"Гражданский контроль" в моноцентрической политии (на примере Российской Федерации)

Евгений Трофимов

Ключові слова: моноцентризм, цивільний контроль, підданство, вибори, референдум, політична участь, політичний протест, доносительство, громадська експертиза.

Evgeny Trofimov. “Civil control” in the monocentric polity (the case of the Russian Federation). The article, on the example of the Russian Federation, deals with “civil control” in monocentric polity. It is noted that in monocentric systems, the civil control institution has a phantom character, associated with the service of stato. “Civil control” in Russia is oriented in the topdown direction. The declared political rights of the population to control the “state” and “hired” bodies are nullified both by the legislative norm, and by the political, economic and sociocultural environment. The actual lack of control powers among individuals leads to an increase in the imbalance of the “statetocitizens” system and to the intensification of the processes of negative political instability in Russia. The aim of the research is to make a political analysis of the main types of “civil” control in Russia. Research hypothesis: “civil control” in Russia is phantom in nature and falls within the scope of the subject discourse the preservation of the central position of the sovereign in monocentric polity. Research methods: dialectical, formallegal, sociological, comparative.

Key words: monocentrism, civil control, allegiance, election, referendum, political participation, political protest, whistleblowing, public expertise.

Реализуя политические права и свободы, граждане обеспечивают контроль за функционированием политической системы и ее важнейшим институтом государством. Контроль населения за государством и другими политическими акторами не только ограничивает властные устремления последних, но и позволяет гражданам создавать благоприятный режим для удовлетворения собственных интересов, тем самым способствуя развитию политической системы, ее институтов и отношений в выгодном для себя направлении.

Возможность удовлетворения индивидуумами собственных интересов может возникать только в благоприятной социальнополитической атмосфере, где гражданин рассматривается автономным самодостаточным субъектом, находящимся в равном положении с другими и, базовой субстанцией по отношению к их объединениям от государства до групп по интересам. Частный, а не общий интерес лежит в основе гражданского контроля.

В России индивидуальное уступает место коллективному и, не редко, «государственному», что приводит к подмене гражданского контроля «общественным», в котором растворены и модифицированы личные интересы индивидуумов [24, с. 17; 40, с. 289]. Стремление «государства» нивелировать личные интересы гражданподданных, подменить их «общественными», обусловлено заинтересованностью statoсформировать «ложную тоталитарную религию, религию авторитарного коллективизма» [5, с. 297].

* Вопрос: Лично Вам приходилось за последние 5 лет участвовать в политической жизни? (любое число ответов) был задан жителям экспериментального региона. Цель исследования заключалось в выявлении общей картины реализации гражданами политических прав.

Референдум в России как способ контроля за «государством» в процессе укрепления «вертикали власти» de facto прекратил существование. Данная проблема достаточно освещена в статье «Проблемно-праксиологические аспекты реализации гражданами РФ права на референдум: политологическое исследование» [45], поэтому остановимся на перечислении основных механизмов ограничения «государством» права населения на референдум, в основном касающихся процедуры его инициирования.

Анализ референдумного законодательства (ФКЗ «О референдуме ...» [26] и ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [27]) позволяет заключить: а) о его дефективности. Так, в соответствии с законодательной нормой, инициатива проведения федерального референдума принадлежит «не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации (!), имеющим право на участие в референдуме, при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации находится место жительства не более 50 тысяч из них». Очевидно, что указание на численный состав инициаторов федерального референдума «... не менее двух миллионов.» является законодательным дефектом, признание юридической правильности которого означает фактический запрет на проведение федеральных референдумов в России; б) завышенных требованиях «государства» к инициаторам проведения референдумов и соответствующим процедурам по его инициированию, нуллифицирующим право населения на референдум. Вопервых, для проведения федерального референдума его инициаторы обязываются образовывать инициативные группы по проведению референдума из региональных подгрупп, созданных не менее чем в половине субъектов Федерации при численности каждой региональной группы не менее 100 участников референдума. Требования по территориальной организации и численному составу региональных групп по инициированию референдума не только не дополняются нормами, исключающими давление федерального и регионального «государств» на его инициаторов, что в условиях доминирования неформальных практик могут привести к ликвидации региональных групп и прекращению процедуры инициирования референдума, но и умаляют права граждан на референдум, лишая группы граждан численностью менее 100 человек выступать инициаторами федерального референдума, менее 20 и 10 человек регионального и местного референдумов, соответственно.

Вовторых, «государство» лишает права инициировать федеральный референдум общероссийским объединениям и вводит запрет на участие в референдуме международных организаций и международных общественных движений. Запрет на инициирование федерального референдума, как российскими, так и международными общественными объединениями и движениями, действующими в России, ставит под сомнение статус их членов граждан России, обладающих правом влиять на политический процесс в стране, как в отдельности, так и объединившись в союзы.

Втретьих, при инициировании федерального референдума «государство» требует нотариального заверения подписей участников собрания региональной подгруппы; устанавливает сроки для формирования группы по инициированию федерального референдума «не позднее чем через два месяца со дня регистрации первой региональной подгруппы»; вводит запрет на регистрацию иной региональной подгруппы, если в субъекте Федерации зарегистрирована региональная подгруппа с такой же по смыслу или содержанию формулировкой вопроса. Очевидно, что нотариальное заверение подписей участников собрания региональной группы по проведению референдума и запрет на создание региональных групп с такой же по смыслу или содержанию формулировкой вопроса создают дополнительные препятствия на пути его проведения. Вряд ли в первом случае речь может идти о «чистоте» проведения собрания, инициаторы которого заинтересованы в регистрации региональной группы и, соответственно, предупреждении фальсификации, которая может явиться основанием для прекращения деятельности, связанной с проведением референдума. В случае установления сроков для формирования группы по инициированию федерального референдума, а также запрета на регистрацию иной региональной подгруппы, выдвигающей схожие по смыслу или содержанию вопросы, «государство» получает возможность заблокировать проведение референдума, используя политико-административные, экономические и иные механизмы.

В-четвертых, «государство» обладает существенным потенциалом для воспрепятствования проведению референдума на стадии сбора подписей инициаторами проведения референдумов. Требования, что сбор подписей в поддержку проведения федеральных референдумов осуществляется «... исключительно членами инициативной группы» и «... только на территориях тех субъектов Российской Федерации, избирательными комиссиями которых были зарегистрированы региональные подгруппы», ограничивает организационные возможности гражданской инициативы по организации и проведению референдума . В свою очередь, запрет сбора подписей в поддержку федерального референдума в регионах, за исключением тех, где были зарегистрированы региональные группы, также лишает возможности граждан РФ, проживающих в других субъектах Федерации, выразить поддержку проведения референдума, и ставит вопрос об их равноправии.

Впятых, срок сбора подписей в поддержку федерального референдума 45 дней (ранее 3 месяца) занижен. Например, сбор подписей для выдвижения вопроса на общенациональный референдум в Швейцарии определен восемнадцатью месяцами, а для проведения факультативных референдумов, позволяющим швейцарцам опротестовать любое решение законодательных органов страны три месяца, при этом количество подписей уменьшается в 2 раза [41, с. 91].

В-шестых, существенным препятствием на пути инициирования референдума является запрет сбора подписей на рабочих местах, в процессе и местах выдачи заработной платы, пенсий, пособий, стипендий, иных социальных выплат, оказания благотворительной помощи. Данное ограничение препятствует сбору подписей в местах, которые являются наиболее удобными для контакта с гражданами.

В-седьмых, «государство» ограничивает перечень вопросов, выдвигаемых на референдум, подрывая природу института референдума, закрепленную в понятии «народный суверенитет». Российским гражданам-подданным запрещено выносить на референдум вопросы о досрочном прекращении или продлении срока полномочий федерального президента, «нижней» палаты Федерального Собрания РФ, о проведении досрочных выборов Президента РФ и депутатов Государственной Думы РФ, либо о перенесении сроков проведения таких выборов; об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления, либо об отсрочке указанных выборов; о персональном составе региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления; об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности. Рассматриваемые ограничения ведут к конфликту между «государством» и населением. Так, в 2013 году жители Омской области предприняли попытку проведения референдума по вопросу о структуре ОМСУ на территории региона, но получили отказ «государственных» органов в инициировании референдума. В своем определении по данному вопросу Конституционный Суд РФ установил, что вопросы определения внутренней структуры органов местного самоуправления могут решаться на уровне муниципальных депутатов [28]. Учитывая то, что местное самоуправление не относится к органам «государственной власти», а референдумы являются высшей формой проявления народного суверенитета, данные ограничения сомнительны с точки зрения демократических практик и демонстрируют негативное отношение «государства» к институту референдума. Данное замечание следует отнести и к запрету на отзыв населением с помощью референдума должностных лиц, благодаря чему последние получают возможности для бесконтрольного правления. Попытка инициирования референдума в 2015 году по вопросу ответственности «государства» за проводимую в стране политику закончилась уголовными делами относительно их инициаторов, которые были обвинены в организации экстремистского сообщества.

В-восьмых, «государство» чрезмерно политизирует процедуру назначения референдума. Политизация достигается вовлечением в процесс инициирования федерального референдума регионального и федерального парламента, «главы государства», Правительства РФ и ЦИК РФ, то есть политических акторов, с правовой стороны, не наделенных функциями конституционного судопроизводства5.

В-девятых, возможностью федерального президента, заблокировать проведение федерального референдума через Конституционный Суд РФ: «глава государства» не позднее чем через 10 дней со дня поступления документов, на основании которых назначается референдум, направляет их в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии Основному закону РФ инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума. При этом Президент РФ не лишается права обращения в Конституционный Суд РФ в случае, если последним уже выносилось решение по вопросам выдвижения процедуры референдума, что в условиях функционирования судебной «вертикали» создает возможности давления на орган конституционного судопроизводства.

Следует обратить внимание также на следующее обстоятельство, подчеркивающее место института референдума в российской политии Российское «государство» обременяется обязанностью выносить на референдум только вопросы: а) связанные с принятием Основного закона страны, б) предусмотренные международным договором Российской Федерации.

И, experimentalucifera. Несмотря на ряд недостатков [51, с. 3], референдумы часто используются в западноевропейских странах, напоминая государству об его обязательствах перед обществом и заставляя его искать сближение с народом [15, с. 238]. Так, в Швейцарии референдум стал неотъемлемым атрибутом политической жизни и важнейшим средством решения государственных и общественных задач [10, с. 6].В США, Нидерландах, Канаде референдумы используются на региональном уровне, позволяя обеспечивать баланс в системах несущих основную политическую нагрузку, хоть и не могут в полном объеме являться exemplum [50, с. 45]. Население «старых» демократий могут выносить на референдум широкий круг вопросов. Например, швейцарцы на местный референдум, как правило, выносят вопросы: а) принятия или изменения учредительного акта муниципального образования; б) изменения границ коммуны; в) принятия муниципальных нормативных актов; г) заключения межмуниципальных договоров и участия в ассоциациях; д) доходов и расходов из муниципального бюджета, иные вопросы распоряжения муниципальной собственностью, в том числе муниципальными предприятиями; е) созыва и роспуска коллегиального представительного органа местного самоуправления [13].

Институт обращения граждан также нельзя отнести к разряду контрольных [32]. В кратологической парадигме работа по рассмотрению обращений и жалоб граждан выгодна «государству», так как усиливает его арбитражный потенциал и способствует патернализации социума. К тому же большинство обращений не связано с политическим контролем и имеют утилитарный характер.

С процессом укрепления «вертикали власти» количество обращений, направляемых Президенту РФ, выросло. Как отмечает К. В. Подъячев: «... нельзя не отметить и такой тенденции, как постепенный неуклонный рост количества обращений на имя Президента РФ и одновременное снижение, хотя и намного более медленное, количества обращений в Правительство.<...>по мере усиления государства у граждан стала появляться уверенность в том, что власть (по крайней мере, верховная власть в лице Президента) способна помочь им в решении наболевших проблем, и они стали всё активнее обращаться к ней» [Ibid]. Увеличение обращений, направляемых «главе государства», может свидетельствовать об интуитивном понимании гражданами-подданными сущности процессов «вертикализации» политических отношений, раскрывающейся в снижении эффективности политических структур низового уровня. При этом наблюдается следующая картина: количество обращений Президенту РФ резко возрастает после «выборов», когда пост занимает новый (новый-старый) государь, что обусловлено эффектом «ожидания», граждане-подданные рассчитывают на то, что «глава государства» в начале деятельности будет более чувствителен к их проблемам. Эффект ожидания свидетельствует как о «президентской перегрузке» , так и о сохранении патерналистских настроений в обществе, ориентации населения на сакрализированного лидера, а не на собственные ресурсы, низведении контроля за функционированием политических институтов до решения частных проблем и «прошений», нацеленных на обеспечение удовлетворения минимальных потребностей индивидов.

В уставах многих государственных и муниципальных образований предусмотрено право граждан на участие в обсуждении проектов региональных законов, городских нормативных правовых актов, проектов планов и программ социально-экономического развития территорий, бюджетов и т. д., которое также следует рассматривать в рамках реализации ими «контрольных» полномочий.

Анализ практики реализации данных мероприятий свидетельствует о слабой заинтересованности их проведения как со стороны «учреждений», так и населения. Отсутствие большого интереса к подобным акциям со стороны «государственных» и муниципальных органов может быть продиктовано тем, что их представители-служащие суверену не желают предстать перед общественностью в качестве подотчетных или, в крайнем случае, «обвиняемых», снизойти до уровня служителей населения. В тоже время «граждане» сами не испытывают заинтересованность в каких-либо контактах с представителями государевых «учреждений», а к эффективности «всесословных собраний» проявляют скепсис. В значительной степени скептическое отношение населения к обсуждению проектов региональных законов, городских нормативных правовых актов, проектов планов и программ социально-экономического развития территорий, бюджетов и т. д. связано с процессом «вертикализации» российской политии, усилившим их легитимирующую и пропагандистскую сущность1'1'.

Данный термин мы применяем по аналогии с термином «правительственная перегрузка», использованного Э. Кингом и Р. Роуз [49].

11 Отчетливо пропагандистская сущность данного института проявилась в процессе введения института «ситименеджера».

В этой связи обратимся к выводам диссертационного исследования А. А. Стародубова, отмечающего не только низкую репрезентативность, несовпадение целей взаимодействия участников общественных слушаний, но и скудость коммуникации общественных слушаний, которые «не поощряют участие граждан в социально-политической жизни, предоставляют им мизерные возможности влияния на процессы принятия общественно значимых решений, воспроизводят социальную напряженность и отчуждение» [42, с. 18].

Институт отзыва депутатов и других выборных лиц в течение последнего времени претерпел существенную трансформацию и de facto был ликвидирован. Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, может быть отозван только в случае признания его конкретных противоправных решений или действий (бездействий) в судебном порядке, при выражении ему недоверия не менее половины «избирателей», зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). Схожий механизм действует и в отношении отзыва главы субъекта РФ, лишая права граждан-подданных отозвать главу исполнительной власти региона. Установленные требования по отзыву должностных лиц не идут в сравнение с результатами голосования и являются завышенными: на прошедших 14 октября 2013 года «выборах» глав регионов, последние набрали голосов меньше, чем установленные законом требования в отношении института отзыва. Так, на выборах в Белгородской области явка составила 47,89 %, результат Е. С. Савченко 77,85 % голосов; в Брянской области явка составила 34,36 %, результат Н. В. Денина 66,67 % голосов; в Новгородской области явка составила 30,10 %, результат С. Г. Митина 75,95 % голосов; в Амурской области явка составила 33 %, результат О. Н. Кожемяко 77,3 % голосов; в Рязанской области явка составила 34,99 %, результат О. И. Ковалева 64,76 % [9, с. 7577].

Институт роспуска представительных коллегиальных органов населением не предусмотрен ни на федеральном, ни на региональном и местном уровнях, что не позволяет «гражданам» противостоять корпоративным интересам «народных представителей».

Невозможность полноценного контроля за «государственными» и муниципальными органами со стороны населения ведет к естественному снижению эффективности функционирования управленческих структур и к появлению протестного движения.

Протестное движение можно рассматривать как крайнюю легитимную форму гражданского участия, используемую для донесения до государства информации о проблемах граждан и защиты их политических прав. Как указывают Д. Коэн и Э. Арато, «требования отдельных лиц по поводу соблюдения их основных прав останутся не услышанными, если они не будут поддержаны публичными дискуссиями, собраниями и, во многих случаях, общественными движениями, практикующими гражданское неповиновение» [14, с. 506].

Значительную работу по исследованиям протестного движения в России провели российские исследователи Д. Н. Верхотуров и К. В. Подъячев [6; 33]. В своих работах, исследователи социальных протестов указывают, что активное протестное движение в России началось с проведением политики монетаризации льгот в 2004 году, а после 2005 года протесты начали приобретать институциональные формы, функционально ориентированные на защиту прав дольщиков, защиту экологических объектов, недопущение ограничении ввоза и эксплуатации «праворульных» автомобилей и разрушения исторических построек в городах и т. п.

Занепало большинство протестных движений, сформировавшихся в 2005 году, а также «новых» движений и сегодня сохраняют раздробленный характер и институциональную неоформленность не имеют лидеров, не координируются из единого центра, работа активистов осуществляется «от случая к случаю», активисты подвержены внешнему воздействию, большую их часть можно нейтрализовать разовыми уступками, административным воздействием, материальной «помощью». Многие из активистов протестов не верят, что могут достигнуть поставленной цели.

В статье «Протестное движение в России "нулевых": генезис и специфика» К. В. Подъячев акцентирует внимание на интенсивность протестного движения в 2007 году, а также на виды протестов [33]. Проведенный исследователем приблизительный расчет числа протестных акций демонстрирует готовность россиян бороться не с причинами, вызывающими проблемы, а с их следствием; традиционное дистанцирование населения от всего политически организованного, связанного с контролем за деятельностью «государства».

Данное заключение подкрепляется исследованием в экспериментальном регионе (Таблица 2)**.

В каких акциях протеста Вы согласились бы принять участие? Необходимо расставить предпочтения баллы от 0 до 5