Теоретические основы исследования миграционных процессов

Размещено на http://www.allbest.ru/

4

Размещено на http://www.allbest.ru/

Теоретические основы исследования миграционных процессов

Сельницкая Г.Д.



Миграционные проблемы характерны для всех стран мира. А в последние два десятилетия с этими проблемами столкнулась и Россия. В советский период проводилась довольно четкая миграционная политика, которая ставила цели ограничения роста крупнейших городов, более равномерного размещения производительных сил и привлечение населения в районы нового освоения.

После распада СССР государственно-политическая и социальноэкономическая системы разрушились, соответственно разрушился и централизованный механизм регулирования демографических процессов, что привело к массовому перемещению людей. В 1990-е годы основными мигрантскими потоками в Российскую Федерацию были беженцы и вынужденные переселенцы. В 2000-е годы основным мигрантским потоком в Российскую Федерацию стали трудовые мигранты [34].

С начала 1990-х годов в России наблюдается депопуляция, и миграция стала единственным фактором, сдерживающим резкое сокращение численности ее населения. Страна выдвинулась в тройку ведущих мировых центров иммиграции (после США и Германии). Ежегодный приток мигрантов, в среднем, в период 1992-2012 гг. составлял в США 974 тыс. человек, Германии - 895 тыс., России - 659 тыс. человек [16]. В последние 20 лет миграционный прирост в Российской Федерации компенсировал более половины естественной убыли населения.

Россия нуждается также и в трудовых ресурсах. С учетом демографической ситуации миграция является одним из основных и реальных источников восполнения нехватки трудовых ресурсов. Если в 1994 г. в России было 129 тыс. легальных трудовых мигрантов, то в 2014 г. - 482 тыс. человек [29].

В целом можно сказать, что в настоящее время миграционные процессы в России протекают примерно так же, как во многих экономически развитых странах мира и, в основном, обусловлены экономическими и демографическими причинами.

Среди социальных процессов, происходящих в обществе, процессы миграции населения (от латинского migratio ? «переселяться») занимают особое место. В первоначальном своем значении термин «миграция» связан с английским глаголом «путешествовать пешком, странствовать». Так, согласно словарю Вебстер «мигрировать» означает перемещаться из одной страны, местности или населенного пункта в другие.

В Энциклопедии Британника миграция определена как окончательное изменение места проживания лицом или группой лиц. Согласно Большой российской энциклопедии миграцией называются перемещения людей (мигрантов) через границы тех или иных территорий с переменой места жительства навсегда или на более или менее длительное время. Определяющими признаками в данном случае являются пересечение территориальной границы, изменение места жительства и продолжительность этого изменения [25].

В русском языке это слово появилось сравнительно недавно и даже в Толковом словаре Ушакова оно обозначено с пометкой «научн.» - как специальный термин, применяющийся лишь в научных кругах. Только в отечественных публикациях В.А. Ионцев насчитал около 35 различных формулировок этого слова. Но из всего разнообразия определений можно выделить одно, сформулированное Л.Л. Рыбаковским в 1987 г., которое довольно прочно устоялось не только в научной, но и в учебной литературе. Миграция, по Рыбаковскому, представляет собой территориальное движение населения, изменение его пространственного распределения, т.е. географии [32].

Активизация изучения процессов миграции населения привела к применению множества различных терминов. Миграцию стали называть территориальным, географическим, пространственным явлением, определять как мобильность или как подвижность, как движение, перемещение, переселение, перераспределение и т.п.

Представляется, что четкое определение понятия миграция должно подразумевать выявление характерных для него основных, наиболее общих, существенных признаков.

На сегодняшний день под миграцией населения подразумевается любое территориальное перемещение населения, связанное с пересечением как внешних, так и внутренних границ административно-территориальных образований с целью смены постоянного места жительства или временного пребывания на территории для осуществления учебы или трудовой деятельности независимо от того, под превалирующим воздействием каких факторов оно происходит - притягивающих или выталкивающих [22].

Значимый характер миграции заключается и в том, что она неизбежно вызывает целый ряд демографических последствий. Это откладывание браков, более частое раздельное проживание супругов, уменьшение рождаемости, изменения в возрастном распределении, обусловленные тем, что структура мигрантов всегда отличается от структуры населения как в местах их выбытия, так и прибытия.

Таким образом, миграция - важнейший фактор изменения структуры населения в районах выхода мигрантов и местах их вселения. Миграционные события в массе своей пространственно локализованы, т. е. рассматриваются относительно определенных территориальных совокупностей людей и представляют собой единый ряд факторов прибытия, выбытия или переселений. Каждую из этих серий событий можно представить как миграционный процесс.

Миграционный процесс - это множество событий, влекущих за собой смену места жительства [15].

Вместе с тем для отдельной территориальной совокупности людей миграционные процессы выступают как двоякое движение, т. е. как поток выбытий и как поток прибытий. Такая фиксация имеет место в момент прописки или выписки мигрантов. Каждое единичное переселение фиксируется дважды: сначала как факт выбытия и затем как факт прибытия. То и другое событие и во времени, и территориально разобщены. Но если рассматривать миграционный процесс не с формальной стороны, а по существу, то он представляет собой совокупность собственно переселений.

Миграционный процесс можно подразделить на следующие стадии, которые тесно связаны между собой:

1) исходная, или подготовительная стадия, представляющая собой процесс; формирования территориальной подвижности населения;

2) основная стадия, или собственно переселение населения;

3) заключительная, или завершающая, стадия, выступающая как приживаемость мигрантов на новом месте.

Мигрант - это будущий новосел в период его территориального перемещения, а новосел - это бывший мигрант в период его обустройства и адаптации в районе вселения [17].

Попытки типологизировать основные типы мигрантов предпринимались как зарубежными, так и отечественными социологами [24]. Среди предложенных классификаций внимания заслуживает типология, предложенная Центром изучения проблем беженцев Оксфордского университета, в рамках которой выделяют следующие типы:

? Временные мигранты (так называемые «гостевые рабочие», или работники, работающие по контракту) - мужчины и женщины, которые мигрируют на определенный период с целью получения работы и пересылки денег на родину своим родным и близким. Период данной миграции может длиться от нескольких месяцев до нескольких лет.

? Высококвалифицированные и бизнес-мигранты - это высококвалифицированные менеджеры, администраторы, специалисты, техники и те, кто перемещается в пределах внутренних трудовых рынков межнациональных корпораций и международных организаций, или те, кто ищет работу через международные рынки труда. Многие страны приглашают таких мигрантов к себе и имеют специальные программы их поддержки [19].

? Незаконные мигранты (иди нелегальные мигранты) - это те люди, которые прибывают, как правило, без необходимых документов и лицензий. Заметим, что в некоторых странах иммиграции снисходительно смотрят на мигрантов, не имеющих лицензий на предпринимательскую деятельность, так как это позволяет мобилизовать дополнительную рабочую силу по запросам предпринимателей без дополнительных социальных затрат или мер для защиты мигрантов.

? Беженцы. Согласно российскому законодательству (Федеральный закон от 19.02.1993 N 4528-1 (ред. от 02.07.2013) «О беженцах») беженец - это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определённой социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определённого гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в неё вследствие таких опасений [21].

? Ищущие убежище - люди, которые пересекают границы в поисках защиты, но не соответствуют полностью строгим критериям, установленным в соответствии с Соглашением 1951 г.

? Вынужденные мигранты - в более широком смысле этот тип миграционных потоков включает в себя не только беженцев и лиц, ищущих убежища, но и тех, кто вынужден мигрировать из-за экологических катастроф или в связи со строительством новых фабрик, дорог, плотин, дамб и т.д.;

? Семейные члены (известные как семейное воссоединение или семейные воссоединенные мигранты) - их въезд в страну происходит для воссоединения с теми членами семьи, кто уже находится там (как с одними из перечисленных выше типов мигрантов).

? «Астронавты» - когда целые семейства переезжают в другие страны (подобно Австралии или Канаде) по причинам безопасности или образа жизни, в то время как кормилец возвращается в страну происхождения для работы и ездит «туда-сюда» на значительные расстояния.

? Посмертные мигранты. Многие мигранты завещают возвратить их тела после смерти для захоронения на родной земле.

На наш взгляд, целям социологического анализа в наибольшей мере отвечает типология, предложенная Международной организацией по миграции ООН (MOM) [20]. Подход MOM основан на разделении международных мигрантов на две большие группы: добровольные и принудительные мигранты.

Первые включают в свой состав людей, которые перемещаются за границу в целях трудоустройства, обучения, воссоединения с семьей или по другим сугубо личным мотивам.

Вторые оставляют свои страны, чтобы избежать преследований, конфликтов, репрессий, экологических бедствий или других ситуаций, которые подвергают опасности их жизни, свободу или средства к существованию. Среди них - индивиды, вынужденные передвигаться под давлением правительств или других властных структур.

В качестве конкретных видов международных мигрантов в группе добровольных потоков MOM выделяет: трудовых мигрантов, воссоединение семейств, а в группе принудительных - беженцев, ищущих убежище, перемещенных лиц, а также экологических мигрантов.

Международные рекомендации определяют две подгруппы мигрантов по критерию времени [31]. К долгосрочным мигрантам относятся все лица, которые переезжают в страну, отличную от страны их постоянного (обычного) проживания на срок год и более, и, таким образом, страна назначения становится новым местом их обычного проживания.

Краткосрочные мигранты - это люди, переезжающие в страну, не являющуюся местом их обычного проживания на период не менее трех и не более двенадцати месяцев. Не относятся к этой категории поездки, связанные с отдыхом, каникулами, посещением друзей и родственников, деловыми командировками, лечением или паломничеством.

Страной обычного проживания краткосрочного мигранта считается страна назначения на протяжении всего времени их пребывания в ней (Рекомендации ООН по статистике международной миграции,1998) [11].

Лица, которые переезжают на срок менее трех месяцев, например, туристы, считаются «визитерами». Они также являются предметом учета, но не в качестве мигрантов и в других областях статистики. Численность этой категории мобильного населения важно знать для планирования развития инфраструктуры отдельных населенных пунктов или районов, а также индустрии туризма и гостеприимства в целом.

Практика показывает, что часть трудовой миграции, также совершается на очень короткое время. Но её учет важен, поскольку она имеет заметные экономические последствия. Это, к примеру, сезонная миграция, или, распространенный в странах НГ, наем иностранных работников для выполнения краткосрочных проектов [38]. Категории учета мигрантов в зависимости от длительности пребывания (отсутствия) отражены на рисунке 1.

Рисунок 1 - Категории учета мигрантов в зависимости от длительности пребывания (отсутствия)

Как уже говорилось выше, миграция населения - это сложный социальный процесс, обусловленный изменениями экономической структуры и размещением производства, ростом социальной и трудовой мобильности населения. Необходимо различать понятия «миграция» и «эмиграция».

Эмиграция (от лат. emigrare - покидать пределы родины) - это выезд граждан из своей страны в другую страну на постоянное жительство (или на более или менее длительный срок) по политическим, экономическим или другим причинам. Эмигранты - это люди, добровольно или вынужденно оставившие страну, гражданами, которой они являются, и поселившиеся в какой-то другой стране на неопределенный срок. В наше время примерами эмиграции может служить выезд «русских немцев» в Германию или русскоязычного населения из стран СНГ в Россию [13].

Иммиграция (от лат. immigrare - въезжать) - это процесс, когда граждане одного государства поселяются постоянно (или на длительное время) на территории другого государства. А иммигрантами называют граждан одного государства, поселяющихся на постоянное (или длительное) время на территории другого государства по политическим, религиозным и другим причинам [30].

Сегодня многие граждане России эмигрируют в различные страны. В большинстве случаев люди переезжают за рубеж к своим родным, находят престижную работу или уезжают навсегда [14].

Кроме того выделяют еще одно понятие - «реиммиграция», т.е. возвращение эмигрантов в страну.

Данные о долгосрочных мигрантах важны для определения динамики численности населения на национальном и региональном уровнях. Иммигрант учитывается статистикой, когда он или она «включается» в состав населения страны прибытия.

Эмигрант, в свою очередь, должен быть исключен из численности населения страны выбытия, если он или она отсутствуют в этой стране свыше года. Термины «иммиграция» и «эмиграция» отражают, соответственно, восприятие мигранта в той стране, где собираются данные.

В государстве прибытия человек учитывается как иммигрант, а в стране исхода - как эмигрант.

При анализе миграции населения ее классифицируют по ряду признаков [39].

1 В зависимости от характера пересекаемых границ различают внешнюю и внутреннюю миграцию населения.

Внешней называется миграция, при которой пересекаются государственные границы. Она в свою очередь делится на межконтинентальную (например, массовое переселение европейцев за океан в XIX - XX вв.) и внутриконтинентальную (например, современная миграция из одних европейских стран - Италии, Испании, в другие - Германию, Францию и т. д.) [40].

К внутренней миграции относятся перемещения в пределах одной страны между административными или экономгеографическими районами, населенными пунктами и т. п. Основными типами современной внутренней миграции являются миграции из сельской местности в города и межрайонная миграция.

2 По временным признакам миграцию делят на постоянную (безвозвратную), временную, сезонную и маятниковую.

Безвозвратная миграция связана с окончательной сменой постоянного места жительства. Примером такой миграции может служить миграция из села в город.

Временная миграция предполагает переселение на какой-то достаточно длительный, но ограниченный, часто заранее обусловленный срок, что обычно связано с работой в месте вселения. Временными являются многие переселения рабочих из одних стран в другие, внутренняя миграция в удаленные и малообжитые районы (например, для работы по контракту на несколько лет).

Сезонная миграция включает ежегодные перемещения людей в определенные периоды года, например в сельскохозяйственные труда недостаточные районы в период уборки урожая, летом - в курортные районы и т. д.

Маятниковая миграция - это регулярные поездки к месту работы или учебы за пределы своего населенного пункта.

3 Важное значение имеет классификация миграций по причинам. Среди главных причин миграции населения следует упомянуть экономические и социальные, которые часто трудно разделить (переселения в поисках свободных сельскохозяйственных земель, работы, более высоких доходов, переселение с целью перемены образа жизни - сельского на городской, приобретения более высокого социального статуса и т. д.). Немалую роль играют также политические (бегство от расовых, религиозных притеснений), военные (эвакуация, депортация) и прочие причины.

4 По формам реализации миграция делится на общественноорганизованную, осуществляемую при участии государственных или общественных органов и с их экономической помощью, и неорганизованную, которая производится силами и средствами самих мигрантов без материальной или организационной помощи со стороны каких - либо учреждений.

5 В зависимости от того, предпринимается перемещение людей по их собственному решению или независимо от него, миграция делится на добровольную и принудительную.

Вынужденная миграция - перемещение людей, происходящие по независящим от них причинам. При вынужденной миграции серьезно нарушается социальная интеграция человека, из одной среды он перемещается в другую, болезненно разрывая социальные связи и искусственно создавая такие связи на новом месте.

Миграционные процессы, безусловно, являются объектом управления и нуждаются в разработке соответствующей политики, для чего необходимо определить основные факторы, влияющие на мотивацию к переселению, а также побудительные причины миграции.

Также как и подходов к определению понятия миграция, существует множество подходов к классификации факторов миграционных перемещений [27].

Сложность определения движущих сил миграции заключается в многообразии и неординарности факторов и обстоятельств, лежащих в основе этого процесса, побуждающих людей к добровольной или вынужденной смене места жительства, иногда имеющей случайный характер [28]. Эти факторы можно подразделить на четыре основные группы:

1 Факторы притягивающие, способствующие переселению населения в те регионы, где качество жизни значительно лучше, чем в регионе предыдущего проживания.

2 Факторы выталкивающие, т.е. обстоятельства, складывающиеся в регионах постоянного проживания, имеющие природный, экономический, социальный или политический характер, воздействие которых делает невозможным дальнейшее проживание в данном регионе, независимо от того, существуют ли условия для успешной адаптации в регионе переселения.

Как правило, действуют одновременно обе группы факторов, но решающее значение имеют отнесенные к первой группе. И только тогда, когда главенствующими и определяющими становятся факторы, отнесенные ко второй группе, миграция приобретает вынужденный характер [26].

Наиболее распространенными классификациями факторов миграции являются те, которые проведены с целью определения возможностей регулирования их влияния на миграционные процессы: управляемые (факторырегуляторы) и не управляемые (факторы-условия).

3 Объективные факторы (управляемые), т.е. умение управленческих структур адаптировать социально-экономическую структуру и инфраструктуру к миграционным процессам и использовать их потенциал в позитивном направлении. В качестве факторов-регуляторов миграционного процесса можно рассматривать только такие факторы, параметры которых непосредственно планируются и изменяются государством. В группу непосредственно управляемых обществом факторов миграции включены заработная плата, установление или отмена определенных льгот, кадровая политика, изменения в национальной политике и т.д. Так, повышенные коэффициенты к заработной плате и различного рода льготы в районах Крайнего Севера России привлекали туда до середины 80-х гг. большие контингента трудовых ресурсов. В относительно стабильной социальнополитической обстановке для этой группы наибольшее значение имеют условия жизни населения и трудообеспеченность.

4 Субъективные факторы (неуправляемые), т.е. наличие жизненного стандарта, от которого зависит отношение к оценке условий жизни, представления о том, что является нормой. На формирование жизненного стандарта накладывает отпечаток культура, традиции населения, восприимчивость к их изменениям, а именно этнические и религиозные особенности потенциального мигранта или групп мигрантов. Также к факторам, не управляемым обществом, относятся природные условия, географическое положение местности, ее обжитость и т.д. Высокие перепады сезонных температур, заболоченность, землетрясения, наводнения, кровососущие насекомые и т. п. часто в большей мере способствуют оттоку населения, чем все остальные факторы.

Выделяют и еще одну группу - неуправляемые, но косвенно регулируемые факторы, т.е. факторы, которые могут быть изменены постепенно. Это уровень освоенности территорий, в том числе создание производственной и социальной инфраструктуры; половой, возрастной, этнический состав населения. Одним из «временных» факторов, действующих с наибольшей силой на миграционные процессы, выступает состав населения по продолжительности проживания. В районе, где население растет высокими темпами за счет миграции и, следовательно, повышена доля новоселов, как правило, выше доля мужчин, несемейных и т.д. Подобная структура населения способствует высокой миграционной подвижности населения.

Изучив миграционные процессы в Великобритании и Северной Америке, английский ученый Е.Г. Равенштейн сформулировал одиннадцать миграционных законов, на которых впоследствии базировались многие теории в области миграции [33]. Основными являются следующие:

? больше всего миграций осуществляется на короткие расстояния;

? чем крупнее территориальный центр, тем более привлекательное влияние он оказывает;

? каждому миграционному потоку соответствует свой контр поток;

? рост крупных городов в большей степени обусловлен миграцией населения, нежели естественным в нём приростом;

? масштабы миграции возрастают с развитием промышленности и

торговли, и особенно с развитием транспорта;

? экономические причины миграции являются определяющими.

Разнообразие факторов миграции, непостоянство ее структуры, направления, объема и динамики значительно усложняют анализ миграционных процессов. Недоучет их действий приводит к таким негативным эффектам, как рост нелегальной миграции, снижение уровня жизни, возникновение социальных, межнациональных, межконфессиональных и межрасовых конфликтов. Поэтому тщательное изучение факторов миграции играет важную роль в предотвращении нежелательных последствий этих процессов.

Миграция населения воздействует на общественное развитие посредством осуществления своих функций. Функции миграции населения не однозначны. Одни из них независимы от типа социально-экономической системы и особенностей отдельных обществ, характер других определяется социально-экономическими условиями конкретных обществ. Первые - общие функции миграции, вторые - специфические функции той или иной общественно-экономической формации [18].

При анализе миграции населения среди ее наиболее общих функций выделяют функцию повышения подвижности, ускорительную, селективную и перераспределительную.

Более подвижное население, как правило, является и социально более активным, так как территориальные перемещения способствуют изменению социально-психологических характеристик людей, расширению их кругозора, накоплению знаний о различных областях жизни, обмену трудовыми навыками и производственным опытом, развитию личности, ее материальных, социальных и духовных потребностей, интеграции национальных культур.

Другой функцией миграции является перераспределение населения, связанное с размещением производительных сил между отдельными территориями страны, в том числе между природными зонами, районами, разными типами сельских и городских поселений. Особенность перераспределительной функции обусловлена ее межтерриториальным характером, поскольку для перераспределения необходимо взаимодействие населения, по крайней мере, двух регионов [12].

Третья функция миграции - селективная. Суть ее в том, что неравномерное участие в миграции различных социально-демографических групп ведет к изменению качественного состава населения разных территорий.

Миграция, осуществляя перераспределительную функцию, меняет размещение населения, а выполняя селективную функцию, вносит качественные изменения в его структуру. Естественно, чем интенсивнее протекают миграционные процессы, тем более существенные изменения вносятся в различные аспекты социальной структуры населения, тем в большей мере меняется его территориальное размещение. Миграция способствует обмену трудовыми навыками и производственным опытом, содействует развитию личности, влияет на семейный состав и половозрастную структуру. Она ведет к обновлению кадров, непосредственно связана с социальной, отраслевой и профессиональной мобильностью населения [13]. Миграция в различных социально-экономических условиях выполняет специфически присущие этим условиям функции, наиболее важными из которых являются экономическая и социальная.

Экономическая функция миграции населения в самом общем виде состоит в обеспечении соединения территориально распределенных средств производства с необходимой рабочей силой и их функционирования в процессе производства. Осуществление в полной мере этой задачи на основе реализации общих функций миграции приводит к обеспечению качественного и количественного соответствия между вещественными и личностными факторами производства [15].

Социальная функция миграции населения способствует повышению жизненного уровня и социального развития трудящихся. Только тогда, когда достигается соответствие между экономической и социальной функциями, миграция населения рациональна.

Территориальные перемещения способствуют изменению социальнопсихологических характеристик людей, расширению их кругозора, накоплению знаний о различных областях жизни, обмену трудовыми навыками и производственным опытом, развитию личности, ее материальных, социальных и духовных потребностей, интеграции национальных культур. Более подвижное население, как правило, является и социально более активным [21].

Миграция вследствие реализации ее социальной функции представляет собой итерационный процесс повышения жизненного уровня мигрирующего населения. Этот вывод основан не только на анализе статистических данных о показателях уровня жизни населения [16], но и на результатах социологических обследований, проводившихся во многих районах страны и показывающих, что большая часть мигрантов на новых местах обеспечивает себе более высокий уровень жизни, чем в местах выхода. Это и понятно, иначе миграция была бы бессмысленной для тех, кто хочет поднять свой жизненный уровень. Поэтому миграция населения рациональна тогда, когда достигается соответствие между экономической и социальной функциями.

Безусловно, миграция является объективным явлением социальноэкономического характера и выполняет важные функции по перераспределению трудовых ресурсов, преодолению различий в уровне жизни. Но как процесс, миграция нуждается в управлении и регулировании.

Система управления миграцией в России отличается большим количеством субъектов. Вопросы регулирования миграции входят в компетенцию таких органов исполнительной власти, как МВД, Минздравсоцразвития, Минюст, Минобороны, МИД, МЧС, Минобрнауки, Минрегион, Минтранс, Минэкономразвития, ФМС, ФСБ, СВР, Роструд, Росстат [23].

В процессе регулирования миграции в той или иной мере участвуют практически все федеральные органы исполнительной власти, однако большинство из них затрагивает лишь отдельные аспекты реализации миграционной политики. Например, управление миграционными процессами в чрезвычайных ситуациях осуществляется с участием МЧС и Минобороны, непосредственное противодействие нелегальной иммиграции осуществляют МВД, ФСБ, СВР, а деятельность по непосредственной реализации прав иностранных граждан на территории РФ так или иначе входит в компетенцию каждого органа государственного управления.

По функциональному признаку можно четко разделить органы исполнительной власти на те, которые участвуют в реализации миграционной политики непосредственно (ФМС, МВД, ФСБ, МИД, МЧС и др.), и те, которые делают это опосредованно (Минюст, Минобороны, Минрегион и др.).

Непосредственной разработкой миграционной политики на постоянной основе занимаются Министерство внутренних дел и Министерство здравоохранения и социального развития, а полномочия по реализации миграционной политики сосредоточены в компетенции Федеральной миграционной службы и Федеральной службы по труду и занятости населения [22]. миграционный население управление

В настоящее время основным органом, к компетенции которого относится выработка миграционной политики, является МВД РФ. В положении об МВД РФ сказано, что МВД России формирует основные направления государственной политики в миграционной сфере на основе анализа и прогнозирования состояния правопорядка, общественной безопасности и миграционных процессов. Однако, несмотря на то, что неконтролируемая иммиграция создает потенциальные угрозы безопасности государства, очевидно, что для регулирования миграции и формирования миграционной политики в целом не может быть достаточно анализа и прогнозирования состояния правопорядка в обществе.

Контрольно-надзорная деятельность осуществляется в отношении лиц, уже находящихся на территории РФ, и не оказывает прямого воздействия на миграционные процессы. Поэтому нелегальная миграция и сопутствующие ей угрозы государственной безопасности являются, скорее, следствием проводимой миграционной политики. Также следует отметить, что запретительные меры не могут оказать необходимого воздействия на регулирование иммиграции в условиях безвизового режима перемещения по территории большинства стран СНГ.

Большинство полномочий МВД в сфере реализации миграционной политики переданы Федеральной миграционной службе. ФМС выступает федеральным органом исполнительной власти, реализующим общую стратегию государственной миграционной политики и осуществляющим правоприменительные функции, а также функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции.

ФМС принимает участие в регулировании различных миграционных процессов [36]. В сфере внешней трудовой миграции ФМС:

? принимает решения о выдаче (приостановлении, аннулировании) разрешения на привлечение иностранных работников;

? лицензирует деятельность по трудоустройству граждан РФ за пределами России.

В сфере противодействия нелегальной иммиграции ФМС:

? осуществляет производство по делам об административных правонарушениях,

? проводит государственную дактилоскопическую регистрацию,

? предпринимает меры по депортации и административному

выдворению иностранных граждан за пределы РФ.

Одной из отличительных черт ФМС является участие службы в различных видах регулирования миграции, например:

? в разработке федеральных целевых программ в сфере миграции,

? в осуществлении государственной политики в отношении

соотечественников, проживающих за рубежом,

? в разработке предложений о распределении по субъектам РФ лиц, признанных беженцами либо получивших временное убежище.

Эта деятельность подразумевает участие ФМС в согласительных процедурах в процессе принятия подобных решений. При этом ФМС не обладает достаточной полнотой власти для самостоятельного принятия многих управленческих решений в сфере миграции. Полномочия по контролю за деятельностью ФМС остаются у МВД [36].

Таким образом, основными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в сфере миграции населения, являются МВД и подчиненная ему ФМС, а также Минтруд России, как представлено в приложении В. При этом отсутствует четкое разделение компетенции между названными органами в вопросах выработки и реализации миграционной политики России.

Правовую основу миграционной политики России составляют Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и другие нормативные и правовые акты Российской Федерации, а также международные договоры и соглашения, заключенные или признанные Российской Федерацией.

В России основой текущего законодательства, в том числе и миграционного, является Конституция РФ. Она наделена высшей юридической силой и выступает важной гарантией социальных прав мигрантов.

Особую значимость имеют ч. 1 и 2 ст. 27 Конституции РФ, согласно которым установлены: право на свободу передвижения (в том числе право на свободный выезд за пределы России, и для граждан России - право на беспрепятственное возвращение на ее территорию) и выбора места пребывания (жительства) принадлежит лицам, находящимся на территории России на законных основаниях, будь то гражданин России, иностранный гражданин или апатрид (лицо без гражданства) [1].

Конституционно-правовые гарантии должны быть подкреплены положениями нормативных и программных документов. Положения Конституции РФ, регулирующие отношения в сфере миграционных процессов, получили свое непосредственное отражение в более чем 30 действующих на настоящий момент федеральных законах России. Основные нормативноправовые акты РФ в области социальных аспектов миграционной политики были приняты в первые два года существования независимого российского государства.

Одним из самых первых был принят Закон РФ от 28.11.1991 № 1948-1 (ред. от 31.05.2002) «О гражданстве Российской Федерации» [2]. В данном законе содержатся принципы гражданства РФ и правила, регулирующие отношения, связанные с гражданством РФ, определены основания, условия и порядок приобретения и прекращения гражданства РФ. В Европейской конвенции о гражданстве, под гражданством понимается устойчивая правовая связь между отдельным лицом и государством, и не указывающая на этническое происхождение этого лица.

Если рассматривать действующее законодательство в миграционной сфере, то следует начать с 1996 года, т.е. с момента принятия Федерального закона от 15.08.1996 № 114-ФЗ (ред. от 20.04.2014, с изм. от 04.06.2014) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» [4]. В феврале 2001 году были утверждены «Основные направления миграционной политики», а в 2002 вступили в силу новая редакция Федерального закона от 28 ноября 1991 года № 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации» (от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ) и Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

Обновление законодательства в этот период было направлено на усиление паспортно-визового режима, упорядочение системы регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на приграничных территориях. Предусматривался централизованный учет - создание центрального банка данных иностранных граждан, проживающих или временно находящихся в стране [5].

Позиция государства по вопросам регулирования миграции на среднесрочную перспективу изложена в Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства РФ N 256-р от 1 марта 2003 года. Согласно Концепции, целями регулирования миграционных процессов являются «обеспечение устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, национальной безопасности Российской Федерации, удовлетворение потребностей растущей российской экономики в трудовых ресурсах, рациональное размещение населения на территории страны, использование интеллектуального и трудового потенциала мигрантов для достижения благополучия и процветания Российской Федерации».

В 2006 году миграционное законодательство было дополнено рядом правовых актов, направленных на упрощение порядка въезда, регистрации и пребывания в стране трудовых мигрантов на законном основании, что должно было стать основой для противодействия незаконной миграции.

Был принят Федеральный закон от 18 июля 2006 года N 121-ФЗ (ред. от 12.11.2012) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу совершенствования государственного управления в сфере миграции», который разграничил компетенцию органов внутренних дел и территориальных органов Федеральной миграционной службы России при осуществлении правоприменительных функций в сфере миграции. Согласно ему, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции от органов внутренних дел передаются Федеральной миграционной службе.

Федеральным законом от 18 июля 2006 года № 109-ФЗ (ред. От 28.12.2013) «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» предусмотрены новые модели миграционного учета для различных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства в зависимости от их иммиграционного статуса [3].

Федеральный закон от 18 июля 2006 года № 110-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» направлен на упрощение миграционных процедур, связанных с получением статуса временно проживающего, на совершенствование государственного регулирования рынка иностранной рабочей силы.

Еще одним важным документом, явилась Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная Указом Президента РФ № 1351 от 9 октября 2007 года [8]. В ней признается необходимость привлечения мигрантов в соответствии с потребностями демографического и социально-экономического развития и предполагается: содействие добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом; стимулирование возвращения в страну эмигрантов; привлечение квалифицированных иностранных специалистов, в том числе выпускников российских ВУЗов, на постоянное место жительства; привлечение молодежи из иностранных государств для обучения и стажировки с возможным предоставлением преимуществ в получении гражданства по окончанию учебы.

Самыми актуальными для современной миграционной политики можно назвать вопросы трудовой миграции из-за рубежа и проблемы нелегальных мигрантов. Особую нишу в современной миграции занимает добровольная трудовая миграция - перемещение с целью найма на работу.

Базовым законом, определяющим порядок въезда, пребывания и работы иностранных граждан на территории России, является Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ (ред. от 05.05.2014) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [5]. Позже в него были внесены многочисленные изменения, связанные с новшествами в миграционной политике государства и смягчением условий пребывания иностранцев в России. Так, в 2006 году внесены изменения в пункт о миграционной карте. Новая миграционная карта - отныне документ, не только содержащий данные об иностранном гражданине, въезжающем в Россию, но и документ, служащий для контроля за его временным пребыванием в стране. Теперь миграционная карта содержит сведения о сроке пребывания иностранца в России и подтверждает право на временное пребывание иностранного гражданина или лица без гражданства, въехавшего в страну в порядке, не требующем получения визы.

Особое значение в миграционной политике государства имеет правовое регулирование вопросов гражданства, условий его приобретения или прекращения.

Федеральный закон от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ (ред. от 20.04.2014) «О гражданстве Российской Федерации» в редакциях от 20 апреля 2014 года содержит ряд новшеств [2]. Например, максимально упрощены условия принятия гражданства России для ветеранов Великой Отечественной войны, имевших гражданство СССР и проживающих на территории России.

Упрощенный порядок приобретения гражданства, в соответствии со ст. 13 Договора между Россией, Республикой Белоруссия, Республикой Казахстан и Киргизской Республикой об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1996 года, гарантируется гражданам указанных государств, постоянно проживающим на территории России.

Основной документ, относящийся к ФМС России который устанавливает общие положения, задачи, положения, организационную деятельность органов, является Указ Президента РФ от 19.07.2004 N 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы».

Приказ ФМС РФ от 06.07.2009 N 159 «Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральной миграционной службой государственной услуги по осуществлению миграционного учета в Российской Федерации», в данном нормативном - правовом акте отражена государственная программа по вопросам места жительства иностранных граждан и прибывшие с ним члены его семьи, которые подлежат постановке на учет по месту пребывания в месте его временного фактического нахождения на территории субъекта Российской Федерации, выбранного им для постоянного проживания и указанного в свидетельстве участника Государственной программы [10].

Приказ ФМС РФ от 29.02.2008 N 40 «Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральной миграционной службой государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации», в котором определены сроки и последовательность действий (административных процедур) Федеральной миграционной службы, территориальных органов ФМС России и их структурных подразделений, а также порядок взаимодействия ФМС России, ее территориальных органов и их структурных подразделений с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации [6].

Приказ ФМС РФ от 21.05.2009 N 119 «Об организации в системе Федеральной миграционной службы деятельности по принятию решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации», который определяет порядок подготовки, представления и рассмотрения в системе Федеральной миграционной службы материалов по принятию решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации.

Важное значение имеют и издаваемые ежегодно постановления Правительства РФ об определении потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников и утверждении соответствующих квот на год. Так согласно постановлению от 31 октября 2013 г. N 977 Правительство Российской Федерации определяет на 2014 год потребность в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников в количестве 1631586 человек и утверждает квоты на выдачу иностранным гражданам в количестве 357894 приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности и в количестве 1631586 разрешений на работу [9].

Всего на сегодняшний день в российском миграционном законодательстве насчитывается более десятка федеральных законов, свыше ста действующих указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, нормативных актов различных министерств и ведомств, а также несколько десятков межгосударственных и межправительственных соглашений. Такое многообразие выдвигает на первый план задачу систематизации нормативного правового материала в области миграции, чтобы привести к структурному единообразию, отследить внутреннюю согласованность различных норм.

Одним из главных факторов несовершенства миграционного законодательства России было отсутствие основополагающего документа стратегического планирования в сфере миграции. С утверждением 13 июня 2012 года «Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года» (далее Концепция) такой документ появился.

По мнению большинства исследователей и специалистов, Концепция представляет собой целостную систему взглядов на цели, приоритетные направления, принципы, основные задачи, механизмы, этапы и ожидаемые результаты реализации государственной политики в сфере миграции. Например, к несомненным достоинствам Концепции следует отнести конкретизацию и определение основных этапов реализации государственной миграционной политики Российской Федерации, а также то, что впервые миграция рассматривается не только как угроза для страны, но и как ресурс для ее развития [5].

Необходимо отметить, что миграционная ситуация может меняться, поэтому Концепция предусматривает взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при регулировании миграционных процессов [8].

Российская Федерация в ближайшие годы сталкивается с проблемой обеспечения отраслей экономики кадрами, адаптированными к рыночной экономике. В связи с вышеизложенным, обеспечение все возрастающей потребности отраслей экономики в квалифицированных кадрах в перспективе возможно не только за счет подготовки кадров из числа молодежи, но и за счет миграции квалифицированных работников из стран ближнего зарубежья [8].

Поэтому роль и значение государственной миграционной политики в среднесрочной перспективе неизмеримо возрастет, что предполагает необходимость комплексного решения проблем внешней и внутренней миграции населения.

Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации в области миграции населения связаны с реализацией Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации, а также Федеральной миграционной программой на 2012-2025 годы, в рамках которых предусматривается разработка и реализация мероприятий по государственному регулированию миграционных процессов и, в частности:

? по обеспечению условий для интеграции вынужденных мигрантов в социальную среду на основе разработки и реализации новых подходов и направлений по обустройству беженцев и вынужденных переселенцев, создания более гибких механизмов использования ими различных видов ссуд, кредитов, жилищных субсидий. При этом, поскольку возможности государства по приему и обустройству мигрантов ограничены, поддержка будет оказываться только наиболее уязвимым или нуждающимся гражданам, основные же усилия при этом будут концентрироваться на создании условий для их самообеспечения и самообустройства;

? по содействию привлечению иммигрантов в Российскую Федерацию, исходя из интересов обеспечения экономики страны и ее регионов необходимыми трудовыми ресурсами. При этом предполагается как содействие возвращению в страну высококвалифицированных специалистов, так и разработка системы мер по натурализации и адаптации иммигрантов, вовлечению их в российский социум (в приоритетном порядке - граждан стран СНГ). Предстоит разработать меры селективной миграционной политики (по отдельным странам, профессиям, квалификационным признакам), с учетом необходимых пропорций привлечения мигрантов на временной и постоянной основе. Предусматривается усиление взаимодействия центральных и местных органов власти по контролю за привлечением и использованием иностранной рабочей силы, защите отечественного рынка труда, обеспечению приоритетного права российских граждан на занятие вакантных рабочих мест. В связи с этим особое внимание будет уделяться созданию эффективной системы противодействия нелегальной миграции иностранной рабочей силы;

? по усилению влияния миграционных процессов на улучшение обеспечения отраслей экономики отдельных территорий квалифицированной рабочей силой. Данное направление предполагает создание условий для повышения территориальной мобильности рабочей силы (в том числе на основе развития региональных рынков жилья и необходимых социальных услуг) с учетом необходимости предотвращения чрезмерной концентрации мигрантов в одних регионах и необоснованно высокого оттока населения в других, защиты страны от незаконной миграции, создания механизма социальной поддержки вынужденных переселенцев.

При этом предусматривается ограничить государственные обязательства по содействию переселению (трудовой миграции) путем более активного привлечения средств хозяйствующих субъектов (работодателей).

В современной концепции отмечается, что Россия, нацеленная на модернизацию и индустриализацию, не сможет обойтись собственными трудовыми ресурсами, что она нуждается в привлечении их из-за рубежа. Проект достаточно полно охватывает круг проблем в сфере миграции, профессионально формулирует цели, принципы и задачи миграционной политики, четко прописывает механизмы и этапы ее реализации.

Так, на первом этапе в 2012-2015 годах планируется принять нормативные правовые акты, направленные на реализацию поставленных задач, разработать и апробировать необходимые программы, создать широкую информационно-аналитическую систему, открыть центры содействия иммиграции и медицинского освидетельствования.

Второй этап с 2016 года по 2020 год намечено посвятить принятию апробированных программ, их реализации и мониторингу, обобщению практических результатов, развитию информационно-аналитической системы.

На третьем этапе в 2021 - 2025 годах должна быть дана оценка эффективности сделанного, уточнены стратегические ориентиры, приоритеты и направления.

Основными целями Государственной миграционной политики Российской Федерации является преодоление негативных последствий миграционных процессов, регулирование миграционных потоков, создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, обеспечение баланса прав и законных интересов коренного населения, мигрантов и лиц, ищущих убежища на территории России [36].

При реализации миграционной политики перед федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, общественными объединениями стоят следующие задачи:

1 В политической и государственно-правовой сфере:

? выработка государственных мер раннего предупреждения конфликтов в регионах, связанных с притоком мигрантов, их обустройством и интеграцией в местную среду;

? достижение согласия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации о разграничении полномочий по вопросам регулирования миграционных процессов и допустимых инструментах реализации миграционной политики;

? принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации для ликвидации имеющихся пробелов в сфере регламентирования миграционных процессов, свободы передвижения, выбора места жительства и пребывания граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, использования иностранной рабочей силы;

...