративной Республики Германия, Швеции, Финляндии, Китая, Сингапура, Аргентины, Мексики, Турции и других государств). Очевидно, что в этих сферах позитивный опыт проектирования был накоплен, в первую очередь, в европейских странах и в США.

В-третьих, раздельное рассмотрение особенностей социально-политического проектирования позволяет выявить приоритетные сферы и понять, какая их них является наиболее эффективной в настоящее время именно в нашей стране и перспективной для развития в будущем. Возможно, что тогда станет понятнее: в каком направлении необходимо прикладывать основные усилия в государственной политике современной России и в ближайшей перспективе.

Проанализированы особенности социально-политического проектирования в МВД России и МЧС России.

Так, проектирование в МВД РФ видится состоящим из двух взаимосвязанных процессов. Во-первых, это разработка доктринальных документов и документов концептуального характера, определяющих основные направления развития военной организации и приоритеты военного строительства, а также утверждающее минимальные объемы ассигнований, необходимых для обеспечения военного строительства. А, во-вторых, на базе Основ государственной политики Российской Федерации по военному строительству, а также утвержденных федеральных целевых программ (подпрограмм), уточняется стратегия участия внутренних войск МВД России в обеспечении национальной и собственно внутренней безопасности государства, корректируются цели развития войск, их состав и структура, определяются объемы финансирования. Фактически второй пункт сводится к выполнению требования целого ряда руководящих документов.

Приведены основные документы, действующие на 10-15-летний период, в разработке которых МВД РФ участвует:

· Основы государственной политики РФ по военному строительству.

· Основы военно-технической политики РФ.

· Концепция развития военной и специальной техники.

· Концепция строительства и развития внутренних войск МВД России.

· Федеральная государственная программа обустройства территории РФ в целях обороны.

· Федеральные целевые программы в целях обороны и безопасности.

Алгоритм выполнения требований этих базовых руководящих документов в МВД РФ состоит из:

· формирования общего облика военной организации, обеспечивающей военную безопасность;

· разработки документов концептуального характера, определяющих основные направления совершенствования военной организации и приоритеты военного строительства;

· рассмотрения состояния военной организации на заседании (совещании) членов Совета безопасности РФ;

· подготовки аппаратом Совета безопасности РФ предложений Президенту РФ по совершенствованию военной организации;

· подготовки проектов распоряжений Президента РФ;

· распоряжения Президента РФ о порядке и сроках планирования военного строительства в стране на очередной период;

· создания распоряжением Секретаря Совета безопасности РФ межведомственной группы (руководитель - заместитель Секретаря Совбеза) для подготовки предложений Президенту РФ по уточнению основных направлений развития военной организации государства;

· подготовки предложений Президенту РФ по уточнению целей и задач строительства военной организации;

· окончательной проработки предложений межведомственных комиссий Совета безопасности (по военной безопасности, подготовке и мобилизации, при необходимости - по международной безопасности и проблемам оборонно-промышленного комплекса);

· согласования проектов документов долгосрочного планирования с заинтересованными органами федеральной власти;

· утверждения Президентом РФ документов по военному строительству.

Для общественной жизни в Российской Федерации объективно необходимым является государственное целеполагание, но его роль постепенно снижается. В диссертации сформулированы особенности социально-политического проектирования в гражданском секторе

Во-первых, актуальным уже является не так называемое «разгосударствление» существующей в России системы управления (или наоборот - ее тотальная национализация), а целенаправленный поиск модели эффективного соблюдения национальных интересов в нашей стране в соответствии с ее культурой. Государственный интерес еще будет относительно долгое время главенствующим в нашей стране при организации социально-политического проектирования. Однако при этом и интересы иных, негосударственных субъектов должны быть не менее приоритетными для органов государственной власти.

Во-вторых, современному обществу требуются более сложные инструменты управления и развития. При этом современные стратегии социального управления во все большей степени не превозмогают человеческую природу, но исходят из нее и ее эксплуатируют. Политические коммуникации, пиар-технологии и СМИ являются современными средствами политического управления и социально-политического проектирования. Понятно, что любое общество, если оно хочет быть современным, должно пройти стадию информатизации, а затем стать обществом информационным. При этом политическая власть также не должна оставаться закрытой системой (эта тенденция в XXI столетии является поистине глобальной).

В-третьих, для решения любой социально-политической задачи необходимо создавать эффективные институты, в том числе и для организации социально-политического проектирования. Так, в большинстве стран Запада и в США государственный бюджет рассматривается не столько как финансово-экономический, сколько как политический документ (и институт). При реальной демократии в бюджете не только отражены интересы различных социальных слоев и групп, но эти слои и группы уже имеют реальную возможность участвовать в отстаивании этих интересов. Поэтому для обеспечения высокой степени эффективности будущего социально-политического проектирования в нашей стране чрезвычайно важным представляется одновременное развитие как партийной системы, так и института парламентаризма.

В-четвертых, необходимо существенно усилить роль государственной власти в управлении страной. Ведь очевидно, что вряд ли государство, желающее переложить на граждан свои ошибки в государственной политике и в реальной экономике, может рассчитывать на их патриотизм и лояльность. Но при этом также важно, чтобы населения нашей страны (при усилении роли государственной власти в управлении страной) имело возможность реально влиять на основные направления государственной политики, создавая группы давления на власть и всесторонне развивая гражданское общество.

В-пятых, осуществлявшаяся в последние годы деполитизация российского общества фактически подошла к своей критической точке. Без политического образования нельзя воспитать сознательного и активного гражданина. Очевидно, что целью политического образования является не превращение человека в политика, а подготовка его к выполнению гражданских функций в общественной жизни. В обществе, где большинство граждан, по сути, таковыми еще не стали, крайне трудно проектировать социально-политические проекты и еще труднее осуществить их на практике.

В диссертации проанализированы так называемые национальные проекты. На основе проекта «Здоровье» выделены сущностные моменты социально-политической направленности, характерные для реализации в настоящее время остальных национальных проектов.

Во-первых, к участию в них привлечены только органы исполнительной власти. Остальные органы государственной власти, общественные организации и средства массовой информации только ищут свое место в них.

Во-вторых, практически во всех социальных проектах оказалась довольно серьезной коррупционная составляющая.

В-третьих, данные проекты разрабатывались практически без широкого участия экспертного сообщества.

В-четвертых, планируемая эффективность этих проектов пока практически не обсуждается в обществе. Видимо, итоговая оценка будет дана достаточно произвольно и постфактум.

4. Авторская трактовка основных принципов и процедур проектно-аналитического обеспечения процессов принятия и реализации государственно-управленческих решений в России в ХХI веке

Принятие решений - это научное направление, задачей которого является синтез рациональных схем выбора альтернатив и оценивания их качества. Главная задача его состоит в том, чтобы из множества конкурирующих стратегий решения некоторой проблемы, на основе анализа условий и последствий его реализации выбрать оптимальное. На практике, как правило, используется множество методов принятия решения: аналитические (параметрический и морфологический анализ, идентификация, прогнозирование, оптимизация), имитационное моделирование, экспертные и иные методы. Также существует немало моделей принятия решений (теоретико-игровые, эволюции, кооперации и другие).

Обычно, когда пишут о государственно-управленческом решении, имеют в виду четырехзвенную цепочку. Во-первых, это стадия или пространство политического выбора цели или ценностного целеполагания. Во-вторых, стадия или пространство проектирования государственно-управленческих решений. В-третьих, стадия принятия государственно-управленческих решений в реальных процедурах, с вопросами согласования интересов, политических раскладов мощностей влияний групп интересов, общеполитических и социальных тенденций. В-четвертых, это стадия реализации государственно-управленческих решений (или несколько иначе - государственных политик).

Государственное управление - это сфера человеческой деятельности, где точные (формализуемые) науки и методы опосредуются слабоформализуемыми мотивами и целеполаганиями (скрытыми и явными), а также субъективностью (в том числе и психологией лидеров, управленцев и масс), недисциплинированностью исполнения, почти бесконечно-мерной факторностью задач и управленческих пространств. Существенно, что на все это накладывается политизированность столкновения разнообразных социальных и политических интересов, то есть, все то, что является предметом и характеристикой гуманитарных наук. Если для точных наук преимущественно характерны точная постановка задачи, точное определение искомого результата, применение устойчивых (часто общеизвестных математических) алгоритмов выведения конечных формул для решения задачи и их проверяемость, то в гуманитарных науках ситуация существенно иная. Основная причина этого такова: сложно алгоритмизировать государственное управление на стадии проектирования государственно-управленческих решений.

Для того, чтобы управлять, нужно иметь на это полномочия и право обладать властью. Власть управленческая и есть система полномочий и средств, необходимых для осуществления от имени общества, государства или любого другого сообщества функций управления ими. Государственная власть слагается из политической и административной. Поэтому управление, осуществляемое с помощью политической власти, суть политическое руководство, политика, а реализация административной власти означает административное управление или администрирование. Сформулирован принцип «баланса интересов и многопараметрического управления». То есть, для политики и политиков довольно опасно забывать, что у государства есть свои неотъемлемые интересы. Если же их не видеть, либо проигнорировать, то государство (как единое политическое пространство) исчезает и, как правило, при этом разрушается.

Политическое пространство в диссертации рассматривается с ракурса отношений обмена властными ресурсами, как своеобразный рынок, на котором совершаются торги и сделки. При этом всякая компетентность является не просто технической способностью, а капиталом. В связи с этим политический капитал присваивается акторами и становится их личным и групповым свойством. В то же время, ценностное целеполагание - это ярко выраженное намерение реализовать свой интерес. Считается, что в политическом контексте намерение - это акт политического выбора, политического решения, это есть некое сакральное таинство, непознаваемая и непостижимая интегральная способность, связанная во многом с интуицией. В этой связи, конечно, довольно дискуссионен вывод о том, что властвование и управление фатально оторваны друг от друга и их соединить практически невозможно. С таким выводом трудно согласиться, поскольку на самом деле акт политического выбора может быть дезинтегрирован на информационные обстоятельства, временные условия, ценностные (явные и неявные) мотивации, сопоставимые критерии, степени неопределенности и вариативности, сценарные и прогнозные верификации и т.д.

...