Политические механизмы обеспечения безопасности туристской деятельности в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

политические механизмы обеспечения безопасности туристской деятельности в россии

Специальность: 23.00.02 _ «Политические институты, процессы и технологии»

Голубева Валерия Леонидовна

Саратов - 2011

Диссертация выполнена в ФГБОУ ВПО «Саратовский государственный социально-экономический университет»

Научный руководитель доктор философских наук, доцент

Мозжилин Сергей Иванович

Официальные оппоненты: доктор политических наук, профессор

Хлыстунов Сергей Юрьевич

кандидат политических наук, доцент

Ефанова Елена Владимировна

Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Кубанский

государственный университет»

Защита состоится 24 ноября 2011 года в 12 часов на заседании

диссертационного совета Д 212.241.01 в Саратовском государственном

социально-экономическом университете

(410003, г. Саратов, ул. Радищева, 89, ауд. 843)

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Саратовского

государственного социально-экономического университета по тому же адресу

Автореферат разослан «____» октября 2011 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета Донин А.Н.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В сфере туризма в последние пятнадцать лет происходят существенные изменения, отражающие те серьезные процессы социально-экономических и политических преобразований, которые происходят в российском обществе. Туризм стал отраслью, весьма привлекательной для предпринимательства, с каждым годом появляется все больше коммерческих организаций, оказывающих туристские услуги населению. Постепенно развивается и совершенствуется туристская инфраструктура, формируется соответствующий сегмент рынка труда, создается и новая система государственного регулирования туристской деятельности, возникают новые подходы к формированию государственной политики в сфере туризма как составной части внутренней и внешней политики государства, которая включает в себя систему вырабатываемых государством целей и приоритетов, а также реализуемых механизмов и способов регулирования туристской деятельности, направленных на поддержку и развитие доступного и безопасного туризма.

Государственная стратегия развития туризма в России предполагает совершенствование всей туристской отрасли, придавая, тем не менее, особое значение обеспечению приемлемого уровня безопасности при совершении туристской деятельности.

Туристская деятельность напрямую связана со сферой, непосредственно затрагивающей человека, его здоровье, безопасность, социально-экономические права и личное достоинство. Туристское путешествие, как бы оно не было грамотно подготовлено, практически всегда содержит элементы потенциальных рисков, которые необходимо учитывать субъектами туристского рынка. В случае несбалансированного процесса организации туристской деятельности, с учетом интересов лишь отдельных его участников, а также вопреки концепции устойчивого развития, туризм и его элементы могут представлять реальную угрозу безопасности личности, общества и государства, окружающей природной среде. Всемирная туристская организация системы Организации объединенных наций провозглашает безопасность туризма главнейшим из его условий. В связи с этим резко возрастает значимость повышения уровня безопасности граждан и организаций, осуществляющих туристскую деятельность, как приоритетного направления реализации государственной политики в исследуемой сфере.

Государственная туристская политика еще не стала предметом серьезных политологических исследований. Туризм довольно обстоятельно рассматривается в экономических и социологических науках как инструмент достижения общенациональных целей, а также решения многих экономических и социальных проблем общества. Однако следует заметить, что туристская деятельность, непосредственно затрагивающая интересы развития культуры, занятости населения, транспортного сектора, гостиничного и санаторно-курортного комплекса, охраны окружающей среды, поддержания безопасности, укрепления международных отношений, представляет собой систему взаимодействующих элементов не только между собой, но и с государственными структурами. В таком качестве турбизнес не только формирует политические способы, методы и средства развития туризма в стране, но и содействует (хотя и косвенным образом) решению некоторых политических задач, стоящих перед государством, что свидетельствует о политологической принадлежности заявленной темы.

В настоящее время в России нет единой национальной политики в области защиты и безопасности туристской деятельности, в которой определялись бы основные направления и цели для властей, организаций и туристского бизнеса. Поэтому изучение и использование международного опыта в этой области, а также научное обоснование происходящих процессов позволит ускорить принятие важнейших решений в этом направлении.

Необходимость рассмотрения этих вопросов на комплексной системной основе в рамках политической науки обусловливает актуальность темы данного исследования.

Степень научной разработанности проблемы

Исследуемая диссертантом проблема в отечественной науке стала предметом специального внимания относительно недавно. Тем не менее, уже накоплен некоторый пласт трудов, положения и выводы которых образуют основу для ее углубленной проработки. С известной долей условности все работы, авторы которых в той или иной степени касаются изучаемого предмета, можно разделить на несколько групп.

К первой относятся исследования непосредственно туристской деятельности как системного процесса и источника опасности. Так, вопросам организации и развития туризма посвящено множество фундаментальных трудов, позволяющих выявить специфику туристской деятельности как источника опасности. К таким, ключевым для нашего исследования работам, следует отнести работы И. В. Зорина, Е. Н. Ильиной В. А. Квартальнова, В. С. Петровского, М. М. Маринина Зорин И. В. Туристика / И. В. Зорин, В. А. Квартальнов. - М.: Советский спорт, 2001; Ильина Е. Н. Туроперейтинг: организация деятельности / Е. Н. Ильина. - М.: Финансы и статистика, 2008; Квартальнов В. А. Туризм: теория и практика: Избранные труды. В 5-ти томах / В. А. Квартальнов. - М., 1998; Петровский В. С. Туризм как общественное явление / В. С. Петровский. - Киев, 1983; Маринин М. М. Туристские формальности и безопасность в туризме / М. М. Маринин. - М., 2004.. Достаточно обстоятельно определяются источники опасности в туризме в работах А. П. Бгатова, Н. И. Гаранина, И. А. Заниной, А. Б. Косолапова, Е. Л. Писаревского, Ю. Г. Сапронова, О. В. Соколовской, Л. П. Шматько Бгатов А. П. Безопасность в туризме / А. П. Бгатов. - М., 2007; Гаранин Н. И. Менеджмент безопасности в туризме и гостеприимстве / Н. И. Гаранин. - М., 2005; Сапронов Ю. Г. Безопасность жизнедеятельности. Обеспечение безопасности в туризме и туристской индустрии / Ю. Г. Сапронов, И. А. Занина, О. В. Соколовская. - Ростов н/Д, Феникс, 2009; Косолапов А. Б. Управление рисками в туристском бизнесе / А. Б. Косолапов. - М.: Кнорус, 2009; Писаревский Е. Л. Безопасность туризма. Правовое обеспечение. В 3-х кн. Кн. 1. Основы безопасности туризма / Е. Л. Писаревский. - М., 2007; Шматько Л. П. Страхование и риски в туризме / Л. П. Шматько. - Ростов н/Д, 2010.. Представляют значительный интерес работы Л. В. Васильевой, В. Г. Гуляева, М. А. Жуковой, Г. А. Карповой, В. Н. Макарова, Е. М. Максаровой, С. А. Севастьяновой, И. Н. Селиванова, В. В. Слесарева, А. Д. Чудновского, посвященные региональным аспектам развития доступного и безопасного туризма Васильева Л. В. Организационно-экономический механизм обеспечений устойчивого развития туризма в регионах: Автореф. дис. … канд. эконом. наук. - СПб: 2006; Гуляев В. Г. Туризм: экономика, управление, устойчивое развитие / В. Г. Гуляев, И. Н. Селиванов. - М.: Советский спорт, 2008; Жукова М. А. Управление индустрией туризма России в современных условиях / А. Д. Чудновский, М. А. Жукова. - М., 2010; Карпова Г. А. Туризм, как фактор повышения устойчивости развития региона / Г. А. Карпова // Туристские фирмы. вып. 20. - СПб, Невский фонд, 2000; Макаров В. Н. Проблемы обеспечения безопасности туристов в регионах / В. Н. Макаров // Горячая линия. Туризм, 2006. - № 6; Максарова Е. М. Основные направления реализации принципов устойчивого развития в туризме / Е. М. Максарова // Известия Российского государственного педагогического университета им. А. И. Герцена, 2008. - №12 (85); Севастьянова С. А. Региональное планирование развития туризма и гостиничного хозяйства / С. А. Севастьянова. - М., 2010; Слесарев В. В. Развитие туризма в регионах Российской Федерации (проблемы взаимодействия бизнес-сектора, органов государственной власти и некоммерческих организаций) / В. В. Слесарев // Власть, 2009. - № 09; Чудновский А. Д. Социально-экономическое развитие регионов России как фактор формирования спроса на туристские услуги / А. Д. Чудновский. - М., 2008..

Вторую группу составляют труды, посвященные общим проблемам безопасности и теории риска. Сюда можно отнести публикации таких авторов, как У. Бек, О. А. Бельков, Э. Гидденс, М. Дуглас, В. И. Зубков, Н. Луман, В. М. Мирошниченко, А. В. Мозговая, Ф. Х. Найт, О. Н. Яницкий Бек У. Общество риска. На пути к другому модерну / У. Бек. - М.: Прогресс-Традиция, 2000; Бельков О. А. Опасность как социальное явление и научное понятие / О. А. Бельков, В. М. Мирошниченко // Проблемы безопасности. Бюллетень научно-исследовательского центра «Наука XXI», 2008. - № 1; Гидденс Э. Судьба, риск и безопасность / Э. Гидденс // Альманах THESIS, 1994. - № 5; Douglas M. Risk and Blame: Essays in Cultural Theory / M. Douglas. - London: Routledge, 1992; Зубков В. И. Социологическая теория риска / В. И. Зубков. - М.: Изд-во РУДН, 2003; Луман Н. Понятие риска / Н. Луман // Альманах THESIS, 1994. - № 5; Комплексное обеспечение безопасности в субъекте Российской Федерации: курс лекций / под ред. В. М. Мирошниченко. - СПб: Изд-во Политехн. ун-та, 2006; Мозговая А. В. Социология риска: возможности синтеза теории и эмпирического знания / А. В. Мозговая //Риск в социальном пространстве. - М.: Ин-т социологии РАН, 2001; Найт Ф. Х. Риск, неопределенность и прибыль / Ф. Х. Найт. - М.: Дело, 2003; Яницкий О. Н. «Критический случай»: социальный порядок в «обществе риска» / О. Н. Яницкий // Социологическая теория: история, современность, перспективы. - СПб: «Владимир Даль», 2008.. Разработанные ими положения составили теоретическую основу диссертации. Большой интерес представляют исследования В. А. Бачинина Бачинин В. А. Политология: энциклопедический словарь / В. А. Бачинин. - М.., 2005., который, изучая природу опасностей, предложил классификацию, явившуюся основой концепции безопасности нашего диссертационного исследования.

Третья группа включает в себя труды, посвященные исследованию государственной политики Российской Федерации в сфере туризма и туристской деятельности. В основном это публикации, которые носят юридический характер. В частности, вопросам государственного регулирования в сфере туризма посвящены работы Т. В. Абрамовой, Ю. А. Барзыкина, Н. И. Волошина, Н. И. Кабушкина, Л. Е. Калининой, Б. М. Осадина, Я. Е. Парция, Е. Л. Писаревского, А. А. Терещенко Абрамова Т. В. Актуальные вопросы государственной политики Российской Федерации в сфере туризма / Т. В. Абрамова, Ю. А. Барзыкин, Е. Л. Писаревский // Туризм: право и экономика, 2004. - № 4; Волошин Н. И. Правовое регулирование в туризме / Н. И. Волошин. - М.: Советский спорт, 2007; Кабушкин Н. И. Государственное регулирование туристкой деятельности в РФ / Н. И. Кабушкин. - Минск: Изд-во БГЭУ, 2001; Калинина Л.Е. Государственное управление в сфере туризма: отраслевые принципы / Л. Е. Калинина // Туризм: право и экономика, 2007. - № 2; Осадин Б. Российский туризм в ветвях законодательной и исполнительной власти / Б. Осадин // Туризм: практика, проблемы, перспективы, 2003. - № 1; Парций Я. Туристская деятельность должна регулироваться на федеральном уровне / Я. Парций // Туризм: практика, проблемы, перспективы, 2001. - № 2; Писаревский Е. Л. Стратегия развития туризма как ключевое направление государственного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации / Е. Л. Писаревский // Юридический мир, 2011. - № 5; Терещенко А. А. Государственное регулирование туристской деятельности в правовом пространстве туризма: В 2-х ч. / А. А. Терещенко - М.: Московский центр Академии туризма, 2000.. Кроме того, за последние годы выполнены диссертации Н. И. Ильиной, С. А. Кузнецовым, Е. М. Максаровой, В. И. Стржалковским, Ю. С. Путриком и др. Ильина Н. И. Государственное регулирование развития туризма в России: Автореф. дис. …канд. эконом. наук. - Ульяновск, 2000; Кузнецов С. А. Формирование современной государственной политики Российской Федерации в сфере туризма: Дис. … канд. полит. наук. - М., 2008; Максарова Е. Н. Формирование концепции устойчивого развития туризма для дестинации (на примере Республики Бурятия): Автореф. дис. … канд. эконом. наук. - СПб, 2009; Путрик Ю. С. Формирование и развитие государственной политики в области туризма в Российской Федерации в 1991 - 2009 годах: Автореф. дис. … докт. ист. наук. - М.: 2009; Стржалковский В. И. Макроэкономические условия развития сферы туризма: Автореф. дис. … канд. эконом. наук. - М.: 2005. по политическим и смежным наукам, подтверждающие факт усиления интереса к государственной туристской политике.

Еще одну группу образуют исследования политологического характера, авторы которых достаточно обстоятельно рассматривают политические практики управления в современном государстве. Сюда можно отнести работы И. В. Андроновой, А. А. Борисенкова, А. И. Баврина, Н. И. Глазуновой, В. И. Жукова, В. Л. Романова, Л. В. Сморгунова, В. А. Титаренко, О. Н. Фомина, А. Д. Хлопина, О. Ф. Шаброва и др Андронова И. В. Политико-правовые и социокультурные условия становления гражданского общества в современной России / И. В. Андронова. - Саратов, 2004; Борисенков А. А. О соотношении государственного и политического управления / А. А. Борисенков // Вестник ун-та Серия: Гос. и муниц. упр., 2000. - № 2; Баврин А. И. Пути совершенствования механизма государственного управления в современной России: политико-правовой аспект: Автореф. … канд. полит. наук. - М.: 2007; Глазунова Н. И. Система государственного и муниципального управления / Н. И. Глазунова. - М.: Велби, Проспект, 2008; Политический менеджмент / Под общ. ред. В. И. Жукова и др. - М.: Изд-во института психотерапии, 2004; Романов В. Л. Социальная самоорганизация и государственность / В. Л. Романов. - М.: Изд-во РАГС,Ё2000; Государственное управление и политика / Под. Ред. Л. В. Сморгунова. - СПб: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2002; Титаренко В. А. Политические механизмы управления в Российском государстве: Дис. … докт. полит. наук. - Саратов, 2005; Фомин О. Н. Политические механизмы в зонах социальной конвергенции / О. Н. Фомин. - Саратов, 2002; Хлопин А. Становление гражданского общества в России. Институциональная перспектива / А. Хлопин // Pro et contra, 1998. - № 4.; Шабров О. Ф. Политическое управление: проблема стабильности и развития / Л. Ф. Шабров. - М., 1997..

Анализ изученных материалов показывает, что к настоящему времени созданы серьезные научные предпосылки, сформирован круг основных положений и подходов к изучению государственной туристской политики с учетом особенностей переходного периода. Однако, несмотря на весьма широкий круг ученых и практиков, исследующих в своих работах различные аспекты развития туризма, обращает на себя внимание факт недостаточной научной проработки особенностей государственной политики в области обеспечения безопасности туристской деятельности как приоритетного ее направления. Практически нет работ, посвященных механизмам и способам реализации государственных целей и задач, направленных на развитие и поддержание доступного, ответственного и, главное, безопасного туризма.

Объектом исследования в диссертации является туристская деятельность в России.

Предмет исследования - формирование политических механизмов, обеспечивающих безопасность туристской деятельности в России.

Целью диссертационного исследования является выявление институциональных характеристик безопасности туристской деятельности.

Для реализации поставленной цели потребовалось решение следующих исследовательских задач:

- выявить специфику туристской деятельности как источника опасности;

- концептуализировать проблемы безопасности туристской деятельности с точки зрения политической науки;

- определить сущность, принципы и основные направления государственной туристской политики в России;

- выявить возможности и способы применения политических механизмов в практике обеспечения безопасности туристской деятельности в рамках реализации государственной туристской политике в России.

Теоретико-методологическую основу исследования составляют общие научные принципы и методы познания, широко используемые в изучении социально-политических процессов, а также научные подходы, связанные с особенностями избранной проблемы, характеризующейся многогранностью и многофакторностью ключевых понятий (государственная туристская политика, обеспечение безопасности, политический механизм). Так, системный подход способствовал более глубокому осмыслению сущности современной туристской деятельности, выявлению внутренних и внешних особенностей ее функционирования, определению ее структуры. В свою очередь, институциональный подход способствовал раскрытию проблемы как многомерного общественно-политического явления, выделению внутри нее функционально и системно важных элементов и изучению их взаимовлияния.

Наиболее важное применение в исследовании получил структурно-функциональный метод, позволивший всесторонне проанализировать сложную, развивающуюся структуру государственной политики в сфере туризма в России, вычленить и рассмотреть ее отдельные элементы и их функциональные отношения в процессе организации туристской деятельности, выражающиеся во множестве политико-управленческих решений, которые предстают в качестве политических механизмов государственного регулирования.

Существенное применение в рамках диссертационного исследования нашел нормативный метод, поскольку одним из важнейших его источников являются законодательные и нормативные акты. Этот метод использовался при отборе и анализе законов и актов различного уровня и направленности, определении их юридического статуса, идеологического содержания в соответствии с современным состоянием изучаемой сферы, адекватности выявленным в исследовании проблемам. Данный метод в дополнение к методу сравнительного анализа применялся при рассмотрении правового пространства политических механизмов регулирования туристской деятельности.

Выводы и рекомендации, предложенные автором, основаны на концепции политического процесса, представляющей государственную политику как результат политической деятельности, имеющей фиксированные ступени и этапы: определение проблем, постановка целей, формирование политики, легитимация, выполнение, оценка и мониторинг в процессе решения общественно-значимых проблем,

Совокупность указанных методов создала, на наш взгляд, прочную исследовательскую базу диссертационной работы, позволила на научной основе решить поставленные задачи.

Источниковую базу исследования составили материалы различных социологических исследований, подлежащие вторичному анализу, а также документы статистического характера, в том числе данные Федерального агентства по туризму, материалы и рекомендации международных туристских организаций (ООН, Всемирной туристской организации), научных конференций, симпозиумов и семинаров.

К источникам, которые подвергались анализу, относятся, во-первых, законодательные акты - Федеральные законы РФ, указы Президента России, постановления Правительства РФ, регламентирующие туристскую деятельность в государстве, международные правовые документы; во-вторых, материалы различных туристских компаний, влиятельных объединений туристской сферы, таких как Российский союз туриндустрии и Всероссийское национальное туристское общество.

Также в ходе работы над диссертацией были использованы сведения, собранные автором, и собственные практические наблюдения в сфере туристского бизнеса.

Научная новизна работы заключается в самой постановке и решении значимой политологической проблемы, до настоящего времени не являющейся предметом специального научного изучения. Она определяется также результатами, достигнутыми в процессе решения поставленных задач - теоретическими выводами, сформулированными предложениями и практическими рекомендациями. Новыми для отечественной науки положениями, выдвинутыми и обоснованными диссертантом, являются следующие:

1. Обоснована необходимость реализации активной государственной туристской политики, вызванная влиянием туризма на социально-экономическую и политическую сферы.

2. Уточнено понятие туристской деятельности как комплексной системы с позиции непосредственного участия политических институтов в ее функционировании.

3. Определена специфика туристской деятельности как источника опасности, так как изначально содержит условия и факторы, которые при определенных обстоятельствах сами по себе или в различной совокупности обнаруживают враждебную природу.

4. Предложена классификация факторов риска в туризме, адекватных современным угрозам социально-экономического и политического характера, и разработана система мер, предотвращающих или снижающих их негативное воздействие.

5. Разработаны рекомендации по совершенствованию государственной туристской политики, направленной на поддержание и развитие безопасной туристской деятельности в России.

6. Диссертация дополняет и развивает существующие научные представления о туризме в рамках политической науки, предлагает ряд новых направлений анализа взаимодействия публичной власти и туристского бизнеса.

На защиту выносятся следующие положения

1. Туристская деятельность по своей специфике представляет собой систему, включающую различные структурные элементы (туристские организации и предприятия, осуществляющие предпринимательскую деятельность; граждане, имеющие намерение совершить путешествие; политические институты, прямо или косвенно воздействующие на сферу туризма), которые находятся в постоянном взаимодействии. В случае несбалансированного процесса организации туристской деятельности, с учетом интересов лишь отдельных его участников, а также вопреки концепции устойчивого развития, туризм и его элементы могут представлять реальную угрозу безопасности личности, общества и государства, окружающей природной среде.

2. Источниками опасности могут выступать различные субъекты туризма и их деятельность. Основываясь на научном подходе к определению источника опасности с точки зрения теории деятельности, мы полагаем, что туристская деятельность может быть определена как источник опасности, так как изначально содержит условия и факторы, которые при определенных обстоятельствах обнаруживают враждебную природу, причем источник может находится как внутри деятельности как системы (внутренняя опасность), так и вне ее (внешняя опасность).

3. Туристская деятельность, как бы она не была квалифицированно организована, практически всегда содержит элементы потенциальных рисков, которые необходимо учитывать абсолютно всеми субъектами туристского рынка. Анализ проблем безопасности показал, что очевидная разносторонность источников опасности, а также разрозненные действия органов политической власти всех уровней, снижение их ответственности и проявление бессистемности в решении стоящих перед государством задач в этой области свидетельствует о необходимости выработки комплексного и последовательного подхода к решению поставленной проблемы. Такой подход заключается, прежде всего, в формировании институтов и норм обеспечения безопасности туристской деятельности.

4. Государственная туристская политика в России находится в процессе формирования как составная часть внутренней и внешней, а также социальной политики государства. Исследуя деятельность государства по развитию туристской индустрии, совершенствованию форм туристского обслуживания населения, что является основой реализации государственной политики в процессе функционирования туристской деятельности, автор приходит к заключению, что имеющиеся механизмы и средства государственного регулирования туризма направлены, в первую очередь, на его предпринимательскую сущность, оставляя без должного внимания социальную сферу, связанную непосредственно с благополучием населения, а также обеспечением безопасности жизни, здоровья и имущества граждан, совершающих или имеющих намерение совершить путешествие.

5. Принимаемые сегодня меры на разных уровнях государственной власти зачастую тормозят развитие туристской деятельности во всех ее аспектах, в т.ч. безопасности. Это проявляется в недостаточно твердом регулировании развития приоритетных туристских направлений и форм, отсутствии четко структурированной системы вертикали управления отраслью, несовершенстве нормативно-правовой базы и неисполнении действующего федерального и регионального законодательства в сфере туризма.

6. Эффективное обеспечение безопасности туристской деятельности в России может быть достигнуто только путем проведения единой государственной политики, системой мер политического характера, включая выработку действенных политических механизмов. Так, первоочередной задачей представляется необходимым создание государственной структуры, в ведомстве которой находились бы все вопросы безопасности туризма. В числе общих функций координации исследуемой области особое внимание необходимо уделить политико-правовым и легализующим механизмам, т.е. разработке государственной политике и проектов нормативно-правовых актов, усилению государственного контроля и надзора за деятельностью субъектов туристского рынка, а также осуществлению взаимовыгодного партнерства бизнеса, власти и общественных организаций по вопросам обеспечения безопасности туристской деятельности.

Теоретическая и практическая значимость исследования определена тем, что оно создает основу для более глубокого раскрытия проблемы формирования и реализации государственной туристской политики, применения эффективных политических механизмов в достижении государственных целей и задач, обеспечивающих функционирование безопасной туристской деятельности. Полученные результаты являются определенным приращением научных знаний в данной области.

Введение в оборот новых материалов могут помочь специалистам государственного сектора и практикам туристского бизнеса увидеть и осознать определенную их взаимозависимость, что будет способствовать совершенствованию модели их взаимодействия и, вследствие этого, более устойчивому развитию туристской сферы и соответствующей государственной политики. Полученные результаты и предложения могут быть использованы Министерством по физической культуре, спорту и туризму Российской Федерации, Федеральным агентством по туризму и региональных комитетов по туризму при администрациях регионов и федеральных округов при совершенствовании процессов регулирования туристской деятельности.

Научные и практические результаты также могут быть использованы в качестве основ при дальнейшей разработке федеральных и региональных программ развития туризма в России. Наряду с этим, материалы диссертации представляется целесообразным использовать в учебном процессе при разработке и преподавании дисциплин, связанных с государственной политикой и проблемами обеспечения безопасности граждан и государства.

Апробация работы. Основные положения диссертационного исследования были изложены автором в докладах на Всероссийской научно-практической конференции «Современный город: повседневность и экстремальность» (Саратов, 2006), Всероссийской научно-практической конференции «Сфера туризма и гостеприимства: проблемы и перспективы развития» (Саратов, 2010), Всероссийской научной конференции с международным участием «Современные общественно-политические системы в условиях модернизации: состояние и перспективы развития» (Орел, 2011), международной научно-практической конференции «Основные направления обеспечения безопасности в туризме на современном этапе и их научное обоснование» (Орел, 2011). Результаты исследования отражены в девяти авторских публикациях.

Структура работы подчинена проблемно-логическому принципу и состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении раскрывается актуальность темы, выявляется научная новизна и теоретико-практическая значимость исследования, оценивается состояние разработанности проблемы, определяются объект, предмет, цели и задачи диссертационного исследования, дается характеристика эмпирической базы работы, формулируются положения, выносимые на защиту.

В первой главе диссертационного исследования «Теоретико-методологические основы исследования безопасности туристской деятельности», состоящей из двух параграфов, рассматриваются особенности и сущностные характеристики туристской деятельности как явления, содержащего элементы потенциальных рисков и угроз безопасности.

Первый параграф «Понятие и специфика туристской деятельности как источника опасности» посвящен исследованию туристской деятельности как формы реализации экономической и социальной политики государства и как источника опасности.

Проблемы терминологии носят весомый характер, т.к. на сегодняшний день не существует единого определения туристской деятельности, которая трактуется как деятельность туристов на отдыхе, как предпринимательская деятельность в сфере туризма и т.д. Существующие определения носят весьма разрозненный характер и не дают четкого лаконичного и доступного понятия этому явлению. Сейчас становится очевидным, что экономическая рентабельность туризма, какой бы значительной она не была, не может представлять собой единственный критерий определений содействия, которое должны оказывать государства этому виду деятельности, имеющему важнейшее значение для жизни людей современных обществ как форма использования свободного времени и основное средство межличностных связей, а также политических, экономических и культурных контактов.

Для понимания сущности туристской деятельности этот термин рассмотрен в нескольких аспектах. Для этого автор обращается к фундаментальному определению понятия деятельности: как философской категории, т.е. специфической форме отношения к окружающему миру, содержание которой составляет его целесообразное изменение в интересах людей, условия существования общества; как системной категории - структуре, которая связывает субъект со средой.

Основываясь на системно-структурном подходе, мы можем обозначить туристскую деятельность как некую структуру, состоящую из следующих элементов: деятельность специализированных организаций по предоставлению и организации туристских услуг и товаров; занятие туризмом, отдыхом, экскурсиями, досугом и т.п.; проявление социальной политики государства, профсоюзов, предприятий в целях реализации прав граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий. Несомненно, большую роль играют различные политические институты, прямо или косвенно воздействующие на сферу туризма.

На данный момент реализуемые направления государственной политики в России утверждают туризм как перспективную отрасль экономики, охватывая, тем не менее, вопросы защиты прав и интересов туристов, обеспечения их безопасности.

Однако следует заметить, что по своей сущности туристская деятельность может носить организованный и самодеятельный (самостоятельный) характер. На данный момент в России активно развивается самодеятельный туризм, то есть организуемый туристами самостоятельно, который составляет значительную долю в путешествиях внутри страны. Признавая самодеятельный туризм приоритетным видом развития туризма, государство, однако, не определяет механизмы устойчивого развития и поддержки, тем самым оставляя неохваченным большой спектр задач по обеспечению безопасности туристов.

Туристская деятельность напрямую связана со сферой, непосредственно затрагивающей человека, его здоровье, безопасность, социально-экономические права и личное достоинство. Туристское путешествие, как бы оно не было грамотно подготовлено, практически всегда содержит элементы потенциальных рисков, которые необходимо учитывать абсолютно всеми субъектами туристского рынка. В случае несбалансированного процесса организации туристской деятельности, с учетом интересов лишь отдельных его участников, а также вопреки концепции устойчивого развития, туризм и его элементы могут представлять реальную угрозу безопасности личности, общества и государства, окружающей природной среде.

В документах Манильской конференции по туризму, организованной Всемирной туристской организацией в 1980 году, было выдвинуто обвинение, что туризм по большему счету приносит больше вреда, чем пользы. Этот тезис отражал, прежде всего, влияние огромного числа туристских посещений в развивающихся странах. По мнению участников конференции, для стран «третьего мира» туризм стал новой формой колониализма. Местное население вытеснялось со своих коренных мест обитания туристскими концернами мирового уровня, многократно повышались цены на продукты и услуги внутри региона, дорожала недвижимость и земельные ресурсы. В результате чего, появились патологические последствия культурных конфликтов и криминогенные явления.

Говоря о том, что туризм может приносить вред, мы видим в нем своеобразный источник опасности, то есть то, что дает начало бедствию, несчастью, катастрофе и т.д., служит основой, причиной возникновения урона, ущерба и прочих несчастий. По мнению Н.В. Щедрина, источником опасности может быть явление или процесс, действие, развитие которого может причинить вред или разрушить систему. То есть источники опасности - это условия и факторы, которые при определенных обстоятельствах сами по себе или в различной совокупности обнаруживают враждебную природу.

В научной литературе просматриваются два основных подхода к определению источника опасности, которые обозначаются терминами «теория объекта» и «теория деятельности», то есть источник опасности рассматривают, с одной стороны, как «предмет материального мира», с другой - как «человеческую деятельность». Также существуют и иные концепции источника опасности, когда опасность (повышенная опасность) представляется определенным «свойством вещей и сил природы». Некоторые авторы (в частности М.А. Рожкова, А.Б. Косолапов) полагают, что источник опасности может причинить вред: во-первых, в процессе осуществления связанной с ним деятельности; во-вторых, при неравномерном использовании его третьими лицами; в-третьих, самостоятельно, самопроизвольно.

Так, основываясь на научном подходе к определению источника опасности с точки зрения теории деятельности, мы полагаем, что туристская деятельность может быть определена как источник опасности, так как изначально содержит те условия и факторы, которые при определенных обстоятельствах обнаруживают враждебную природу. Причем, источник может находится как внутри деятельности как системы (внутренняя опасность), так и вне ее (внешняя опасность). В первом случае источником опасности выступает неконтролируемое и опасное поведение самого туриста как субъекта деятельности (пренебрежение правилами безопасности нахождения в путешествии, подвергание себя необоснованному риску и т.д.). Во втором случае туристская деятельность в совокупности с внешними источниками опасности (окружающая среда, социум и пр.) обнаруживает вредные последствия в связи с проявлением какого-либо источника на опасном для туриста уровне или подверженностью туриста воздействию данного источника опасности. Следовательно, проблемы безопасности не могут остаться без внимания всех участников туристского процесса, т.е. всех элементов системы туристской деятельности, что определяет важность их всестороннего и детального рассмотрения.

Второй параграф «Политологическая концептуализация проблем безопасности туристской деятельности» посвящена осмыслению и анализу проблем безопасности в процессе организации и осуществления туристской деятельности с точки зрения политической науки.

Ключевыми понятиями выступают категории «неопределенность» и «риск», которые используются для обозначения вероятности возникновения опасностей, они являются составляющими любой системы обеспечения безопасности, в том числе системы безопасности туризма. Существует множество подходов к пониманию значений риска и неопределенности, однако если обратиться к основоположникам «теории риска и неопределенности», то Ф. Найт под риском понимал «объективную вероятность» или «измеримую неопределенность». Истинная же (неизмеримая) определенность - это есть некая «субъективная вероятность». Практическая разница между категориями «риск» и «истинная неопределенность» состоит в том, что в первом случае распределение результатов в группе известно (что достигается путем априорных вычислений или изучения статистики предшествующего опыта), а во втором - нет См. Найт Ф. Х. Риск, неопределенность и прибыль / Ф. Х. Найт. - М.: Дело, 2003..

Во многих случаях, когда речь идет о наиболее актуальных для людей рисках (например, в туристской деятельности таковыми можно назвать катастрофы на транспорте, особо опасные инфекционные заболевания, террористические акты), для их оценки требуется не только объективное измерение риска, но и значительный элемент субъективного суждения или формирование мнений о риске различных социальных групп.

В Концепции национальной безопасности Российской Федерации в перечне основных задач в этой области названо своевременное выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам личности, общества и государства. Практическая реализация этой концептуальной установки предполагает ясное понимание природы, источников и характера реальных и потенциальных угроз объектам безопасности. Это означает, что успешное решение проблем безопасности предполагает решение методологических проблем отбора и оценки исследовательских методик, а также изучение философско-социологической и политической характеристики природы и сущности рисков, определение источников опасности. Следовательно, понять, описать и оценить безопасность можно только посредством выявления тех факторов риска, которые подрывают ее. Именно поэтому анализ и оценка рисков составляют основу всей политики безопасности.

Данный процесс затрудняется тем, что на данный момент в России не ведется официальная статистика несчастных случаев в туризме - не разработана методология, не подготовлен статистический инструментарий. Получить наиболее достоверную информацию, как показывает практика, возможно только аккумулируя отчеты страховых компаний и туристских организаций, наряду с официальными заявлениями уполномоченных структур, в том числе и в СМИ. Отсутствие официальной статистической информации также затрудняет процесс анализа несчастных случаев с целью недопущения их возникновения в будущем.

Классификация факторов риска в туристской деятельности как начальный этап формирования политики безопасности в исследуемой сфере требует определения оснований для классификации. Так, на данный момент однозначного мнения по указанной проблеме не существует. В диссертационной работе подвергаются анализу классификации исследователей в области безопасности туристской деятельности и официальная классификация факторов риска в соответствии с государственными стандартами на предмет адекватности современным угрозам безопасности.

Можно констатировать тот факт, что многие предложенные классификации не включают важных (и преобладающих, по данным статистики) угроз безопасности - это риски в социальной среде, которые включают множество аспектов от обычных правонарушений до социальных конфликтов. Также как и Международная классификация факторов риска Всемирной туристской организации не учитывает естественные опасности, то есть так называемые, неконтролируемые риски, возникающие в результате деятельности различных социальных субъектов.

Основываясь на исследованиях В.А. Бачинина, который предлагает классифицировать опасности по основным сферам жизни общества и видам человеческой деятельности, мы считаем наиболее ориентированной на рассматриваемую проблему безопасности туристской деятельности, самой простой и логичной классификацию факторов риска, основанную на их дифференциации по природе происхождения: факторы риска в социальной среде, факторы риска в туристском секторе, климатические и биологические факторы риска, а также факторы риска политического характера. Последние усугубляются отсутствием единой национальной политики в области защиты и безопасности туристской деятельности, в которой определялись бы основные направления и цели для властей, организаций и туристского бизнеса.

Среди субъектов обеспечения безопасности туризма выделяются субъекты, обладающие функциями и полномочиями в области обеспечения безопасности общего характера, в также субъекты со специализированными функциями в области обеспечения безопасности туризма.

К первым можно отнести, например, Президента России, Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство РФ, Совет Безопасности РФ, МИД РФ, МВД РФ, ФСБ России, органы судебной власти и др. Ко вторым - Федеральное агентство по туризму, Координационные советы по обеспечению безопасности туризма в субъектах Российской Федерации, специализированные службы в области обеспечения безопасности туризма (например, МЧС России, Минздрав России и т.п.).

На практике мы видим, что функции обеспечения безопасности в сфере туризма распределены между многими государственными структурами, и если обеспечение безопасности «общего характера» представляется налаженной системой взаимодействия этих структур, то вопросы безопасности туризма не попадают в общую систему, в силу особенностей предметной области, а также отсутствия эффективных механизмов взаимодействия и взаимного контроля между участниками политического процесса.

В работе особо констатируется, что разрозненные действия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, снижение их ответственности и проявление бессистемности в решении стоящих перед государством задач в этой области, а также отсутствие эффективных механизмов контроля за деятельностью субъектов сферы туризма требуют незамедлительных действий по формированию политических институтов и норм обеспечения безопасности туристской деятельности в рамках государственной туристской политики.

Вторая глава «Формирование политических институтов и норм обеспечения безопасности туристской деятельности» посвящена исследованию государственной туристской политики в России, ее основных принципов и направлений в сфере обеспечения безопасности туристской деятельности, а также выработке рекомендаций по повышению эффективности ее реализации.

В первом параграфе «Сущность, принципы и основные направления государственной туристской политики» анализируется обращение государства к проблемам и пониманию туристской деятельности как объекта и субъекта политического процесса и как экономического и социального актора, влияющего на принятие решений.

В настоящее время в России активно формируются основы туристской политики как составной части внутренней и внешней, а также социальной политики государства, которая включает в себя систему вырабатываемых государством целей и приоритетов, а также реализуемых механизмов и способов регулирования туристской деятельности, направленных на поддержку и развитие ответственного, устойчивого и доступного туризма. Государственная туристская политика в узком смысле представляет собой деятельность государства по развитию туристской индустрии и субъектом туристского рынка, совершенствованию форм туристского обслуживания населения и укреплению на их основе своего политического, экономического и социального потенциала. Так, основными принципами государственной туристской политики является содействие развитию туристской деятельности, поддержка приоритетных ее направлений, формирование имиджа России как страны, благоприятной для туризма, а также осуществление защиты и обеспечения безопасности туристов, туристских организаций и их объединений.

Автор особо отмечает, что государственная туристская политика в России находится в процессе формирования, само ее становление явилось необходимостью, по крайней мере, по двум причинам.

Во-первых, административно-правовое обеспечение туристской деятельности позволяет создать систему государственных гарантий прав российских туристов, выезжающих за рубеж, и эффективно реализовывать эти гарантии. У туристов, в свою очередь, возникает право требовать от государства защиты их нарушенных прав и интересов в сфере осуществления ими туристской деятельности и получения (неполучения) качественных туристских услуг.

Во-вторых, интеграция России в международный рынок туристских услуг требует от российских властей создания системы национального законодательства, регулирующего туристскую деятельность в России и устанавливающего правила и рамки государственного контроля деятельности туристских компаний.

Особое внимание уделяется становлению институциональных структур в сфере туризма в России, которые начиная с 1991 г. претерпели не одно изменение. С одной стороны, в результате реорганизации одного федерального органа исполнительной власти в сфере туризма появляются новые, более эффективные управленческие структуры, повышается защита прав и интересов туристов, выявляются приоритетные направления и способы развития туризма, с другой - ситуация меняется, нестабильность лишь усугубляется, изменяются законодательство, методы государственного регулирования, требования к турбизнесу и т.п.

Стабилизация экономического положения страны, возникновение политической установки федеральной власти на диверсификацию экономики и превращение туристского бизнеса в заметного экономического актора стали исходными условиями для формирования новых политических институтов, а также принятия современных политических решений.

В настоящее время Федеральное агентство по туризму, в соответствии с рекомендациями Всемирной туристской организации, реализует содержание принципа сбалансированного регулирования отрасли, с учетом как государственных интересов, так и пожеланий субъектов туристского рынка. Агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере туризма.

Следует заметить, что процессы реализации государственной туристской политики в России на современном этапе не достигают максимальной своей эффективности. Этому свидетельствует недостаточное государственное регулирование развития приоритетных направлений в туристской деятельности, отсутствие четко структурированной системы вертикали управления отраслью, несовершенство нормативно-правовой базы и неисполнение действующего федерального и регионального законодательства в сфере туризма. Законом «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» утверждается, что «государство, признавая туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики Российской Федерации, содействует туристской деятельности и создает благоприятные условия для ее развития; определяет и поддерживает приоритетные направления туристской деятельности; осуществляет поддержку и защиту российских туристов, туроператоров, их объединений». Однако механизмы реализации правовых норм этого федерального закона в части обеспечения безопасности не сформированы. Также в течение многих лет после его принятия не разработаны нормативно-правовые акты, направленные на совершенствование отношений в сфере внутреннего туризма, создание благоприятных условий для инвестиций в приоритетные направления туристской деятельности.

Действующая в настоящее время законодательная и нормативно-правовая база в сфере туризма, не способствует, а порой даже препятствует, устойчивому развитию туристской отрасли, например, существующее законодательство, регулирующее вопросы использования природных ресурсов, является сдерживающим фактором развития туризма. Не определен механизм администрирования и исполнения законодательных норм, что приводит к разночтениям на уровне исполнения подзаконных актов. В некоторых субъектах Российской Федерации нет региональных законов о туризме и Программ развития туризма, сбалансированных программ рекреации и туризма на муниципальном уровне, не разработаны условия для инвестиций в инфраструктуру туризма. Общественные туристские организации регионов в большей части не имеют методического материала о формах и методах деятельности, положительных примерах и недостатках в работе региональных и местных организаций (например, Всероссийское народное туристское общество - ВНТО).

Также не учитывается мнение туристской общественности в процессе нормотворчества и формирования законодательной базы в области туризма и влияющих на него отраслей. Развитию рыночных отношений в сфере туризма мешают неразвитость малого туристского предпринимательства. Несовершенство федерального закона «О государственной поддержке малого предпринимательства в РФ», отсутствие механизма его реализации, отсутствие региональных законов о туристском предпринимательстве - все это влияет на развитие российского внутреннего туризма. Налоговая система не способствует развитию малого предпринимательства в туризме. Изменение налоговой политики в отношении приоритетных направлений государственного регулирования в туризме, а это въездной, внутренний, социальный и самодеятельный туризм, позволит уменьшить расходы туристских предприятий, что приведет к увеличению объема внутреннего туризма.