"Бюджет для граждан", как инструмент сотрудничества в пространстве публичного управления региона

Размещено на http://www.allbest.ru/

СПбГУ

«Бюджет для граждан», как инструмент сотрудничества в пространстве публичного управления региона

Тропинова Елена Александровна - к.э.н., доцент кафедры политического управления

Сфера научных интересов: гражданское участие, бюджетный процесс, местное самоуправление и локальная экономика. E-mail: tropinova@mail.ru

Санкт-Петербург

Ключевые слова: региональное развитие, качество управления, бюджетный процесс, партисипативный бюджет, бюджет для граждан, цифровая экономика.

Эпоха цифровой экономики создает условия для обеспечения прозрачности деятельности органов государственной власти. Наиболее целесообразна такая транспарентность в сфере публичных финансов, в бюджетном процессе на всех его этапах от разработки и планирования до непосредственного воплощения. Сегодня сферы «политического» и «экономического» смыкаются в одной важной точке - в актуальной необходимости вовлечения граждан в процессы публичного управления, развитие паритетного диалога между различными группами интересов: элитами, предпринимателями, интеллектуалами, общественными организациями и гражданами.

Политическая наука трактует вовлечение с позиций развития принципов демократии, расширения открытости деятельности институтов публичного управления, развитие ответственности государства за принимаемые политические решения и их своевременную общественную экспертизу. Экономически, вовлечение различных групп стейкхолдеров в бюджетный процесс направлено, в основном на управление общественными инвестициями в значимых для поддержания трендов экономического развития направлениях, на оптимизацию общественных расходов и управление структурой местных и территориальных бюджетов для обеспечения их сбалансированности и «реализуемости». Наконец, политическое и социально-экономическое значение участия граждан в бюджетном процессе связано со стремлением достижения эффективности функционирования властных институтов и их оперативной модернизации в соответствии с изменением общественных потребностей.

Расширяющаяся практика реализации партисипативных бюджетов в странах с различным уровнем социально-экономического развития, в условиях иногда полярных политических режимов и принципов организации системы государственно-общественного управления, свидетельствует об актуальности и существенной значимости этого института. Первый кейс воплощения партисипативного бюджета датируется концом 80-х годов ХХ века в г. Порто Алегре (г. Бразилия). В Европе партисипативные бюджеты получили распространение в начале 2000-х годов и адаптация модели «Порто Алегре» реализовалась в многообразии форм и инструментов гражданского участия в зависимости от страновых особенностей, уровня социально-экономического развития страны и территории, размеров поселений и численности населения, уровня социально-экономической и культурной дифференциации граждан, а также особенностей политической и экономической культуры.

В России реализации бюджета для граждан связана с инициативой Открытого правительства и определяется министром финансов РФ А. Силуановым и министром РФ по вопросам Открытого правительства М. Абызовым как совокупность мероприятий по реализации принципа понятности власти и воспитания гражданина-сознательного налогоплательщика, активного участника процесса формирования и использования общественных финансов Бюджет для граждан - Показатель открытости Минфина. - http://open.gov.ru/events/5509235/. Институционализация партисипативного бюджета в России и ее регионах обеспечивалась разработкой нормативно-правовой базы и закреплением в числе ключевых государственных приоритетов. В 2013 году Бюджетное послание Президента РФ «О бюджетной политике в 2014-2016 гг.» закрепило содержание и основные направления расширения гражданского участия в бюджетном процессе на региональном и муниципальном уровнях с целью повышения прозрачности. В результате к 2016 году все субъекты РФ представили свои бюджеты в доступной для граждан форме. При этом качество и структура представляемой информации, а также направления ее использования существенно меняются. Информирование постепенно заменяется вовлечением.

Важным результатом имплементации принципов партисипативных бюджетов и расширением гражданского участия в России является позиционирование в международных рейтингах, таких как Index of Open Budget. Россия в 2017 году вошла в число стран с высокой степенью прозрачности c индексом прозрачности 72 и индексом структуры 78, что отражает высокую степень открытости, адекватности бюджетного процесса и структуры и наличие условий для гражданского вовлечения, которое, к сожалению, остается невысоким, с индексом 13 (в сравнении с Кыргызстаном, где показатель этого индекса составляет 31, но в целом на международном уровне, индекс 12) https://www.internationalbudget.org/open-budget-survey/results-by-country/country-info/?country=ru. Оценивая достаточно высокие темпы развития института партисипативного бюджета в России и уже накопленный опыт реализации бюджетов для граждан в регионах с многообразными результатами, актуальным представляется вопрос о его потенциале для развития местных сообществ и о причинах невысокого уровня вовлечения граждан.

Сегодня, когда общество усиливает запрос на открытость и прозрачность деятельности государства, когда технологически созданы условия для получения необходимой информации о процессах принятия решений и их результативности, все больше политических решений принимаются на делиберативной основе Бусова Н.А. Делиберативная модель демократии и политика интересов // Вопросы философии. - М., 2002. - № 5, когда множество акторов: политические и бизнес-элиты, общественные организации, граждане и их ассоциации получают равные возможности обмениваться мнениями по важным для всех вопросам. Такой процесс предоставляет возможность различным группам быть услышанными, а также повышает вероятность того, что большинство интересов будут учтены в решении, которое в конце концов будет принято. Подобное общественное обсуждение и, возможно, публичное голосование поддерживает легитимность принимаемых решений, а значит, их дальнейшую более успешную реализацию. При этом существует два конкурирующих друг с другом подхода, объясняющих суть демократического процесса принятия решений, основанных на гражданском участии. Сторонники неолиберального подхода, восходящего к идеям Ю. Хабермаса, развивают идею консенсуса, когда тщательно разработанные правила поддерживают равнозначность и конкурентную природу мнений различных сторон в совещательном диалоге, что, в конечном счете, приводит к консенсусу, то есть отбору тех решений, которые в достаточной степени актуальны и отражают мнения большинства (или, как отмечают критики данного подхода, доминирующей социальной группы) Beaumont J., Nicholls W. Plural Governance, Participation and Democracy in Cities // International Journal of Urban and Regional Research. 2008. - Vol. 32, N 1. - P. 87-94.. Сторонники пост-марксистского подхода (радикальной демократии), развитого в трудах М. Фуко, Ш. Муфф, исходят из конфликтной природы «нормального» процесса принятия решений. Они полагают, достижение консенсуса приводит к тому, что некоторые (малочисленные, угнетенные, ограниченные) группы не имеют возможности продемонстрировать свои интересы. Конфликт же, благодаря своей открытой природе, обеспечивает возможности признания и осознания всеми сторонами диалога имеющихся различий и в дальнейшем обсуждение возможных границ. Наконец, исследователи, представители обоих подходов, делают весьма значимый вывод о том, что уровень гражданской активности и вовлечения в процесс принятия решений зависит не столько от дизайна и степени развития института, сколько от того, в какой степени различные общественные группы и граждане «накопили» социальную мотивацию и власть до вовлечения в совещательный процесс. То есть, в какой степени развита их общественная инициатива. И тогда сформированный институт (партисипативные бюджеты) сможет реализовать свою миссию эффективно.

Эбдон и Франклин называют следующие базовые принципы вовлечения граждан в бюджетный процесс Ebdon C., Franklin A.L. Citizen Participation in Budgeting Theory // Public Administration Review. 2006. - Vol.66, N 3. - P.437-447.:

1) информирование и научение граждан о процессах принятия политических и социально-экономических решений в стране, территории, месте проживания,

2) повышение финансовой грамотности населения,

3) постепенное обновление структуры бюджетов, направлений финансирования в соответствии с закономерностями развития местного сообщества, сочетание приоритетности задач сверху вниз с инициативами снизу,

4) содействие укрепления доверия граждан к власти и развитие чувства “community”.

Важно отметить последовательность реализации данных принципов в России. На начальном этапе, как подчеркивает М. Абызов «мы ставили задачу повысить финансовую грамотность населения и сделать основной финансовый документ страны - бюджет - более понятным и доступным для каждого…. Польза для граждан заключаются в информированности о социальных услугах, возможности реализации общественного контроля за расходованием средств, и важнейший шаг в этой работе - не только информирование, но и вовлечение граждан на всех стадиях бюджетного процесса, что является средством формирования их национальной и территориальной идентичности» Правкомиссия обсудила «бюджет для граждан» и утвердила региональный стандарт открытости. - http://open.gov.ru/events/5516547/. Таким образом, повышение уровня финансовой грамотности и общей политической и гражданской культуры участия являются отправными точками для продуктивного вовлечения граждан.

Вовлечение граждан в процесс принятия решений относительно публичных финансов в значительной степени связано с факторами среды, в которой создается бюджет (особенности институциональной структуры местного сообщества, политическая и экономическая культура, размер поселений (города, села, региона), гомогенность или гетерогенность экономического потенциала места). Кроме того, тех механизмов, которые обеспечивают гражданское вовлечение (публичные слушания, анкетирования, конкурсы идей, круглые столы, опросы). Немаловажную роль играет длительность жизненного цикла и качество администрирования гражданских заявок. Наконец, компетентность чиновников, принимающих участие в бюджетном процессе или формах сотрудничества и взаимодействия с гражданами. бюджетный партисипативный гражданин

Факторы среды становятся, по мнению Петри и Шилдс, а также Н. Богатырь, значимыми на этапе внедрения института в практику местного самоуправления. В результате анализа опыта стран с различным уровнем социально-экономического развития нами был сделан вывод о специфике целей и инструментов вовлечения граждан в бюджетный процесс (табл. 1).

Таблица 1 Ключевые цели реализации «бюджетов для граждан» в развитых и развивающихся странах Составлено с использованием: Богатырь Н.В. Бюджет для граждан: найти получателя? // Экономическая социология. - М., 2014. - Т. 15, № 5. - С. 54-84., Petrie M., Shields J. Producing a Citizens' Guide to the Budget: Why, What and How? // OECD Journal on Budgeting. 2010. - Vol. 2. - P. 1-13.

Таким образом, уровень развития и качество среды, а также общий уровень политической и финансовой культуры граждан определяют базовую мотивацию и формы участия либо через информированность и обучение (в развивающихся странах), либо через вторичные ассоциативные группы или прямое участие (в развитых). Как отмечалось ранее, в России практика вовлечения граждан в бюджетный процесс набирает обороты и можно обозначить основные результаты, в числе которых созданная на федеральном уровне база лучших практик «Бюджетов для граждан» по регионам. Н.С. Сергиенко, проводя в своем исследовании сравнительный анализ реализации партисипативных бюджетов в регионах, отмечает, что публикация информации на сайтах или выпуск специализированных брошюр не обеспечивает необходимый уровень осведомленности граждан, так как не сформирована культура критической оценки и мониторинга деятельности правительства Сергиенко Н.С. «Бюджет для граждан»: опыт регионов и муниципальных образований // Вестник Тульского филиала Финуниверситета. 2017. - № 1. - С. 49-51.. В некоторых регионах России внедряют практику вовлечения граждан в процесс разработки бюджета и представления собственных проектов (Программа «Твой бюджет», реализуемая в Санкт-Петербурге, представляет конкурсный механизм презентации и отбора предложений с последующим финансированием и сопровождением к реализации. Программа реализуется пилотно в 9 районах города. Проекты преимущественно направлены на благоустройство, жилищно-коммунальное хозяйство и социальную сферу). Важно отметить, что в регионах, успешно реализующих партисипативные бюджеты (Москва, Тульская, Тверская область, Санкт-Петербург, Краснодарский край, Мурманская область и др.) наблюдается сочетание принципов обучения и просвещения граждан с непосредственным вовлечением. Администрации активно работают по усилению коммуникативной составляющей, прежде всего в Интернете (исследования показывают, что Интернет является доминирующим источником информации для граждан о развитии местного сообщества 56% опрошенных, другие значимые каналы - общественные слушания и представительства граждан в комитетах).

Однако сохраняющийся невысокий уровень вовлечения граждан в бюджетный процесс и активное их участие в принятии общественно значимых решений связано, на наш взгляд, с тем, что продвижение идеи партисипативных бюджетов в регионах России по-прежнему остается под воздействием административной логики и идей политического реформирования, то есть цель пока состоит не в гражданско-центрированных инициативах, когда местная администрация готова передать часть функций по обеспечению местного развития и бюджетного процесса гражданам, а в идее реформирования местной администрации, обеспечения ее эффективности и прозрачности, а последнее является фактором легитимности и поддержки со стороны местного сообщества. Подобная ориентация препятствует достижению значимых социально-экономических эффектов, проистекающих из партисипативного бюджета - сокращение общественных затрат, в том числе на содержание местной администрации, и обеспечение эффективности общественных инвестиций в значимые для местного сообщества проекты.

Размещено на Allbest.ru