Городские политические режимы: теория и опыт эмпирического исследования

Размещено на http://allbest.ru

Городские политические режимы: теория и опыт эмпирического исследования

В.Г. Ледяев

История эмпирических исследований власти в городских и территориальных общностях В англоязычной литературе они известны как «community power studies». прошла несколько основных этапов. Современный этап обычно ассоциируется с теорией городских политических режимов (urban regime theory), которая начиная с 1990-х годов получила широкое признание и распространение в США и (в меньшей степени) в Западной Европе, вытеснив более ранние когнитивные модели Harding A. Is there a «new community power» and why should we need one? // Intern. j. of urban and regional research. - Oxford; Cambridge, 1996. - Vol. 70, N 4. - Р. 637-655; Ледяев В.Г. Модели эмпирического исследования власти: Западный опыт // Власть и элиты в российской трансформации: Сб. науч. ст. / Под ред. Дуки А.В. - СПб., 2005. - С. 65-79.. Хотя термин «режим» использовался для объяснения структуры власти на уровне города еще в 1960-е годы Agger R.E., Goldrich D., Swanson B.E. The rulers and the ruled. - N.Y., 1964. , начало формирования теории Некоторые исследователи предпочитают говорить не о теории режима, а о концепции режима или модели исследования, поскольку у нее сравнительно ограниченные возможности объяснения и предсказания (Regime politics in London local government / Dоwding K., Dunleavy P., King D., Rydin Y. // Urban аffairs rev. - Chicago, 1999. - Vol. 34, N 4. - P. 517). городских политических режимов обычно связывается с появлением книги Кларенса Стоуна «Режимная политика: правление в Атланте, 1946-1988 годы» Stone C.N. Regime politics: Governing Atlanta, 1946-1988. - Lawrence, 1989., в которой была сформулирована концепция городского политического режима и обстоятельно рассмотрена эволюция политического режима в Атланте на основе данных, полученных в результате эмпирического исследования Кроме Стоуна к числу основателей теории также относят Сьюзен Фейнстейн (Fainstein S. City builders: Property, politics, and planning in New York and London. - Oxford, 1994) и Стефана Элкина (Elkin S. City and regime in the American Republic. - Chicago, 1987). Однако именно Стоун, по всеобщему признанию, сумел убедительно продемонстрировать преимущества режимной теории, поставив в центр исследования городской политики проблемы кооперации основных акторов и воспроизводства структуры власти в городе..

Появление теории было обусловлено необходимостью преодолеть недостатки, присущие исследованиям 50-70-х годов (отсутствие четкости в понимании общности и ее пределов в контексте распределения политической власти, ограниченность методов исследования, недооценка структурных факторов и др.) Ледяев В.Г. Указ. соч. - С. 70-73.. Вместе с теорией «машин роста» Данная теория также получила широкое распространение с конца 80-х годов после выхода в свет книги Дж. Логана и Х. Молотча «Благосостояние города: политическая экономия территории» (Logan J., Molotch H. Urban fortunes: The political economy of place. - Berkeley, 1987). Однако она постепенно оказалась «поглощенной» теорией режимов, рассматривавшей «режим роста» в качестве одного из наиболее распространенных типов политического режима в современном городе. она стала альтернативой как ранним элитистским и плюралистическим моделям исследования власти Теорию «машин роста» принято считать современной версией элитизма, тогда как режимная теория имеет свои корни в неоплюрализме., так и неомарксистским подходам, которые в силу кризиса последних получили широкое распространение в 70-е годы (Дж. О'Коннор, М. Кастеллс, П. Саундерс, И. Хэйес, Дж. Лоджкин, К. Кокберн) Pickvance C. Marxist theories of urban politics // Theories of urban politics / Ed. by Judge D., Stoker G., Wolman H. - L., 1995. - P. 253-275..

Теория политических режимов заметно изменила ракурс изучения власти в городских и территориальных общностях по сравнению с предшествующими подходами, что было обусловлено как новациями в понимании природы и форм власти, так и смещением акцентов в ее исследовании. Стоун и его последователи расширили пространство политической власти в городе, фокусируя внимание не столько на «социальном контроле» («власти над»), сколько на «социальном производстве» («власти для»).

В отличие от старых дебатов между элитистами и плюралистами, которых интересовал ответ на вопрос «Кто правит?» («Who governs?»), а внимание сосредоточивалось на изучении степени влияния тех или иных групп на городскую политику, теория городских политических режимов фокусируется на способности акторов добиваться поставленных целей. Наряду с «социальным производством» и «социальным контролем» Стоун выделяет «системную власть», заложенную в институциональных и структурных преимуществах отдельных групп, прежде всего крупного бизнеса, и «коалиционную власть», проявляющуюся в умении договариваться и создавать прочные коалиции. В соответствии с расширением пространства власти меняется и ракурс изучения власти в городских общностях. Его предметом становятся кооперация акторов и возможности, которые она им предоставляет; при этом речь идет не о любой кооперации, а только о той, которая возникает между акторами, представляющими различные общественные сферы, и обеспечивает поддержку определенного набора политических решений Stone C. Op. cit. - P. 8-9.. Если традиционное «Кто правит?» акцентирует внимание на неравном распределении властных ресурсов и позиций, то в теории городских политических режимов главный вопрос формулируется следующим образом: «Каким образом осуществляется управление в сложных городских системах?» («How is long-term governance achieved in complex systems?»). По-новому объясняется и эффективность местной власти (local government), которая увязывается со способностью мобилизовать государственные и негосударственные ресурсы для достижения общезначимых целей.

Выделение вышеупомянутых типов власти было обусловлено стремлением Стоуна и его последователей обратить внимание на коалиционный характер властных отношений в городской общности, складывавшихся в результате сложного взаимодействия акторов, представляющих как публичную (государственную), так и частную сферы городской жизни. Идея коалиционной природы власти в американских городах Теория городских политических режимов, так же как и более ранние подходы к объяснению распределения власти в городских и территориальных общностях, изначально сформировалась в США. возникла в результате понимания ограниченных возможностей местных властей контролировать важнейшие ресурсы, прежде всего материальные, которые находятся в руках негосударственных акторов. Стоун фокусирует внимание на механизмах связи между акторами - формальными (соглашения и институты) и неформальными (социальные сети), которые формируют понимания общности целей и идентичности и при этом стабилизируют разделение труда между партнерами по коалиции. Необходимость кооперации обусловлена и возрастанием сложности и комплексности задач, решаемых в сфере городского управления: современное государство не может действовать лишь как орган контроля или арбитр, регулирующий отношения между группами интересов. «Политика представляет собой процесс формирования базовых приоритетов, и главная проблема заключается в том, как обеспечить достаточный уровень кооперации различных элементов общности для достижения целей» Stone C. Op. cit. - P. 89. Некоторые аналитики, например У. Николс, считают, что, помещая кооперацию в центр своей модели объяснения городской политики, Стоун не уделяет достаточного внимания структурным основаниям конфликта и «власти над». Стремясь избежать этого, У. Николс предлагает концептуальную структуру, которая, как он подчеркивает, «охватывает оба аспекта власти» (Nichols W.J. Power and governance: Metropolitan governance in France // Urban studies. - Glasgow, 2005. - Vol. 42, N 4. - Р. 783-800)..

Таким образом, политический режим - это коалиция акторов, обладающих доступом к институциональным ресурсам и осуществляющих управление общностью. Он не сводится к электоральной коалиции, а предполагает более широкий спектр взаимодействия; в нем нет очевидной субординации и важнейшую роль играют неформальные связи, обеспечивающие эффективность взаимодействия акторов и прочность коалиции. Кооперация является не данностью, а скорее проблемой: она должна быть достигнута; поэтому политический режим не возникает в каждом городе, а является результатом совместных усилий зависимых друг от друга акторов В этом изначальные версии теории городских политических режимов отличаются от некоторых более поздних и более широких подходов к пониманию политического режима, фактически нивелирующих различие между понятиями «городской режим» и «городское управление» («governance»), а также от отечественных концепций политического режима, используемых в региональных исследованиях (Россия регионов: трансформация политических режимов / Общ. ред. Гельман В., Рыженков С., Бри М. - М., 2000; Кузьмин А.С., Мелвин Н.Дж., Нечаев В.Д. Региональные политические режимы в постсоветской России: Опыт типологизации // Полис. - М., 2002. - № 3. - С. 142-155; Борисов С.В. Актуальный политический режим в Нижегородской области // Полис. - М., 1999. - № 1. - С. 98-115). . Коалиция (режим) является относительно стабильной и не меняется в зависимости от того, вокруг каких вопросов идет политическая дискуссия На этот пункт Стоун обращает специальное внимание, подчеркивая отличия теории политического режима от плюралистических подходов, рассматривающих городскую политику как процесс изменения конфигурации акторов от одной проблемы к другой (Stone C. Op. cit. - Р. 21).; она имеет кросс-секторальный характер, представляя собой нечто более широкое, чем неформальная организация, институт или единая правящая элита Стоун и его последователи не были склонны считать режимом систему управления городом, в которой власть монополизирована какой-то одной группой.. Каждый режим имеет свою «повестку дня» («agenda») - набор целей и программ, которая отражает коалиционный характер власти и ресурсы ее субъектов.

Повестка дня символизирует определенное согласие по фундаментальным ценностям членов коалиции и должна быть достаточно устойчивой, способствующей сохранению режима, несмотря на изменения в лидерстве и конфигурации акторов; она не может быть ни слишком узкой или частной (в этом случае она не станет средством мобилизации массовой поддержки), ни чересчур абстрактной (иначе мобилизация будет, в лучшем случае, кратковременной).

Данные признаки режима тесно взаимосвязаны: если ресурсы неадекватны заявленным целям и программам, то управление не будет эффективным; отсутствие кросс-секторального основания режима лишает его необходимых ресурсов; без эффективного соединения потенциалов различных групп, особенно субъектов из разных секторов общества, невозможна стабильность режима Stone C. The Atlanta experience re-examined: The link between agenda and regime change // Intern. j. of urban and regional research. - Oxford; Cambridge, 2001. - Vol. 25, N 1. - P. 20-23, 26. Аналогичный набор признаков городского политического режима приводит британский исследователь Кейт Доудинг (Dowding K. Explaining urban regimes // Intern. j. of urban and regional research. - Oxford; Cambridge, 2001. - Vol. 25, N 1. - Р. 14)..

Содержательная специфика модели городских политических режимов направляет исследование власти в городских общностях на выявление факторов, обусловливающих формирование и сохранение правящих режимов, их стабильность и изменчивость. Она ставит перед исследователями несколько ключевых вопросов. Кто составляет правящую коалицию? Как формируется коалиция? Каковы последствия осуществления политики правящей коалиции? Stone C. Op. cit. - P. 6. Центральность данных вопросов для теории городских политических режимов подчеркивается и другими исследователями, в том числе европейскими. Вокруг них фокусировалось исследование А. Хардинга в Эдинбурге и Манчестере (Harding A. Regime formation in Manchester and Edinburgh // The new politics of British local government / Ed. by Stoker G. - Basingstoke; London, 2000. - P. 59). Касаясь состава правящих коалиций, Стоун подчеркнул, что он во многом обусловлен «двумя базовыми институциональными принципами американской политической экономии: контролем народа за системой государственного управления и принципом частного предпринимательства» Stone C. Op. cit. - P. 6-7..

Первый является основным, однако государственное управление всегда ограничено необходимостью обеспечить инвестиционный процесс в экономической сфере, в которой доминирует частное предпринимательство. Поэтому наиболее влиятельными акторами городской политики обычно являются представители публичной власти и бизнеса, обладающие системными преимуществами над другими акторами. Частная сфера, разумеется, представлена не только бизнесом: профсоюзные функционеры, партийные лидеры, руководители некоммерческих организаций или фондов, религиозные лидеры также могут играть существенную роль в правящих коалициях. Однако именно бизнесу Стоун отводит центральное место, поскольку от него зависит экономическое развитие города, он контролирует важные политические ресурсы и практически всегда присутствует на политической сцене. Политики же во многих ситуациях, говоря словами Д. Хилла, могут «председательствовать, но не править» Hill D.M. Urban policy and politics in Britain. - L., 2000. - P. 60..

Особое внимание, уделяемое формированию правящих коалиций, Стоун объясняет тем, что коалиция «не возникает только потому, что является выгодной», а главные акторы - публичная власть и бизнес - «естественным образом оказываются структурно взаимозависимыми»; часто она «может быть достигнута только ценой значительных издержек» - как видимых (экономические, коммуникационные, временные и т.п.), так и менее очевидных, связанных с необходимостью соблюдения соглашений, ограничивающих свободу действий акторов.

Поскольку структура и особенности публичного и частного секторов существенно варьируются, каких-то универсальных способов достижения кооперации между ними не существует, и здесь неизбежно имеет место элемент неопределенности. Кооперация может быть выгодна акторам, но она не бывает автоматической; при этом вероятность ее возникновения зависит от различных обстоятельств, которые и находятся в фокусе анализа теории режимов. Нормой является скорее разобщение, чем кооперация, а успешные режимы должны постоянно преодолевать проблему коллективного действия. Поэтому специальное внимание уделяется вопросу о том, что обеспечивает сохранение коалиции, несмотря на социальные изменения, связанные с включением в политику новых акторов, усилением конфликтов или ростом апатии Stone C. Regime Politics. - P. 9. Акцент на необходимости формирования коалиций частного и публичного секторов позволяет объяснить доминирование («структурную власть») бизнеса без помощи структуралистских аргументов, что считается преимуществом теории режимов над некоторыми версиями элитизма и марксистскими объяснениями. При этом в отличие от плюралистических концепций, фокусирующих внимание на отдельных проблемах городской политики, вокруг которых ведется политическая дискуссия и складываются альянсы групп интересов различной конфигурации, теория режимов показывает основания стабильности и преемственности структуры власти в городе, обусловливающие воспроизводство преимуществ одних групп над другими..

Какие факторы способствуют кооперации? Почему одни коалиции (режимы) стабильны, другие - нет? Предпосылки коалиционного характера власти в городе, как уже отмечалось ранее, заложены в структуре современного (капиталистического) общества, которая, несмотря на различия между странами, предполагает взаимодействие между публичным и частным секторами: местные политики заинтересованы в своем (пере)избрании и поэтому должны поддерживать коалиции, которые этому способствуют.

Характер успешной коалиции группы зависит от того, какие группы составляют электоральное большинство - бедные (лица, имеющие ограниченные доходы или живущие на пособия) или средний класс; местным политикам необходимы средства на проведение электоральной кампании Dowding K. Op. cit. - P. 16.. Поэтому для успешного формирования политического режима требуется как минимум две группы условий: условия успешной мобилизации в поддержку местных политиков (наличие соответствующего персонала, партийная организация, финансовая база) и социальная поддержка (социальная специфика электората, мотивирующие электорат проблемы).

Однако само указание на необходимость формирования данных условий не объясняет, почему вероятность их возникновения в одних городах выше, чем в других. Британские исследователи П. Джон и Э. Коул выделили пять основных факторов городской жизни, оказывающих позитивное влияние на формирование политических режимов John P., Cole A. Urban regimes and local governance in Britain and France: Policy adaptation and coordination in Leeds and Lille // Urban affairs quarterly. - Oxfordshire, 1998. - Vol. 33, N 3. - Р. 388-389..

1. «Местная проекция интересов бизнеса». В идеале бизнес должен быть в собственности тех, кто проживает в городе В Атланте бизнес был тесно связан с местным сообществом, что во многом и предопределило стабильность режима (Stone C. Regime Politics. - P. 16). ; в ином случае у него будет значительно меньше стимулов к установлению отношений сотрудничества и обмена между публичным и частным секторами, заинтересованности в победе тех или иных местных политиков. Поэтому ключевую роль в «машинах роста» - наиболее распространенном типе режима в США - играют те, кто не может легко перенести свой бизнес на другие территории и должен стремиться реализовать свои интересы в данном конкретном городе.

2. «Бизнес должен быть сравнительно интегрированным» Ibid. - P. 165, 168-173., что позволяет его представителям выступать от имени всего частного сектора. Для поддержания коалиции важно, чтобы в политике участвовали не только те, кто непосредственно выигрывает от конкретных решений, хотя включение всего бизнеса в политику не предполагается.

3. Более вероятно возникновение и сохранение режимов в больших городах. Хотя все режимы имеют локальное измерение, они не стимулируются замкнутостью (parochialism). В Соединенных Штатах режимы чаще обнаруживаются в таких городах, как Даллас и Атланта, и реже встречаются в небольших и новых городках, где меньше стимулов к кооперации ради достижения коллективных целей Ibid. - P. 185.. Однако не во всех крупных городах возникают режимы, поскольку расширение территории города может привести к исчезновению достаточной коллективной идентичности, необходимой для объединения усилий публичных и частных акторов.

4. Успешному формированию режима способствует передающаяся из поколения в поколение традиция политического прагматизма и веры в городскую политику. Исторический опыт успешного партнерства очень важен для сохранения отношений взаимного доверия между властями и бизнесом в неизбежно возникающих ситуациях конфликта.

5. Режимы чаще формируются в городах, которые обладают уникальностью и своеобразием. Это порождает «политику исключительности» (politics of exceptionalism) и «чувство отличия от других центров», стимулирующих кооперацию городских акторов для сохранения преимущества над другими городами или преодоления отставания от них Исследователи выделяют и некоторые другие факторы, способствующие формированию режимов. Например, К. Доудинг подчеркивает значимость идеологии, а также наличия коалиции до начала электоральной кампании (Dowding K. Op. cit. - P. 16-17)..

Разумеется, само по себе наличие благоприятных условий не приведет к появлению режима, если у акторов не будет политической воли. Стоун отмечал, что в Атланте бизнес и политические элиты были впереди своих визави из других городов американского Юга, и в этом смысле «Атланта не является типичным городом» Stone C. Regime politics. - P. X.. Во многих городах возникают совершенно иные формы власти, в том числе и враждебные интересам бизнеса John P., Cole A. Op. cit. - P. 389..

Наличие прочной коалиции само по себе не является гарантией решения важнейших городских проблем; напротив, оно может быть отложено в силу того, что артикулируемые в публичном пространстве политические приоритеты могут не совпадать с реальными приоритетами режима. Несмотря на прогресс в области городского строительства и репутацию пионера в сфере решения расовых проблем, Атланта оказалась в числе городов с самым высоким уровнем бедности в США, и население города заметно сократилось.

Теория городских политических режимов показывает, что эффективное управление может быть однобоким, реализующим выборочные цели тех, кто образует правящую коалицию, а решение других проблем оказывается весьма затруднительным в силу того, что они фактически не включаются в повестку дня.

Поэтому наряду с анализом прочности режима и характера связей между составляющими его акторами исследовательский интерес фокусируется вокруг направленности (ориентации) режима, тех целей и ценностей, которые он поддерживает и культивирует, а также корреляции между ориентацией политического режима и показателями его эффективности и стабильности. В соответствии с этими параметрами выстраивается большинство классификаций городских политических режимов, в которых чаще других выделяются (применительно к США) следующие типы:

1) режим поддержания статус-кво;

2) режим роста (развития);

3) прогрессивный режим среднего класса Используемая для обозначения режимов терминология различается. Например, кроме указанных выделяют режимы обслуживания и сервиса (которые по своим характеристикам близки к режимам сохранения статус-кво), корпоративные режимы (режимы роста), режимы управления ростом и режимы человеческого капитала (прогрессивные режимы среднего класса) и др., в которых, в свою очередь, имеют место видовые различия.

Режим сохранения статус-кво (сервиса) поддерживается силами, которые не выдвигают каких-то глобальных проектов городского переустройства, ориентируясь на поддержание существующей системы городского сервиса. И владельцы собственности, и мелкий бизнес, которые часто доминируют в электоральных коалициях, ощущают опасность повышения налогов и разрушения устоявшихся форм социальной жизни, сопровождающих стратегию роста. По мнению Стоуна, такие режимы имеют перспективы в небольших городах, тогда как у режимов роста больше шансов в мегаполисах.

Режим роста (развития) большинство исследователей считают самым распространенным в США. Его наиболее обстоятельные описание и объяснение были предложены создателями теории «машин роста» Х. Молотчем и Дж. Логаном. Режимы роста - это коалиции местных групп интересов и власти, ориентированных на быстрое экономическое развитие города, его рост. Рост - это не просто одна из нескольких равнозначных проблем (issues), а «политическая и экономическая суть практически любой территории» Molotch H. The city as growth machine // American j. of sociology. - Chicago, 1976. - Vol. 82, N 2. - P. 309-310.; его особое место в структуре городской политики обусловлено тем, что он может обеспечить богатство и существенные преимущества определенным акторам. Поэтому естественное стремление к росту формирует консенсус между элитными группами независимо от их расхождений по любым другим проблемам, в том числе и относительно выбора оптимальной стратегии роста. Естественно, наиболее заинтересованными участниками коалиции являются бизнесмены, которые получают непосредственную выгоду от развития городской экономики и инфраструктуры. При этом ключевая роль в режимах роста часто принадлежит владельцам городской земли и недвижимости, а главной темой городской политики выступает рациональное (эффективное) использование земли, критерием которого считается величина прибыли, полученной ее владельцами. К бизнесу присоединяются другие группы, непосредственно заинтересованные в эффективном использовании городского пространства, - проектные организации, сервис, различные группы профессионалов и др.

Однако сама по себе бизнес-элита и поддерживающие ее группы не могут обеспечить выбор стратегии роста и ее реализацию без участия городского политического класса, поскольку многие составляющие экономического роста, его выгоды и издержки зависят от конкретных политических решений. Заинтересованность в поддержке стратегий роста со стороны местных политиков и бюрократии, рассчитывающих на пополнение бюджета и, соответственно, хорошие перспективы сохранить свои должности, стимулирует элиту роста влиять на выбор местных политиков и наблюдать за их деятельностью. Представители местной власти воспринимаются ею как «посланцы индустрии», «коммуникаторы с потенциальными инвесторами», а их главной функцией является создание благоприятного климата для развития бизнеса и организационных условий для роста Ледяев В.Г. Эмпирическая социология власти: теория «машин роста» // Власть, государство и элиты в современном обществе / Под ред. Дуки А.В., Мохова В.П. - Пермь, 2005. - С. 10-12. .

Режимы роста (развития), в свою очередь, могут различаться в зависимости от соотношения влияния политических и экономических акторов, роли федеральной составляющей в городской политике, мотивации и установок политической элиты и т.д. Например, С. Элкин описывает три городских политических режима, общим для которых является формирование коалиций роста. Плюралистический режим был в городах, где имела место относительная независимость политико-административной элиты от владельцев земли в силу обладания ею значительными материальными ресурсами; при этом коалиция роста, в которой доминировали собственники земли, не обладала сопоставимым потенциалом влияния в других сферах общественной жизни Использование термина «плюралистический» для обозначения режима было отчасти обусловлено тем обстоятельством, что их обычно описывали представители плюралистической ориентации (Р. Даль, Э. Бэнфилд, Р. Волфинджер и др.).. Эти режимы возникли в 1950-1960-е годы в больших городах Северо-Востока и Среднего Запада (Филадельфия, Питтсбург, Бостон) со сложной расово-этнической композицией населения.

Главная цель коалиций - повысить эффективность использования земли в центре города, а также улучшить транспортные коммуникации с другими районами. Электоральная база режима и поддержка возрождения центра оказались сравнительно широкими: для средних и крупных владельцев городской собственности была важна стабильность (или снижение) налогов на собственность, либерально настроенные группы рассчитывали на расширение возможностей улучшения своих жилищных условий, а бедные граждане продолжали пассивно поддерживать коалицию, голосуя за реформаторов Elkin S. Op. cit. - P. 55-57..

Федералистские режимы возникали в 1970-е годы по мере роста федеральных программ развития городов, которые могли способствовать снятию социального и политического напряжения, вызываемого издержками реализации программ роста. Плюралистическим режимам (роста) было трудно сохранять себя в условиях растущего противодействия со стороны отдельных групп интересов, а городским политикам и партийным лидерам стало сложно выступать от имени территорий; многие проблемы (сервис, школы, рабочие места и др.), ранее считавшиеся периферийными по сравнению с использованием земли, приобрели большую значимость, что затрудняло поддержание кросс-секторальной кооперации. Осуществление значительных экономических проектов оказалось в зависимости от поддержания определенного уровня удовлетворенности населения, а между тем бизнес по-прежнему не очень стремился к решению обострившихся проблем. Новый федералистский режим базировался на доступности федеральных ресурсов, приток которых в 1970-е годы существенно возрос. В качестве примера перерастания плюралистического режима в федералистский Элкин рассматривает эволюцию режима в Чикаго Elkin S. Op. cit. - P. 57-60..

Федеральные деньги использовались для предотвращения сокращений рабочих мест и пособий, снижений уровня обслуживания населения, тем самым помогая политикам восстановить и поддерживать кооперацию с владельцами земли и электоральные коалиции, в том числе с городскими меньшинствами и наемными работниками. Однако в случае существенного сокращения федеральных денег сохранить режим, по мнению Элкина, становится практически невозможно.

В предпринимательских режимах (entrepreneurial regimes) имеет место сильный бизнес, подавляющий любые попытки сопротивления стратегии роста. С этой точки зрения он наиболее последовательно представляет собой «машину роста», ставящую экономическое развитие города над всеми остальными аспектами городской политики. В Далласе, который рассматривается Элкиным в качестве примера предпринимательского режима, имело место тесное взаимодействие между властями и лидерами бизнеса, длительное время поддерживавшееся тем, что многие лидеры бизнеса занимали публичные посты в городе.

По сравнению с другими городскими режимами режим в Далласе в наибольшей степени демонстрировал лидирующие позиции бизнеса в составе городской правящей коалиции, а приоритеты городских политиков, чиновников и ведущих бизнесменов оказались по сути одинаковыми. «Эти общие взгляды были именно взглядами бизнеса, а не наоборот» Ibid. . Бизнес-сообщество приложило немало усилий, чтобы добиться такого положения в городе, и они оказались весьма успешными - как в плане поддержки «своих» кандидатов, так и в создании эффективного, профессионального и в значительной степени деполитизированного управления городом, способного обеспечить условия для развития бизнеса и рост городской экономики. В результате бизнес-элита Далласа выстроила такие отношения с городскими политиками и чиновниками, при которых ей не было необходимости указывать им, что нужно делать Elkin S. Op. cit. - P. 62-82..

Прогрессивные режимы среднего класса Данные режимы исследователи называют прогрессивными, поскольку их приоритеты они считают более передовыми (прогрессивными) по сравнению теми, которые предлагаются коалициями роста. обычно возникают в экономически развитых местах, где жители опасаются, что (возможные) выгоды роста перевешиваются издержками загрязнения окружающей среды или потерей общности. Их успех наиболее вероятен там, где у режима есть прочная опора в лице активного «светского» среднего класса, имеющего свободное время. «Коалиции против роста» обычно складываются вокруг движений в защиту окружающей среды, гражданских, а также антивоенных движений; к ним примыкают профессионалы из среднего класса, рабочие, государственные служащие и менеджеры фирм, чьи доходы не зависят от роста, а также все те, кто считает, что их благосостояние и стиль жизни находятся в противоречии со стратегией роста Molotch H. Op. cit. - P. 327-328.. Движения против роста возникают либо как реакция на действия местных властей, не желающих учитывать негативные социальные последствия тех или иных программ экономического развития, либо в результате прихода к власти людей, изначально поддерживающих идеологию охраны окружающей среды и социального либерализма Clark T.N., Goetz E.G. The antigrowth machine: Can city governments control, limit, or manage growth // Urban innovation. Creative strategies for turbulent times / Ed. by Clark T. N. - L., 1994. - P. 136..

Движения против роста обычно не бывают массовыми: они не выражают надежд рабочего класса на новые рабочие места или квартиросъемщиков на собственные дома Молотч считал, что слабая представленность рабочего класса в этих движениях обусловлена его убежденностью в том, что рост обеспечивает занятость (Molotch H. Op. cit. - P. 325).. Поэтому оппозиция «машинам роста» скорее отражает эстетические преференции высшего среднего класса, людей образованных и благополучных, готовых платить больше налогов, лишь бы не видеть уродливых фабрик, гамбургерных палаток и других последствий роста. Разумеется, не вся оппозиция состоит из высшего среднего класса. Исследователи власти описывали довольно многочисленные случаи борьбы черных и бедных против проектов городского строительства и развития центра города. Однако они отмечали, что традиционные городские элиты обычно вполне успешно справляются с этим видом оппозиции, их значительно больше беспокоит противодействие со стороны более образованных и благополучных слоев Dye T.R. Community power and public policy // Community power: Directions for future research / Ed. by Waste R. J. - Beverly Hills, 1986. - P. 29-51..

Если в городской политике начинает доминировать «коалиция антироста», то развитие территории переориентируется на улучшение окружающей среды, а местные власти стремятся ограничивать рост населения общности. Это осуществляется через соответствующее законодательство, инструкции, процедуры получения разрешения на строительство, нормативы природопользования и т.п. Существенно замедлить рост или даже свести его к нулю может противодействие расширению улиц, строительству новых дорог, вырубке деревьев, затягивание с созданием необходимых для роста коммуникаций и служб (водоснабжение, канализация, пожарная охрана), увеличение соответствующих пошлин, охрана исторических памятников и т.д. В этом случае у местных властей появляется больше возможностей сделать что-то непосредственно для жителей территории (а не для роста их числа), при этом промышленные проекты все более оцениваются с точки зрения их социальной полезности (полезности произведенного продукта). В отличие от ранних моделей исследования власти в городских и территориальных общностях, не получивших широкого распространения за пределами США, теория политических режимов стала весьма популярной в Европе. Рассуждая о признании американских теорий в Великобритании, английский исследователь А. Хардинг связывает его не только с преимуществами новых теорий, но и с теми изменениями, которые имели место в британской системе управления городом.

В их числе он называет фрагментацию институциональных структур местной власти, во многом обусловленную «рыночными» реформами консерваторов после 1979 г., возрастание роли экономической составляющей в городской политике, распространение смешанных (частно-государственных) структур, создаваемых для реализации городских экономических программ, и тенденцию к постепенному превращению местной власти из органа исполнения в орган поддержки, в результате чего она все более становится центром выработки общей стратегии и координации усилий по ее реализации. Теории «машин роста» и «городских политических режимов» продемонстрировали способность учесть данные тенденции и поэтому оказались востребованными Harding A. Review article: North American urban political economy, urban theory and British research // British j. of political science. - Cambridge, 1999. - Vol. 29. - P. 673-698. На происходящие изменения в структуре и характере городской политики и новой конфигурации обусловливающих ее факторов указывают и другие исследователи (Fainstein S.S., Campbell S. Introduction: Theories of urban development and their implications for policy and planning // Readings in urban theory / Ed. by Fainstein S., Campbell S. - Oxford, 1996. - P. 1-18; Leach R., Percy-Smith J. Local governance in Britain. - L., 2001. - P. 1-2; Nichols W.J. Op. cit. - P. 787-793)..

Следует отметить, что до последнего десятилетия в Великобритании (и в Европе в целом) преобладали другие подходы к анализу городской политики Хороший обзор подходов приводит Д. Хилл (Hill D.M. Op. cit. - P. 41-65). См. также: DiGaetano A., Strom E. Comparative urban governance: an integrated approach // Urban affairs rev. - Chicago, 2003. - Vol. 38. - P. 356-395.. В частности, в Великобритании изучение власти в городском политическом пространстве фокусировалось на публичной сфере и деятельности государственных и партийных организаций. Для британской политики, подчеркивал К. Ньютон, «вопрос “Кто правит?” не является проблемой… Просто начните с избранных и назначенных людей в местных органах власти. Исследование может привести в Уайтхолл, Вестминстер, в местные партийные организации, группы давления, комитеты городского совета, каким-то чиновникам или к их комбинации» Newton K. Community politics and decision-making: The American experience and its lessons // Essays on the study of urban politics / Ed. by Young K. - L., 1975. - P. 12..

Эмпирические исследования 1960-1970-х годов подтверждали, что центром власти в городе были публичные структуры, например городской cовет, доминирование которого в политической жизни г. Бристоля было обнаружено Д. Миллером с помощью репутационного метода Miller D.R. International community power structures: Comparative studies of four world cities. - Bloomington; London, 1970. О репутационном методе см.: Ледяев В.Г., Ледяева О.М. Репутационный метод в эмпирических исследованиях власти в городских общностях // Журнал социологии и социальной антропологии. - М., 2002. - № 4. - С. 164-177.. Соответственно, изучение местной политики фактически совпадало с изучением местной публичной власти и управления (go-vernment), ядром которого обычно выступал городской cовет Leach R., Percy-Smith J. Op. cit. - P. 1.. Поэтому проникновение теорий «машин роста» и «городских политических режимов» существенно изменило ракурс исследования, предметом которого стало governance, представляющее собой более сложную систему управления, в которой наряду с публичными структурами управления большую роль играют другие акторы.

Не все исследователи согласились с надежностью новых теорий и их преимуществами над традиционными подходами. Однако многие исследователи полагают, что теории обладают значительной эвристической полезностью и проблема заключается не столько в самих теориях, сколько в их неадекватном применении. Так, А. Хардинг считает, что заимствование терминологии «роста» и «режимов» часто не сопровождалось соответствующей аналитической и эмпирической экспертизой теорий: мало внимания было уделено роли арендодателей, фактору «привязанности к месту» (place-boundness) для мобилизации бизнеса и влиянию городского капитала на приоритеты местных властей и инвестиционные решения столичного капитала; практически не учитывались отношения между частным и общественным секторами (особенно, если они имели неинституционализированный характер) и, в целом, неформальным процессам формирования коалиций интересов, объединению их ресурсов и влияния для осуществления определенных стратегий развития города Harding A. Review article. - P. 685-686..

В любом случае, новые институциональные контексты использования американских теорий вызвали ряд изменений - как в самой теории городских политических режимов, так и в описании режимов, обнаруженных в европейских городах. Прежде всего, произошло расширение понятия «режим», которое фактически отождествляется с понятием «городское управление» (urban governance); оно стало более эластичным в силу того, что фактически из него исчезли признаки надежности и длительности, обязательные для американских версий теории режимов. Тем самым подразумевается, что всегда есть какой-то уровень кооперации между публичным и частным секторами, а режим имеет место в любом городе Mossberger K., Stoker G. Op. cit. - P. 815; Dowding. K. Explaining urban regimes. - P. 8; Wood A. Op. cit. - P. 2106..

Другое основное отличие британских версий и аппликаций теории городских политических режимов заключается в том, что акцент в анализе взаимодействия публичных и частных акторов ставится на публичных структурах и в меньшей степени исследуется роль частного сектора в выстраивании коалиций акторов; при этом в центре внимания оказываются формальные механизмы, структуры и институты, прежде всего публично-частные партнерства и квазинезависимые неправительственные организации Harding A. Review article. - P. 682-684; Wood A. Op. cit. - P. 2106.. Изменились и типологии режимов, выделение которых стало осуществляться на несколько иных основаниях, что привело к появлению ссылок на «гиперплюралистические», «радикальные», «элитистские», «бюрократические», «появляющиеся» и другие режимы, в которых практически отсутствовала кросс-секторальная кооперация, между основными акторами мог иметь место сильный конфликт, а характер политических отношений быстро изменялся.

Термин «режим» стал использоваться для обозначения даже таких коалиций, в которых частный сектор не участвовал вообще Mossberger К., Stoker G. Op. cit. - P. 814-817.. Например, Х. Сэвитч и Дж. Томас предложили следующую классификацию типов политических режимов: 1) плюралистический режим (доминируют политические лидеры, координирующие разрозненные группы городского бизнеса); 2) элитистский режим (сильная интегрированная бизнес-элита явно преобладает над слабыми политическими лидерами); 3) корпоратистский режим (соединяет сильную политическую элиту, которая определяет повестку дня, и интегрированную бизнес-элиту); 4) гиперплюралистический режим (ни политические лидеры, ни бизнес-элита не имеют достаточных ресурсов для доминирования в городском политическом пространстве и не в силах обеспечить создание прочных правящих коалиций) Savitch H., Thomas J. Conclusion: End of the millennium big city politics // Big city politics in transitions / Ed. by Savitch H., Thomas J. - Newbury Park, 1991. - P. 224-250. Й. Пьер также выделяет четыре модели городского управления, используя в качестве критерия соотношение роли демократических и профессионально-менеджерских начал: 1) менеджерское управление (в нем преобладают профессионалы, роль избранных политиков минимальна); 2) корпоратистское управление (имеет место в тех городах, где есть сильный публичный (государственный) сектор и активную роль играют группы интересов); 3) режимы роста; 4) вэлферный режим (он часто возникает в старых индустриальных центрах; местные власти подозрительно относятся к бизнесу и более ориентируются на помощь со стороны центра) (Pierre J. Models of urban governance: The institutional dimension of urban politics // Urban affairs rev. - Chicago, 1999. - Vol. 34, N 3. - P. 377-389).. Хотя многие исследователи в целом отрицательно относятся к расширению концепта «городской политический режим» Доудинг, например, считает, что если концепция режима используется для обозначения любой коалиции акторов и даже при полном отсутствии таковой, то она становится чисто дескриптивной и менее эффективной по сравнению с концепцией Стоуна (Dowding K. Explaning urban regimes. - P. 7)., данный процесс во многом отражает отличия европейского городского политического пространства от американского, которые обусловлены следующими факторами:

- более значимой ролью лидеров бизнеса в американской городской политике;

- отсутствием в США сильных политических партий социал-демократической ориентации или связанных с профсоюзами;

- существенно большей автономией американской системы планирования использования земли по сравнению с европейской, которая в значительной степени зависит от центральных структур государства;

- сравнительно слабым влиянием публичного сектора в США на отношения собственности и управление землей;

- большей ориентированностью местных властей в США на финансирование своих проектов и кампаний из местных источников Harding A. Review article. - P. 687.;

- сильной централизацией основных политических институтов - государства, партий, СМИ;

- более «левой» (социальной) направленностью британской государственной политики по сравнению с американской;

- меньшей зависимостью государства от гражданского общества и групп интересов (в том числе бизнеса) в Европе Wood A. Op. cit. - P. 2107..

В Европе система государственного управления более централизованная, чем в США; государство обладает значительными возможностями влияния на рыночные механизмы, а административная элита играет существенную роль в осуществлении таких традиционных муниципальных функций, как планирование использования земли. Это ведет к более униформной местной политике, меньшей соревновательности между городами и большей значимости внутригосударственных отношений по сравнению с США. В Европе большинство городов имеет финансовую поддержку со стороны центральной власти, и она значительно более существенна, чем аналогичная поддержка городов в США; поэтому местные власти не находятся в такой сильной зависимости от налоговых поступлений, как в Америке.

Фискальная политика распределения в пользу бедных регионов также усиливает роль центра, делая муниципальные власти более независимыми от местного рынка, хотя и за счет политической автономии. Существенным фактором европейской городской политики выступают политические партии, которые в целом имеют более сильную структуру, чем группы давления. При этом наличие влиятельных левых партий делает практически невозможным формирование идеала города как машины роста, а либерально-рыночная идеология и идеи капиталистического накопления непрерывно подвергаются атакам с различных сторон Strom E. In search of the growth coalition: American urban theories and the redevelopment of Berlin // Urban affairs rev. - Chicago, 1996. - Vol. 31, N 4. - P. 458-459, 462..

В силу этих причин взаимоотношения между публичной властью и группами интересов имеют в Европе несколько иной характер, чем в США; государственная власть перевешивает все остальные элементы и тем самым ограничивает тенденцию к формированию коалиционной политики, а ключевые решения по основным вопросам развития города по-прежнему принимают политические лидеры. Общий вывод, к которому приходят большинство исследователей, состоит в том, что хотя в европейских странах городские коалиции, выступающие за экономический рост, и становятся все более значимым фактором городской политики, они не играют в ней главную роль, как в Соединенных Штатах; бизнес участвует в них, но лидером по-прежнему остается публичная власть Harding A. Review article. - P. 696; Harding A., Wilks-Heed S., Huthins M. Op. cit. - P. 820.. Вместе с тем происходящие под влиянием глобализации изменения стимулируют переход к иному характеру городского управления, который обозначается аналитиками как переход от «urban government» к «urban governance» Governance (в русском языке не просто найти адекватный термин для обозначения governance, который бы отражал отличие от government, даже в Великобритании они нередко отождествляются; возможный вариант перевода - «политическое управление») определяется как процесс, в котором осуществляются коллективное решение проблем и реализация интересов общества; в нем участвуют разные акторы и тем самым размываются различия между управляющими и управляемыми; при этом government выступает в качестве одного из инструментов governance (Leach R., Percy-Smith J. Op. cit. - P. 2-5; Swyngedow E. Governance innovation and the citizen: The Janus face of governance-beyond-the state // Urban studies. - Glasgow, 2005. - Vol. 42, N 42. - P. 1993-1995).. Он связан с тем, что появление международных секторов экономики, интернациональных экономических институтов и мобильной системы инвестиций капитала ослабляет возможности городских властей (government) контролировать развитие города.

Государство все менее занимается обеспечением (providing), его роль все более фокусируется на создании условий (enabling). Рост сложности и многомерности социальной жизни, менее однозначная, чем в прошлом, связь горожан с территорией их проживания, тенденция к децентрализации политической жизни, вызванная потребностями учета разнообразных и противоречивых местных интересов, изменяют систему принятия политических решений. Если ранее в ней явно доминировали публичные политики, то теперь она трансформируется в более сложный по своему представительству механизм управления, в котором властью, ресурсами и ответственностью обладают не только «официальные лица», но и довольно широкий спектр других участников городской политики, в том числе бизнес. При этом рост межгородской конкуренции и борьба за инвестиции заставляют политическую элиту города быть «более предпринимательской» (entrepreneurial) и, соответственно, менее ориентированной на модель «государства всеобщего благосостояния»; города активнее выходят на международную арену, расширяя интернациональные связи, и все менее полагаются на центральное правительство Kearns A., Paddison R. New changes for urban governance // Urban studies. - Glasgow, 2000. - Vol. 37, N 5/6. - P. 845-846.. В результате бизнес стал более заинтересованно участвовать в принятии решений по ключевым аспектам городской политики, а ее климат - значительно более благоприятным для сотрудничества политических и экономических элит Hill D.M. Op. cit. - P. 60. Нормативные аспекты перехода к governance и формированию режимов (коалиций), в которых существенную роль играют не только избранные публичные политики, но и группы, интересы которых могут быть далеки от интересов большинства жителей города, также по-разному интерпретируются исследователями. Governance делает менее ясным ответ на вопрос, на ком именно лежит ответственность за состояние города и проводимую политику. Некоторые исследователи видят в растущем влиянии бизнеса угрозу демократии (у Стоуна в условиях режима повестка дня формируется в интересах богатых и влиятельных групп, поскольку именно они вкладывают наибольшие ресурсы для достижения целей) (Purcell M. Urban democracy and the local trap // Urban studies. - Glasgow, 2006. - Vol. 43, N 11. - P. 1922-1923); другие обращают внимание на то, что в новых условиях власть становится более централизованной, диффузной, но менее транспарентной (Swyngedow E. Op. cit. - P. 2002); третьи считают, что современные тенденции ведут к «замене гражданского государства технократическим, менеджерско-предпринимательским», ограничивающим возможности демократической дискуссии (Garcia M. Citizenship practices and urban governance in European cities // Urban studies. - Glasgow, 2006. - Vol. 43, N 4. - P. 748). См. также: Somerville P. Community governance and democracy // Policy and politics. - Bristol, 2005. - Vol. 33, N 1. - P. 117-144)..