Институциональное строительство и неформальные институты в современной российской политике

Размещено на http://www.allbest.ru/

1

29

Институциональное строительство и неформальные институты в современной российской политике

Владимир Гельман^** Гельман Владимир Яковлевич, кандидат политических наук, доцент факультета политических наук и социологии Европейского университета в Санкт-Петербурге (gelman@eu.spb.ru). Автор благодарит А.Леденеву и В.Волкова за ценные комментарии к ранней версии работы.

«Неформальная институционализация» (O'Donnell, 1996), то есть преобладание неформальных норм и правил над формальными институтами политических режимов (Меркель, Круассан, 2002), стало характерным исходом ряда поставторитарных (в том числе, посткоммунистических) политических трансформаций. Господство неформальных институтов, которое создает препятствия для установления верховенства права (rule of law), отличает современную Россию (и другие постсоветские режимы) от большинства стран Восточной Европы, не говоря уже о развитых демократиях Запада (Гельман, 2001а). Каковы причины возникновения, механизмы формирования и тенденции развития неформальных институтов в российской политике? Хотя ответ на этот вопрос требует значительных усилий со стороны различных дисциплин социальных наук, настоящая статья призвана наметить некоторые перспективы анализа данной исследовательской проблемы. Статья состоит из четырех частей. В первой из них представлен критический обзор существующих объяснений преобладания неформальных институтов в российской политике. Во второй части, в дополнение к сформулированным ранее структурным подходам предлагается процедурная модель неформальной институционализации политического процесса. В третьей части рассматривается логика формирования и закрепления неформальных институтов в процессе институционального строительства на примере реформы институтов избирательного процесса (electoral governance) в России. В заключении ставится вопрос о политических эффектах неформальных институтов с точки зрения динамики политического режима в России.

1. Неформальное господство: характеристики, генезис и эволюция

Верховенство права предполагает преобладание формальных институтов в рамках политического режима. Под институтами здесь понимаются «созданные человеком ограничительные рамки, которые организуют отношения между людьми» (Норт, 1997: 17). Иначе говоря, институты - это «правила игры», предполагающие универсальные (формальные) и/или партикулярные (неформальные) нормы и санкции и тем самым задающие стимулы к определенному поведению. Варианты соотношения между формальными и неформальными институтами могут быть различными (Pejovich, 1999). В фокусе настоящего анализа находятся противоречия между формальными и неформальными институтами политических режимов. Основные положения доктрины верховенства права формулируются следующим образом:

«1. Все законы должны быть открытыми и ясными и не иметь обратной силы; 2. Законы должны быть относительно стабильными; 3. Принятие отдельных законов должно определяться открытыми, стабильными и ясными общими правилами; 4. Независимость судебной системы должны быть гарантирована; 5. Должен соблюдаться принцип естественного права (т.е., открытые, честные и беспристрастные слушания); 6. Суды должны обладать правом отмены законов, для обеспечения их соответствия верховенству права; 7. Суды должны быть относительно доступны; 8. Полномочия правоохранительных органов не должны позволять им извращать законы» (O'Donnell, 1999: 317).

Одно перечисление этих положений позволяет сделать вывод о том, что Россия и другие постсоветские страны соответствуют им лишь в незначительной мере. Скорее, вслед за О'Доннеллом (1999), здесь следует говорить об (отсутствии) верховенства права - (un) rule of law. В то же время современные западные демократии (по крайней мере, в теории) вписываются в рамки этих параметров. Поэтому неудивительно, что многие исследователи склонны рассматривать преобладание неформальных институтов в современных политических режимах как своего рода аномалию. Введенный в оборот термин «дефектные демократии» (Меркель, Круассан, 2002), хотя сам по себе и не выходит за рамки ставших уже общим местом «демократий с прилагательными» (Collier, Levitsky, 1997), но лишний раз призван подчеркнуть ущербность, «поврежденность» такого рода режимов. Вместе с тем, подобные негативные оценки, хотя и выглядят вполне справедливыми с точки зрения нормативной теории демократии, едва ли могут объяснить природу и сущность доминирования неформальных институтов.

Для анализа данного явления, скорее, необходим его «перевод» на язык социальных наук. Наиболее адекватным средством для такого рода «перевода» могут служить классическая веберовская типология легитимного господства (Вебер, 1990). Используя аппарат неоинституциональной теории, можно утверждать, что преобладание формальных институтов по определению выступает атрибутом рационально-легального господства, в то время как неформальные институты доминируют в условиях как традиционного, так и харизматического господства, хотя основания их преобладания в этих случаях существенно различаются. Применительно к традиционному господству речь идет о неформальном «наследии» прошлого, которое со временем укореняется в культуре тех или иных обществ. Тем самым оно само задает исторически обусловленный путь развития институциональной среды (path-dependency), который ставит пределы на пути институциональных изменений в будущем (Норт, 1997: 120) и способствует преобладанию неформальных институтов, которые подрывают или «оккупируют» институты формальные (Lauth, 2000: 26). Применительно же к харизматическому господству следует говорить о том, что его воздействие на становление и преобладание неформальных институтов носит опосредованный характер. Сопутствующий ему радикальный, если не революционный разрыв с традицией прошлого влечет за собой дискретные институциональные изменения (Норт, 1997: 116) - то есть, создание новых институтов, не укорененных в прежней институциональной среде и потому лишенных механизмов самоподдержания в виде институциональной матрицы. Поскольку в условиях такого рода разрыва, как правило, происходит упадок формальных институтов, которые обеспечивают принуждение (enforcement), что является частью процесса общего ослабления государства, то неформальные институты заполняют вакуум, обеспечивая господство, по крайней мере, временно, пока рутинизация харизмы не создаст условия для укоренения новых формальных институтов. Если же этого не происходит, то преобладание неформальных институтов может оказаться устойчивым и долгосрочным, что, в частности, характерно для ряда «слабых государств» Третьего мира.

При всем различии этих объяснений между собой - укорененность традиции, с одной стороны, versus разрыв с традицией, с другой, - они сходятся в одном: причины преобладания неформальных институтов носят структурный характер. Иначе говоря, предполагается, что неформальные институты доминируют в тех или иных обществах в силу причин, которые не могут быть произвольно изменены участниками политического процесса. В варианте «наследия прошлого» преобладание неформальных институтов вызвано эндогенными (Lauth, 2000: 25) и постоянными особенностями культуры, в варианте «разрыва с прошлым» - экзогенными и подверженными изменениям характеристиками административного потенциала государства (state capacity). Применительно к изучению характеристик, генезиса и эволюции неформальных институтов структурные объяснения имеют еще одну сходную черту: сами по себе они не обладают достаточной разрешающей способностью. Иначе говоря, они не позволяют дать ответы ни на общий вопрос «почему?» ни на частный вопрос «как?» при анализе конкретных процессов «здесь и теперь». Рассмотрим подробнее аргументы культуралистского и государственно-ориентированного подходов в отношении роли неформальных институтов в современной российской политике.

2. «Наследие прошлого»: раз и навсегда?

Неформальные институты, как правило, идентифицируются с обычаями, традициями и культурными ограничениями (Норт, 1997: 21), поэтому их корни и механизмы влияния на (отсутствие) верховенства права «по умолчанию» связываются с эффектами неблагоприятного наследия прошлого, своего рода рудиментами традиционных обществ. Например, в рамках типологии неформальных институтов, предложенной Х.-Й.Лаутом (Lauth, 2000: 28), три из пяти типов неформальных институтов (кумовство, непотизм и клиентелистские партии) укоренены в традиционном политическом господстве, в то время как два других (мафия и автократические клики) могут рассматриваться как побочный продукт развития современных обществ. В этой связи показательно, что последние два типа, по мнению автора, подрывают демократию в большей мере, чем «пережитки» традиционных обществ (ibid: 34). В отношении постсоветских стран существуют как минимум два (не очень противоречащих друг другу) взгляда на истоки «наследия». С одной стороны, речь идет о «ленинском наследии» коммунистического правления, которое в последние десятилетия привело к вырождению режима в «неотрадиционализм» (Jowitt, 1992). С другой стороны, вся история России подчас рассматривается либо как проявление «особого» пути развития в духе «Русской системы» (Пивоваров, Фурсов, 1999), задающей «неправильную» траекторию институционального развития страны, либо как вечное противостояние модернизации и традиционализма на манер манихейской борьбы добра со злом (Ахиезер, 1997). Такого рода интерпретации истории сами выступают «наследием» идеологического противоборства времен «холодной войны» (см. критику: Волков, 2002: 34-36) или отражением новых идеологизированных концептов типа «столкновения цивилизаций» (Huntington, 1996).

Так или иначе, произвол власти (arbitrary rule), который сопровождался в России репрессивными практиками, вызывал защитные реакции на массовом уровне. Поэтому распространение таких неформальных институтов, как клиентелизм (Афанасьев, 2000) или блат (Ledeneva, 1998) стало своего рода оружием сопротивления «слабых» индивидов по образцу явлений, отмеченных Дж.Скоттом в Юго-Восточной Азии (Scott, 1985). Постсоветский период российской истории в этом отношении не слишком изменил в эту ситуацию, тем более, что неформальные институты доказали свою функциональность, став ценным ресурсом выживания индивидов в условиях кризисов 1990-х годов и их сопротивления произволу (теперь уже) нового государства. Таким образом, следуя логике «наследия прошлого», можно утверждать, что неформальные институты в России демонстрируют свою неустранимость, а их преобладание над формальными институтами с едва ли не фатальной неизбежностью закрепляется в рамках политического режима.

С точки зрения (отсутствия) верховенства права, глубоко укорененные неформальные институты формируют отсутствие спроса на право со стороны потребителей этого общественного блага, - как индивидов, так и организаций. Наиболее последовательно эту позицию отстаивает К.Хэндли (Hendley, 1997, 2001). По ее мнению, недоверие к государству в России столь глубоко и прочно, а патронажно-клиентельные связи настолько распространены, что это делает бессмысленными попытки государства навязать верховенство права «сверху». В результате правовые реформы не дают должного эффекта, и реформаторам остается лишь уповать на просвещение масс. Отметим, что подобные аргументы встречаются и в ходе дебатов о проблемах дефицита права в далеких от России странах Латинской Америки (Mendez, O'Donnell, Pinheiro, 1999).

Однако, представления об отсутствии «спроса на право» в России отнюдь не подтверждаются эмпирически. Во-первых, как демонстрируют данные массовых опросов, в этом отношении установки российских граждан вполне сопоставимы с жителями стран не только Восточной, но и Западной Европы (Gibson, 2002). Во-вторых, как показали И.Кашу и М.Оренстейн, использование судебных процедур в защите своих прав распространено, в частности, среди российских пенсионеров - той социальной группы, чья социализация пришлась на наиболее неблагополучный с точки зрения верховенства права период, а социальный статус явно невысок (Cashu, Orenstein, 2001). Таким образом, вопреки тезису о неформальных институтах как «оружии слабых», спрос на право в России имеет место именно в среде социально незащищенных. В-третьих, наконец, исследование Т.Фрая демонстрирует, что и в среде российского бизнеса правовые способы разрешения споров пользуются спросом - правда, лишь в том случае, если речь идет о конфликтах предпринимателей между собой (Frye, 2002). Его данные говорят и о другом: если стороной конфликта оказывается государство, то бизнес не рассчитывает на успех в судебных тяжбах против него. А это свидетельствует, скорее, не об отсутствии спроса на право, а о неудовлетворительном предложении на рынке формальных институтов.

Помимо противоречивых эмпирических свидетельств, культуралистский подход в объяснении (отсутствия) верховенства права уязвим и методологически. Дело в том, что логика «наследия прошлого» оказывается неспособной объяснить различия в степени влияния неформальных институтов в различных регионах России и странах пост-СССР, имеющих общее прошлое и/или в различных сферах политики. С помощью аргументов «наследия» не удается ответить на вопрос о том, почему в одних случаях формальные институты имеют значение, а в других - нет. Использование уловок типа ссылок на локальные и/или секторальные субкультуры в каждом конкретном случае, подобно ссылкам на местную политическую культуру как причину грязи на городских улицах (Гельман, 2001b), эту проблему не решает. Тем более культуралистский подход оказывается бессилен объяснить изменения соотношения формальных и неформальных институтов в процессе институционального строительства. Коль скоро «наследие прошлого», раз возникнув, обречено воспроизводиться сквозь века, то «ленивые» исследователи могут сколь угодно долго воспроизводить одни те же банальные интерпретации (Dobry, 2000: 14), не ставя преодоление «наследия» в научную, да и в практическую повестку дня.

В целом, культуралистские обоснования (отсутствия) верховенства права и преобладания неформальных институтов в России попадают в разряд «остаточных категорий», к которым прибегают тогда, когда не могут что-либо объяснить (Lane, 1992). Согласно им, верховенство права не может укорениться в России из-за неблагоприятного «наследия прошлого», в то время как заданная «наследием» исторически обусловленная траектория развития не может быть изменена в отсутствие верховенства права. Впрочем, в этот (бес) славный список «остаточных категорий» могут попасть многие «большие теории» - будучи призваны объяснять почти все, они на деле оказываются способны объяснить лишь кое-что. Сказанное в полной мере относится и к объяснению, связанному с государственно-ориентированным подходом в политико-экономических исследованиях современной России.

3. «Верните государство назад»: но какое?

Со времен вынесенного в подзаголовок призыва Т.Скочпол (Skocpol, 1985), характеристики государства - автономия (state autonomy) и административный потенциал (state capacity) (ibid.: 9) рассматриваются как наиболее значимые объяснительные переменные при анализе процессов политических изменений, включая и становление верховенства права или отсутствие такового. Тезис Х.Линца и А.Степана о том, что «без государства современная демократия невозможна» (Linz, Stepan, 1996: 17) в полной мере применим и к верховенству права - одной из «арен» демократии (ibid.: 7-15), достижение которого невозможно в условиях слабого государства. Поэтому вполне естественно, что характерный для России и других постсоветских стран упадок административного потенциала государства рассматривается как весомая причина (отсутствия) верховенства права (см. Холмс, 1997; Bova, 1999).

Постепенное вытеснение формальных институтов советского государства и замещение их неформальными было характерно для последних десятилетий СССР в силу усложнения механизмов управления экономикой (Найшуль, 1991) и ослабления подотчетности нижних звеньев бюрократии из-за непомерно высоких издержек контроля (Solnick, 1998). Крушение коммунистического правления, сопровождавшееся распадом СССР, резко увеличило как масштаб, так и скорость ослабления административного потенциала государства; в итоге непреднамеренным последствием (unintended consequence) демократизации стало замещение государства различными агентами (часть из которых не без оснований претендовала на то, чтобы выступать от имени государства). Это повлекло за собой господство неформальных институтов и усугубление произвола власти в ущерб верховенству права (Bova, 1999). Многочисленные примеры фрагментации российского государства в 1990-е годы, как «по горизонтали», так «по вертикали», демонстрируют этот тезис. Они включают в себя феномены «захвата государства» экономическими группами интересов (Hellman, 1998), спонтанной передачи полномочий от Центра к регионам, ряд из которых управлялся на манер феодальных вотчин (Stoner-Weiss, 1999), замены денежного обращения бартерными суррогатами (Woodruff, 1999), обеспечение правопорядка силами криминальных «крыш» (Волков, 2002), и т.д.

В условиях упадка административного потенциала государства неформальные институты выполняют важную функцию минимизации трансакционных издержек. Их использование позволяет агентам минимизировать резкий рост неопределенности и, хотя бы временно, адаптироваться к быстро меняющейся институциональной среде. Таким образом, «наследие прошлого» выступает не столько препятствием на пути верховенства права (все равно недостижимого при слабости государства), сколько важным ресурсом агентов, своего рода спасательным кругом, предохраняющим их от полного краха в ситуации, когда государство оказывается неспособным обеспечить эффективное функционирование формальных институтов. В рамках этого подхода господство неформальных институтов служит не только условием выживания, но и источником развития, помогая, например, формированию сетей бизнеса в процессе становления капитализма (Stark, 1996). Однако по мере того, как российское государство в 2000-е годы восстанавливает утраченный административный потенциал, эти явления либо вытесняются на периферию политического процесса, либо легко встраиваются государством в среду новых формальных институтов. «Олигархи» теряют контроль над политической повесткой дня и вынужденно занимают подчиненное положение в рамках государственного корпоративизма (Зудин, 2001); региональные лидеры лишаются рычагов власти при принятии решений и оказываются в зависимости от Центра (Huskey, 2001; Hyde, 2001) и крупных корпораций (Зубаревич, 2002); а криминальные «крыши» либо легализуются, либо маргинализуются (Волков, 2002). Государство, говоря словами Скочпол, «возвращается назад», в то время как неформальные институты покидают временно занятое ими центральное место в политике.

В противоположность неизбывному пессимизму культуралистского подхода, государственно-ориентированный подход вполне оптимистичен. Неформальные институты в его свете предстают явлением временным и преходящим, чем-то вроде болезни переходного возраста. Но эту картину портят (по крайней мере, пока) как минимум два обстоятельства. Во-первых, хотя преобладание неформальных институтов и является атрибутом слабых государств, но само по себе восстановление административного потенциала государства не влечет за собой «по умолчанию» становление верховенства права. Наоборот, есть немало аргументов в пользу того, что сильное государство может стать ничуть не меньшим препятствием для верховенства права, нежели слабое, если его административный потенциал будет сочетаться с низким уровнем автономии. В этом случае формальные институты оказываются ничем иным, как орудием в руках правительства, которое применяет их как инструмент селективного поощрения лояльных и наказания нелояльных агентов (Панеях, 2003). Результатом становятся устранение независимости телевизионных компаний (НТВ, 2001; ТВ-6, 2002) с помощью судебных процедур, исключение отдельных участников из состязания на выборах (выборы губернатора Курской области, 2000; выборы мэра Нижнего Новгорода, 2002) или из процесса приватизации предприятий («Славнефть»; «Северная нефть», 2002), и т.д. Эти случаи демонстрируют проявления «диктатуры закона», которая в корне отличается от приведенного выше определения верховенства права (Gel'man, 2000). Вместо обеспечения конкуренции в политике и экономике она ведет к монополизации контролируемого правящей группировкой и ее союзниками «закрытого рынка» в тех или иных регионах (Зубаревич, 2002) или в секторах экономики (Бычкова, 2002).

Во-вторых, государственно-ориентированный подход в изучении трансформационных процессов столь же уязвим методологически. Когда характеристики государства в его рамках выступают как независимая переменная, они представляются ничем иным, как deux ex machina, который то появляется на политической арене, то исчезает с нее либо сам по себе, либо как побочный продукт неких процессов макроуровня (например, в случае распада СССР). Таким образом, объяснениям (отсутствия) верховенства права слабостью государства присущи все пороки, описанные выше в отношении культуралистского подхода. Следовательно, «государство» рискует пополнить все тот же список «остаточных категорий» объяснений (отсутствия) верховенства права.

Итак, даже если признать, что структурные факторы являются необходимым объяснением преобладания неформальных институтов, их воздействие нельзя признать достаточным основанием для анализа причин отсутствия верховенства права. Такая постановка вопроса вынуждает нас обратиться к более общей проблеме соотношения структуры и агента, которая обсуждается в рамках теорий среднего уровня, посвященных анализу динамики политических трансформаций (Мельвиль, 1999: 32-39; Mahoney, Synder, 1999; Dobry, 2000). Как представляется, «наследие» и характеристики государства формируют структурные ограничения (политические возможности), которые, хотя и задают рамки преемственности и изменчивости формальных и неформальных институтов, но не жестко детерминируют их соотношение. Наиболее продуктивным при анализе неформальных институтов выглядит конфигуративный подход, который был успешно использован в ходе сравнительных исторических исследований политических трансформаций (Almond, Flanagan, Mundt, 1973: 28-33; Linz, 1978: 4-5). В его основе лежит «движение от необходимых условий изменений к достаточным, от ограничительных условий к выбору» (Almond, Flanagan, Mundt, 1973: 630), которое вполне уместно и при исследовании неформальных институтов.

Следовательно, анализ влияния структурных факторов на становление и развитие неформальных институтов может (и должен) быть также дополнен процедурными характеристиками процесса институционального строительства. Такую логику анализа в рамках современной политической науки задает исторический институционализм (Steinmo, Thelen, 1992), который фиксирует внимание не только и не столько на исторически обусловленной траектории развития, сколько на «критических моментах», связанных с политикой институциональных изменений. «Наследие прошлого» в его рамках выступает значимой, но не единственной «точкой отсчета» на «обусловленном пути» (path-contingency) - взаимосвязанной цепи причин и следствий в процессе институционального строительства. Сходная объяснительная модель нашла свое место в сравнительных исследованиях трансформационных процессов (Karl, 1990), в том числе - российских (Johnson, 2001; Гельман, Рыженков, Бри, 2000; Гельман, Рыженков, Белокурова, Борисова, 2002). В качестве первого шага на этом пути попробуем рассмотреть факторы, определяющие политику институционального строительства в России, а затем выявить ее особенности в становлении неформальных институтов на примере реформы институтов избирательного процесса в России.

4. Институциональное строительство: идеологии, интересы, информация и изменения

Процесс институциональных изменений (институциональное строительство) можно представить как своего рода политический цикл, включающий институциональный выбор и институциональные эффекты. На момент начала институциональных изменений имеет место равновесие, при котором «ни один актор, действующий индивидуально, не может увеличить свои выгоды, изменив свое поведение. Это означает, что ни один актор не имеет стимулов к изменению своего поведения» (Coleman, 1994: 168). Но затем это равновесие нарушается в силу экзогенных причин. Акторы получают стимулы к институциональным изменениям, и принимают решения в пользу тех или иных вариантов институционального строительства. Но при этом происходит и изменение политических возможностей, задающих рамки институциональных эффектов. В итоге институциональные изменения достигают своих пределов. Институциональные эффекты, наряду с динамикой политических возможностей, влияют на констелляцию акторов и их стратегии, и, в конце концов, политический цикл заканчивается, когда достигается новое равновесие в условиях новых политических возможностей.

Но почему институциональные изменения в России 1990-х - начала 2000-х годов привели к преобладанию неформальных институтов? Напрашивающийся ответ на этот вопрос таков: это вызвано интересами участников процесса институционального строительства. Поскольку «институты… создаются скорее для того, чтобы служить интересам тех, кто занимает позиции, позволяющие влиять на формирование новых правил» (Норт, 1997: 33), постольку преобладание неформальных институтов стало «результатом рациональных действий» (Меркель, Круассан, 2002: 21-24) со стороны акторов, способных навязать «правила игры» в своих интересах. Принято считать, что основанием верховенства права становится неопределенность соотношения сил акторов и их стремление исключить вариант «игры с нулевой суммой» (Пшеворский, 1999: 94; Weingast, 1997: 252-53). В России же Конституция 1993 года создала условия для почти ничем не ограниченной «суперпрезидентской» власти (см., например, Fish, 2000). Данный тезис, связанный с критикой президентства в сравнительной перспективе (Linz, 1994), однако, не вполне убедителен при анализе реального политического процесса в России. Во-первых, он заведомо неполон фактически, поскольку не учитывает ни комплексного характера отношений между президентом и парламентом (Smith, Remington, 2001), ни противоречий в рамках самой исполнительной власти (Huskey, 1999), ни - тем более - влияния на процесс институционального строительства со стороны влиятельных экономических акторов (Rutland, 2001; Перегудов, 2003). Во-вторых - и это гораздо важнее - такой взгляд имплицитно предполагает, что акторы заведомо обладают полной информацией и способны предвидеть все последствия своих (как и чужих) шагов в сфере институционального строительства. Подобное представление критикуется теоретически как явно неоправданное с позиций ограниченной рациональности (Simon, 1957), предполагающей непредвиденные последствия в силу неопределенности. Тем более оно неадекватно в условиях комплексной политической, экономической и социальной трансформации в России, для которой в течение всего переходного периода была характерна высокая неопределенность (Банс, 1993; Гельман, Рыженков, Бри, 2000: 32-45). А потому институциональные изменения подчас приводили отнюдь не к тем результатам, на которые рассчитывали их инициаторы.

Но что еще, кроме интересов, движет акторами в процессе институциональных изменений? Рациональные акторы стремятся к минимизации нежелательных для них последствий неопределенности и потому, так или иначе, вынуждены оценивать ту (неполную и противоречивую) информацию, которая имеется в их распоряжении. Поскольку решения в ходе институционального строительства приходится принимать быстро, то акторам необходим «фильтр» для сортировки информации. Роль такого «фильтра» выполняет идеология (Hinich, Munger, 1994). «Идеология» здесь рассматривается инструментально, то есть не как набор тех или иных политических доктрин, а как способ восприятия проблем акторами. Речь идет о прикладной идеологии, или о приложении идеологии к политическому курсу в той или иной сфере - будь то экономика (Радаев, 1998: 291-306) или реформа местного самоуправления (Гельман, Рыженков, Белокурова, Борисова, 2002). Прикладная идеология выполняет одновременно позитивные и нормативные функции: она позволяет акторам, во-первых, оптимизировать количество необходимой им информации а, во-вторых, вынести суждение о соответствии существующих институтов их нормативным представлениям (North, 1981: 49).

Если интересы и идеологии, хотя и различным образом, обуславливают рациональность действий акторов в ходе институционального строительства, то вызванный неопределенностью дефицит информации у акторов играет прямо противоположную роль. Он «смазывает» выбор институтов на начальной стадии этого процесса, позволяя акторам судить о последствиях их действий лишь ex post. Причем в условиях переходного периода горизонт намерений акторов весьма ограничен: они заботятся о краткосрочных, а не о долгосрочных перспективах своих шагов. Поэтому они идут на затраты, собирая избыточную иногда информацию о своих противниках, но порой не склонны делать этого, занимаясь институциональным строительством.

Таким образом, цикл институциональных изменений может быть описан своего рода неформальной моделью, результирующей сумму интересов, идеологий и (дефицита) информации. Это можно выразить формулой пяти «И»:

5. Институциональные изменения = {Интересы + Идеологии + Информационный дефицит}

Как видно, роль идеологий, интересов и информации неодинакова на разных этапах институциональных изменений даже у одних и тех же акторов. На стадии выбора институтов идеологии если не доминируют, то имеют большое значение, в то время как интересы либо не успели проявиться, либо их влияние ограничено дефицитом информации (идеологии к этому фактору гораздо менее чувствительны). По мере проявления институциональных эффектов воздействие неопределенности снижается, хотя последствия институциональных изменений могут вызвать новую неопределенность. Поэтому дефицит информации остается важным фактором институционального строительства переходного периода вплоть до его завершения. Вместе с тем, институциональные эффекты выводят на передний план интересы и способствуют не только снижению роли идеологий по сравнению с интересами, но и модификации, если не смене идеологий отдельными акторами. Наконец, завершение переходного периода приводит к установлению баланса интересов акторов и их идеологий на фоне сложившихся к этому моменту политических возможностей.

Применительно к процессу институциональных изменений 1990-х - начала 2000-х годов в России описанная выше модель выглядит следующим образом. На раннем этапе интересы акторов, которые пришли к власти в России после силовых конфликтов 1991 и 1993 годов, были связаны с созданием таких новых институтов, которые позволяли бы и легитимировать новый политический режим и обеспечить сохранение власти. Вместе с тем, крайне высокий уровень неопределенности вел к непреднамеренным последствиям институциональных изменений - например, введение смешанной избирательной системы в ходе выборов 1993 года в Государственную Думу оказалось на руку не партиям, поддерживавшим правительство, а ЛДПР, выступавшей под оппозиционными лозунгами (Голосов, 1997: 112-113; Moser, 2001). Неудивительно, что в этих условиях ведущая роль при выборе институтов принадлежала идеологиям. Так как ведущей идеологией начала 1990-х годов выступал экономический либерализм (Радаев, 1998: 297-301) в наиболее «вульгарном» (Митрохин, 1992) варианте, связанном с минимизацией регулирующих функций государства везде, где только это было возможно, то это обусловило и направленность институциональных изменений в российской политике.

С одной стороны, институциональное строительство было призвано создать основу политического господства сил, выигравших от экономических реформ. Интересы акторов, связанных с этими силами, заключались в таких изменениях институциональной среды, которые позволяли бы укорениться этим инновациям (отсюда, в частности, берет начало известный тезис начала 1990-х годов о «необратимости процесса реформ»). Неформальные институты, таким образом, позволяли обходить несовершенство прежних и/или новых норм либо же создавались в результате сознательных умолчаний или двусмысленностей в рамках новых формальных институтов. Политика приватизации предприятий, проведение залоговых аукционов, подписание договоров Центра с регионами о разграничении предметов ведения и полномочий в 1990-е годы могут служить ярким примером такого рода действий российских акторов. В итоге возникали «параконституционные практики» (Riggs, 1988) - неформальные институты, которые хотя по букве не противоречили формальным, но, по сути, меняли их эффекты на противоположные. Из сказанного не следует, что эффекты «параконституционных практик» исключительно негативны в любом контексте. Так, Риггс в цитируемой статье демонстрирует их значение для успешного функционирования политической системы США при «разделенном правлении», когда большинство в Конгрессе оппозиционно президенту. Неформальный «торг» между президентом и депутатами на фоне низкой партийной дисциплины в Конгрессе позволяет акторам избежать взаимной блокады в процессе принятия решений (Riggs, 1988).

С другой стороны, либеральный идеологический «фильтр» способствовал тому, чтобы при прочих равных условиях исключать государство из числа участников институционального регулирования, оставляя за ним «по умолчанию» лишь функции надзора за соблюдением норм. Отсюда возникали представления о том, что создаваемые «на бумаге» формальные институты будут работать, как предписано: предполагалось, что в нормативных актах будет расписан порядок действия норм, а существующий порядок субординации станет естественным костяком их реализации. Неудивительно, что созданные таким образом формальные институты пестрели разного рода «дырами» (loopholes), которые легко заполнялись неформальными институтами отнюдь не по желанию, а, скорее, по недосмотру их создателей. Примером такого рода может служить предоставление свободы средствам массовой информации без решения вопроса о гарантиях прав собственности на издания и телерадиокомпании: это привело вскоре к масштабному переделу медийного рынка в пользу «олигархов», а затем и государства (Засурский, 2001). В этом же ряду и введение «вертикали» исполнительной власти во имя проведения экономических реформ (на деле на несколько лет лишь сохранившее статус-кво в политическом развитии регионов России) (Гельман, Рыженков, Бри, 2000). Можно упомянуть конституционное закрепление статуса президентской администрации, введенное в целях обеспечения политического контроля над курсом правительства (Huskey, 1999), и т.д. Хотя некоторые из спонтанно возникших неформальных институтов устранялись в ходе институционального строительства, часть их могла продемонстрировать свою пользу для тех или иных акторов и позднее укореняться, в результате чего практика «деформализации правил» (Радаев, 2001) становилась рутинной.

Таким образом, неформальные институты занимали преобладающее место в российской политике, развиваясь как стихийно (by default), так и вполне целенаправленно (by design). Между тем институциональное строительство в России в начале 2000-х годов привело к (вынужденному) принятию «правил игры» всеми значимыми акторами. Хотя институциональные эффекты были далеки от оптимальных, но издержки дальнейших институциональных изменений казались выше цены сохранения статус-кво (McFaul, 2001: 338-371). Это способствовало стабилизации ожиданий акторов в отношении поведения друг друга и смене используемых ими стратегий институционального строительства (Knight J., 1992: 185). Поэтому внедрение инноваций сменилось фиксацией складывавшегося (нового) равновесия политических акторов. В этот период неопределенность значительно снизилась, в то время как акторы (по крайней мере, на федеральном уровне) были заинтересованы не в инновациях, а в стабилизации «правил игры». На уровне же идеологий происходит «консервативный сдвиг» (Радаев, 1998: 301), что вполне отвечало потребностям акторов в сохранении статус-кво. В итоге, цикл институционального строительства завершается, а сложившееся в его ходе сочетание формальных и неформальных институтов укореняется в практике политического процесса в России.

Подчеркнем, что эти стадии протекали в России отнюдь не строго хронологически последовательно, и их динамика в различных сферах политики существенно различалась. Так, в сфере отношений Центра, регионов и органов местного самоуправления институциональное строительство пока еще далеко от завершения, в то время как в сфере отношений президента и парламента этот процесс практически завершен после выборов 1999 года в Государственную Думу (Гельман, Голосов, Мелешкина, 2002; Smith, Remington, 2001: 148-153). Рассмотрим подробнее становление неформальных институтов и их соотношение с формальными в ходе реформы институтов избирательного процесса в России в части освещения выборов и агитации в средствах массовой информации (СМИ), регулирования политического финансирования и разрешения избирательных споров.

6. Выборы: создавая правила игры… в одни ворота

Анализ институтов избирательного процесса до самого последнего времени находился на периферии электоральных исследований (Mozaffar, Schedler, 2002: 6), хотя именно от этих институтов зависит, носят ли выборы демократический характер. Между тем, российские выборы в данном отношении можно описать в рамках промежуточной категории: по классификации Й.Элклита и П.Свеннсона (Elklit, Svensson, 1997: 37) они являются свободными, но несправедливыми. Иначе говоря, равные возможности участия кандидатов и партий в предвыборной борьбе сопровождаются их систематически неравным доступом к этой борьбе (Гельман, Голосов, Мелешкина, 2000, 2002; Макфол, Петров, Рябов, 2000). Если вывести за скобки подозрения в систематической фальсификации итогов голосования в ряде республик России (Овчинников, 2001, Орешкин, 2001), то несправедливость российских выборов имеет три составляющих. Это: (1) одностороннее освещение кампании в СМИ, в том числе (и, прежде всего) контролируемыми государством; (2) неравенство доступа к финансовым ресурсам, включая и использование публичных офисов в целях кампании; (3) несправедливое разрешение избирательных споров, в том числе применение санкций в ходе кампании и по итогам выборов. Эти неформальные институты российского избирательного процесса входят в «меню манипуляций» (Schedler, 2002: 104-109), характерное для недемократических выборов многих стран Третьего мира. Однако в российском случае эти манипуляции едва ли можно рассматривать как эффект «наследия прошлого»: скорее, они стали продуктом институционального строительства, которое приводило к «авторитарной адаптации» (Афанасьев, 2000: 17) института выборов.

Электоральная реформа в России стартовала в 1993 году, когда после роспуска Съезда народных депутатов сторонники Б.Ельцина добились от него издания указа о проведении выборов депутатов Государственной Думы на основании положения о выборах, разработанного группой либерально настроенных экспертов под руководством В.Шейниса. Этот документ лег в основу принятого в 1994 году рамочного закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», который был призван регулировать нормы выборов органов власти и должностных лиц всех уровней. В его русле были выдержаны и принятые в 1995 году российские законы о думских и президентских выборах. Данные законы, как и ряд других норм, принятых Думой в 1994-95 годах, стали результатом сложного компромисса между различными агентами (Гельман, Голосов, Мелешкина, 2000: 44-76; Smith, Remington, 2001: 93-115). В ходе работы Думы второго созыва в закон «Об основных гарантиях…» и в законы о думских и президентских выборах были внесены многочисленные поправки. Хотя в 1996-1999 годах большинством в палате обладали коммунисты и их союзники, в сфере электоральной реформы они выступали по большей части согласованно с либералами из фракции «Яблоко». Наконец, в Думе третьего созыва цикл институциональных изменений был доведен до логического завершения с принятием в 2001-2003 годах закона о политических партиях, новых редакций законов «Об основных гарантиях…», о думских и президентских выборах, и поправок в некоторые сопутствующие законы (включая закон о средствах массовой информации). В этом созыве Думы устойчивым большинством обладали проправительственные фракции, а политика институционального строительства находилась под контролем президентской администрации.

Вокруг ряда аспектов электоральной реформы, прежде всего электоральной формулы, проходили ожесточенные дебаты. Однако политика реформирования институтов избирательного процесса находилась на периферии внимания политических акторов. Противоречия между ними, за редким исключением, не влияли на институциональные изменения в данной сфере. Как же повлияли идеология, интересы и информация на регулирование некоторых ключевых норм избирательного процесса?

7. Освещение выборов и агитация в средствах массовой информации

На стадии выработки Положения о выборах 1993 года разработчики исходили из принципа минимизации регулирования деятельности СМИ. Всем партиям и кандидатам предоставлялись (минимально) равные возможности для ведения бесплатной агитации на телевидении, радио и в газетах, прямо или косвенно контролируемых государством (позднее, в законе «Об основных гарантиях…» круг этих СМИ был несколько расширен). Вместе с тем, Положение оставляло за рамками регулирования как платную агитацию в этих СМИ, так и освещение ими хода кампании; деятельность же СМИ, не зависимых от государства, не регулировалась Положением вообще. Такой институциональный выбор отражал и идеологию, и интересы разработчиков. С одной стороны, любое ограничение деятельности СМИ рассматривалось ими как покушение на свободу слова, одно из главных политических завоеваний периода перестройки. Принятый в 1991 году российский закон о СМИ запрещал цензуру, хотя был полон (скорее всего, непреднамеренных) «дыр», касавшихся экономических аспектов деятельности СМИ, в том числе учрежденных и/или финансируемых государством. С другой стороны, контроль сторонников Ельцина над основными каналами телевидения сыграл немалую роль в победе президентской стороны на референдуме в апреле 1993 года, освещение которого носило явно односторонний характер. Более того, попытки Верховного Совета (продолженные и в 1994-1995 годах Государственной Думой) добиться паритета в новостных программах СМИ (с помощью создания наблюдательных советов на государственном телевидении), встречали протест со стороны президентской администрации и либеральных партий и политиков, не говоря уже о столь активной заинтересованной группе, как представители СМИ.

Итак, в условиях высокой неопределенности накануне думских выборов 1993 года следование либеральной доктрине минимизации государства стало «фильтром», определившим выбор институтов, регулировавших освещение кампании и предвыборную агитацию. Хотя интересы сторонников Ельцина за этим выбором просматривались весьма прозрачно, но в ходе кампании 1993 они проявились незначительно (Skillen, 1995; Roselle Helvey, 1998). Отчасти это было обусловлено тем, что сами новые нормы преследовали идеологическую цель легитимации политических инноваций (конкурентные выборы и свобода слова). Но играло роль и то, что сторонники Ельцина, опираясь на неточную информацию, были уверены в своей победе (Urban, 1994), а главной задачей президентской администрации был проходивший одновременно с выборами конституционный референдум; борьбе партий не уделялось внимания. Гораздо большее значение для исхода выборов имели возможности платной агитации в СМИ, которыми успешно воспользовался лидер ЛДПР В.Жириновский (Hughes, 1994).

В результате проведенной в 1994-1995 годах «работы над ошибками» нормы агитации в СМИ были несколько скорректированы и дополнены: в частности, закон о думских выборах предполагал введение ограничений эфирного времени для платной агитации. На думских выборах 1995 и 1999 годов, однако, отчасти из-за высокой партийной фрагментации, этот фактор существенной роли не сыграл. При этом отсутствие регулирования освещения кампании в других программах СМИ (помимо агитации) повлекло за собой расцвет скрытой политической рекламы в различных формах. Непреднамеренно возникшие «дыры» в законах постепенно заполнялись теми или иными нормами, но институциональный вакуум, вызванный сознательным умолчанием, становился мощным орудием реализации политических интересов правящей группы на фоне снижения влияния идеологии.

Но важнейшим источником информации о выборах для избирателей была не явная или скрытая агитация, а программы новостей. Если на думских выборах 1995 года освещение кампании в СМИ было относительно сбалансированным (White, Rose, McAllister, 1997: 213), то последующие выборные кампании демонстрировали эффекты информационных манипуляций. На президентских выборах 1996 года полный контроль над каналами телевидения привел к тому, что кампания освещалась, по оценкам Европейского института СМИ, «резко, грубо и односторонне», а баланс позитивных оценок Ельцина и негативных оценок Зюганова в новостных программах основных каналов в ходе кампании составил +492 и -313, соответственно (ibid., 251-252). На думских выборах 1999 года «информационная война» была выиграна крупнейшими общегосударственными телекомпаниями, ОРТ и РТР, противниками которых выступали частное НТВ и часть региональных компаний (Макфол, Петров, Рябов, 2000: 18-20; Oates, 2000). По некоторым оценкам, эта «война» оказала влияние на голосование примерно 10-20% избирателей (Макфол, Петров, Рябов, 2000: 209).

Успех правящей группы на выборах 1999-2000 годов повлек за собой снижение уровня неопределенности. Акторы могли уверенно прогнозировать последствия своих шагов, и политика институционального строительства была направлена на сохранение статус-кво (тому же способствовала и смена идеологий). В этих условиях произошел поворот от институционального вакуума в регулировании освещения кампаний к жестким ограничениям в этой сфере. Принятые в 2002-2003 годах по инициативе президентской администрации поправки к закону «Об основных гарантиях…» и (в первом чтении) к закону о СМИ квалифицировали как агитацию практически любое упоминание в СМИ партий и кандидатов, кроме официальной информации избирательных комиссий и/или полного перечня всех участников выборов. При этом закон допускает освещение в СМИ профессиональной деятельности кандидатов, что фактически оставляет возможность для агитации в пользу инкумбентов. Нарушение СМИ этого принципа грозит санкциями (вплоть до угрозы закрытия) со стороны избирательных комиссий и судов, призванных определять, что служит информацией о выборах, а что - агитацией. Это означает использование неформального института селективного применения санкций (Панеях, 2003) в отношении нелояльных СМИ, партий и кандидатов. Такого рода регулирование было на руку «партии власти», в то время как протесты либералов и части представителей СМИ к тому времени уже не имели значения при принятии законов.

8. Политическое финансирование

Образцом для импорта институтов политического финансирования архитекторы российской электоральной реформы избрали американскую модель комитетов политического действия, адаптировав ее к отечественным условиям. Согласно нормам Положения о выборах 1993 года и всех последующих законов о выборах, партии и кандидаты после регистрации должны были открывать специальные банковские счета для аккумуляции средств избирательных фондов на ведение предвыборной агитации. При этом приоритет в политическом финансировании был отдан частным источникам, а доля государственной поддержки партий и кандидатов была символической. Так, например, на думских выборах 1995 года лимит избирательных фондов партий составил $2400000, а Центризбирком выделил им лишь по $18000: остальное составляли частные и, главным образом, корпоративные пожертвования (White, Rose, McAllister, 1997: 212). Этот подход радикально отличал российскую модель политического финансирования от Чехии или Венгрии, выбравших приоритет государственной поддержки партий при ограничении частных и запрете корпоративных пожертвований (Lewis, 1998). Причины выбора этой модели носили преимущественно идеологический характер. Как отмечал Шейнис в беседе с автором этих строк (август 1994): «Не так страшно, если некоторые богатые люди смогут купить голоса избирателей. Государственное финансирование более опасно для российской демократии» (цит. по: Гельман, Голосов, Мелешкина, 2000: 52). Однако за идеологией стояли и интересы российских либералов, стремившихся к легитимации нового политического и экономического строя и не без оснований рассчитывавших на поддержку со стороны нового российского бизнеса.

Подобная схема политического финансирования, закрепленная в Законе «Об основных гарантиях…» и в ряде других законов, была полна как «дыр», так и сознательных умолчаний. Она затрагивала регулирование лишь малой доли расходов партий и кандидатов, непосредственно связанных с ведением ими предвыборной агитации. На деле же текущая деятельность партий, включая их подготовку к выборам, стоившая несоизмеримо больше, и едва ли не более значимая с точки зрения результатов кампаний, оставалась непрозрачной и неподконтрольной закону. Институциональный вакуум в этой сфере оставлял широкие возможности для различных форм неформального воздействия на партии со стороны и бизнеса и государства (от покупки мест в партийных списках до помощи либо препятствованию в создании партийных офисов на местах).

Кроме того, агитация была отнюдь не единственным способом влияния партий и кандидатов на результаты выборов. И если прямой подкуп избирателей был законодательно запрещен, то различные формы непрямого подкупа - от предвыборной благотворительности до заключения договоров с избирателями об оказании им услуг - процветали пышным цветом. Но главное - нормы политического финансирования практически не затрагивали произвольного использования государственных ресурсов в целях ведения кампаний, на чем строилась организационная основа «партий власти» (Лихтенштейн, 2002). В последнем случае институциональный вакуум был создан сознательно в интересах либералов, хотя на думских выборах 1993 и 1995 годов этот фактор и не принес им существенных дивидендов. Зато на президентских выборах 1996 года влияние всех неформальных институтов политического финансирования проявилось в полной мере. Государственные ресурсы открыто использовались в целях кампании; наиболее известным примером служила история с арестом на проходной Дома правительства активистов штаба Ельцина, которые вынесли из здания $538000 наличными (Gel'man, 1998: 158-159). Предвыборная раздача благ избирателям в ходе кампании, по мнению Д.Трейсмана, сыграла ключевую роль в покупке голосов и обеспечила благоприятные для Ельцина итоги голосования (Treisman, 1998). В этом же ряду находится и финансовая поддержка лояльных партий и НКО со стороны президентской администрации (Gel'man, 1998: 175), и ряд других механизмов политического финансирования.