Теоретико-методологический анализ институционального развития российского федерализма

Размещено на http://www.allbest.ru/

23.00.01 - теория и философия политики, история и методология политической науки

Автореферат

диссертации на соискание учёной степени кандидата политических наук

Теоретико-методологический анализ институционального развития российского федерализма

Ильченко Михаил Сергеевич

Екатеринбург - 2011

Работа выполнена в отделе философии Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук

Научный руководитель: доктор политических наук, доцент Фадеичева Марианна Альфредовна

Официальные оппоненты: доктор политических наук, профессор Подвинцев Олег Борисович

кандидат политических наук, доцент Филиппова Наталья Алексеевна

Ведущая организация: Санкт-Петербургский государственный университет

Защита диссертации состоится 22 июня 2011 г. в 14:00 на заседании диссертационного совета Д 004.018.01 при Институте философии и права УрО РАН по адресу: 620990, г. Екатеринбург, ул. Софьи Ковалевской, д. 16 (конференц-зал).

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Института философии и права УрО РАН

Автореферат разослан " " 2011 г.

Учёный секретарь диссертационного совета, доктор политических наук, доцент М.А. Фадеичева

Актуальность темы исследования

Проблема федеративных отношений является одной из стержневых для современной российской политики. Это проявляется как в значимости самого порядка взаимодействий между Центром и регионами, так и в том, что характер его воспроизводства может выступать своего рода барометром состояния политической системы в целом. Поэтому теоретическое осмысление состояния федеративных отношений на конкретном этапе способно не только представить общую картину взаимодействий двух уровней власти, но и дать возможность рассмотреть очертания и структурные особенности функционирующего в стране политического режима. В свою очередь, анализ институционального развития федеративной системы может позволить выявить механику воспроизводства этого режима и возможные траектории его эволюции.

Несмотря на постепенное вытеснение проблематики федеративных отношений из публичного дискурса и замещение самого понятия "федерализм" иными речевыми практиками - такими, как "государственное строительство" и "региональное управление", острота проблемы взаимоотношений Центра и регионов в последнее время стала ещё более очевидной, а интенсивность процессов межэлитных взаимодействий в различных сферах региональной политики заметно возросла.

Сегодня опыт федерализма в России требует обстоятельного многостороннего анализа как с точки зрения выявления общей логики его институционального развития, так и с точки зрения рассмотрения основных противоречий, присущих федеративной системе на настоящем этапе. За последние двадцать лет российская политическая система прошла через сложный период адаптации федеративных институтов, включивший в себя как процесс конституционно-правового закрепления принципов федерализма, так и "освоения" центральной и региональной элитой новых формальных институтов федеративного устройства в качестве правил игры. В этих условиях внимание исследователей было в основном обращено либо к анализу структурных особенностей федерализма и проблеме формирования его наиболее адекватной модели для России, либо к анализу изменений различных конфигураций правил игры в рамках федеративной системы, обусловленных взаимодействием элитных групп Центра и регионов.

В настоящей ситуации особенно важным становится выявление общих закономерностей и анализ динамики институционального развития российского федерализма, которые позволяют понять как условия формирования системы "нового централизма", так и условия её воспроизводства и постепенной трансформации.

Очевидно, что функционирование системы взаимодействий Центра и регионов в России оказывается всё менее зависимо от субъектного фактора. Возрастающий элемент неопределённости, случайность принимаемых решений и стихийный характер воспроизводства целого ряда управленческих механизмов становится трудно объяснить выбором стратегий и изменениями правил игры. Все эти факторы постепенно приобретают отчётливый характер системного свойства, выступая следствием глубоких противоречий, имеющих место внутри институционального комплекса федеративной системы. При этом в большинстве случаев эти противоречия существуют не между формальными нормами и неформальными практиками, а укореняются внутри самих неформальных практик. В современных условиях неформальные механизмы взаимодействия Центра и регионов из временного явления и своего рода побочного эффекта межэлитного сотрудничества превратились в функциональный инвариант развития федеративной системы. Кроме того, они оказываются тесно переплетены с практиками, сложившимися в рамках системы административного управления, внутрипартийного сотрудничества, электоральной политики.

Как следствие, сегодня проблематика федерализма всё в большей степени определяется не выбором оптимальной модели государственно-территориального устройства и не ситуативным использованием федеративных институтов элитами Центра и регионов, а характером его встроенности в сложившийся порядок политических взаимодействий. Поэтому на настоящем этапе важное значение приобретает теоретический анализ особенностей институционального развития российской федеративной системы и, прежде всего, различных форм существования институтов федерализма, ключевых механизмов, способствующих их воспроизводству, а также того эффекта, который эти институты в состоянии оказывать на поведение основных акторов политической системы.

Степень разработанности проблемы

Различные аспекты проблемы институционального развития российского федерализма рассматривались в огромном количестве работ, представленных как отечественными, так и зарубежными авторами. Однако, во-первых, сама проблема развития институционального комплекса российской федеративной системы крайне редко становилась самостоятельным предметом анализа, как правило, встраиваясь в более широкий исследовательский контекст. Во-вторых, в подавляющем большинстве случаев анализ институтов федерализма опирался на теоретико-методологический фундамент традиционного институционализма, в то время как потенциал современной институциональной теории в ходе этих исследований использовался крайне слабо.

В процессе подготовки настоящего исследования использовались как работы, посвящённые теоретико-методологическим основам изучения федерализма, проблемам мирового и российского опыта федеративных отношений, так и работы, связанные с концептуальными принципами нового институционализма и особенностями их применения в ходе эмпирического анализа. федеративный дискурс институциональный

Прежде всего, необходимо выделить комплекс фундаментальных, ставших классическими исследований по проблемам теории федерализма и принципам его изучения, каждое из которых в существенной мере предопределило самостоятельное направление анализа федеративных отношений. Эти исследования, в первую очередь, представлены работами У. Ливингстона, У. Райкера, К. Уира, К. Фридриха, М. Штейна, Т. Фрэнка. Несмотря на то, что институциональное развитие федерализма не являлось основным предметом анализа этих авторов, их исследования способствовали утверждению в науке устойчивых традиций рассмотрения институтов федерализма. В частности, работы К. Уира заложили основу формально-правовой трактовки федеративных институтов, труды У. Ливингстона послужили фундаментом для их интерпретации в рамках социологического подхода, а исследования Райкера оказали огромное влияние на формирование традиции понимания институтов федерализма как правил игры в концептуальных границах теории рационального выбора.

В рамках современных федералистских исследований можно обозначить две основные методологические традиции. Первая ориентирована на анализ формально-правовых и структурных основ федерализма и рассматривает федеративные институты преимущественно в концептуальных границах классического институционализма. Большинство исследований, относимых к этой традиции, носят ярко выраженный компаративистский характер. Среди них стоит выделить работы Р. Уоттса, А. Степана, М. Бёржесса, И. Дукачека, Т. Фляйнера, Д. Элазара, Б. Галлигана.

Вторая традиция опирается на принципы теории рационального выбора. В её рамках институты федерализма рассматриваются как правила игры, выступающие ограничителями взаимодействия центральной и региональной элиты. В ряде случаев их трактовка оказывается близка концепциям институционализма рационального выбора. К этой традиции относятся работы М. Филиппова, П. Ордещука, Б. Вейнгаста, Д. Трейсмана, Дж. Роддена, Д. Самуэльса, Д. МакКея.

Анализ институциональных особенностей российского федерализма в отечественной науке оказался максимально близок методологическим принципам первой из обозначенных традиций. Целый комплекс работ российских авторов посвящён изучению формально-правовых и структурных аспектов развития федеративной системы России. К ним можно отнести исследования И.А. Конюховой, М.В. Глигич-Золотарёвой, М.Х. Фарукшина, Л.В. Смирнягина, И.М. Бусыгиной.

Серьёзное распространение среди отечественных авторов получило рассмотрение федеративных отношений в России под углом анализа межэлитных взаимодействий по линии Центр - регионы. Один ряд исследований, проводимых в этом направлении, ориентирован на теоретическое осмысление проблемы взаимоотношений центральной и региональной элиты и выработку соответствующих теоретических моделей. К ним, в частности, относятся работы Р.Ф. Туровского, Н.В. Панкевич, Н.В. Петрова. Другой ряд исследований носит преимущественно эмпирический характер и сосредоточен на анализе самих механизмов межэлитного сотрудничества Центра и регионов, в том числе неформальных практик взаимодействия. Эти исследования представлены в трудах А.Е. Чириковой, Н.В. Зубаревич, К.В. Киселева, А. Кынева, О.Б. Подвинцева, В.А. Ковалева.

Анализ развития российского федерализма через призму принципов теории рационального выбора проводится преимущественно зарубежными исследователями, предлагающими различные объяснительные модели его трансформации с существенным акцентом на институциональный фактор развития. В данном контексте стоит выделить работы К. Стонер-Вейс, Э. Паскаль, С. Солника, Дж. Кана, М. Мендрас, А. Хайнеманн-Грюдера.

Значительный объём источников, рассмотренных в ходе подготовки настоящей работы, составляют исследования, посвящённые теоретико-методологическим основаниям современного институционализма, а также эмпирические исследования, выполненные в опоре на его концептуальные принципы.

К классическим работам, заложившим основы различных направлений и исследовательских традиций в рамках нового институционализма, стоит отнести труды Д.Г. Марча и Й. Ольсена, Р. Гудина, К. Шепсла, Б. Вейнгаста, П. Ди Маджио и У. Пауэлла, Дж. Найта, Д. Норта, Э. Остром, П. Холла и Р. Тейлора.

Использование принципов нового институционализма в анализе различных сфер политического взаимодействия осуществлено в работах Б.Г. Питерса, Дж. Стокера, Э. Сандерс, К. Хея, В. Шмидт, Б. Джессопа, Г. Хелмке, С. Левитского, Т. Эйзенштадта, С. Стоукс.

В отечественной науке утверждение традиции исследований, проводимых в концептуальных границах нового институционализма, связано, в первую очередь, с деятельностью Исследовательского комитета Российской Ассоциации Политической Науки (РАПН) по институциональным исследованиям и работами таких авторов, как С.В. Патрушев, П.В. Панов, А.Д. Хлопин, Г.Л. Кертман, Т.В. Павлова.

Кроме того, самостоятельное направление институциональных исследований составляют работы ряда российских экономистов, оказавшие серьёзное влияние на формирование соответствующего теоретико-методологического аппарата в рамках отечественной политической науки. К ним, прежде всего, стоит отнести труды В.В. Радаева, А.Н. Олейника, М.А. Шабановой, С.Ю. Барсуковой, А.М. Либмана.

Использование методологических принципов современного институционализма при анализе проблем институционального развития федеративных отношений получило заметное распространение среди зарубежных исследователей в последнее десятилетие. Наряду с институционализмом рационального выбора теоретико-методологическую базу таких работ составляют принципы исторического, нормативного, социологического, дискурсивного и ряда других направлений в рамках современной институциональной теории. Особого внимания в этой связи заслуживают работы Э. Гибсона, Я. Эрка, В. Свендена, С. Колино, Э. Кенинга, Р. Штурма, Л.М. Андерсона.

Анализ различных аспектов институционального развития российского федерализма, осуществлённый в опоре на принципы нового институционализма, представлен работами П.В. Панова, В.Я. Гельмана, Ш.Ш. Какабадзе.

Таким образом, в отечественной науке очевиден существенный недостаток работ, акцентирующих внимание на проблеме функциональных особенностей и развития институционального комплекса российской федеративной системы. Восполнению этого пробела может способствовать использование в ходе анализа институционального развития российского федерализма теоретико-методологического потенциала различных исследовательских традиций, утвердившихся в рамках нового институционализма.

Объект исследования - федерализм в совокупности составляющих его институтов и практик.

Предмет исследования - теоретические основания и методологические принципы анализа функциональных особенностей и закономерностей развития институционального комплекса российской федеративной системы.

Цель и задачи исследования

Цель исследования - выявление концептуальных основ и методологических принципов анализа институционального развития российского федерализма в совокупности детерминирующих его факторов структурных изменений федеративной системы и эволюции стратегий её основных акторов.

Достижению поставленной цели способствует решение следующих задач:

1) Определить концептуальные границы основных подходов к анализу институционального развития федерализма в опоре на теоретические принципы нового институционализма, а также выявить методологический потенциал и особенности их использования при анализе развития российской федеративной системы;

2) Выявить ключевые факторы, определяющие характер институционализации порядка взаимодействий Центра и регионов в федеративном государстве;

3) На основании этого обозначить типологию моделей порядка взаимодействий Центра и регионов, складывающегося и воспроизводимого в рамках федеративных государств;

4) Оценить характер, функциональные особенности и условия воспроизводства системы двусторонних отношений между Центром и субъектами Российской Федерации как сложносоставного институционального комплекса;

5) Проанализировать институциональные предпосылки, условия формирования и характер трансформации системы "нового централизма" в России в начале 2000-х гг.;

6) Определить степень и глубину институциональных рассогласований, характеризующих современное состояние российской федеративной системы.

Теоретико-методологическая основа исследования

Методологический фундамент исследования составляют принципы и теоретические установки нового институционализма. Институт рассматривается в классической традиции Д.Г. Марча и Й. Ольсена и определяется как набор относительно устойчивых практик взаимодействия, способных в процессе своего воспроизводства оказывать влияние на предпочтения индивидов, тем самым, сохраняя относительно автономную роль в политической жизни.

В настоящей работе используются концептуальные принципы и объяснительные схемы, утвердившиеся в рамках различных направлений современных институциональных исследований. В частности:

§ Исторического институционализма (принцип "тропы зависимости" от предшествующего развития; рассмотрение инертности в качестве конститутивного свойства института);

§ Нормативного институционализма (рассмотрение института как относительно независимой переменной политического процесса; методологический принцип "логики соответствия" в оценке поведения политических субъектов);

§ Дискурсивного институционализма (функциональная и регулятивная значимость воспроизводства "идей" и символических значений в политическом процессе).

Кроме того, в ходе исследования используются отдельные принципы институционализма рационального выбора, которые, в частности, послужили концептуальным фундаментом для теоретической реконструкции инструменталистской трактовки федерализма. Методологическим дополнением к этим принципам в ходе анализа конкретных случаев ("кейсов") взаимодействия элитных групп выступает модель ситуативной динамики.

Научная новизна исследования заключается в том, что

впервые в отечественной политической науке выявлены методологические принципы теоретического конструирования объяснительных схем институционального развития федерализма, осуществлена реконструкция концептуальных границ основных подходов к изучению федеративных отношений в рамках современного институционализма. Определены ключевые параметры институционализации взаимодействий Центра и регионов в рамках федеративного устройства, на основании чего выстроена типология различных моделей утверждающегося в федеративном государстве порядка взаимодействий двух уровней власти.

Показано, что основной формой существования федерализма в настоящее время являются различные конфигурации федеративных практик, режим воспроизводства которых зависит от конкретной институциональной среды того или иного общества.

Кроме того, выявлены институциональные механизмы воспроизводства порядка взаимодействий Центра и регионов в России, а также формы и характер основных институциональных рассогласований, определяющих современное состояние российской федеративной системы. Система двусторонних отношений между Центром и субъектами Российской Федерации впервые рассмотрена как сложносоставный институциональный комплекс, определяемый функциональным синтезом правовых норм, неформальных регуляторов, дискурсивных практик и символических значений.

Положения, выносимые на защиту:

1. Исследования федерализма в настоящее время характеризует ситуация теоретического дуализма, проявляющаяся в доминировании двух основных традиций его изучения - объективистской, опирающейся преимущественно на формально-правовые, структурно-функционалистские и нормативно-ценностные концепции, и субъективистской, опирающейся преимущественно на принципы методологического индивидуализма. Этот дуализм обуславливается существованием двух фундаментально противоположных практик изучения федерализма, опирающихся на взаимоисключающие методологические принципы и пытающихся дать объяснение одним и тем же процессам и явлениям.

2. Институциональный анализ позволяет выявить способность федерализма приобретать различные формы устойчивых взаимоотношений, которые встраиваются в сложившийся в обществе порядок взаимодействий политических акторов, воспроизводятся в нём и дают соответствующие эффекты на стратегии поведения акторов. В этом смысле, федерализм проявляет себя не столько в структурном аспекте (конституционно-правовые нормы, система органов управления) или стратегическом аспекте (деятельность основных политических акторов - элитных групп Центра и регионов), сколько в условиях формирования моделей поведения политических акторов и степени устойчивости их воспроизводства.

3. Можно выделить два параметра, определяющие характер институционализации порядка взаимодействий Центра и регионов: во-первых, уровень институционализации федеративных практик, определяемый степенью устойчивости их воспроизводства, а также разнообразием форм их существования; во-вторых, соотношение различных типов федеративных практик между собой, т.е. степень их согласованности/рассогласованности. Различное сочетание этих критериев даёт возможность обозначить четыре различные модели федеративной системы: модель устойчивого институционального баланса, модель относительно устойчивого равновесия, модель неустойчивого равновесия, а также модель институционального конфликта.

4. Система двусторонних соглашений между Центром и субъектами Российской Федерации может рассматриваться как сложное институциональное образование, включающее в себя наряду с правовыми нормами и установлениями различные по своему характеру и устойчивости неформальные механизмы согласования интересов, а также воспроизводимые в общем комплексе регуляторов дискурсивные практики и символические значения.

5. Значение системы двусторонних соглашений в её институциональном аспекте определяется не столько заключением самих договоров в период 1994-1998 гг., сколько, во-первых, теми неформальными практиками, которые этим заключением были формализованы и легитимированы, во-вторых, теми многочисленными практиками взаимодействия Центра и регионов, возникновению и утверждению которых это заключение способствовало. В результате, институированный системой двусторонних отношений порядок взаимодействия элит в своих основах оказался устойчиво воспроизводим и в условиях "нового централизма" 2000-х годов, несмотря на кардинальные структурные трансформации политической системы в целом.

6. Основное институциональное рассогласование, характеризующее современное состояние российской федеративной системы, определяется противоречием между новыми практиками "технократического" управления и устойчивыми практиками двусторонних соглашений, продолжающими воспроизводиться сегодня в самых различных вариациях. Это рассогласование обуславливается процессом постепенной деинституционализации "старой" системы двусторонних соглашений и проявляется в сосуществовании и воспроизводстве различных типов практик в институциональных границах общего комплекса регуляторов взаимодействия Центра и регионов. Данные особенности развития российской федеративной системы обнаруживают в ней отчётливые черты модели неустойчивого институционального равновесия.

Научно-практическая значимость диссертационного исследования

Полученные в ходе исследования результаты могут послужить основой для разработки аналитического инструментария, используемого при проведении экспертного анализа общего состояния развития российской федеративной системы, определении критериев эффективности системы регионального управления, а также комплексной оценке перспектив и возможных сценариев её дальнейшего развития.

Кроме того, результаты исследования могут быть использованы в ходе учебной работы при подготовке методических пособий и учебных курсов для студентов, обучающихся по специальности "Политология" как в рамках общеобязательных предметов, так и спецкурсов - в частности, "Современный сравнительный федерализм", "Региональная политика в современной России", "Теории политических институтов".

Апробация результатов исследования

Основные положения диссертационного исследования были апробированы

на всероссийских конгрессах политологов: IV Всероссийском конгрессе политологов "Демократия, безопасность, эффективное управление: новые вызовы политической науке", (Москва, МГИМО (У) МИД РФ, 2006 г.), V Всероссийском конгрессе политологов "Изменения в политике и политика изменений: Стратегии, институты, акторы" (Москва, ГУ-ВШЭ, 2009 г);

международных научных конференциях: "Трансформация политической системы России: проблемы и перспективы" (Москва, ИНИОН РАН, 2007 г.), "Новый политический цикл: повестка дня для России" (Москва, ИНИОН РАН, 2008 г.), "Политическая наука в методологическом поиске" (Пермь, 2008 г.), "Этнокультурное разнообразие и проблемы толерантности в глобализирующемся мире" (Санкт-Петербург, 2010 г.), "Гласность и реформы в России: оценки, мифы, факты" (Москва, 2010 г.), "Современный этап реформирования российской системы государственной власти и местного самоуправления" (Екатеринбург, 2006 г.), "Политическая, административная и образовательная реформы в Российской Федерации: пути взаимовлияния" (Екатеринбург, 2005 г.);

научных семинарах и заседаниях Исследовательского комитета РАПН (Российская ассоциация политической науки) по институциональным исследованиям (Москва, Институт социологии РАН, 2008 г.; Москва, Институт социологии РАН 2009 г.; Екатеринбург, 2010 г.; Пермь, 2010 г.);

международных школах: "Европейские исследования: возможности и ограничения в применении методологических подходов" (Санкт-Петербург, 2009 г.); 21-й сессии международного летнего университета "Федерализм, децентрализация и многообразие" (Институт федерализма г. Фрибура, Швейцария, 2009 г.); 2-й международной летней школе по социальным наукам "Подходы к изучению постсоветских трансформаций" (Днепропетровск, Украина, 2010 г.); зимней сессии Методологического института международных отношений ("школа Богатурова") (Озеры, Московская область, 2011 г.).

Структура и объём работы

Диссертация состоит из введения, трёх глав, включающих по два параграфа, заключения, библиографии, содержащей 297 наименований. Общий объём работы - 195 страниц.

Основное содержание работы

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, характеризуется степень её разработанности, формулируются объект, предмет, цель и задачи работы, её методологические основы, представляется научная новизна и практическая значимость исследования.

В главе 1 "Теоретико-методологические проблемы изучения федерализма" рассматриваются основные теоретико-методологические традиции изучения федерализма, анализируются ключевые характеристики и недостатки, присущие сформировавшимся в их рамках подходам и концепциям, а также обозначаются концептуальные основания и практические предпосылки исследований федеративных отношений в границах современной институциональной теории.

В параграфе 1.1 "Сравнительный анализ основных методологических традиций современных исследований федерализма" анализируются сущностные характеристики двух основных традиций изучения федерализма, а также недостатки, присущие утвердившимся в их рамках подходам, кроме того, выявляются ключевые противоречия, определяющие особенности федералистских исследований в настоящее время.

В современных условиях исследования федерализма характеризует доминирование двух основных традиций его изучения, предлагающих два фундаментально различных понимания его природы, сущности и форм.

Первая традиция опирается преимущественно на формально-правовые, структурно-функционалистские и нормативно-ценностные концепции и может быть обозначена как "объективистская". В её рамках федерализм предстаёт совокупностью устойчивых принципов, определяемых набором универсалий - конституционно-правовых норм, социально-культурных характеристик или политических ценностей. Вне зависимости от того, какой именно набор универсалий оказывается в фокусе исследовательского внимания, федерализм в данном методологическом ракурсе всегда имеет чёткие системные границы и принципы, а складывающееся на их основе федеративное устройство рассматривается как самодостаточный и самоценный феномен.

Вторая традиция основывается на принципах методологического индивидуализма и может быть обозначена как "субъективистская". В рамках этой традиции федерализм фактически лишён системных свойств и выступает ситуативным феноменом, проявляющимся в самом взаимодействии политических акторов. Концентрированным выражением "субъективистского" понимания федерализма выступает его инструменталистская трактовка, реконструкция концептуальных границ которой позволяет выявить два фундаментальных методологических принципа рассмотрения федерализма в данном ракурсе: во-первых, как средства и механизма достижения политических целей, во-вторых, как временного явления, предполагающего возможность существования чётких временных границ федеративного проекта.

Глубокое противоречие между двумя традициями, утвердившееся в научной практике, позволяет говорить о том, что современное состояние федералистских исследований характеризуется ситуацией дуализма. Этот дуализм обуславливается не просто существованием двух традиций анализа, подчёркивающих разные стороны и аспекты федеративных отношений, но существованием двух противоположных практик изучения федерализма, которые опираются на взаимоисключающие методологические принципы и ориентированы на объяснение одних и тех же процессов и явлений.

Побочным эффектом такой ситуации является то, что на фоне противопоставления двух доминирующих исследовательских традиций вне ракурса рассмотрения оказывается множество иных форм и проявлений федеративных отношений, анализ которых не вписывается в устоявшиеся концептуальные схемы. В этом смысле, преодоление сложившегося дуализма обуславливается естественной необходимостью объяснения тех тенденций и процессов, характеризующих развитие современных федеративных государств, которые либо не получают достаточного объяснения в рамках "объективистской" и "субъективистской" традиций, либо в принципе выпадают из их исследовательского фокуса.

Очевидно, что в методологическом плане это преодоление не может быть связано с простым искусственным синтезом принципов и установок, присущих обеим исследовательским традициям. Альтернативный ракурс рассмотрения федеративных отношений должен опираться на самостоятельные концептуальные основания, учитывая теоретико-методологический потенциал, накопленный современной политической наукой, а также применяемые в её рамках новые исследовательские инструменты. Но, самое главное, любые новые подходы и концепции должны быть соразмерны и адекватны самому предмету анализа, т.е. тем процессам и явлениям в сфере развития федеративных отношений, которые требуют более глубокого изучения.

Таким образом, ситуация доминирования двух основных исследовательских традиций, характеризующая сегодняшнее состояние федералистских исследований, заставляет обращаться к рассмотрению предпосылок, обуславливающих необходимость использования нового теоретического ракурса в изучении современного опыта федерализма как в теоретическом плане, так и в плане изменений в самой политической практике федеративных государств.

В параграфе 1.2 "Теоретические и практические предпосылки институциональных исследований федерализма" анализируются основные особенности, характеризующие течение федеративных процессов в современных условиях, а также выявляются концептуальные основания для теоретического осмысления федерализма в границах современного институционализма.

В настоящее время развитие федеративных отношений характеризует ряд тенденций, при объяснении которых утвердившиеся подходы и концепции испытывают серьёзные трудности. Эти тенденции связаны не столько с новыми проявлениями и сферами распространения федерализма, сколько с новыми формами его существования.

Во-первых, утверждение федеративных структур и институтов сегодня всё в большей степени приобретает фрагментарный характер, что, в частности, проявляется в распространении практик децентрализованного управления и адаптации отдельных принципов федерализма в различных вариациях в "усечённом" виде, вне целостной системы федеративного устройства.

Во-вторых, характер и динамика развития федеративной системы оказываются всё более зависимы от социального контекста, а именно - от конкретной институциональной среды, в которую помещаются федеративные институты. Процесс федерализации и распространения многоуровневой системы управления ведёт не столько к закреплению и утверждению универсального набора федеративных институтов, сколько к различным вариантам их интерпретации в зависимости от конкретных социальных условий. Как следствие, в каждом случае складывается особая конфигурация институтов и практик федерализма, встроенных в общий контекст политических взаимодействий того или иного общества.

Наконец, в-третьих, одним из определяющих факторов развития федеративной системы становятся утверждающиеся в её границах неформальные механизмы согласования интересов между политическими акторами. При этом из ситуативного явления и временной девиации они превращаются в функциональный инвариант развития системы отношений Центра и регионов, по-разному проявляясь как в новых, развивающихся, федеративных государствах, так и в классических федерациях.

Стоит заметить, что теоретическая реконструкция взглядов авторов классических работ по теории федерализма - в частности, К.Уира, У. Ливингстона, У. Райкера и К.Фридриха - показывает, что проблема соотношения федеративных структур со сложившимися в обществе практиками взаимодействия выступала одной из ключевых в общих рассуждениях исследователей, вне зависимости от методологического контекста анализа.

Такие тенденции отчётливо демонстрируют, что значимость федерализма в современных условиях всё в большей степени определяется не структурным аспектом (конституционно-правовые нормы, система органов управления) или стратегическим аспектом (деятельность основных политических акторов - элитных групп Центра и регионов), а теми формами устойчивых взаимоотношений, которые он приобретает, будучи встроенным в сложившийся в обществе порядок политических взаимодействий. Как следствие, ключевая проблема федералистских исследований в данном ракурсе может быть сформулирована следующим образом: как федеративные структуры встраиваются в сложившийся в обществе порядок взаимодействий политических акторов.

Если предположить, что федерализм имеет "структурирующее" воздействие на процесс взаимодействия политических акторов, то оно заключается в том, что федеративные структуры в состоянии формировать определённые модели поведения политических акторов, воспроизводимые впоследствии в практиках их взаимодействий. В этом случае, основным предметом изучения должны стать сами факторы, обеспечивающие устойчивость воспроизводства федеративных отношений, а именно - устойчивые практики взаимодействия, утверждающиеся в рамках федеративной системы, которые, с одной стороны, складываются на основе закреплённых формальных структур, с другой - воспроизводятся в непрерывных взаимодействиях политических акторов. Особое значение в этом случае приобретает анализ условий, механизмов, а также степени устойчивости их воспроизводства.

Представляется, что наиболее адекватный инструмент анализа условий и механизмов воспроизводства таких практик может быть разработан на основе современной институциональной теории.

В главе 2 "Федерализм в ракурсе современной институциональной теории" определяются концептуальные границы основных подходов к анализу институционального развития федерализма в рамках современной институциональной теории, выявляются методологический потенциал и особенности их использования при анализе развития российской федеративной системы, а также анализируются ключевые факторы, определяющие характер институционализации порядка взаимодействий Центра и регионов в федеративном государстве.

В параграфе 2.1 "Институциональное развитие федеративной системы: основные подходы" рассматриваются особенности теоретической интерпретации федерализма, а также понимание природы федеративных отношений, утверждающееся в рамках современной институциональной теории.

Анализ сложившихся внутри институциональной теории направлений позволяет обозначить концептуальные границы трёх основных подходов к институциональному развитию федерализма, утвердившихся сегодня в научной практике. В основе каждого из них заложена самостоятельная трактовка понятия федеративного института. Первый подход опирается на структурно-институциональную традицию анализа и рассматривает в качестве институтов федерализма, прежде всего, формальные конституционно-правовые нормы, регулирующие взаимодействие различных уровней государственного управления. Второй подход основывается на институционализме рационального выбора и рассматривает федеративные институты как правила игры и утвердившиеся ограничительные рамки во взаимодействии ключевых политических акторов федеративной системы - прежде всего, элитных групп Центра и регионов. Наконец, третий подход объединяет в себе черты социологического и исторического институционализма, предлагая рассмотрение федеративных институтов в качестве относительно независимой переменной политического процесса, как устойчивого комплекса организованных практик взаимодействия, утверждающихся в отношениях Центра и регионов.

Каждый из этих подходов выстраивает собственную логическую модель развития федеративных отношений, основываясь на специфическом понимании того, что представляет собой динамика институционального развития федеративной системы, условия изменения её институциональных основ, а также насколько развитие федеративных институтов оказывается зависимым от субъектного фактора.

В отечественной науке наибольшее распространение получили первые два подхода, что привело к доминированию и закреплению двух основных объяснительных схем в анализе институциональных изменений российского федерализма. Одна акцентирует внимание на структурном характере институциональных изменений в долгосрочной перспективе, вписывая их в контекст трансформации российской государственно-политической системы в целом. Другая связывает институциональное развитие с корректировкой институционального дизайна, опираясь на анализ смены различных конфигураций правил игры. Как следствие, в обеих схемах институциональный фактор изменений не является ключевым, выступая производной либо от социальных и политических процессов трансформации государственной системы, либо от действий конкретных политических акторов - элитных групп Центра и регионов. При этом в первом случае возникают трудности при объяснении динамики развития федеративной системы на фоне неизменности структуры её институционального ландшафта, во втором, напротив, - при выявлении общей траектории и логики развития федеративной системы на фоне смен различных конфигураций элитных групп.

Наибольшим методологическим потенциалом для преодоления данных недостатков обладает подход, опирающийся на трактовку института как относительно независимой переменной политического процесса. Однако в отечественной научной практике его использование в большинстве случаев оказалось тесно сопряжено с анализом соотношения формальных и неформальных институтов. Формируемое данной методологической схемой представление о развитии российского федерализма является достаточно упрощённым, а сама данная схема содержит в себе скрытую нормативную установку. Кроме того, трудности в её приложении к анализу отечественного опыта федерализма заключаются в том, что основные фундаментальные противоречия в сфере взаимоотношений Центра и регионов в России наблюдаются не столько между комплексом неформальных практик и новыми формальными нормами, сколько между различными типами самих неформальных практик. А именно - между устоявшимся комплексом регуляторов и теми практиками, которые утверждаются и приобретают устойчивость в результате установления новых формальных норм.

Таким образом, оба типа институтов (формальные и неформальные) более оправданно рассматривать с точки зрения принципиального пересечения их функций, т.е. в их функциональном единстве. Такой подход представляется перспективным в контексте анализа устойчивых практик взаимодействия, утверждающихся в федеративной системе.

В параграфе 2.2 "Модели институционализации порядка взаимодействий Центра и регионов" анализируются концептуальные основания для создания типологии моделей порядка взаимодействий Центра и регионов, складывающегося и воспроизводимого в рамках федеративной системы.

При рассмотрении института в качестве устойчивого комплекса организованных практик взаимодействия об обозначенных нами элементах устойчивости федеративной системы, обеспечивающих её воспроизводство и развитие, можно говорить как о федеративных практиках. В одних случаях в процессе воспроизводства они получают достаточную степень устойчивости и приобретают черты института. В других - их существование носит временный характер, а само возникновение может быть связано с ситуативными факторами.

Основным преимуществом анализа федеративных практик является то, что он позволяет сделать акцент на том, как именно федеративные структуры встраиваются и вживаются в порядок взаимодействий, сложившийся в том или ином обществе. Кроме того, данный подход ориентирован на комплексный учёт структурного и стратегического (субъектного) факторов в развитии федерализма. Он подчёркивает их взаимосвязь и взаимообусловленность.

Методологически исследование федеративных практик может опираться на анализ процесса их институционализации. В рамках каждой федеративной системы складывается определённый порядок взаимодействий между политическими акторами различных уровней управления федеративного государства - прежде всего, между Центром и регионами. Характер институционализации такого порядка может быть определён двумя базовыми параметрами: во-первых, уровнем институционализации федеративных практик, определяемым степенью устойчивости их воспроизводства, а также разнообразием форм их существования; во-вторых, соотношением различных типов федеративных практик между собой, т.е. степенью их согласованности/рассогласованности.

Различное сочетание этих критериев даёт возможность говорить о четырёх различных моделях утверждающегося и воспроизводимого в рамках федеративной системы порядка взаимодействия политических акторов двух уровней власти: модели устойчивого институционального баланса, модели относительно устойчивого равновесия, модели неустойчивого равновесия, а также модели институционального конфликта. Каждая из этих моделей представляет собой идеальный тип, но, вместе с тем, её отдельные черты могут быть обнаружены в особенностях развития и функционирования институционального комплекса федеративных систем различных государств.

Модель устойчивого институционального баланса характеризуется высокой степенью институционализации порядка взаимодействий двух уровней власти, что проявляется как в устойчивости воспроизводства механизмов сотрудничества центральной и региональной элит, так и в существовании различных форм согласования интересов между ними. Институциональный комплекс федеративной системы в рамках такой модели способен сохранять свои основные очертания и устойчиво воспроизводиться в процессе взаимодействия элитных групп Центра и регионов, даже несмотря на изменения в их субъектном составе и существенные корректировки в институциональном дизайне федеративного государства.

Модель относительно устойчивого институционального равновесия отличает невысокий уровень институционализации федеративных практик на фоне общего характера их согласованности в комплексе регуляторов федеративной системы. Основная особенность данной модели заключается в том, что она описывает состояние федеративной системы, характеризующееся отсутствием каких-либо глубоких противоречий внутри институционального комплекса при достаточно низкой степени устойчивости его воспроизводства. При этом невысокий уровень институционализации взаимоотношений Центра и регионов связан не столько с ситуативностью и неустойчивостью механизмов сотрудничества между ними, сколько с очевидным недостатком форм такого сотрудничества.

Модель неустойчивого институционального равновесия определяется сочетанием фактора устойчивого воспроизводства институционального комплекса федеративной системы и присущих этому комплексу рассогласований между различными типами практик. Устойчивость институциональных практик в данном типе федеративной системы, как правило, обуславливается воспроизводством комплекса традиционных регуляторов взаимодействия центральной и региональной элит, который способен утверждаться в обществе до приобретения государственно-территориальной системой черт федеративного образования. Основной особенностью этой модели являются глубокие институциональные рассогласования внутри комплекса регуляторов федеративной системы, выступающие либо следствием "импорта" институтов, либо противоречий между различными типами федеративных практик, проявляющихся по ходу развития системы.

В свою очередь, модель институционального конфликта предполагает существование в рамках федеративной системы множественности по большей части ситуативно воспроизводимых практик, различные конфигурации которых находятся в противоречии друг с другом. При этом отмечается высокая степень фрагментации порядка взаимодействий Центра и регионов на фоне неустойчивого воспроизводства основных механизмов согласования интересов между элитными группами.

Таким образом, каждая из этих моделей позволяет рассмотреть специфический характер конфигурации федеративных практик, воспроизводимых во взаимодействии Центра и регионов, а также особенности складывающегося порядка взаимоотношений двух уровней власти в рамках федеративного государства.

Представляется, что использование обозначенного инструментария при анализе институционального развития российской федеративной системы, может способствовать восполнению недостатков, присущих альтернативным подходам, и оказаться особенно эффективным при рассмотрении условий воспроизводства её институционального комплекса на современном этапе.

В главе 3 "Этапы институционализации порядка взаимодействий Центра и регионов в постсоветской России" рассматриваются особенности развития российской федеративной системы в ракурсе процесса институционализации сложившегося в её рамках порядка взаимодействий Центра и регионов.

В параграфе 3.1 "Становление и развитие российского федерализма в 1990-е гг.: анализ институционализации системы двусторонних соглашений" анализируется характер, функциональные особенности и условия воспроизводства системы двусторонних соглашений между Центром и субъектами Российской Федерации в 1990-е годы.

Ключевым регулятором федеративных отношений в 1990-е годы выступила система двусторонних соглашений между Центром и субъектами РФ. Анализ процесса институционализации этой системы показывает, что её институциональное значение определяется не столько заключением самих договоров в период 1994-1998 гг., сколько, во-первых, теми неформальными практиками, которые этим заключением были формализованы и легитимированы, во-вторых, теми многочисленными практиками взаимодействия Центра и регионов, возникновению и утверждению которых это заключение способствовало. Эта система представила собой запутанный клубок правовых установлений, неформальных правил, дискурсивных практик и символических значений, объединённых в единый институциональный комплекс.

Порядок взаимодействия элит, который она институировала, в своих основных контурах сложился ещё в советский период, представляя утвердившиеся в отношениях центральной региональной элиты механизмы неформальных договорённостей, компромиссов и внутриноменклатурных сделок. Воспроизводство этого порядка выступило основным фактором институционального развития российской федеративной системы в постсоветский период, сводя к минимуму значимость импорта институтов федерализма, приобретшего фасадный характер, а также существенно снижая значимость субъектного фактора в виде деятельности элитных групп, стратегии которых, как правило, встраивались в уже утвердившиеся и устойчиво воспроизводимые модели поведения.

Расторжение двусторонних договоров в рамках федеративной реформы начала 2000-х годов носило такой же декларативный характер, какой носило и само заключение двусторонних соглашений в 1990-е годы. В характере функционирования институционального комплекса федеративной системы оно фактически ничего не меняло. Двусторонние договоры как совокупность правовых текстов лишь формализовали собой утвердившиеся в политической практике механизмы согласования интересов, которые играли определяющую роль в регулировании отношений Центра и регионов. Отказ от формально-правовой практики заключения договоров не означал отказа от сложившегося неформального порядка взаимодействия федеральной и региональной элит. Естественно, что с исчезновением легитимирующих и подкрепляющих его формальных институтов этот порядок претерпел определённые изменения. Однако в своих основных контурах он остался прежним.

В параграфе 3.2 "Российский федерализм на современном этапе: особенности модели неустойчивого институционального равновесия" рассматриваются институциональные предпосылки, условия формирования и характер трансформации системы "нового централизма" в России в начале 2000-х годов, а также определяется степень и глубина институциональных рассогласований, характеризующих современное состояние российской федеративной системы.

Институциональные основы порядка взаимодействий между Центром и регионами, сложившегося в девяностые годы, в последующее десятилетие не претерпели серьёзных изменений. Осуществляемые властью реформы носили по большей части имиджевый характер, создавая иллюзию значимости субъектного фактора в преобразованиях системы регионального управления. В особенностях функционирования российской федеративной системы стали отчётливо прослеживаться черты модели неустойчивого институционального равновесия. На фоне воспроизводства традиционного комплекса регуляторов в рамках системы двусторонних соглашений всё более очевидным стало проявление рассогласованности между различными типами федеративных практик.

Импорт институтов федерализма в России обозначил определённое противоречие между формальными и неформальными институтами, но это противоречие не привело к возникновению институционального конфликта. Признаки рассогласования внутри институционального комплекса стали проявляться лишь в последнее десятилетие.

Важно отметить, что рассогласования, характеризующие сегодняшнее состояние порядка отношений Центра и регионов, имеют место не столько между новыми практиками "технократического" управления и "старой" системой двусторонних соглашений, сколько проявляются в сосуществовании и воспроизводстве различных типов практик в институциональных границах одной системы взаимодействия двух уровней власти, утвердившейся в настоящее время. Как следствие, необходимо подчеркнуть два момента.

Во-первых, основное институциональное рассогласование, наблюдаемое сегодня в границах российской федеративной системы, определяется противоречием между новыми практиками "технократического" управления и устойчивыми практиками двусторонних соглашений, продолжающими воспроизводиться в общем комплексе регуляторов в самых различных вариациях.