Факторы имплементации политического курса открытых данных в странах ЕС

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

“ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ”

Санкт-Петербургская школа гуманитарных и социальных наук

Факторы имплементации политического курса открытых данных в странах ЕС

Выпускная квалификационная работа

по направлению подготовки 41.03.04 «Политология»

студента группы № 142

Костин Владислав Сергеевич

Рецензент

Кабанов Ю.А Научный руководитель

Старший преподаватель А.А. Вандышева

Санкт-Петербург 2018

Аннотация

Данная работает изучает политику информационной открытости в Европейском союзе. Предпринимается попытка ответить на вопрос, почему концепция «открытых данных» имеет разные практические результаты в странах ЕС. Для этого используются теории имплементации политики, на основе которых создаются критерии для анализа нормативно-правовых документов государств. Сравнение между странами проводится с помощью качественного сравнительного анализа. Результаты работы позволяют сделать выводы о положительном влиянии элементов дизайна политического курса открытых данных на достижение им высоких результатов.

Annotation

Article explores the policy of information openness in the European Union. An attempt has been made to clarify why the concept of "open data" has different practical results in the EU countries. In this order, theories of policy implementation are used. They allow conducting a set of criteria for analyzing the legislation of states. Comparison between countries based on the qualitative comparative analysis. The results of the work allow us to draw conclusions about the positive influence of the open-data policy's design elements on the practical achievements.

Оглавление

Введение

1. Теоретическая часть

1.1 Теория имплементации политических курсов

1.2 Особенности имплементации политических курсов в Европейском союзе

2. Эмпирическая часть

2.1 Сбор данных

2.2 Анализ данных

2.3 Качественный сравнительный анализ

Заключение

Библиографический список

Приложения

Введение

Актуальность и исследовательский вопрос работы

Открытость и публичность действий государственных органов власти может выражаться во множестве форм. Одна из них - это информационная открытость и предоставление данных о своей деятельности. Это направление получило активное развитие после появления новых электронных форм коммуникации, в первую очередь, Интернета. Как правило, органы государственной власти имеют собственную политику в отношении информационной открытости во всемирной сети.

Одной из первых концепций открытости власти, стала идея электронного правительства (e-government). Обычно концепцию электронного правительства понимают, как «инициативы по предоставлению сервиса и информации через электронные и диджитал системы со стороны органов власти всех уровней». Hu G. et al. The widely shared definition of e-Government: An exploratory study. The Electronic Library., 2009. - P. 970. Смысл такой политики заключается в развитии коммуникации и доверия между гражданами, бизнесом и некоммерческим сектором с одной стороны и органами власти с другой. Развитие электронного правительства реализуется на основе трех ключевых идей: прозрачность, открытость и участие. Van der Meer T. G. L. A., Gelders D., Rotthier S. E-democracy: Exploring the current stage of e-government. Journal of Information Policy., 2014. P. 499. Предполагается, что подобные принципы приведут к электронной демократии (e-Democracy) Ibid. P. 500., когда граждане смогут принимать реальное участие в политике с помощью электронных средств коммуникации. Кроме того, другой важнейшей частью этой концепции являются электронные сервисы (e-Services) Ibid. , связанные с упрощением доступа к государственным услугам и улучшением их качества.

Таким образом, развитие электронного правительства может происходить в двух направлениях: улучшение предоставляемого сервиса и привлечение большего числа граждан к демократическому управлению. Некоторые авторы утверждают, что эти два направления параллельны друг другу и реализация концепции электронного правительства не линейна. Weerakkody V., Choudrie J., Currie W. Realising e-government in the UK: Local and national challenges. AMCIS 2004 Proceedings., 2004. P. 134. В ходе своего развития она обрастает новыми институтами и их формами.

Так, одной из новых форм реализации идеи электронного правительства стала концепция «открытых данных». Этот подход можно по праву считать инновационным, поскольку он предписывает весьма конкретные и ясные требования того, каким образом должна осуществляться политика информационной открытости. Само название концепции отражает простую суть подобной политики: всячески «открывать» данные о деятельности публичных органов власти для общественности. Конечно же, через электронные системы коммуникации.

Непосредственно под открытыми данными понимают «любую информацию публичного сектора, которая постоянно общедоступна для повторного использования в любых целях». Buhr C. C., Kleiner T. European Open Data Policy: Challenges and Opportunities. Policy Advice and Political Consulting., 2012. P. 144. Кроме того, к такому широкому определению также прибавляют требование о машиночитаемом формате публикуемых данных.

В настоящее время концепция открытых данных обрела популярность как в политике, так и в политической науке. Это событие должно было случится по многим причинам, поскольку внедрение использования открытых данных действительно перспективно. Как правило, ученые приводят множество аргументов о преимуществах концепции открытых данных. Первая группа аргументов является классической и связана с подотчетностью государства и развитием антикоррупционных институтов. Например, Д. Ейгер и П. Берто утверждают, что «открытые данные являются одним из долгосрочных инструментов прозрачности публичной информации». Jaeger P. T., Bertot J. C. Transparency and technological change: Ensuring equal and sustained public access to government information. Government Information Quarterly., 2010. P. 374. Также эта идея тесно связана с антикоррупционной политикой, требующей широкий и постоянный доступ к информации о деятельности органов государственной власти. Attard J. et al. A systematic review of open government data initiatives //Government Information Quarterly., 2015. P. 402. Таким образом, открытые данные гармонично встраиваются в идею электронной демократии, так как используют аналогичные предпосылки, направленные на развитие новых стандартов государственного управления.

Кроме того, другие аргументы апеллируют к возможному усилению политического участия населения, ввиду реализации концепции открытых данных. Так, К. Джэнсен говорит «о широком потенциале для расширения участия пользователей открытых данных». Janssen K. The influence of the PSI directive on open government data: An overview of recent developments. Government Information Quarterly. 2011. P. 456. Исходя из того, что основными пользователями являются граждане - доступ к большему количеству публичных данных может привести к усилению гражданского участия и работы некоммерческого сектора. Кроме того, широкая информационная открытость органов власти увеличивает возможности для частно-государственного партнерства, так как государственный аппарат становится более подотчетным, понятным и доступным для коммуникации. Bakker K. The ambiguity of community: Debating alternatives to private-sector provision of urban water supply. Water alternatives., 2008. P. 245.

Тем не менее, для всех социальных групп наиболее потенциально востребованным преимуществом открытых данных может быть экономическая выгода от их реализации. Коммерческий сектор может использовать открытые данные для оптимизации своей работы и сокращения издержек, а также для создания новых продуктов в сфере услуг и образования. Buhr C. C., Kleiner T. Op. cit. P. 144. Аналогичным образом, органы государственной власти могут усовершенствовать качество своей работы и сократить затраты на предоставление сервиса.

Для оценки уникальных перспектив открытых данных возможно проанализировать те выгоды, которые им непосредственно приписывают сами политические акторы, занимающиеся имплементацией открытых данных. Одним из крупнейших игроков в мире электронных инноваций является Европейский союз. В первую очередь, Европейская комиссия, которая во многом определяет направления и специфику политических курсов в объединенной Европе.

В сфере открытых данных первая инициатива Комиссии появилась в 2003 году. Этой инициативой стала директива «Об информации в государственном секторе». European Commission. Directive 2003/98/EC of the European Parliament and of the council of 17 November 2003 on the re-use of public sector information. Retrieved December 12, 2012. А в настоящее время, согласно «Стратегии использования открытых данных Европейской Комиссии», основной целью использования открытых данных является создание единого цифрового рынка для стимулирования экономического роста и развития. European Commission. Digital agenda: Commission's open data strategy, questions & answers. Retrieved March 25, 2013. Таким образом, фокус использования концепции открытых данных смещается с обеспечения механизмов подотчетности и прозрачности на создание возможностей для экономического роста. Согласно прогнозам, ежегодный прямой и непрямой доход от повсеместного внедрения открытых данных составит 140 миллиардов евро в совокупности в 27 странах ЕС. Buhr C. C., Kleiner T. Op. cit. p. 144.

Несмотря на то, что эта цель вполне очевидна и полезна, было обнаружено, что реализация данной стратегии, а также уровень развития открытых данных в целом отличается в разных странах Евросоюза. Поэтому уровень информационной открытости стран ЕС находится на разном уровне. Это различие статистически подтверждается индексами и сравнительными исследованиями развития открытых данных: «Global Open data index», Global Open data index. [Electronic source]: Global Open data index. URL: https://index.okfn.org/ (Date of access: 29.11.2017). «UN e-government knowledge database» UN e-government knowledge database. [Electronic source]: UN e-government knowledge database. URL: https://publicadministration.un.org/egovkb/en-us/ (Date of access: 28.11.2017)., а также отчетами Всемирного банка. World Bank Group. [Electronic source]: European countries making clear progress with Open Data. URL: https://blogs.worldbank.org/opendata/european-countries-making-clear-progress-open-data (Date of access: 28.11.2017). Разница в уровне развития открытых данных может существенно замедлить развитие единого информационного рынка Европы, создание которого является главной целью стратегии использования данных Еврокомиссией.

Этот факт составляет как практическую проблему для политического процесса Евросоюза, так и теоретическую проблему для исследований реализации политики. Одинаковый политический курс, инициированный наднациональным органом, имплементируется странами и приносит им различные результаты. Возможная причина этого кроется в отличиях процесса принятия решения о запуске политического курса открытых данных. Принимая это во внимание, данная работа востребована в рамках сравнительных межстрановых исследований в политологии.

Таким образом, исследовательский вопрос работы звучит следующим образом: почему существует разница в реализации политики открытых данных в странах Евросоюза? Поиск и проверка значимости факторов кросс-национальной дифференциации применения открытых данных является заглавной темой этого исследования.

Цель работы состоит в обнаружении и проверке значимости факторов, которые привели к наиболее выдающимся результатам, так и наоборот замедлили реализацию концепции открытых данных. Таким образом, объектом исследования является процесс имплементации политического курса открытых данных в странах Европейского союза. Предметом являются различные факторы, которые могут как положительно, так и негативно влиять на имплементацию политического курса.

Подобная цель и объект исследования делают данную работу по-настоящему практико-ориентированной. Во-первых, так как работа основана на глубоком анализе эмпирического материала. Во-вторых, потому что исследование проводится в соответствии с проблемно-ориентированным подходом в политологии. В рамках такого подхода конечной целью анализа является выработка практических рекомендаций для решения актуальной политико-социальной проблемы. В нашем случае проблемой является отсутствие готовых решений для увеличения эффективности политики открытых данных в Европе. Их создание становится возможным, благодаря мониторингу и сравнительному анализу стратегий стран-членов ЕС.

Выбор теоретической рамки

Поиск теории, объясняющей разницу реализации политических курсов можно начать с направление сравнительных исследований имплементации политики. Это часть политической науки занимает важное место в традиции policy studies. Например, в рамках теории политического цикла исследования имплементации позволяют глубоко изучать две последних стадии цикла принятия решений: фазу реализации решений и фазу их мониторинга. Декальчук А. А. Эволюция понятия «внешний шок» в различных традициях изучения политического курса. Политическая экспертиза: ПОЛИТЭКС., С. 210. Именно от этих этапов политического процесса зависит, будет ли решена затрагиваемая политическим курсом проблема. При негативном исходе она может потребовать повторного внимания со стороны власти.

Изучение имплементации политических курсов связано с двумя основными подходами к их анализу. Первый из них называется «нисходящий» подход (top-bottom) - он связан с дедуктивным способом оценки эффективности реализации политики. А второй подход называется «восходящим» (bottom-up) - соответственно, он развивает индуктивную логику анализа политических курсов. Sabatier P. A. Top-down and bottom-up approaches to implementation research: a critical analysis and suggested synthesis., Journal of public policy. P. 27. У этих двух подходов по-настоящему разные предпосылки возникновения. Так, нисходящий подход исходит из необходимости оценить эффективность государственных политических курсов. Ibid. P.29. В то же время восходящий подход нацелен на изучение процесса их реализации - того, как именно политика претворяется в жизнь в рамках, соответствующих ей субсистем. Ibid.P.30.

Какой из этих подходов соответствует программе данного исследования? Я склоняюсь к нисходящему анализу по двум причинам. Во-первых, так как изначально исследовательский вопрос работы и вся научная актуальность имела дедуктивный характер. Во-вторых, количество случаев для анализа не позволяет проводить глубокое изучение контекста каждого из них. Однако институциональный анализ в данной ситуации возможен.

Кроме того, согласно П. Сабатье, нисходящий подход полезен для кейсов, в которых есть «доминирующая публичная программа» или «норма реализации политики» и мы хотим исследовать эффективность ее реализации. Sabatier P., Mazmanian D. The implementation of public policy: A framework of analysis., Policy studies journal. 1980. P. 541. Эта определенная норма задает структуру политического курса, а потому изучение значимости ее элементов для эффективности реализации программ обеспечивает каузально обоснованные результаты. Насколько хорошо подходит такой теоретический подход для изучения политики открытых данных в Европе? Очевидно, что ответ положительный по многим причинам.

Во-первых, сам контекст политики открытых данных связан с работой государственных и муниципальных органов. Поэтому их функционал очень сильно зависит от тех решений и требований, которые принимают вышестоящие национальные органы власти. Например, парламентский закон об обязательном наличии у каждого государственного органа веб-портала с данными о своей работе окажет более значимое и неотвратимое влияние на работу эту органа, чем усилия местных жителей по продвижению аналогичного требования.

Во-вторых, наличие единой общеевропейской стратегии внедрения открытых данных соответствует идее о «доминирующей публичной программе», о которой писал П. Сабатье, аргументируя использование нисходящего подхода.

В-третьих, сам масштаб изучаемых объектов является кросс-национальным и потому требует теоретической рамки, способной объяснять такие объемные эмпирические данные. При выборке из 28 кейсов, являющихся странами, очень сложно провести анализ субсистем реализации каждый из них. Еще сложнее провести сравнительное исследование между ними. Однако изучение регулирующих документов и характера их реализации является более доступным способом. Что как раз и предполагается в рамках нисходящего подхода.

Наконец, еще одним преимуществом нисходящего подхода для моего исследования является его прогностическая способность. Эта теоретическая рамка позволяет делать прогнозы, поскольку анализ на ее основе сводится к нахождению переменных и условий, приводящих к ожидаемому результату. То есть становится возможным определять факторы успеха или провала политического курса. Эти факторы могут использованы в будущем для создания устойчивых и эффективных аналогичных политических курсов. Все эти свойства делают нисходящий подход к имплементации политики весьма выгодным для сравнительных исследований и моей работы, в частности.

Гипотезы исследования

В концептуальном плане нисходящий подход к анализу имплементации получил свое развитие в виде объяснения вариации успешности реализации политических курсов через сравнение специфических переменных. Gross N. C., Giacquinta J. B., Bernstein M. Implementing organizational innovations: A sociological analysis of planned educational change., Basic Books. 1971. P.5. Авторы этого направления начинали анализ с набора политических решений и искали причины, по которым эти решения были реализованы с разной эффективностью. Ibid. P.7. Эффективность можно понимать тремя основными способами. Первый - это сравнительная эффективность политического курса одной политической системы с курсами других систем. Она может выражаться в степени и масштабах положительного воздействия, оказанного на общество, в связи с имплементацией политического курса. Alexander E. R. From idea to action: Notes for a contingency theory of the policy implementation process., Administration & Society. 1985. P. 409. Вторым способом является утилитарное понимание эффективности, связывающие успех любой политики с числом индивидов удовлетворенных проводимыми изменениями. Hollanders H., Celikel-Esser F. Measuring innovation efficiency. 2007. P.12. Третье понимание эффективности - это соответствие процесса и результатов реализации политики ее заявленным целям и средствам. Естественным образом цели и средства политического курса манифестируются в нормативно-правовых актах, регулирующих сферу этой политики.

Классический нисходящий подход к анализу имплементации понимает эффективность, в большей степени, согласно второму определению. Поэтому, согласно П. Сабатье, необходимо обращать внимание на соответствие эффектов политического курса его заявленным задачам, а также насколько эти эффекты являются следствием институционального дизайна, а не политических процессов. Sabatier P. A. Op. sit. 1986. P. 26. Кроме того, важно оценить, был ли и насколько переформулирован политический курс после мониторинга его воздействия. Ibid. P. 28.

Различными сторонниками этого направления были сформулированы теоретические критерии сравнения эффективности имплементации политики. Эти законодательные и политические критерии могут выступать независимыми переменными для исследований такого рода. Sabatier P. A., Mazmanian D, Op. sit. 1979. P. 22.. Так, Д. ван Метер и С. ван Хорн в первую очередь подчеркивают значимость четких и недвусмысленных целей политического курса, а также наличие заложенных механизмах оценки результатов. Van Meter D. S., Van Horn C. E. The policy implementation process: A conceptual framework., Administration & Society. 1975. P. 450. Д. Прессман и А. Вилдавски обозначают необходимость наличия у политики каузального механизма Pressman L., Wildavsky A. Implementation., Berkeley. 1973. P 15. - той объяснительной схемы, согласно которой курс окажет на общество именно то влияние, которое было изначально запланировано. Другим необходимым механизмом у этих же авторов является набор стимулов и санкций для преодоления сопротивления реформе со стороны целевых групп. Ibid. P.17. Кроме того, М. Липски и М. Левин подчеркивают значимость самих акторов или агентов имплементации. Согласно этим авторам, органы реализующие политические курсы, должны иметь серьезные полномочия и независимость, а также обеспеченность ресурсами, необходимыми для внедрения политики. Levin M. Conditions contributing to effective implementation and their limits., Greenwich, Conn.: JAI Press. 1981. P.2.

Именно эти теоретические положения авторов традиции policy studies выступают основаниями для формулирования критериев оценки имплементации политики. Эти критерии, в первую очередь, могут быть в самих правовых актах, регулирующих политику. А во-вторых, обнаруживаться во время политического процесса, сопровождающего реализацию политического курса.

Характер связи между этими критериями и результатом реализации политического курса формирует набор гипотез исследования. Предполагается, что наличие этих факторов положительно влияет на исход политического курса. Таким образом, гипотезами работы являются:

Н1 Конкретные и недвусмысленные цели положительно влияют на реализацию политического курса

Н2 Наличие механизмов мониторинга реализации положительно влияет на реализацию политического курса

Н3 Наличие дорожной карты, объясняющей пути достижения запланированных эффектов положительно влияет на реализацию политического курса

Н4 Наличие стимулов и санкций для воздействия на целевые группы положительно влияет на реализацию политического курса

Н5 Независимость агента имплементации положительно влияет на реализацию политического курса

Н6 Обеспеченность агента ресурсами положительно влияет на реализацию политического курса

Подобные критерии успешности имплементации политического курса могут выступать независимыми переменными (условиями) в данной работе. То есть могут рассматриваться, как условия эффективного внедрения политики открытых данных, в качестве элемента информационной открытости стран ЕС.

Методология и переменные

Работа над эмпирической частью работы началась с вопроса о выборе кейсов для анализа, который позволит качественно ответить на исследовательский вопрос и достоверно проверить гипотезу. Ответ на исследовательский вопрос может быть получен через сравнительный анализ всех кейсов, в которых фигурирует объект и предмет исследования. Так как реализация единой политики открытых данных проводилась во всех странах Европейского Союза, то для полноценного анализа причин неравномерной реализации этого политического курса, необходимо включить в выборку все 28 стран-членов ЕС.

Говоря о данных, которые нужно собрать по указанным странам из выборки, стоит в первую очередь обозначить существующую модель выбора данных для анализа политических курсов. Зачастую данные для анализа политических повесток парламентов операционализованы в виде парламентских вопросов, Vliegenthart R., Walgrave S. Content matters: The dynamics of parliamentary questioning in Belgium and Denmark., Comparative Political Studies. 2011. P. 1045. парламентских дебатов или слушаний, Jones B. D., Baumgartner F. R. Representation and agenda setting. Policy Studies Journal. 2004. P. 10. а также законотворческих инициатив. Soroka S. N. Issue attributes and agenda?setting by media, the public, and policymakers in Canada., International Journal of Public Opinion Research. 2002. P. 269. Наиболее удобным вариантом эмпирического материала для моей работы являются законотворческие инициативы, которые уже стали нормативно-правовыми актами.

Аргумент в поддержку такого выбора достаточно очевиден. Очевидно, что повестки имеют разный реальный уровень влияния на политику. Minow, M. Partners, Not Rivals: Privatization and the Public Good., Boston: Beacon Press. 2002. P.5. Так, достаточно символические политические дебаты по теме открытых данных будут влиять на реализацию политики в значительно меньшей степени, чем нормативно-правовые акты. Именно поэтому последние составляют больший интерес для анализа формирования повесток и реализации политики.

В качестве метода работы с данными избран качественный сравнительный анализ (QCA). Выбор такого подхода обусловлен несколькими причинами. Во-первых, количеством случаев. Так как выборка состоит из 28 кейсов (все страны ЕС), то качественный сравнительный анализ, являясь методом для среднего числа случаев, подходит для использования. Во-вторых, данная работа требует детальной работы с текстами нормативно-правовых актов стран, а также их последующего сравнения. По этой причине необходим метод, сочетающий контекстуальный анализ и наглядное сопоставление переменных. QCA обладает свойствами качественного и количественного подхода, Roig-Tierno N., Gonzalez-Cruz T. F., Llopis-Martinez J. An overview of qualitative comparative analysis: A bibliometric analysis., Journal of Innovation & Knowledge. 2017. P. 20. а потому справляется с данной задачей. Кроме того, иногда качественный сравнительный анализ называет конфигурационным анализом.

QCА хорошо подходит для распутывания сложных причинных связей, с целью обнаружить условия и конфигурации, который приводят к изучаемым исходам. Ritchie J. et al. Qualitative research practice: A guide for social science students and researchers., Sage, 2013. P. 11. Метод построен на сравнении сходных и отличающихся условий для определения их значимости для получения известных нам результатов. Качественный сравнительный анализ позволяет выявить патерны, позитивным или негативным образом влияющих на реализацию политического курса. В случае моего исследования, QCA является выгодным методом для определения факторов, выражающихся в специфике нормативно-правовых актов. Анализ построен на каузальной связи между обозреваемыми факторами и увеличением вероятности высокого качества открытых данных в странах ЕС.

В модели качественного сравнительного анализа независимые переменные выступают, как причинные условия (causal conditions). В то же время зависимая переменная рассматривается, как исход или результат (outcome) и принимает значения 0 или 1. Эти значения говорят о том, был ли исход негативным или позитивным соответственно.

Основным рабочим инструментом метода являются таблицы истинности. Они демонстрируют всевозможные логические комбинации условий и исходов. Каждая строка в таблице отражает наличие или отсутствие условий для каждого конкретного исхода. Соотнесение условий с исходами кейсов в таблице позволяет найти необходимые и достаточные условия, приводящие к известным результатам политического курса. Отсутствие или наличие одних и тех же условий в вариации позволит судить о том, какие факторы являются важными для появления негативного и позитивного исхода. Анализ условий или независимых переменных проводится с помощью булевой алгебры, в основе которой лежат правила формальной логики.

Что требуется сделать с эмпирическим материалом для его преобразования в таблицу истинности? Необходимо определить зависимые переменные (исходы). То есть, в каких странах политика открытых данных была реализована на высоком уровне, а в каких на низком. Для этого предполагается использовать уже существующие «Индекс информационной открытости» Еврокомиссии, который дает количественную оценку реализации открытых данных в странах ЕС. European Union. Open data maturity in Europe 2017: open data for a European data economy. p. 1-110. После этого, результаты каждой страны кодируются в значения 0 или 1. Негативный или позитивный исход соответственно. Таким образом, появляется 28 зависимых переменных (исходов).

Независимые переменные или условия успешной реализации политического курса определяются, исходя из теорий имплементации политических курсов. Они описывают факторы институционального дизайна, имеющие влияние на качество имплементации политики открытых данных. Независимые переменные определяются, непосредственно во время контент-анализа текстов НПА. Так, должен появится набор условий, воздействующих на реализацию политики. Данные условия заносятся в таблицу истинности, как независимые переменные.

Следующий шаг связан с приданием значений независимым переменным для каждого исхода. Необходимо провести мониторинг текстов нормативно-правовых актов каждой изучаемой страны для определения значения каждой независимой переменной. Они могут принимать значения на интервале между 0 и 1. Где 0 означает полное отсутствие искомого фактора, а 1 означает полноценное наличие. Также возможно использовать дробные числа для обозначения промежуточных значений факторов (не 0 и не 1, а что-то среднее/близкое к нулю/близкое к единице).

Результат будет представлять из себя несколько наборов условий, которые приводят к положительному исходу (который равен 1). Метод булевой алгебры позволяет сокращать те условия, которые приводят к негативным исходам (которые равны 0). А также сохраняет только те условия, которые являются необходимыми для положительного исхода.

Включая в выборку все страны Европейского Союза, мы решаем сразу несколько концептуальных проблем качественного сравнительного анализа. Во-первых, проблему выбора кейсов для анализа и числа случаев для них. Включение в выборку всех стран исключает выбор не тех зависимых переменных, поскольку задействованы все существующие зависимые переменные в принципе. А во-вторых, решается проблема генерализации ожидаемых результатов на остальные страны ЕС. Опять же лишь потому что, выборка на сто процентов состоит из стран, на которые возможно произвести генерализацию.

Структура работы

Исследование состоит из следующих логически связанных частей: введение, первая вторая глава с несколькими параграфами, заключение, а также список литературы и приложений. Первая глава посвящена всем теоретическим аспектам работы. Ее параграфы последовательно раскрывают подходы к анализу имплементации политики, а также теоретические особенности такого политического курса, как информационная открытость и открытые данные органов государственной власти ЕС. Важнейшей функцией первой главы является теоретическое обоснование используемых критериев и гипотез для эмпирической работы. Кроме того, обосновывается их каузальная связь с зависимой переменной в виде позитивных/негативных результатов политики открытых данных стран-членов ЕС.

В свою очередь вторая глава описывает эмпирическую составляющую исследования - в том числе: порядок и процесс сбора данных, их обработку и анализ, а также интерпретацию полученных результатов. В заключении исследования тестируются предложенные гипотезы, формируется вывод работы. Кроме этого, анализируются упущения исследования, и предлагается направление работы для дальнейших исследований по тематике открытых данных Европейского союза.

1. Теоретическая часть

1.1 Теория имплементации политических курсов

В данном параграфе теоретической главы будет рассмотрена литература на тему влияния дизайна политического курса на его реализацию. Будет решена задача, связанная с концептуальным объяснением причин, согласно которым необходимо учитывать и изучать специфические элементы нормативных документов политики. Таким образом, будет теоретически обоснован каузальный механизм гипотез работы. Они гласят, что существует положительная связь между деталями дизайна политического курса открытых данных стран-членов ЕС и практическими результатами такой политики. Термин «институциональный дизайн» отсылает к пониманию отдельного политического курса, как социальный института, которому присущи все его особенности: структура, акторы и правила. Chisholm D. Problem solving and institutional design., Journal of Public Administration Research and Theory. 1995. P. 461.

Концепция политической науки, согласно которой результат реализации политики зависит от проработанности и характера политического решения о ней, называется нисходящих подходом к анализу имплементации (top-down approach). Ключевой идей этой теоретической рамки является разделение политического процесса на стадию принятия решения и на этап его реализации. Эффективность, с которой будет проведена реализация, зависит от способности политической элиты принять политическое решение таким образом, чтобы обеспечить достижение необходимых целей и проконтролировать стадию имплементации. Fischer F., Miller G. J. Handbook of public policy analysis: theory, politics, and methods. 2006. P. 54. Самые ранние представления о таком подходе рассматривали этап реализации, как аполитичный, выстроенный на иерархии и подчинении процесс. Bodone F. I Am, You Are, We Become: Sustained Relationality in Practice, Research, and Policy. Counterpoints. 2005. P. 242. Однако проблема принципал-агентских отношений очевидна и требует решения - как для тех, кто занимается принятием политических решений, так и для тех, кто их анализирует. Таким образом, необходимо рассмотреть литературу по теме сфокусировавшись на том, как дизайн политических курсов позволяет обеспечить контроль над агентами имплементации.

Классическими и наиболее влиятельными авторами нисходяшего подхода к анализу имплементации стали: Д. ван Метер и К. ван Хорн, Van Meter D. S., Van Horn C. E. Op. Cit. М. Левин, Levin M. Op. Cit. Прессман и Вилдавски, Pressman L., Wildavsky A. Op. Cit. Бардак, Bardach E. Op. cit. 1977. Мажаман и П. Сабатье. Sabatier P., Mazmanian D. Et. All. Op. cit. Начиная с 1960-ых годов, эти исследовали закладывали теоретический фундамент для оценки реализации политики. Далее в тексте работы будут представлены их ключевые идеи о том, как именно форма политического решения может воздействовать на этап его имплементации.

Подход к изучению имплементации через анализ целей, критериев и структуры политического курса развивался с допущением о существенных отличиях между стадиями формулирования политики и ее реализации. Как правило, этап формулирования политики всегда заканчивает принятием нормативно-правового акта, который определяет формат политического курса и правила его регулирования. В то же время имплементация публичной политики понималась, как усилия публичных и частных лиц, направленные на достижение установленных целей. Van Meter D. S., Van Horn C. E. Op. cit. В этой цитате явно угадывается акцент на наличии и достижении целей. Их формулирование и легальное закрепление являются не просто неотъемлемой частью политического курса, а инициируют его и задают вектор для развития. Некоторые авторы называют цели политического курса факторами, определяющими «природу будущей политики» Froman L. A. The categorization of policy contents., Political science and public policy. 1968. P. 45..

Формат и условия, в которых заданы цели политики, могут объяснить расхождение ее запланированного сценария с реальной имплементацией. Так, наиболее влиятельная теория Дольбера и Хаммонда связывает разницу между имплементацией и ее сценарием с тем, насколько цели политики сочетаются с предпочтениями агентов реализации. Gross N. C., Giacquinta J. B., Bernstein M. Implementing organizational innovations: A sociological analysis of planned educational change., Basic Books. 1971. P. 13. В целом, вокруг целей может формироваться либо ситуация, характеризуемая как консенсус, либо как конфликт. Ibid. P.15. Таким образом, если группы интересов, участвующие в непосредственной реализации политики, положительно относятся к заявленным целям политического курса, и заинтересованы в их достижении, то можно ожидать меньшее отклонение имплементации от плана, чем в ситуации с отсутствуем консенсуса вокруг целей политики.

Политическая наука имеет несколько объяснений для такого явления: например, стремление бюрократии сохранить существующие практики локальной политики; Kaufman H., Couzens M. Administrative Feedback: Monitoring Subordinates' Behavior. 1973. P. 14. или же расхождение целей политики с реальным положением дел в затрагиваемой сфере. Malcomson J. M., Spinnewyn F. The multiperiod principal-agent problem., The Review of Economic Studies. 1988. P. 399. Примечательно, что по мере демократизации режима эти конфликты могут накладываться друг на друга, так как имплементация политики усложняется из-за интересов общественных организаций, бизнес-ассоциаций и транснациональных корпораций. Поэтому цели политического курса должны быть согласованы с контекстом, в котором они будут реализовываться. Кроме того, задачи политики должны быть корректно восприняты агентами ее реализации - так как нарушение коммуникации в самом начале повлечет за собой взаимное непонимание в дальнейшем. Downs A. Inside Bureaucracy., Boston: Little, Brown. 1967. P.12.

В модели анализа процесса имплементации политики, созданной Д. ван Метером и К. ван Хорном, Van Meter D. S., Van Horn C. E. Op. cit. P.15. цели и создаваемые ими стандарты, наравне с объемом выделяемых ресурсов, являются фундаментальным основанием для развития политического курса. Цели определяют межорганизационную коммуникацию и правоприменение, что в дальнейшем задает характеристики агентов имплементации. Ibid. Соответственно, использование целей для анализа эффективности имплементации позволяет легко производить оценку результатов. Во-первых, так как создает критерий для сравнения. А во-вторых, появляется возможность измерить результаты в числовых значениях и проанализировать соответствие измеренным таким же образам целям. Pressman J. L., Wildavsky A. Op. cit. P.17. Однако, такие возможности появляются, если цели сформулированы достаточно понятно и недвусмысленно - отсылая к какому-то конкретному предмету действительности.

Принимая во внимание сложность реального администрирования политики на локальном уровне, необходимо учитывать подобные особенности и, возможно, заранее закладывать их в программу политического курса. Так, Р. Левин подчеркивает, что провалы многих политик происходили не из-за их «неправильной природы, а из-за сложностей реализации». Levine R. A. Public planning: Failure and redirection., Basic Books. 1972. P.11. Как правило, бюрократический аппарат не действуют согласно веберианским представлениям о власти, а потому создает дополнительные трудности для инициаторов политики в лице центральной власти.

Несмотря на это, возможные провалы политики на стадии реализации могут быть предугаданы и минимизированы с помощью специфического дизайна политического курса. Дальнейшим шагом на пути создания такой программы является вопрос об обеспечении соответствия действий акторов заложенным требованиям - этой проблеме целиком посвящена идея «комплаенс». Kaufman H. The limits of organizational change., Routledge. 2017. P.8. В этом направлении, в зависимости от типа исследуемого объекта, предусматриваются разные пути обеспечения соответствия требованиям. Так, можно использовать принуждающие (санкции, наказание), нормативные (дисциплина, символизм) или же поощрительные (деньги и услуги) инструменты для манипуляции исполнителями политики. Etzioni A. Comparative analysis of complex organizations., Simon and Schuster. 1975. P.23. Для достижения наибольшего эффекта в реальной политике, как правило, используются сразу все подходы.

Одним из необходимых факторов для создания любых стимулов, относительно работы агентов имплементации, является наличие финансирования или обеспеченности ресурсами. Кроме того, невозможно представить реализацию любой политики без определенного бюджета, предназначенного для нее. Однако, именно наличие специальных ресурсов для стимулирования бюрократов позволяет создать инструмент для увеличения эффективности имплементации. Schultze C. L. The role of incentives, penalties, and rewards in attaining effective policy. 1970. P. 18. Как уже было сказано выше, подобные средства могут использоваться для контроля агентов с помощью принуждения или же нормативного контроля и использования поощрительных методов. Под ресурсами здесь может пониматься не только денежная обеспеченность, но и общее содействие вышестоящей власти, использование партнерских связей, предоставление помещений, бесплатный сервис, а также обеспечение техническими специалистами или же рабочей силой.

Логичным следствием увеличения финансирования становится необходимость контроля за расходованием этих средств. Принципал в этом случае может пойти по нескольким путям: прямо контролировать расходование средств или оценивать эффективность реализуемой политики и затем делать выводы о целесообразности израсходованных средств. Естественно на практике используются обе меры, однако они имеют различия. Так, первый способ предусматривает финансовую отчетность, аудиторские проверки, бюджетные ограничения, антикоррупционную политику и т.п. Derthick, M. New Towns In-Town., Washington, D.C.: Urban Institute Cambridge, Mass. 1972. P. 18. В то же время, оценка эффективности политики предусматривает другой способ контроля агентов - например, мониторинг.

Мониторинг реализации политического курса позволяет единично или периодически производить оценку реализации политики, затрат ресурсов на нее, а также получаемый эффект. Подобные механизмы необходимы для того, чтобы уравновесить асимметрию информации, которая возникает между агентом и его принципалом. Waterman R. W., Wood B. D. Policy monitoring and policy analysis., Journal of Policy Analysis and Management. 1993. P. 695. Зачастую мониторинг должен проводиться таким образом, чтобы информацию о состоянии реализуемого политического курса поставлял не сам агент, а другие акторы или автоматическая система оценивания. Поэтому в мониторинг могут включаться не только представители власти, действующие в интересах принципала, но и различные гражданские группы интересов. В конечном итоге, они могут быть заинтересованы в эффективной имплементации и расходовании бюджетных средств не меньше, чем инициаторы политики.

Важным аспектом проведения мониторинга является необходимость в подборе таких его параметров, которые не исказят поведение бюрократов. Зачастую они могут исполнять только те требования, которые содержатся в мониторинге - таким образом, имитируя достижение результата. Gormley Jr W. T. Taming the Bureaucracy: Muscles., Prayers, and Other Strategies. 1989. P. 45. Идеальным условием будет ситуация, в которой агент не знает параметров, по которым будет производиться оценка его деятельности. По своей структуре мониторинг реализации политики похож на количественное или экспертное исследование из социальных наук: содержатся те же самые стадии, такие как построение теоретической модели, сбор и анализ данных, интерпретация и проверка выводов. Patton C., Sawicki D., Clark J. Basic methods of policy analysis and planning., Routledge. 2015. P.13. В любом случае, важно учитывать, как актор воспримет проведение тот факт, что его работа будет оценена независимо от него. Даже при всех негативных эффектах, которые может создать мониторинг, его наличие все же может положительно сказаться на итогах реализации политического курса в целом.

Отходя от темы мониторинга политики, необходимо отметить, что немаловажную роль для имплементации играет формат, в котором существует агент реализации. Некоторые авторы подчеркивают важность инициации отдельных агентств или подразделений, ответственных за имплементацию. С их появлением у центральных органов власти появится возможность делить полномочия вместе с агентом. Так, А. Тиерман отводит центру функции некоего «Фронт энда», который с помощью информационной поддержки может продвигать политический курс, а также обеспечивать агента различными ресурсами. Tiernan A. Building capacity for policy implementation., Improving Implementation: Organisational Change and Project Management. 2007. P. 116. В качестве ресурсов выступают не только деньги, но и партнерские связи, доступ к коммуникации с другими органами власти и коммерческими компаниями. Помимо непосредственного предоставления ресурсов, Е. Бардак выделяет принципалу и другую роль, которая делает его полноценным партнером в имплементации политики. В определенные моменты центр должен вмешиваться в процесс имплементации, как для политической поддержки агента, так и для его дополнительного стимулирования. Bardach E. The implementation game: What happens after a bill becomes a law. 1977. P.10.

В свою очередь, агент может получить больше времени и возможностей для концентрации на выполнении задачи руководства. Кроме того, в функции агента входит обучение и приобретение опыта в процессе реализации курса с последующим применением полученных навыков. Shergold P. et al. Connecting government: Whole of government responses to Australia's priority challenges., Canberra Bulletin of Public Administration. 2004. P. 11. Это особенно важно для инновационной политики, создания новых секторов в национальной экономике, а также для проведения специальных событий.

Очень долгое время различные концепции и теории, относительно различных условий, которые могут способствовать качественной и устойчивой имплементации, не были систематизированы в единую парадигму. Одним из первых подобную попытку предпринял П. Сабатье. Он основывался на предпосылке об агентах имплементации, как отдельных атономизированных группах с множественными интересами, которые могут вступать в конфликт с повесткой центральных властей или населения. Sabatier P., Mazmanian D. The implementation of public policy: A framework of analysis., Policy studies journal. 1980. P. 543. Таким образом, такое представление объединяло в себе идеи предыдущих исследователей имплементации. Например, концепцию Хаммонда о необходимости консенсуса бюрократии и принципалов вокруг целей политического курса. Gross N. C., Giacquinta J. B., Bernstein M. Implementing organizational innovations: A sociological analysis of planned educational change., Basic Books. 1971. P.13. Или же модель Д. ван Метера и К. ван Хорна, в которой на реализацию политики влияют недвусмысленность, простота целей и обеспеченность агента ресурсами. Van Meter D. S., Van Horn C. E. Op. cit. P.10. Наконец, большое внимание было уделено идее Д. Прессмана и А. Вилдавски о необходимости каузальной теории для политического курса. Pressman J. L., Wildavsky A. Op. cit. P.21. Кроме того, отчасти была затронута мысль о малом количестве вето-игроков, как условия устойчивой реализации политики. Elmore R. F. Backward mapping: Implementation research and policy decisions., Political science quarterly. 1979. P. 606.

Основной целью концепции П. Сабатье было создание и обоснование таких критериев для имплементации, которые бы смогли обеспечить должный уровень комплаенс и в то же время не навредить непосредственным результатам и эффективности политического курса. Sabatier P., Mazmanian D. The conditions of effective implementation: A guide to accomplishing policy objectives., Policy analysis. 1979. P. 492. Для этого были выработаны принципы, в соответствии с которыми, законодатели могли усовершенствовать свои инициативы по созданию политических курсов. Новшество состояло в том, что подобные принципы учитывали условия сопротивления бюрократической среды и других ингибиторов имплементации. Таким образом, предыдущий исследовательский опыт представителей policy studies получил возможность интегрироваться в процесс принятия решения - или как минимум в анализ его последствий.

Некоторые авторы могли посчитать это неким признанием восходящего подхода к анализу имплементации со стороны сообщества нисходящего подхода. Однако, мне кажется, что это не так, по причине отсутствия изменений в методологическом аппарате. «Top-down» подход так и остался в классической форме, лишь изменив представления о том, какие факторы стоит учитывать при анализе реализации политики или составлении плана по ее созданию. Данный подход все так же идет сверху-вниз и отдает больший приоритет тем, кто формулирует политику, но не реализует ее. Последние лишь стали одной из переменных для анализа, но не заместили собой предмет исследования представителей нисходящего подхода. Кроме того, идеи об использовании дизайна политического курса, как инструмента для навязывания своих правил игры агентам имплементации, существовала еще в работах Е. Бардака. Bardach E. Op. cit. P.6.

Таким образом, предмет исследования в рамках такого подхода связан с основными нормами, регулирующими и задающими характер развития политического курса. В классическом понимании эту роль выполняют исключительно нормативные документы. Должное прогнозирование при их разработке позволяет «целиком структурировать процесс имплементации и увеличить вероятность запланированного исхода и поведения целевых групп» Sabatier P., Mazmanian D. Op. Cit. P. 24..

Тем не менее, при использовании неоинституциональной логики можно обнаружить другие источники для анализа. Например, конструктивистский и интерпретативный подходы могут обозначить нестандартные источники норм: ценности, обращения лидеров общественного мнения или даже символы. Fischer F., Miller G. J. Op. Cit. P. 123. Они тоже могут повлечь за собой имплементацию политического курса - естественно, не в стандартном понимании, но все же влекущем за собой социальные изменения.

В части критики нисходящего подхода к анализу имплементации, видный вклад внес Липски с теорией уличной бюрократии. Было отмечено, что лишь непосредственные исполнители политических курсов способны повлиять на то, каким будет конечный результат. Lipsky M. Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individuals in the Public Services Russell Sage Foundation., New York. 1980. P. 4. Как правило, такие возможности есть у локальной и муниципальной власти, которая непосредственно взаимодействует с гражданами и организациями, а потому лучше знает ситуацию на местах и может действовать, нарушая установленные общие правила. Ibid. В конечном итоге, результат политики отличается от планов политической элиты, которая находится слишком далеко от контекста, в который внедряется политический курс.