Факторы имплементации политического курса открытых данных в странах ЕС

Кроме того, существующие взаимодействия локальной власти и частного сектора порой нарушают логику иерархичного подхода, так как зачастую реализация технических решений может отдаваться на исполнение негосударственным институтам. Сети взаимодействия органов власти все больше и больше включают в себя не только публичный сектор, но и общественные организации, коммерческие компании. Elmore R. F. Forward and Backword Mapping: Reversible Logic in the Analysis of Public Policy., Springer, Dordrecht. 1985. P. 38. А потому модель, применяема для выработки и оценки имплементации должна учитывать подобные изменения, так как автономность локальных бюрократов и их взаимодействие с частным секторам создают собственные политические субсистемы на местном уровне. Hill M., Hupe P. Implementing public policy: Governance in theory and in practice., Sage. 2002. P.9.

Таким образом, обозначенные выше факторы дизайна политического курса позволяют регулировать политику на стадии ее имплементации. Одна из главных задач, которая решается с помощью конструирования дизайна - это преодоление сопротивления со стороны исполнителей в лице бюрократического аппарата. Однако, необходимо выстраивать политический курс таким образом, чтобы не только проконтролировать агентов реализации политики, но и добиться поставленного результата. Подобные нюансы постепенно стали учитываться по мере развития нисходящего подхода к анализу имплементации. Возможно, на сегодняшний день уместно говорить о том, что рассматриваемая теория предлагает решения для преодоления той критики, которая обрушилась на иерархическое понимание политического процесса. Для этого предлагается не покидать методологическое поле нисходящего анализа реализации политики, а лишь использовать новые критерии формирования политических курсов. Главным образом, они должны учитывать контекст, в котором будет воплощаться политика.

Примечательно, что Европейский союз, как изучаемая сфера этой работы, имеет свои особенности, связанные с имплементацией политики. Насколько они расходятся с общемировой практикой и нужно ли создавать специальные критерии для их анализа? Для ответа на этот вопрос необходимо рассмотреть литературу на тему реализации политики в объединенной Европе.

1.2 Особенности имплементации политических курсов в Европейском союзе

имплементация политический курс администрирование

Европейский союз, как уникальная с точки зрения институциональной организации структура, имеет особенности в части реализации супранациональных политических курсов на национальном уровне. Существующая специфика усложняет интеграционные процессы и унификацию политико-социальных практик на общеевропейском пространстве. Эта проблематика стала центром внимания целого направления исследований о европейской интеграции. В этой части текста путем обзора литературы по теме будут рассмотрены основные концепции и теории, объясняющие многомерность имплементации политических курсов в ЕС.

Изначально, до 90-ых годов и роста популярности неоинституциональной теории в европейских исследованиях, основная практика изучения имплементации была построена на использовании нисходящего подхода. То есть, основное внимание было сосредоточено вокруг переменных, связанных с представлением о политике в ЕС, как об иерархичном исполнении рациональных решений вышестоящих органов власти. Schwarze J., Institut universitaire europйen. Conference (1989: Firenze). The 1992 challenge at national level: a community-wide joint research project on the realization and implementation by national governments and business of the internal market programme: reports and conference proceedings 1989., Nomos. 1990. P.5. Такие переменные, как правило, соотносились с установленными целями и порядком реализации политических курсов. В свою очередь, какие-либо недостатки на стадии имплементации объяснялись следствием отклонения от установленных целей и требований политического курса, Fischer F., Miller G. J. Op. Cit. p. 98 а также технократическим несовершенством исполнителей и контролирующих их органов. Примечательно, что при таком подходе имплементация общеевропейской политики на национальном уровне позиционировалась, как практически аполитичный процесс, эффективность которого зависела от качественности законодательства. Siedentopf H., Hauschild C. The Implementation of Communita Legislation by the Member States: A Comparative Analysis. 1986. P.10.

Однако, уже спустя небольшой промежуток времени аполитичность агентов имплементации на национальном уровне была подвергнута сомнению. Ключевой концепцией для описания этих процессов стала теория о «борьбе» за статус-кво национального законодательства и за монополию на его видоизменение Duina F. Explaining legal implementation in the European Union., International Journal of the Sociology of law. 1997. P. 157. между национальными группами интересов и представителями власти общеевропейских институтов. Базовой гипотезой такого подхода являлось предположение о стремлении национальных политических элит защищать существующие в их странах социальные практики, институты и традиции от изменений извне. Ibib. p. 158. Разумеется, выгодные в определённый момент для элит инновации и перемены могли получить их поддержку и реализоваться. Например, общеевропейские политические курсы по финансированию проектов на территории отдельных государств-членов ЕС хоть и имеют потенциал для изменения социальных практик стран, все же получать поддержку элит этих стран. Поэтому поведение национальных групп интересов при имплементации политических курсов ЕС зависит от степени, в которой они соответствуют или не соответствуют их потребностям. Haverland M. National adaptation to European integration: The importance of institutional veto points., Journal of public policy. 2000. P. 89.

Позднее, под влиянием неоинституциональной парадигмы подобные идеи о влиянии набора предпочтений национальных акторов стали дополняться и другими формами институтов, влияющих на их коммуникацию с супранациональным правительством. Такое расширение произошло из-за понимания возрастающей сложности «имплементационных игр» в национальной политике. Fischer F., Miller G. J. Op. Cit. P.120. Таким образом, неоинституциональные условия политической системы, такие как «количество вето-игроков, наличие консенсусной культуры и консолидация общества» Cowles, M.G., Caporaso, J., and Risse, T. Transforming Europe: Europeanization and Domestic

Change., Cornell University Press. 2001. P. 10. стали учитываться при анализе имплементации.

После определенного периода развития направление изучения имплементации политики в европейских исследованиях приобрело собственную специфику. Возможно, что она сформировалась из-за недостаточных объяснительных возможностей двух доминирующих парадигм имплементации: нисходящего подхода с фокусом на административных процедурах и правилах, а также восходящего подхода, отсылающего к политическим субсистемам на локальном уровне. Таким образом, ключевым элементом европейских исследований является признанная необходимость учета разнообразия социокультурных установок в странах ЕС - считается, что этот фактор создает особенные стили имплементации в разных странах. O'Toole Jr L. J. Research on policy implementation: Assessment and prospects., Journal of public administration research and theory. 2000. P. 263.

Для того, чтобы анализ учитывал такие условия, но в то же время не объяснял вариацию лишь специфическими особенностями кейсов - необходимо проводить исследования имплементации, балансируя между сравнительной и контекстуальной перспективой. Это требует мультидисципларного использования методов «исторического институционализма, теории игр и культурного подхода», Ibid. P.267. которые в конечном итоге способны повысить популярность исследований имплементации среди других школ социальных наук. Ibid. P.269

2. Эмпирическая часть

Единое правовое поле ЕС имеет свои особенности в каждой из стран членов. Эмпирический тест данной работы исходит из предположения, что результаты реализации единого политического курса в разных странах-членах ЕС, имеют различные показатели из-за особенностей институционального дизайна рассматриваемого политического курса открытых данных. Для получения валидных результатов необходимо провести операционализацию понятия «институциональным дизайн»: в нашем случае им являются ключевые элементы, содержащиеся в текстах нормативно-правовых актов, инициирующих курс инициировавших политику открытых данных.

Выделенные ранее критерии являются основанием для сравнения имплементации политики в изучаемых странах. Соотнося наличие изучаемых критериев в текстах НПА с известным исходом политического курса, можно судить об их значимости для имплементации этой политики в целом. Соответственно, гипотезы строятся на том, что если изучаемый набор факторов присутствует в документе, то можно ожидать положительный результат политического курса. Если же данных факторов нет, то имплементация политического курса не принесет высоких резульатов.

Таким образом, в качестве зависимой переменной мы используем результаты (исходы) реализации политики открытых данных в странах ЕС. Они выражаются либо в положительном, либо в отрицательном значении переменной. Значение зависимой переменной для каждой из стран определяется, исходя из набора данных по информационной открытости в рамках аналитического обзора Европейской Комиссии. European Union. Open data maturity in Europe 2017: open data for a European data economy. p.117. Там представлен индекс, отражающий эффективность проводимой политики открытых данных в странах-членах ЕС. На его основе составлен рейтинг стран, позволяющий определить государства с высокими показателями информационной открытости и государства с низкими показателями.

В свою очередь независимыми переменными являются представленные ниже критерии. Они выделены на основе теорий имплементации политических курсов - процесс отбора именно этих критериев более подробно описан в предыдущей главе.

· Конкретные, недвусмысленные цели политического курса открытых данных

· Наличие механизмов мониторинга реализации проводимой политики

· Наличие дорожной карты или теории, объясняющей пути достижения запланированных целей политики открытых данных

· Набор административных стимулов и санкций для воздействия на целевые группы бюрократии

· Наличие независимого агента имплементации

· Обеспеченность агента имплементации ресурсам

Между независимыми и зависимыми переменными предполагается наличие определенных взаимосвязей, зависимостей. Характер связей между ними описан набором гипотез исследования Таким образом, выдвигается предположение о положительной связи между наличием условий (независимых переменных) и значением результата реализации политического курса (зависимой переменной). Каузальный механизм между ними обусловлен теориями нисходящего подхода имплементации политических курсов. Он построен на основе того, что элементы институционального дизайна, содержащиеся в текстах нормативно-правовых актов, определяют формат, в котором будет реализовываться политический курс. Соответственно, какие-то из элементов приводят к наилучшим результатам политики, а какие-то ухудшают имплементацию Рабочие гипотезы исследования представлены ниже:

Н1 Конкретные, недвусмысленные цели положительно влияют на реализацию политического курса открытых данных

Н2 Наличие механизмов мониторинга реализации политики положительно влияет на реализацию политического курса открытых данных

Н3 Наличие дорожной карты или теории, объясняющей пути достижения запланированных целей политики положительно влияет на реализацию политического курса открытых данных

Н4 Наличие набора административных стимулов и санкций для воздействия на целевые группы бюрократов положительно влияет на реализацию политического курса

Н5 Наличие независимого агента имплементации с широкими полномочиями положительно влияет на реализацию политического курса

Н6 Обеспеченность агента ресурсами положительно влияет на реализацию политического курса

Цель практической части работы состоит в проверке выдвинутых гипотез на собранном материале с помощью эмпирического теста. Для этого требуется определить источники для сбора данных, метод сбора данных, способ их обработки; а также необходимо соотнести полученные результаты с предположениями и теоретической рамкой работы. Кроме того, в заключительной части этой главы будет проанализированы возможные упущения и ограничения используемой исследовательской стратегии.

2.1 Сбор данных

Данная часть работы раскрывает источники и процесс сбора эмпирического материала для аналитической составляющей исследования. Последовательно раскрывается критерии отбора данных и значений для переменных. Кроме того, обозначаются меры по минимизации ошибок на этом этапе анализа.

Исходя из используемой теории, необходимые нам данные содержатся в текстах основных нормативно-правовых актов, регулирующих исследуемые политический курсы. Так как, предметом работы являются политические курсы по внедрению открытых данных в странах-членах ЕС, то необходимо обратиться к текстам НПА по тематике создания инструментов информационной открытости, которые издавались каждой из стран. Эти нормативно-правовые инициативы стали результатом издания директивы 2013/37/EU от лица Европейской комиссии. Члены ЕС на национальном уровне должны были создать собственное законодательство, внедряющее положения директивы. Примечательно, что реализация этого политического курса должна была быть закончена к 18 июля 2015 года European Commission. Op. cit. 2013., что означает завершенность этапа имплементации открытых данных на национальном уровне на данный момент. Дальнейший пересмотр этого политического курса будет произведен после масштабного мониторинга, который Европейская комиссия начнет проводить с 18 июля 2018 года. Ibid.

Стоит упомянуть, что до принятия в 2013 году рассмотренной выше директивы существовала другая - первичная - инициатива 2003/98/EU Европейской Комиссии по тематике открытых данных. European Commission. Op. cit. 2003. Она налагала на участников ЕС обязательства по созданию институтов информационной открытости органов государственной власти, в целях обеспечения прозрачности политической системы, а также для развития единого рынка данных. Ibid. P.4. Таким образом, можно говорить о реализации общеевропейской политики информационной открытости в форме открытых данных с 2003 года.

Контент-анализ двух вышеуказанных директив показал отсутствие выработанных в нашем исследовании критериев для оценки имплементации. Были проанализированы все главы этих документов, в особенности глава 7, регулирующая «прозрачность» Ibid. P.17.; глава 9, устанавливающая «практические мероприятия» Ibid. 21.; глава 12 об «имплементации». Ibid. 23. Примечательно, что основное содержание и наименование глав обеих директив (от 2003 и от 2013 гг.) совпадают.

В случае нахождения в текстах директив критериев, рассматриваемых в данном исследовании, качество эмпирической работы было бы сильно искажено. Однако, эти рамочные директивы не предписывали подобных мер по имплементации политики. Основное содержание директив регулирует общие цели политики открытых данных, порядок доступа граждан к информации о деятельности органов власти, условия открытой лицензии на пользование данными, перечень документов, к которым доступ может быть ограничен, а также технические особенности публикации данных - такие как автоматизированная публикация, машинно-читаемый формат наборов данных, требования к их паспортам. Ibid. P.10.

После анализа главного нормативного документа, который инициировал политику открытых данных на супранациональном уровне ЕС, необходимо обратиться к текстам законов, запустивших этот политический курс на национальном уровне. Доступ к этому эмпирическому материалу возможен, через веб-портал «EUR-Lex» (European legislation) European Union. EU law and publications. [Electronic source]: EUR-lex.eu. URL: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html (Date of access: 11.05.2018), который предоставляет интересующие нас тексты. Однако, задача по поиску источника эмпирического материала упрощается наличием на веб-сайте Европейской комиссии специального раздела, посвященного имплементации директив об открытых данных на национальном уровне стран-членов ЕС.

Этот раздел содержит ссылки на тексты законодательных актов, которые внедряют директиву Еврокомиссии об открытых данных. Примечательно, что тексты доступны как на национальных языках стран-членов, так и на английском языке. Перевод этих текстов принадлежит аппарату Европейской комиссии. Тем самым, принимая во внимание их высокую квалификацию, можно минимизировать риск упущений и ошибок при трактовке текстов, которые могли бы возникнуть в данном исследовании, при автоматическом переводе с национальных языков на английский.

Таким образом, сбор данных для исследования производился с веб-сайта Европейской комиссии. В качестве данных выступали нормативно-правовые акты национального уровня 28 стран-членов ЕС (ЕС и ЕЭЗ) по имплементации политики открытых данных. Общее количество текстов для анализа составило 53 экземпляра. Ключевой задачей работы с каждым из документов являлся поиск выработанных критериев оценки имплементации. Оценивалось и фиксировалось их наличие или отсутствие.

В свою очередь, процесс сбора данных для зависимой переменной - результата внедрения политики открытых данных в каждой из стран - состоял в поиске эмпирического материала, который можно было бы присвоить в качестве значений для переменной в каждом кейсе. Для операционализации зависимой переменной использовалась бинарная логика, предписывающая два значения переменной: положительное и отрицательное. Они отражают высокий результат реализации политики открытых данных и низкий результат соответственно.

В качестве эмпирического материала для зависимой переменной предполагалось использовать индекс информационной открытости стран ЕС. Он разработан Европейской Комиссией, совместно с Институтом открытых данных и с несколькими консалтинговыми компаниями. European Union. Open data maturity in Europe 2017: open data for a European data economy. p. 1-110. Ими проведена огромная работа по оценке влияния и реализации политических курсов открытых данных в странах-членах ЕС. Индекс в такой форме доступен за 2016 и за 2017 год. В рамках исследования было принято решение использовать последнюю версию (2017 г.), дабы оценить воздействие рассматриваемых национальных нормативно-правовых актов через среднесрочный период времени с 2015 года - когда реализация принятых мер была завершена.

Индекс использует набор оценочных параметров, которые отражают успешность реализации политики открытых данных. Данные параметры включают в себя:

· законодательные основы политики открытых данных (наличие национальных планов, методические рекомендации по публикации данных, требования к частоте и способу публикации) Ibid. p. 13-25.;

· лицензии и доступ к данным (доступность и отсутствие платы за доступ) Ibid. p. 25-27.; функционирование национального портала открытых данных (возможности обратной связи, доступ к API, поиск по наборам данных, бесплатная выгрузка данных, машинно-читаемый формат документов) Ibid. p. 29-31. p. 54-62.;

· социально-экономическое воздействие (количество рабочих мест в сфере открытых данных, оценки и прогнозы по приросту прибыли от их использования, количество крупных социальных проектов на основе данных) Ibid. p. 36-42.;

· а также доля посетителей от общего количества граждан страны и общее количество доступных наборов данных. Ibid. p. 63-65.

Оценки по всем этим параметрам переводятся в баллы, и на их основе формируется индекс для каждой страны Европейского союза. Для того, чтобы перевести индексы в бинарную систему в рамках нашего исследования, можно разделить их на две группы по количеству баллов: выше среднего и ниже среднего балла. Такая идея подкрепляется использованием такой же методики самими разработчиками индекса, а также постоянно увеличивающимся разрывом в количестве баллов у стран, которые занимаются позиции ниже среднего. Так, средний балл составляет 1088 (при максимуме в 1500), а у Кипра, который находится в группе выше среднего балл составляет 1130, в то время, как у Греции из группы ниже среднего балл равен 1080.

Рисунок 1 Распределение баллов и мест в индексе информационной открытости Приложение 1

Таким образом, значения зависимой переменной разделены на две группы, в зависимости от удаленности от среднего значения Тем кейсам (странам), у которых количество баллов меньше среднего, присваивается значение 0; в то время, как странам с большим, чем среднее, значением присваивается значение 1.

В итоге, получились следующие значения зависимой переменной для каждого из случаев

Таблица 1 Значения зависимой переменной «Высокий результат реализации открытых данных» Приложение 2

Ирландия, Испания, Словения, Болгария Эстония, Кипр, Румыния, Франция Австрия, Хорватия, Финляндия, Нидерланды, Лихтенштейн, Словакия, Норвегия	Значение равное 1
Бельгия, Греция, Венгрия, Мальта, Чехия, Дания, Литва, Италия, Португалия, Исландия, Латвия Польша, Швеция	Значение равное 0

2.2 Анализ данных

Данная часть работы содержит в себе описание анализа нормативно-правовых документов по имплементации политики открытых данных в странах ЕС. Оно проводилось с помощью выработанных ранее критериев для оценки имплементации политики. Таким образом, было необходимо определить наличие компонентов из набора критериев в исследуемых текстах. В дальнейшем это позволит проверить гипотезу о наличии положительной связи между указанными факторами институционального дизайна и высоким результатом реализации политики открытых данных.

В качестве метода анализа изучаемых текстов выступает качественный контент-анализ. Он заключает в прочтении документа и поиске в нем комбинаций слов и категорий, прямо указывающих на наличие используемых факторов. Набор категорий для декодирования переменных не задается заранее, а наполняется по ходу прочтения текстов. Согласно Брайману, такая методика согласуется с правилами проведения качественного контента-анализа в политологии. Bryman A. Social research methods., Oxford university press. 2015. P.183. Что касается значений, которые будут присваиваться переменным, то они зависят от наличия/отсутствия в текстах законов категорий, указывающих на переменные. Таким образом, значения могут быть от 0 до 2, где 0 означает полное отсутствие переменной, а 2 указывает на ее наличие. Кроме того, промежуточное значение 1 сигнализирует о двусмысленности или неполноте наличия переменной.

Далее будет приведен список формулировок, которые интерпретировались, в качестве маркеров нужных нам факторов. Кроме них также использовались сходные с ними по смысловому и семантическому значению категории, которые отражают идентичное содержание.

· Переменная «Наличие конкретных, недвусмысленных целей»

В первую очередь стоит отметить, что цели политики открытых данных на национальном уровне должны состоять из двух компонентов: во-первых, перенос директивы 2013/37/EU Европейской комиссии о создании единого диджитал рынка на национальный уровень, а во-вторых, создание или регулирование общих условий функционирования системы открытых данных в стране. Наличие фактов, указывающих на обе цели, соответствует значению переменной 1, наличие только одной из них обозначает, как 0.5, а полное отсутствие целей фиксируется, как 0.

Исходя из этого, наличие этих двух целей определялось следующими комбинациями:

«в целях развития правил использования информации из государственных учреждений с целью создания новых информационных продуктов и услуг» Cyprus. Act 205 (I) establishing rules governing the re-use of information held by public sector bodies. No 4546 of 23.12.2015. 2015. P.1.

«для создания правового режима для повторного использования документов учреждений государственного сектора» Spanish Law 37/2007 of 16 November 2007 on the re-use of public sector information. 2007. P.3

«для облегчения использования документов органов государственного сектора, в целях содействия информационным продуктам» Austrian Act amending the Act (2010:566) on the re-use of public sector documents of 02.06. 2015. 2015. P.1.

«установить единый набор правил для повторного использования документов и наборов данных, проводимых органами государственного сектора» Danish Act to amend the Act on the re-use of public sector information of 18.06.2008. 2008. P.1.

«регулировать способ передачи информации государственного сектора и условия повторного использования информации» Slovenian Decree on communication and re-use of public sector information of 31.03.2016. 2016. P.3.

Эти и другие формулировки указывают на наличие в документах цели, связанной с общим созданием условий для функционирования системы открытых данных. Соответственно их присутствие в тексте присваивало значение 0,5 для переменной. Если же документ апеллировал так же к необходимости реализовать директиву Европейской комиссии, то переменная получала значение 1. В случае отсутствия каждой из этих целей, значение переменной составляло 0. Следующие фразы указывали на реализацию директивы, как цели нормативно-правового акта:

«Этот Закон переносит соответствующее регулирование Европейских сообществ [2013/37/EU] и регулирует правила предоставления информации и права доступа к такой ней» Czech Republic Act of 12 August 2015 amending Act No 106/1999 on freedom of information. 2015. P.2.

«Целью настоящего Закона является передача Directive 2003/98 / EC Европейского парламента и Совета о повторном использовании информации о государственном секторе» Estonian Public Information Act of 15 November 2003. 2003. P.1.

· Переменная «Наличие механизмов мониторинга реализации политики»

Данная переменная оценивала наличие указаний по созданию контролирующих структур, правил или процедур, направленных на проведение мониторинга политики открытых данных в стране. Под мониторингом концептуально понимались усилия по оценке результатов политического курса для его корректировки. Приведенные ниже фразы и подобные им формулировки считывались, как действительное наличие механизмов мониторинга. Если они присутствовали в документе, то переменной присваивалось значение 1. В противном случае присваивалось число 0.

«Соблюдение настоящего Закона в соответствии с процедурами, установленными в законодательстве, контролируется Государственным агентством по инспекции данных» Finnish Act on Freedom of Information on 3 March 2004. 2004. P.8

«Глава органа власти подготавливает годовой отчет о состоянии доступа к общественной информации и о случаях повторного использования информации из государственного сектора по запросам, включая сведения о самих запросах данных» Bulgarian Law on Access to Public Information on 01.07.2016. 2016. P. 21.

· Переменная «Наличие дорожной карты или теории, объясняющей пути достижения запланированных целей политики»

Этот параметр рассматривался, как объяснительный механизм, отвечающий на вопрос: каким образом именно этот закон позволит достигнуть обозначенных целей? Во время эмпирической работы нижеприведенные формулировки указывали на его наличие. Присутствие этого фактора присваивало переменной значение 1, а отсутствие 0.

«Для достижения целей использовать потенциал информации государственного сектора, преодолевая барьеры фрагментированного европейского рынка, устанавливая единые критерии, основанные на справедливых условиях в отношении обработки информации для индивидов и компаний» Spain. Op. cit. part 1. p.1

· Наличие набора административных стимулов и санкций для воздействия на целевые группы бюрократов

Этот фактор позиционировался, как перечень возможных инструментов воздействия на исполнителей политики открытых данных. Сюда входили, как позитивные способы принуждения, так и негативные пути обеспечения ответственности. Наличие в тексте фактов, указывающих на наличие таких мер, присваивало переменной значение 1, а отсутствие обозначалось, как 0. Таким образом, на эту переменную указывали следующие формулировки:

«a) штраф в размере от 50,000 до 100 000 евро за очень серьезные нарушения; b) штраф в размере от 10,000 до 50 000 евро за серьезные нарушения; c) штраф от 1 000 до 10 000 евро за незначительные нарушения» Spain. Op. cit. part 11. p. 9.

«предписание, которое требует владельца информации привести свою деятельность в соответствие с законом, если Инспекция установит, что держатель информации: не обработал запрос информации по мере необходимости; незаконно установил ограничения на доступ к информации;» Estonia. Op. cit. act 51. p.24.

· Переменная «Наличие независимого агента имплементации»

Данный параметр оценивал, существует ли отдельный, независимый актор, деятельность которого сосредоточена вокруг имплементации политики открытых данных. Наличие упоминаний такого актора или указание о его организации расценивалось, как значение 1 для переменной - в то время, как отсутствие присваивало переменной значение 0.

«Команда управления проектами «Программы Прозрачность», созданной в соответствии со статьей 6 (1) Закона 3861/2010, несут ответственность за регистрацию и оценку наборов документов, информации и данных, хранящихся органами государственного сектора» Greece Presidential Decree No 28: On the codification of provisions relating to access to public documents and records. 23.03.2015. 2015. P.14.

«Совет министров назначает пять (5) лиц, с тем, чтобы они осуществляли в соответствии с их этикой, опытом и способностями обязанности членов Комитета по обзору открытых данных» Cyprus. Op. cit. p.12.

· Переменная «Обеспеченность агента имплементации ресурсами»

Текущий фактор отражает, были ли указаны источники и объемы финансирования для агента имплементации открытых данных или для программы в целом. Указание таких источников означало значение 1 для переменной, а отсутствие упоминаний о финансировании кодировалось, как 0. Следующие примеры демонстрируют, что имен под этим понималось.

«Федеральная служба государственной поддержки поддерживает операционные расходы Комиссии и ее секретариата. Члены Комиссии имеют право на погашение своих расходов, в соответствии с Королевским указом от 18 января 1965 года, об общих правилах расходов, связанных с денежным курсом» Belgium Royal Decree relating to the composition and functioning of the Commission on access to and reuse of administrative documents. 29.04.2008. 2008. P. 12.

«Уполномоченный должен иметь Канцелярию Уполномоченного в качестве экспертной службы. Средства, необходимые для работы Канцелярии Уполномоченного, предоставляются из государственного бюджета Республики Хорватии» Croatian Act on the right of access to information. 2013. P.17.

Таким образом, переменным, связанным с характеристиками нормативно-правовых актов по имплементации общеевропейской политики открытых данных, были присвоены значения. В пяти переменных они составили либо 0, либо 1. А в одной переменной значения равны 0, 0.5 и 1.

2.3 Качественный сравнительный анализ

Следующим этапом после присвоения значений для зависимой и независимых переменных является сравнительный анализ собранных эмпирических данных между странами. Эта работа проводится с помощью такого метода, как качественный сравнительный анализ. Его концептуальную основу составляют таблицы истинности, построенные через присвоение значений истинности используемыми переменным, которые, в свою очередь, представлены в виде условий (независимый переменные) и исходов (зависимые переменные). В построенной таблице в результате применения формальных логических формул и булевой алгебры происходит сокращение имеющихся комбинаций, которые приводят к заданным исходам. Schneider C. Q., Wagemann C. Set-theoretic methods for the social sciences: A guide to qualitative comparative analysis., Cambridge University Press. 2012. P. 9. В результате остаются только те комбинации условий, который приводят к положительным исходам.

Данный метод анализа позволяет взглянуть под другим углом на законы социальных наук. По своей сути он сравнивает параметры кейсов, а не проверяет зависимости между наборами данных - как обычно происходит в статистическом методе анализа данных. Таким образом, его можно использовать, как методологическую рамку для сравнения успешности политических курсов открытых данных в странах ЕС именно с помощью тех данных, которые были собраны в рамках исследования. В этом случае удобно использовать бинарную кодировку данных из предыдущего параграфа главы: значения зависимой переменной, как 0 и 1, и аналогичные значения независимых переменных. Только для одной из независимых переменных (наличие четких недвусмысленных целей) используется множественная кодировка со значениями 0, 1, 2.

Нахождение комбинаций, которые приводят к успешному исходу кейсов, позволит протестировать гипотезы о положительном влиянии изучаемых условий институционального дизайна на результат реализации политического курса. В случае подтверждения гипотез исследования, можно будет сделать вывод о значимости определенных законодательных компонентов политики открытых данных стран-членов ЕС для успешной имплементации.

На стадии непосредственного анализа данных, закодированные переменные были помещены в таблицу истинности с помощью программы для анализа данных R-studio. С использованием пакета функций `QCA' переменные были откалиброваны, как «криспи» (crispy) сеты, предусматривающие бинарные значения 0 и 1. А единственная многомерная переменная была откалибрована, как «фази» сет (fuzzy). Затем были построены три модели с некоторыми различиями в наборе переменных.

1) Первая модель содержит в себе значения всех переменных для каждого из кейсов (28 стран, 196 наблюдений). Выдача QCA по данной модели выглядит следующим образом:

Таблица 2. Значимость переменных первой модели Приложение 3

inclS PRI covS covU
1 OBJECTIVES{1}*EXPLAIN_SCHEME{0}*ASSESSMENT{1}*RESOURCE{0} 1.000 1.000 0.400 0.333 Bulgaria, Netherlands, Slovak Republic, France; Lux; Finland
2OBJECTIVES{1}*EXPLAIN_SCHEME{0}*INSENTIVES{0}*ACTOR{1}*RESOURCE{0} 1.000 1.000 0.133 0.067 Romania; France
3 OBJECTIVES{2}*EXPLAIN_SCHEME{0}*ASSESSMENT{1}*INSENTIVES{1}*RESOURCE{0} 1.000 1.000 0.133 0.067 Slovenia; Austria
4 OBJECTIVES{2}*EXPLAIN_SCHEME{0}*ASSESSMENT{1}*ACTOR{1}*RESOURCE{0} 1.000 1.000 0.267 0.200 Cypros,Estonia,Norway, Austria
5 OBJECTIVES{2}*EXPLAIN_SCHEME{0}*INSENTIVES{1}*ACTOR{1}*RESOURCE{1} 1.000 1.000 0.133 0.133 Croatia; Ireland
6 OBJECTIVES{0}*EXPLAIN_SCHEME{1}*ASSESSMENT{1}*INSENTIVES{0}*ACTOR{1}*RESOURCE{1} 1.000 1.000 0.067 0.067 Spain
7 OBJECTIVES{1}*EXPLAIN_SCHEME{0}*ASSESSMENT{1}*RESOURCE{0} 1.000 1.000 0.400 0.333 Netherlands, Slovak Republic

В строках представлены формулы, обозначающие необходимые условия для достижения положительного исхода во всей вариации данных. Так, как все перечисленных факторов являются необходимыми, то они должны в равной степени учитываться в при формулировке вывода в этой модели. Однако в контексте законодательства большее значение имеют те факторы, которые имеют значение 1 - то есть присутствуют в текстах, исследуемых НПА. В представленных семи формулах переменная «объяснительная схема» встречается лишь один раз; в свою очередь переменная «наличие ресурсов» присутствует в двух формулах - так же, как и фактор «наличие стимулов»; однако переменная «независимый актор» встречается уже 3 раза; далее, многозначный фактор «наличие целей» встречается 3 раза в полной объеме и 3 раза в ограниченном объеме. Наконец, критерий «наличие механизмов оценки и мониторинга» встречается полноценных 5 раз - что неоспоримо говорит о высокой степени ее значимости.

Таким образом, на основе этой модели, в которой задействованы все данные, можно сделать вывод о наибольшем влиянии на исход реализации политики открытых данных со стороны такого фактора, как «наличие механизмов оценки и мониторинга» в дизайне института. Кроме того, достаточно высокое влияние оказывает фактор наличия целей реализуемой политики - лишь в одном наборе условий из семи он отсутствовал.

2) Вторая модель предназначена для проведения QCA без одной из переменных из первоначального «полного» набора. Переменная «наличие объяснительной схемы» исключается из набора условий данной модели, так как она встречалась лишь один раз в кейсе Испании. С помощью подобной меры возможно решить сразу две задачи: проверка значимости «наличия объяснительной схемы» для положительного исхода реализации политики в Испании, а также ликвидация ее влияния на работу всей остальной модели.

Таблица 3. Значимость переменных для второй модели Приложение 4

inclS PRI covS covU
1 OBJECTIVES{1}*ASSESSMENT{1}*RESOURCE{0} 1.000 1.000 0.400 0.333 Bulgaria, Netherlands, Slovak Republic, France; Lux; Finland
2 OBJECTIVES{1}*INSENTIVES{0}*ACTOR{1}*RESOURCE{0} 1.000 1.000 0.133 0.067 Romania; France
3 OBJECTIVES{2}*ASSESSMENT{1}*INSENTIVES{1}*RESOURCE{0} 1.000 1.000 0.133 0.067 Slovenia; Austria
4 OBJECTIVES{2}*ASSESSMENT{1}*ACTOR{1}*RESOURCE{0} 1.000 1.000 0.267 0.200 Cyprus, Estonia, Norway; Austria
5 OBJECTIVES{2}*INSENTIVES{1}*ACTOR{1}*RESOURCE{1} 1.000 1.000 0.133 0.133 Croatia; Ireland
6 OBJECTIVES{0}*ASSESSMENT{1}*INSENTIVES{0}*ACTOR{1}*RESOURCE{1} 1.000 1.000 0.067 0.067 Spain

В этом случае количество формул для достижения положительного значения зависимой переменной сократилось до шести. Во всех представленных формулах переменная «обеспеченность ресурсами» встречается 2 раза, «наличие стимулов» так же 2 раза, переменная «независимый актор» встречается в 3 случаях - так же, как и фактор «наличие целей». Переменная «наличие целей» присутствует в полноценном виде 3 раза и 2 раза в ограниченном. В то же время переменная «наличие механизмов оценки и мониторинга» полноценно наличествует в 4 случаях из 6, что определенно указывает на ее сравнительную значимость на фоне остальных факторов. Также, необходимо отметить, что кейс Испании сохранил положительное значение зависимой переменной - что явно указывает на отсутствие значимости фактора «наличие объяснительной схемы» для успешной имплементации политики.

Таким образом, данная модель нивелирует «наличие объяснительной схемы», как необходимого условия для успешного исхода, а также подчеркивает значимость «наличия целей» и «наличие механизмов оценки и мониторинга», как обязательных факторов для результативной имплементации политики открытых данных.

3) Третья модель основана на сокращении еще одной используемой переменной, которая присутствует практически в каждом из кейсов, а также усложняет анализ, ввиду множественности своих значений. «Наличие целей» исключается из набора данных для текущей модели. Предполагается, что сравнение кейсов, в условиях отсутствия этого фактора, поможет более наглядно продемонстрировать значимость оставшихся условий.

Таблица 4. Значимость переменных для третьей модели Приложение 5

inclS PRI covS covU
1 ASSESSMENT*ACTOR 1.000 1.000 0.533 0.267 Cyprus, Estonia, France, Norway, Spain, Austria, Finland; Ireland
2 ASSESSMENT*insentives*resource 1.000 1.000 0.467 0.200 Bulgaria, Netherlands, Slova Republic, Cyprus, Estonia, France, Norway

В рамках данного модели было получено всего две комбинации. В первой из них две переменные «наличие механизма оценок и мониторинга» и «независимость актора» являются достаточными для успешного исхода. В то же время во второй формуле впервые, кроме достаточных условий, появились еще и необходимые (написанные мелким шрифтом). В такой комбинации исход оказывался положительным при сочетании факторов «наличие механизмов оценки и мониторинга», «наличие стимулов» и «обеспеченность ресурсами». Однако, по причине того, что критерий «наличие с является достаточным, то в каждом из обозначенных семи случаев он является главенствующим над остальными условиями.

Таким образом, в части работы, относящейся к качественному сравнительному анализу (QCA), было создано три различных модели анализа данных. Они отличались по набору переменных (условий), включенных в сравнение кейсов. Первая модель состояла из всех выработанных переменных и их собранных значений: 6 независимых переменных, одна зависимая и 196 наблюдений. По результатам ее анализа были сделаны выводы о высокой значимости таких факторов, как «наличие целей» и «наличие механизмов оценки и мониторинга», для успешных исходов, выражающихся в высоких результатах политики открытых данных в странах-членах ЕС.

В свою очередь, вторая модель была сокращена на одну независимую переменную «наличие объяснительной схемы» с 28 значениями - таким образом анализу подверглись 168 наблюдений. В качестве следствия этого, «наличие целей» и «наличие механизмов оценки и мониторинга» снова показали свою высокую значимость для получения ожидаемого результата политики. Кроме того, после удаления переменная «наличие объяснительной схемы» продемонстрировала свою низкую значимость, так как единственный кейс, в котором они имела положительное значение, не изменил характер связи с зависимой переменной.

Наконец, третья модель оказалось самой компактной из представленных: она была сокращена еще на одну независимую переменную с 28 значениями. Таким образом, после исключения переменной «наличие целей», по причине ее повсеместного положительного значения и сокращения вариации, общее количество наблюдений для модели составило 140 случаев. По итогу анализа, было найдено две комбинации, в одной из которых высокую значимость имели «наличие механизмов оценки и мониторинга» и «независимость актора», а в другой достаточным условием являлась только переменная «наличие механизмов оценки и мониторинга».

Подводя итог качественного сравнительного анализа по трем моделям, необходимо отметить находки всей эмпирической части работы. Из используемых шести условий достаточно высокую значимость показали только три: «наличие целей», «независимость актора», а также «наличие механизмов оценки и мониторинга». Последний фактор оказывал решительное влияние в каждой моделей, тем самым подтвердив свое высокую значимость для институционального дизайна политики открытых данных в Европе.

Можно обоснованно утверждать о подтверждении трех из шести, обозначенных в начале работы, гипотез. Таким образом, во-первых, была доказана положительная взаимосвязь между наличием конкретных, недвусмысленных целей и высоким результатом реализации политики открытых данных (Н1) в странах ЕС. Во-вторых, была подтверждена гипотеза о положительном влиянии механизмов мониторинга реализации политики на конечный результат политического курса (Н2). В-третьих, было обосновано, что независимость агента имплементации положительно влияет на результативность политики отрытых данных (Н4).

Однако, остальные, используемые в интересах исследования, гипотезы не были подтверждены аналогичным образом. Они имели слишком низкую значимость, но, тем не менее, не были опровергнуты. Во время качественного сравнительного анализа переменные, отражающие эти гипотезы, иногда входили в комбинации условий успешных исходов. Этот факт говорит об их частичной значимости в положительных исходах. Поэтому можно утверждать, что набор стимулов и санкций для воздействия на целевые группы бюрократов незначительно увеличивает вероятность высоких результатов политического курса открытых данных (Н5). А также обеспеченность агента имплементации ресурсами оказывает слабое положительное воздействие на вероятность позитивного результата реализации политики открытых данных (Н6).

Тем не менее, условия эмпирической работы были выстроены таким образом, что позволили опровергнуть одну из имевшихся гипотез (Н3). Она гласила, что присутствие в тексте НПА дорожной карты или теории, объясняющей пути достижения запланированных эффектов политики положительно влияет на реализацию политического курса в целом. Такой элемент институционального дизайна отсутствовал в подавляющем большинстве исследуемых стран с положительным значением зависимой переменной.

Заключение

Данная работа объясняет причины неравномерных результатов реализации общеевропейской политики открытых данных в странах ЕС. Единая политика в области информационной открытости органов власти появилась в ЕС с 2003 года по инициативе Европейской комиссии. Открытые данные стали одним из инструментов достижения прозрачности деятельности власти, а также способом построить единый рынок информации. European Commission. Op. cit. 2003. С тех пор страны-участницы формируют собственное законодательство в отношении открытых данных.

Исследовательский вопрос работы был сформулирован таким образом, что поиск ответа на него был возможен через анализ имплементации политического курса открытых данных на национальном уровне ЕС. Таким образом, теоретическая рамка работы конструировалась на основе теорий имплементации политических курсов. Они позволяют проводить анализ эффективности политики через ее институциональный дизайн. На основе такой каузальной теории были сформулированы гипотезы о наличии и характере связей между элементами дизайна политики и ее результатами. Таким образом, появились независимые переменные, отсылающие к дизайну и зависимая переменная демонстрирующая результаты политики.

После операционализмами и обзора литературы по теории имплементации независимые переменные обрели конкретную форму: «наличие конкретные, недвусмысленные целей политического курса открытых данных»; «наличие механизмов мониторинга реализации проводимой политики»; «наличие дорожной карты или теории, объясняющей пути достижения запланированных целей политики открытых данных»; «наличие административных стимулов и санкций для воздействия на целевые группы бюрократии»; «наличие независимого агента имплементации»; «обеспеченность агента имплементации ресурсам». В качестве источника эмпирического материала для независимых переменных использовались нормативно-правовые акты, инициирующие политику открытых данных в странах-членах ЕС. Значения для переменных собирались с помощью качественного контента-анализа текстов.

В свою очередь для операционализации зависимой переменной использовались количественные показатели, отражающие социально-экономический эффект от использования открытых данных в каждой отдельной стране ЕС. Подобные параметры были обнаружены в «Индексе информационной открытости», разработанным Европейской комиссией. European Union. Open data maturity in Europe 2017: open data for a European data economy. p. 1-110. Он содержит рейтинговые оценки политики открытых данных стран ЕС, отражающие многомерные количественные показатели. Оценки этого индекса использовались, как зависимая переменная работы.

Методом обработки данных выступал качественный сравнительный анализ (QCA). На его основе формируются таблицы истинности для бинарных, шкальных или множественных значений переменный. Затем, с помощью булевой алгебры сравниваются наборы значений независимых переменных, приводящих к положительному значению зависимой переменной. Те наборы значений, что приводят к негативным показателям зависимой переменной сокращаются. Таким образом, остаются только те наборы переменных (условий), который создают положительный результат. Применительно, к нашему эмпирическому материалу такой метод позволил обнаружить комбинации элементов институционального дизайна, приводящих к высоким результатам политики отрытых данных.

Для пяти из шести независимых переменных использовались бинарные значения 1 и 0 - где единица означает наличие переменной в тексте нормативно-правового акта страны ЕС, а ноль означает ее отсутствие. Одна переменная ««наличие конкретные, недвусмысленные целей политического курса открытых данных» имела множественные значения в виде 0, 0.5 и 1. Это вызвано необходимостью реализации двух целей в контексте открытых данных в Европе: имплементации директивы Еврокомиссии и создания национальной системы открытых данных. Соответственно, наличие обеих целей отмечалось, как 1; наличие лишь одной цели, как 0.5; и полное их отсутствие, как 0. В свою очередь, зависимая переменная принимала значения 1 и 0, исходя из положения страны-члена ЕС в рейтинге информационной открытости. Количество баллов выше среднего оценивалось, как 1, в то время как положение ниже среднего, как 0.

Эмпирический анализ производился в программной среде R-studio с помощью пакета QCA. Было построено три модели с разным составом независимых переменных. Результаты анализа демонстрируют, что такие переменные как «наличие целей», «наличие механизмов мониторинга» и «независимость актора» положительно повлияли на результаты политики открытых данных в изучаемых странах. Остальные переменные не показали такой же высокой значимости, поэтому они не имеют такого же потенциала воздействия на эффективность политического курса.

Таким образом, имеются основания говорить о подтверждении трех гипотез о том, какие элементы дизайна политического курса положительно влияют на его результат. Так, наличие конкретных целей, механизмов мониторинга и мер по созданию независимого актора имплементации политики позволяет достичь более высоких результатов политического курса, чем при отсутствии таких условий. Можно утверждать, что страны ЕС с высокими показателями информационной открытости получили такие результаты, благодаря наличию в законодательстве об открытых данных вышеприведенных условий.

Однако есть нюансы, связанные с критикой использованного подхода и полученных выводов. Во-первых, в теоретической части работы могли быть некорректно подобраны независимые переменные для анализа. Это могло произойти по причине упущения важных теоретических работ по теории имплементации политических курсов, а также ввиду недостаточного учета специфики политического курса открытых данных в ЕС. Во-вторых, проведение качественного контент-анализа могло иметь недостаточную процедурную точность, а потому предоставить неверные значения независимых переменных. В-третьих, использованные данные для формирования значений зависимой переменной могут не отражать всей специфики, которая влияет на результат политики открытых данных в каждой отдельной стране ЕС.

...