Общественный контроль федеральных президентских и парламентских выборов в России на примере Москвы и Санкт-Петербурга за период 2011-2018 гг.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования

Санкт-Петербургская школа социальных наук и востоковедения

Выпускная квалификационная работа

Общественный контроль федеральных президентских и парламентских выборов в России на примере Москвы и Санкт-Петербурга за период 2011-2018 гг.

Бессилина Наталья Николаевна

Санкт-Петербург 2019

Аннотация

Данная работа рассматривает проблему общественного контроля за выборами в современной России. В последние годы возрастает количество общественных структур, обеспечивающих наблюдение за выборами, однако неясно какие цели преследуют эти структуры. В исследовании анализируется общественный контроль на федеральных президентских и парламентских выборах. На основе экспертных интервью и опросов произведена попытка ответить на вопрос о характере и степени влияния подобных общественных структур на качество и результаты выборов в России.

This paper examines the problem of public control over elections in modern Russia. In recent years, there has been an increase in the number of public structures providing supervision over elections, but it is unclear what goals these structures pursue. The study analyzes the phenomenon of social control during presidential and parliamentarian elections. On the basis of expert interviews and surveys, an attempt was made to answer the question about the nature and degree of influence of such social structures on the quality and results of elections in Russia.

Введение

Основной исследовательской целью дипломной работы является выявление реальной степени влияния гражданских организаций, как одного из участников общественного контроля за выборами в России на федеральных президентских и парламентских выборах на примере Москвы и Санкт-Петербурга.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие исследовательские задачи:

· Охарактеризовать особенности общественного контроля в России на примере регионов Москвы и Санкт-Петербурга;

· Исследовать существующий материал по организациям, осуществляющим общественный контроль на федеральных президентских выборах 2012 и 2018 гг, а также парламентских выборах 2011, 2016 гг;

· Провести ряд экспертных интервью, которые позволят дать наиболее полную оценку существующей ситуации для получения ответа на исследовательский вопрос;

В разрезе данной темы в качестве теоретической рамки был выбран анализ в рамках социологического неоинтитуционализма. Он позволяет проанализировать скрытые функции организаций, которые реализуются только при взаимодействии с другими субъектами социума. В ходе исследования допускается тот факт, что существуют организации, которые работают не так, как задекларировано в их уставе. Их реальная работа может иметь широкое влияние на контекст политики в современной России.

Немаловажно также выделить объект исследования, которым является процесс общественного контроля за федеральными парламентскими и президентскими выборами в России.

В качестве предмета может быть обозначен характер и изменение влияния общественных организаций и иных структур за период 2011-2018 гг. на процедуру выборов на территории Российской Федерации.

В данном исследовании помимо теоретической части, которая включает в себя создание теоретической рамки, использование различных концепций и политических взглядов, а также сбор фактов, произошедших за указанный период времени, будет уделять внимание так же и эмпирическим методам. В качестве методов сбора и анализа эмпирических данных будут проведены интервью с экспертами в данной области, а также последующий анализ и обработка полученной информации. В ходе практической части исследования широко используется метод сравнительного анализа. При сопоставлении одного временного периода с другим, старых взаимозависимостей с новыми. Так же совместно со сравнительным анализом активно используется case-study method, что позволяет аналитически проанализировать сложившиеся взаимосвязи. Lijphart A. Comparative politics and the comparative method //American political science review. - 1971. - Т. 65. - №. 3. - P. 688..

Предлагается следующий дизайн дипломной работы:

Теоретическая часть, следующая за введением, раскрывает основные особенности теоретической рамки и модели проводимого исследования. Далее рассматривается теоретическая концепция и дается выжимка из существующей научной литературы. После краткого описания ситуации, которая происходит в России работа продолжается над эмпирической частью, в которой основное внимание будет уделяться данным, полученным из интервью, а так же исследование имеющегося материала по отчетам общественных организаций. Полученные результаты опровергнут или подтвердят первоначальные догадки и помогут ответить на исследовательский вопрос.

Понятие общественного контроля

Политическая наука еще с давних времен использует допущение о связи между гражданской активностью в общественных организациях и политической активностью. Принимая участие в общественной жизни, граждане приобщаются к социальному действию и обретают навыки, необходимые для политического участия. Verba S., Almond G. A. The civic culture: Political attitudes and democracy in five nations. - 1963. P. 5. Порой это может рассматриваться, как форма социального капитала, который затем трансформируется в политический ресурс. Brady H. E., Verba S., Schlozman K. L. Beyond SES: A resource model of political participation //American political science review. - 1995. - Т. 89. - №. 2. - P. 271. Почему у людей возникает потребность и возможность включаться в политику, в силу своей гражданской активности? Исследования политики в США, как правило, говорят об усилении связи между индивидуумом и его локальным сообществом. Verba S., Nie N. H. Participation in America: Social equality and political democracy //New York: Harper& Row. - 1972. Возрастающая ответственность и интерес к своей территории - будь то многоквартирный дом или микрорайон - побуждает граждан включаться в политический процесс через возможности действующей политической системы.

Другим аспектом является коммуникация граждан с общественными активистами. Последние могут оказывать психологическое, моральное или даже экономическое воздействие на убеждения членов общественных организаций. Erickson B. H., Nosanchuk T. A. How an apolitical association politicizes //Canadian Review of Sociology/Revue canadienne de sociologie. - 1990. - Т. 27. - №. 2. - P. 210. В конечном итоге, политико-социальные вопросы могут актуализироваться в глазах граждан и тем самым шансы на политическое участие возрастут. Таким образом, мобилизация населения для участия в политике возможна через активность общественных организаций, которые имеют несколько инструментов для "включения" обывателей в политический контекст и актуализации повестки в их глазах.

С другой стороны, ряд работ (Бенсен & Твигг, Benson C., Twigg J., Myers M. NGO initiatives in risk reduction: an overview //Disasters. - 2001. - Т. 25. - №. 3. - P. 205. Уайт Sobieraj S., White D. Taxing political life: Reevaluating the relationship between voluntary association membership, political engagement, and the state //Sociological Quarterly. - 2004. - Т. 45. - №. 4. - P. 745.) опровергает классическое представление об общественных организациях, как о драйверах политического участия. Так, говорятся о необходимости разделять гражданское общество на организации, как-либо связанные с политической деятельностью, и на структуры, которые никак не связаны с политикой. Ibid. P. 746. Причина кроется в эмпирически обоснованном различии между шансами на усиление политического участия среди своих членов в неполитических организациях и в ассоциациях, не имеющих отношения к власти. Ibid.

Однако, если допускать воздействие общественных организаций на активность в политике, важно отметить, как именно оно возможно для членов общественных организаций. Какие механизмы позволяют им влиять на политический процесс? Во-первых, граждане могут участвовать в индивидуальном порядке через институт выборов. Некоторые эмпирические исследования Olsen M. E. Social participation and voting turnout: A multivariate analysis //American Sociological Review. - 1972. - P. 320. прямо указывают на связь между вовлеченностью в общественную жизнь и явкой на выборах. Мотивы участия в голосовании не являются предметом данного исследования, однако стоит отметить, что психологическое чувство сопричастности к процессу политики в стране, а также реализация своих прав являются одними из главных мотивов для голосования.

Помимо участия в голосовании для граждан доступны другие формы выражения своей политической позиции. Например, организация или участие в кампании по сбору подписей, петиций; выступления и демонстрации на митингах, общественных встречах; Jeong H. O. From civic participation to political participation //VOLUNTAS: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations. - 2013. - Т. 24. - №. 4. - P. 1144. а новые технологии позволяют доносить свои мысли и привлекать внимание к общественным проблемам через социальные сети (в последнее время пальму первенства получил Twitter Дзялошинский И.М. " Гражданские коммуникации и гражданское общество"(фрагмент книги) //Бизнес. Общество. Власть. - 2010. - №. 3. - P. 190.), через веб-страницы и обсуждения в онлайн СМИ.

Другой формой политического участия является контроль за проведением выборов. Даже не являясь прямо нацеленными на политическое участие и избирательный процесс, общественные организации могут воздействовать на выборы. В случае прямого участия в выборах, общественные структуры меняют свой формат и становятся политическими партиями, к которым, как правило, предъявляются совершенно иные требования, нежели к неполитическим гражданским структурам. Деятельность, не являющаяся на прямую политической, однако нацеленная на институт выборов являются частью концепции гражданского или общественного контроля. Примеры из реальной политики демонстрируют влиятельность общественного контроля над выборами.

Так, ярчайшим событием стала отмена результатов выборов губернатора Приморского края в 2018 г. Ведомости. ЦИК рекомендовал признать выборы губернатора в Приморье недействительными. [Электронный ресурс]. URL: https://www.vedomosti.ru/politics/articles/2018/09/19/781313-tsik (дата обращения: 20.04.2019) Именно общественность в лице НКО (в частности организация Голос), Росбизнесконсалтинг. Песков ответил на доклад "Голоса" о нарушениях на выборах в Приморье. [Электронный ресурс]. URL: https://www.rbc.ru/rbcfreenews/5c220fc39a794726c0b5f090 (дата обращения: 20.04.2019) политических партий (особенно КПРФ) Там же. и СМИ сыграла ключевую роль в придании резонанса возможным фальсификациям в ходе второго тура выборов. Государство в лице Центральной избирательной комиссии вынуждено было активно вмешаться и на основании анализа жалоб, который предоставляли общественные организации и наблюдатели, Русская служба ВВС. ЦИК решил отменить итоги выборов в Приморском крае. [Электронный ресурс]. URL: https://www.bbc.com/russian/news-45570851 (дата обращения: 20.04.2019) сделать вывод о "грубом вмешательстве в избирательную кампанию с применением административного ресурса" Там же. Результатом стало проведение новых выборов, в которых не участвовали кандидаты, связанные с фальсификациями на изначальных выборах. Росбизнесконсалтинг. Дождались у Приморья победы: чем закончились самые долгие выборы. [Электронный ресурс]. URL: https://www.rbc.ru/politics/16/12/2018/5c16246d9a7947e5735618cf (дата обращения: 20.04.2019) Данное политическое событие послужило поводом для консолидации гражданского общества, политических партий и медиа вокруг решения вопроса о судьбе выборов в данном регионе. По сути, общественный контроль осуществлялся широким спектром сторон, начиная от оппозиционных партий и заканчивая гражданами.

Таким образом, можно говорить об общественном контроле, как об одной из ключевых функций некоммерческих организаций. Однако, давайте сначала рассмотрим весь функционал структур такого типа, чтобы продемонстрировать изначальный неполитических характер их деятельности. Существует множество классификаций НКО, но охарактеризовать специфику их деятельности не представляется возможным, не принимая во внимание определенную классификацию.

Во-первых, общепризнанной функцией считается социальное включение граждан, Matthews M. S. The Expanding Role of Civic Organizations //The American Journal of Economics and Sociology. - 1956. - Т. 15. - №. 3. - P. 328. которое в российской традиции принято называть "социализацией" Нестеренко Н.С. Доминирующие тенденции развития российского третьего сектора //Вопросы гуманитарных наук. - 2007. - №. 3. - C. 376.. Считается, что общественные организации не просто доносят информацию об общественных проблемах, но в каком-то роде обучают граждан необходимым навыкам для выработки решений или участия в решении проблем. Помимо участия в политике, это может касаться общественных пространств, расходования бюджетов на нужды городов/деревень, окружающей среды, социальной защиты и образования. Matthews. M.S. Op. Cit. P. 330.

Другой значительной функцией НКО является предоставление услуг. Ibid. Часто некоммерческий сектор берет на себя роль, связанную с устранением провалов как рынка, так и государства. Некоторые чувствительные сферы, такие как помощь бездомным, инвалидам и детям; забота об окружающей среде; работа с маргиналами, людьми с алкогольной и наркотической зависимостью - представляются нерентабельными для коммерческих компаний и тяжелыми в реализации для государства. В таком случае общественные организации включаются в работу по этим направлениям и зачастую находят способы привлечь помощь от правительства или компаний. Или же НКО сами выполняют "заказы" государства в этой сфере - через получение грантов, субсидий, реализацию социальных программ. Другим важнейшим продуктом этой функции третьего сектора являются социальные инновации. НКО, как социальные агенты наиболее близкие к контексту социальных проблем, способны производить инновационные решения проблем, Краснопольская И., Мерсиянова И. Гражданское общество как среда производства и распространения социальных инноваций //Форсайт. - 2014. - Т. 8. - №. 4. C. 5. оказывать консультативную и экспертную помощь другим акторам - в первую очередь государственным службам социальной помощи.

Кроме того, НКО зачастую являются формой самоорганизации граждан для осуществления хозяйственных и локальных нужд. Так, в формате некоммерческих организаций работают товарищества собственников жилья, садоводства, клубы по интересам. Манахова И.В. Роль и функции НКО в повышении общественного благосостояния //Ученые записки Орловского государственного университета. Серия: Гуманитарные и социальные науки. - 2008. - №. 3. C. 3. В такой конфигурации, общественные организации производят продукты или услуги только для своих членов, но не для остального социума. Отличие от вышеупомянутых НКО, которые занимаются социальной работой, в изначальной направленности на формализацию уже существующей деятельности между участниками движения.

Однако возвращаясь к политическому участию НКО, необходимо задать вопрос: какое место общественный контроль занимает в функционировании общественных организаций? По мнению ряда авторов (Най, Nye J. S., Donahue J. D. (ed.). Governance in a globalizing world. - Brookings Institution Press, 2000. P. 10. Фергюсон Ferguson D. P. Nongovernmental Organization (NGO) Communication //The International Encyclopedia of Strategic Communication. - 2017. - P. 6.) НКО являются агентами демократии, а не только ее продуктом. Nye. J.S. Op. cit. P. 5. Главная их функция в этом ключе - это зашита частных интересов от вмешательства государственных институтов. Идея о способности гражданских структур контролировать правительство и защищать интересы граждан. отсылает к классическому либеральному понимаю некоммерческих организаций. Kamat S. The privatization of public interest: theorizing NGO discourse in a neoliberal era //Review of international political economy. - 2004. - Т. 11. - №. 1. - P. 155-176. Этот подход противопоставляет их государству, тем самым, встраивая НКО в систему сдержек и противовесов. Однако современные подходы больше акцентируют внимание на возможностях общественных структур по кооперации как с государством, так с коммерческим сектором для удовлетворения общественных интересов.

Общественный контроль доступен не только НКО и организациям, специально созданным для контроля над выборами, но и другим стейкхолдерам. Важно, что обычные граждане, даже не имея специального членства в подобных структурах, через них могут получить право наблюдать на выборах. Данные взаимоотношения регулируются ФЗ №67 и позволяют гражданам представлять общественные организации, СМИ и политические партии на выборах для контроля за процедурой голосования и подсчета голосов. Федеральный закон №67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". http://cikrf.ru/law/federal_law/zakon_02_67fz_n/zakon_02_67_full.html

Примечательно, что роль НКО может кардинально меняться в недемократических, гибридных и авторитарных политических режимах. Именно в этом аспекте глубокий анализ возможен с помощью неоинституциональной теории. В рамках этой работы она позволяет изучить более широкий спектр функций общественных организаций без привязки к формально задекларированным целям. DiMaggio P. J., Powell W. W. The iron cage revisited: Institutional isomorphism and collective rationality in organizational fields //American sociological review. - 1983. - P. 147-160. Допущения о влиянии политической системы на характер их работы, позволяют строить гипотезы о негласной роли тех или иных акторов - в контексте данной работы речь идет о гражданских структурах современной России. Подобные роли могут как поддерживаться реципиентами недемократического политического контракта, так и конструироваться инкумбентами с правом контроля легального поля. Данный подход апеллирует к анализу в рамках социологического неоинституционализма, так как рациональность всех участников политической системы ставится под вопрос. Дж. Хасс. Социологический неоинституционализм и анализ организаций (предисловие к разделу) //Вестник Санкт-Петербургского университета. Менеджмент. - 2007. - №. 3. С.2.

В контексте гражданского общества, как правило, тем или иным образом гражданские структуры встраиваются в политическую систему, либо попадают под ограничения в своих правах и возможностях таким образом, чтобы не создавать препятствий работе режима. Так, существует стратегия ограничений НКО через трудновыполнимые требования к их регистрации. Они могут касаться многих вещей: количества зарегистрированных членов организации, специфики деятельности или наличия определенного фонда капитала. Bratton M. The politics of government-NGO relations in Africa //World Development. - 1989. - Т. 17. - №. 4. - P. 578.

Второй стратегией минимизации негативного для режима воздействия НКО является создание "правительственных" общественных организаций. Они не являются государственными структурами, однако управляются с помощью сотрудников правительства, политиков или приближенных, и преследуют цели поддержки режима, получения грантов и предоставления услуг оговоренным путем. Gerhard L., Schmitter P. C. Patterns of Corporatist Policy Making. - 1982. P. 15. Наконец, третья стратегия представляет из себя кооптацию уже существующих НКО. Подобный метод возможен через предоставление финансирования, кадров или помещений для их работы в обмен на некую степень лояльности. Foster K. W. Associations in the embrace of an authoritarian state: state domination of society? //Studies in Comparative International Development. - 2001. - Т. 35. - №. 4. - P. 88.

Даже самое авторитарное государство не заинтересовано в полном запрете некоммерческих организаций, так как они могут приносить пользу для сообщества, а также работать в пользу существующего режима. Так, НКО могут служить каналом мобилизации ресурсов, которые менее доступны через другие пути. Heurlin C. Governing civil society: The political logic of NGO-state relations under dictatorship //VOLUNTAS: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations. - 2010. - Т. 21. - №. 2. - P. 224. Например, получение зарубежных грантов для социально-полезной активности, вместо прямого финансирования из национального бюджета; Ibid. или мобилизация граждан для политических выступлений, митингов или выборов через подконтрольные НКО. Другой способ использования некоммерческих организаций, это оправдание различной политики государства в глазах граждан и мирового сообщества. Geddes B. Authoritarian breakdown: Empirical test of a game theoretic argument //annual meeting of the American Political Science Association, Atlanta. - 1999. - Т. 2. Поддержка со стороны НКО легитимирует действия политического режима и даже ход и результаты выборов.

И действительно, управляемый общественный контроль со стороны НКО очень важен для существования новых гибридных режимов. Наличие деятельности по контролю за выборами позволяет автократиям подстраиваться под критерии демократии, не нарушая при этом непоколебимость политической власти. По этой причине возникают зависимые от государства и ими же управляемые структуры гражданского общества, участвующие в осуществлении гражданского надзора. Их участие совмещается с оппозиционной активностью политических партий-спойлеров, которые также имитируют давление на действующую власть. В результате выборы становятся формально более конкурентными и прозрачными.

История общественного контроля в России

История России до определенного этапа не содержала в себе примеров устойчивых и легальных независимых общественных организаций, занятых в сфере общественного контроля. Советский период способствовал развитию либо государственно-партийных структур, либо лишь политически нейтральных форм самоорганизации. Отдельные феномены диссидентского движения находились за пределами легального поля. Тем не менее, многие общественные организации были взаимосвязаны с существующими государственными ячейками и использовали их ресурсы для своей деятельности. Якобсон Л.И., Санович С.В. Смена моделей российского третьего сектора: фаза импортозамещения //Общественные науки и современность. - 2009. - Т. 4. - С. 30. Лишь в некоторых областях, которые не несли никакой угрозы доминированию официальной власти, было дано развитие НКО - например, в экологии. Там же. Этот факт еще долгое время отражал специфику структуры третьего сектора современной России.

Во время транзитного периода произошло значительное изменение структуры доступных ресурсов для третьего сектора. Существенно сократились экономические возможности, уровень общественного доверия и социального капитала, Ясин Е.Г. Модернизация и общество: Доклад к VIII Международной научной конференции "Модернизация экономики и общественное развитие" //М.: ГУ ВШЭ. - 2007. - С. 3-5. однако взамен появилась невиданная доселе степень открытости, выступавшая серьезным ресурсом для зарождающегося гражданского общества. Якобсон. Указ. Соч. 2009. С. 28. Произошел недоступный ранее импорт средств для развития общественных организаций - так, в 1997 вложения от крупнейшего донора "Агентства США по международному развитию" составили $173 млн. Там же. В стране начали работать институт "Открытое общество". Параллельно с этим процессом российское государство поддерживало открытость и позицию невмешательства, в силу слабости институтов Гаврилова И.Н. Третий сектор и гражданское общество в России: проблемы становления и развития //Полития. - 2003. - №. 3. - С. 78. и заинтересованности в привлечении иностранного капитала, в том числе и в сферу третьего сектора.

Постепенно активность зарубежных доноров стала угасать. И к началу 2000ых существовавшая модель стала меняться, так и не сформировав устойчивого и комплексного гражданского общества. Причинами этого стали ограниченность результатов работы западных фондов, разрыв между интересами российских доноров и наиболее развитыми НКО. Якобсон. Указ. Соч. 2009. С. 29. Примечательно, что на этом этапе лидирующие общественные организации не принимали существенного участия в политике, но были сконцентрированы на правозащите и просвещении. Кроме того, структура не маргинализованного третьего сектора была двоякой: с одной стороны были организации, получавшие зарубежную помощь и реализующие их программы, а с другой структуры с меньшими ресурсами и так или иначе связанные с российским бизнесом или отдельными чиновниками. Henderson S. L. Selling civil society: Western aid and the nongovernmental organization sector in Russia //Comparative political studies. - 2002. - Т. 35. - №. 2. - P. 156.

Вместе с экономическим ростом страны последовало развитие частного бизнеса и укрепление государственных институтов в России. Это послужило мощным толчком для развития НКО с подачи национальных акторов. Так, на федеральном уровне неоднократно символически и законодательно подчеркивалась приоритетность развития третьего сектора. Развитие государственности и гражданского общества фигурировало в посланиях Президента Федеральному собранию (2001-2003) Бессилина Н.Н. Процесс эволюции институтов гражданского общества в России в 2000-2017 гг. - 2018. Курсовая работа. С. 11.; ежегодно с 2001 г. проводился Гражданский форум; наконец в 2005 г. была создана "Общественная палата, состоящая из 85 региональных представителей общественных объединений" Там же. С. 12.. Таким образом, постепенно возросло количество НКО с 445 тыс. в 2001 г. до 567 тыс. в 2005 г. Там же.

Возможно, что именно на этом этапе политическая элита осознала важность использования третьего сектора в собственной повестке. Однако использование потенциала некоммерческих организаций строилось на принципах поддержки и взаимодействия. Можно говорить о постепенной смене доминирующего партнера НКО - государство выстраивало собственную политику, которая не только могла обеспечить взаимодействие, но и некоторую степень контроля над гражданскими объединениями. В первую очередь, речь идет о финансовом контроле.

Однако подобные интенции контроля произошли значительно позже, а в период до 2013 года НКО наслаждались лояльностью и содействием со стороны власти. Так, в 2006 году было принято законодательство, отменяющее налогообложение целевого капитала и прибыли НКО. Налоговый Кодекс Российской Федерации. ст. 146 гл. 21. А с 2006 года стал проводиться конкурс Президентских грантов, ставший одним из источников финансирования некоммерческой деятельности в этот период. Президентские гранты для некоммерческих организаций в России. [Электронный ресурс]. URL: http://tass.ru/info/4483700 (Дата обращения 28.04.2018)

В период до 2012 не происходило каких-либо существенных изменений законодательства об НКО. Однако стоит отметить, что постепенно стала очерчиваться граница возможного участия подобных организаций. Этой границей стал закон о запрете финансирования кандидатов на выборах за счет некоммерческих организаций, получающих бюджетное или иностранное финансирование. N 95-ФЗ от 11 июля 2001 г. "О политических партиях" http://base.garant.ru/183523/7d6bbe1829627ce93319dc72963759a2/#block_30 Поскольку таких организаций очень много, то последствия этой меры весьма существенны. По сути, с этим новшеством была привнесена стратегия исключения третьего сектора из одной из форм политической деятельности. Другой формой подобной активности, доступной для НКО, все еще оставался контроль за проведением выборов. В дальнейшем с ужесточением режима будет использована комбинация стратегий для сокращения влияний общественных структур.

Политическая повестка кардинально изменилась с началом третьего срока В.В. Путина. Изменения существенно затронули работу третьего сектора. Так, принятый в 2012-2013 гг. закон "Об иностранных агентах" обозначил как сферу, в рамках которой НКО могут работать без каких-либо ограничений, так и зону, в которой активность общества не приветствуется государством. В первом случае речь идет о просвещении, науке, социальном обеспечении, здравоохранении и защите окружающей среды. Федеральный закон от 20.07.2012 N 121-ФЗ (ред. от 04.06.2014) "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента". Ст. 2 п. 6. А второе связано с любой деятельностью, которая может повлиять на принятие политических решений органами власти. Там же. Такая широкая трактовка "политического" позволила исполнительной власти ограничивать участие НКО в общественном контроле, путем их стигматизации в публичном информационном пространстве. Организации, получающие иностранное финансирование, уже к тому моменту не могли прямо осуществлять финансирование кандидатов на выборах, а закон "об иностранных агентах" стал дополнением к политике вытеснения третьего сектора из борьбы за власть.

Продолжением данной стратегии исключения НКО из общественной деятельности стал закон "О нежелательных организациях", принятый в 2015 г. Он позволял непосредственно блокировать работу любых организаций, представляющих "угрозу общественному порядку, основам конституционного строя и нравственности". Федеральный закон от 23 мая 2015 г. N 129-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Ст. 284. Примечательно, что прекращение работы "нежелательных" организаций стало возможным во внесудебном порядке и распространялось не только на некоммерческие структуры, но и компании, занимающиеся коммерческой деятельностью. Там же. Таким образом, можно говорить о постепенной эволюции законодательства, ограничивающего деятельность организаций, от более мягких форм (запрет финансирования избирательных кампаний структурами с иностранным финансированием) к промежуточным (закон "об иностранных агентах") и, наконец, к радикальным - закон "о нежелательных организациях".

Однако, несмотря на противодействие со стороны власти, происходила популяризация общественного контроля. На сегодняшний день большое количество независимых гражданских структур и СМИ направляют своих наблюдателей на выборы в дни голосования. Это стало возможным, благодаря изменениям ФЗ №67, согласно которым расширился круг организаций, имеющих право отправлять своих наблюдателей. С того момента к политические партиям и кандидатам на выборах присоединились СМИ и общественные объединения Федеральный закон №67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". http://cikrf.ru/law/federal_law/zakon_02_67fz_n/zakon_02_67_full.html, в качестве акторов контроля за выборами. Таким образом, СМИ получили возможность быть полноценными контролерами. Электоральные процессы последнего десятилетия привлекли новых участников и интерес граждан, особую популярность в медиа получили Штаб К. Собчак, "Фонд борьбы с коррупцией".

В скором времени произошел откат в широте прав общественных структур по этому направлению. В частности, были усложнены требования к получению аккредитации СМИ и организаций для контроля за выборами. Шаблинский И.Г. Совет при Президенте Российской Федерации

по развитию гражданского общества и правам человека. [Электронный ресурс]. URL: . http://www.president-sovet.ru/members/blogs/post/861/ (Дата обращения 23.04.2019) Эту инициативу можно опять же связать с созданием барьеров для гражданских структур, нацеленных на политическое участие - даже в форме не участия, а лишь контроля за выборами. Подобные инициативы не уничтожают конкуренцию и требования к прозрачности на выборах напрямую, но лишь создают фильтр, который может ограничивать число и характер участников общественного контроля.

Параллельно с этим происходили и другие процессы, связанные с деятельностью общественного сектора. Так, изменилась структура Президентских грантов - их суммарный объем возрос, однако система распределения стала более централизованной, в силу передачи полномочий от десятка различных операторов к единому экспертному совету. Президентские гранты для некоммерческих организаций в России. [Электронный ресурс]. URL: http://tass.ru/info/4483700 (Дата обращения 23.04.2019) Кроме того, стал возникать специфический тип общественных организаций, характеризующийся государственной инициацией и превалированием людей из государственно-политических структур среди своих членов. К подобным событиям относятся создание Общественной палаты РФ Общественная палата Российской Федерации. Направления деятельности. [Электронный ресурс]. URL: https://www.oprf.ru/ru/1449/2133/ (Дата обращения 23.04.2019) и Общероссийского народного фронта Общероссийский народный фронт. История ОНФ. [Электронный ресурс]. URL: https://onf.ru/structure/istoriya-onf/ (Дата обращения 23.04.2019) и т.д. DeBardeleben J. Russia's duma elections and the practice of Russian democracy //International Journal. - 2008. - Т. 63. - №. 2. - P. 287. Подобные организации напоминают по своей сути государственные общественные организации (ГОНГО). Их контролирующие функции призваны сократить низкую эффективность исключительно внутриведомственных механизмов контроля, которые имеют высокую степень коррупциогенности. Naнm M. Democracy's Dangerous Impostors. [Электронный ресурс]. URL: http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2007/04/20/AR2007042001594.html??noredirect=on (Дата обращения 23.04.2019) Однако, неоинституциональная теория в данной работе позволяет идентифицировать и другие функции ГОНГО - например, создание видимости общественного контроля за органами власти. При детальном рассмотрении государственных НКО оказывается, что коррупциогенность их деятельности произрастает из процедур отбор сотрудников. Зачастую, органы власти контролируют "назначение" людей в эти структуры.

На этом примере можно говорить об институционализации общественной деятельности в сфере контроля за деятельностью органов власти - причем такие контролирующие структуры создаются федеральной властью, и они также участвуют в формировании этих органов (общественных палат и советов). Кроме того, постепенно нараставшая и достигшая своего пика в наши дни, зависимость третьего сектора от государственной поддержки усугубляет положение. Финансирование из бюджета становится главным фактором управляемости "администрируемых" и "независимых" общественных организаций. Сунгуров А.Ю. Структуры гражданского общества и их взаимодействие с властью в России //В поисках гражданского общества/НовГУ имени Ярослава Мудрого. Великий Новгород. - 2008. - С. 173-208.

На данный момент происходит включение ГОНГО в политическое поле. Так, в 2018 общественные палаты были интегрированы в процесс наблюдения за выборами. Кроме того, их участие только расширяется, в связи с президентскими поправками в закон о процессе выборов Федеральный закон от 3 июля 2018 года № 184-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Теперь общественные палаты могут направлять наблюдателей на региональные и местные выборы Общественная Палата Российской Федерации. Доклад о состоянии гражданского общества в России за 2018 год., не ограничиваясь федеральными, как произошло в марте 2018 г.

Подобный тренд заставляет задуматься о возможном расширении электоральной конфигурации авторитарного политического режима России. Зависимость системы от качества и результатов выборов будет и дальше стимулировать корпоративизацию гражданского контроля в этом направлении Ekman J. Political participation and regime stability: A framework for analyzing hybrid regimes //International political science review. - 2009. - Т. 30. - №. 1. - P. 25. Levitsky S., Way L. A. Competitive authoritarianism: Hybrid regimes after the Cold War. - Cambridge University Press, 2010.. НКО имеет широкие возможности для своего развития при оказании поддержки действующей власти на самых различных уровнях. Кооптация структур гражданского общества в действующую структуру поддержки и легитимации режима является более выгодной для обоих сторон, нежели маргинализация части политически-активных НКО и потеря союзника для действующей власти.

Особенности общественного контроля на федеральных выборах

Электоральная система России предусматривает возможность активного и пассивного избирательного права для граждан. На практике это выливается в разнообразие и высокую частоту проводимых выборов. Несмотря на продление сроков полномочий некоторых федеральных органов - Государственной думы и Президента - выборы в России в целом происходят довольно часто, поскольку существует огромное количество регионов и муниципалитетов. Всё это составляет широкое поле для деятельности по общественному контролю. Граждане, общественные организации и СМИ имеют возможности для контроля как муниципальных, региональных, так и федеральных выборов. Федеральный закон №67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". [Электронный ресурс]. URL: http://cikrf.ru/law/federal_law/zakon_02_67fz_n/zakon_02_67_full.html (Дата обращения 23.04.2019)

Очевидно, что по ряду причин, выборы федеральных органов власти имеют большее стратегическое значение для страны, чем муниципальные или региональные. Давайте рассмотрим самые нетривиальные из этих причин. Во-первых, результаты выборов на федеральном уровне позволяют судить о настроениях граждан в национальном масштабе, поскольку достигается наибольшее суммарное количество участников, и тем самым возможно получить внутреннюю и внешнюю легитимацию для реализации поставленной повестки. Pridham G. A `Nationalization'Process? Federal Politics and State Elections in West Germany //Government and Opposition. - 1973. - Т. 8. - №. 4. - P. 461. Кроме того, в условиях авторитарного политического режима и длительности сроков правления федеральных органов политическая повестка может кардинально меняться в послеэлектральном периоде. По результатам выборов можно судить о популярности тех или иных мер и политических решений.

Во-вторых, конституционный дизайн России предоставляет широкие полномочия Президенту по вмешательству в ситуацию в регионах и ее контролю - особенно через утверждение кандидатов на самых различных постах. Moraski B. Electoral system reform in democracy's grey zone: Lessons from Putin's Russia //Government and Opposition. - 2007. - Т. 42. - №. 4. - P. 565. Регионы не обладают достаточной автономией и, даже при избрании оппозиционных кандидатов на роли губернаторов или в состав парламента, не смогут проводить независимую от центра политику. Дополнительно на этом сказывается низкое развитие реальных федеративных элементов управления Taylor B. D. Force and federalism: controlling coercion in federal hybrid regimes //Comparative Politics. - 2007. - P. 434., устоявшиеся отношения подотчетности не избирателям, а вышестоящим федеральных органам. Ross C. Fiscal federalism and socio-economic asymmetry //Federalism and democratisation in Russia. - Manchester University Press, 2010.

В-третьих, несмотря на высокую значимость местных и региональных выборов для локального развития и непосредственного улучшения качества жизни населения, федеральные выборы имеют более высокое стратегическое значение. В том числе и по той причине, что национальные выборы приведут к перераспределению бюджетных финансовых трансферов. Стародубцев А.В. С 77 Политическая лояльность или экономическая эффективность? Политические и социально-экономические факторы распределения межбюджетных трансферов в России. - Препринт М-02/09. - СПб.: Издательство Европейского университета в Санкт-Петербурге, 2009. - C. 20. Таким образом, федеральные выборы в России имеют высокую значимость как по политическим причинам, так и по экономическим - связанным напрямую с ростом благосостояния отдельных групп граждан и групп интересов. Особое место в политической системе России занимают президентские выборы. Очевидно, из-за высокой значимости их результатов. Конституция 1993 г. не предусматривает адекватных механизмов парламентского или гражданского контроля за действиями президента Трухин А.С. Политические партии в избирательных процессах современной России (федеральный и региональный аспекты) : дис. - Изд-во Урал. ун-та, 2005. C.5., а поэтому широта его полномочий велика.

Электоральная конфигурация Российского авторитарного режима приводит к необходимости уделять пристальное влияние со стороны действующей власти не только факту победы на выборах, но и качеству данной победы. Kotkin S. Comment: From Overlooking to Overestimating Russia's Authoritarianism? //Slavic Review. - 2009. - Т. 68. - №. 3. - P. 548. Одним из аспектов, обеспечивающих "качество выборов" как раз и выступает общественный контроль. Заключения международных организаций, некоммерческих структур, СМИ и политических партий, которые направляют наблюдателей на участки для голосования, играет высокую роль для режима. Мнение общественности может использоваться как инструмент для придания легитимации выборам любого уровня. Конечно же, федеральные выборы имеют первостепенное значение для политической элиты, поэтому структуры участвующие в гражданском контроле находятся на особом счету. К ним относятся и, так называемые, управляемые структуры - в основном представленные государственно администрируемыми НКО.

Одной из форм подобных структур стали общественные палаты и советы при органах государственной власти. Их деятельность в роли общественных контролеров выходит за рамки выборов и касается антикоррупционной, консультативной экспертизы действий органов власти. ФЗ №32 от 04.04.2005 N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации". [Электронный ресурс]. URL: https://www.oprf.ru/about/1391/law/418/ (Дата обращения: 25.04.2019) Однако, они полноценно участвуют в контроле за выборами, например, через институт наблюдателей на выборах. Об этом свидетельствует беспрецедентно активная кампания Общественной палаты РФ по наблюдению на выборах президента в 2018 г. Так, был дан толчок в СМИ проекту "национальный общественный мониторинг", было направлено более 130 тыс. наблюдателей. Общественная палата РФ. Общественные наблюдатели: готовность номер один. [Электронный ресурс]. URL: https://www.oprf.ru/press/news/2018/newsitem/44445 (Дата обращения: 25.04.2019) Взаимодействие на региональном уровне было построено вертикально через дублирование аналогичных действий Там же. в каждом регионе страны Общественными палата субъектов. Для реализации этой политики было подготовлено правовое поле еще в 2017 г. через поправки к ФЗ №19 "О выборах Президента Российской федерации" Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации" от 10.01.2003 N 19-ФЗ (последняя редакция). [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_40445/ (Дата обращения: 25.04.2019)

Очень показательным примером работы таких структур, как Общественная палата, является казус на выборах губернатора в Приморье в 2018 г. По результату своей работы, "наблюдатели Общественной палаты Приморского края не зафиксировали нарушений" Интерфакс. Наблюдатели Общественной палаты не заметили нарушений на выборах в Приморье. [Электронный ресурс]. URL: https://www.interfax.ru/russia/629480 (Дата обращения: 25.04.2019), в то время как другие представители общественности - в том числе независимая ассоциация Голос Ведомости. "Голос" представил свидетельства фальсификаций на выборах губернатора Приморья. [Электронный ресурс]. URL: https://www.vedomosti.ru/politics/articles/2018/12/24/790205-golos-falsifikatsii (Дата обращения: 25.04.2019) - указывали на нарушения как во время дня голосования, так и при подсчете голосов. В итоге весь процесс голосования был признан недействительным на самом высшем уровне Центральной избирательной комиссией РФ.

Таким образом, наблюдая объективный разрыв между действительным положением дел на тех губернаторских выборах и позицией Общественной палаты, можно делать вывод о недобросовестной роли ее активности. Реальные же контролеры выборов повели себя противоположным образом, отмечая нарушения с самого начала. Учитывая достоверность заключения комиссии ЦИК, налицо видно несоответствие заявленных целей Общественной палаты и ее действий в реальной ситуации. Данный фактор может выступать в роли отличительной черты между низкоэффективными структурами гражданского общества и независимыми, т. н. "реальными" общественными контролерами.

Затрагивая аспект работы общественных палат в разрезе отношений центра и регионов, нужно сделать некоторые замечания. Примечательно, что общественные палаты и сфера общественного контроля являются предметом совместного ведения РФ и ее субъектов, ФЗ №32 от 04.04.2005 N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации". [Электронный ресурс]. URL: https://www.oprf.ru/about/1391/law/418/ (Дата обращения: 25.04.2019) поэтому каждый регион может детализировать регулирование, согласно своим представлениям. Как правило, региональное регулирование не может сужать права структур, осуществляющих гражданский контроль, а только расширять. Например, это может касаться субъектов общественного контроля, так как закон предусматривает дополнение приведенного в тексте списка Там же. типами субъектов на усмотрение региональной власти. Однако некоторые авторы Бердникова Е.В. Роль общественного контроля в обеспечении демократических выборов в Российской Федерации //Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия Экономика. Управление. Право. - 2014. - Т. 14. - №. 4. считают отсутствие систематически оформленных норм об общественном контроле за выборами проблемой и выражают потребность в отдельном федеральном законе о контроле и наблюдении на выборах. Совет Федерации поддерживает унификацию законодательства и критериев формирования, финансирования региональных общественных палат. Известия. Региональные общественные палаты сформируют по единому стандарту. [Электронный ресурс]. URL: https://iz.ru/news/615193 (Дата обращения: 25.04.2019)

На данный момент предполагается передача финансирования палат на региональный уровень и унификация законодательных основ их работы. Там же. Однако возможно и противоположное - централизация формата их работы и выстраивание вертикальных отношений с Общественной палатой РФ. Другой сценарий, производящий эффект декоративной федерализации, лежит в плоскости обеспечения работы палат с помощью лояльных губернаторов и региональных парламентов с преобладанием депутатов от партии власти, которые назначают две третьих состава региональной общественной палаты. Закон Владимирской области № 154-ОЗ от 29 января 2016 года "Об Общественной палате Владимирской области". [Электронный ресурс]. URL: http://www.palatavo.ru/doc/chamber/ (Дата обращения: 25.04.2019)