Размещено на http://allbest.ru

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования «Национальный исследовательский университет

«Высшая школа экономики»

Школа социальных наук и востоковедения

Выпускная квалификационная работа

Влияние ООН и Совета Европы на формирование политического курса по отношению к людям с инвалидностью в России

по направлению подготовки 41.03.04 «Политология»

образовательная программа «Политология

студент: Мизиковская Зинаида Ефимовна

Научный руководитель: Е.А. Вандышева

Старший преподаватель

Рецензент: А.В. Тарасенко

Кандидат политических наук

Санкт-Петербург 2019

Аннотация

Данная работа изучает влияние ООН и Совета Европы на формирование политического курса по отношению к людям с инвалидностью в России. Предпринимается попытка ответить на вопрос могут ли международные организации оказывать влияние на внутреннюю политику государства в условиях неопатримониальной системы управления. Для этого используются теории формирования политической повестки, на основе которых определяются индикаторы появления событий в повестке, и теории международных организаций, с помощью которых выделяются стратегии влияния на внутреннюю политику государства. Для анализа был применен метод тематического моделирования.

Ключевые слова: политическая повестка, международные организации, политика инвалидности, неопатримониализм, Россия

Annotation

Article explores the impact of the UN and the Council of Europe on the political agenda towards people with disabilities in Russia. An attempt has been made to clarify whether international organizations can influence the state under the conditions of a neo-patrimonialist model of government. In this order, theories of agenda making and international organizations were analyzed. They allow conducting a set of criteria for analyzing the policy agenda formulation. The analysis is based on the method of topic modeling.

Keywords: political agenda, international organization, disability policy, neo-patrimonialism, Russia

Оглавление

Введение

Глава 1. Концептуальные подходы к анализу политического курса и международных организации. Подходы к определению понятий социальной политики и политики инвалидности

1.1 Теория формирования политической повестки

1.2 Подходы к определению международных организаций

1.3 Подходы к определению социальной политики

1.4 Понятие политики инвалидности

Глава 2. Анализ влияния ООН и СЕ на политическую повестку России (1994-2018гг.)

2.1 Анализ политики инвалидности ООН и Совета Европы

2.2 Анализ политической повестки по отношению к людям с инвалидностью в Российской Федерации

Заключение

Список источников

Приложение

Введение

Политика инвалидности является важной частью социальной политики каждого государства, ведь около 10% населения всей планеты (650 миллионов человек) являются людьми с инвалидностью. Фактологический бюллетень по вопросам инвалидов [Электронный ресурс]. URL: http://www.un.org/ru/rights/disabilities/background_7.shtml (дата обращения: 12.04.2019) На настоящий момент в России проживают более 12,5 миллионов человек с инвалидностью, что составляет около 11% от всего населения. Статистика инвалидности в России [Электронный ресурс]. URL: http://specialbank.ru/2016/10/18/stats_russia (дата обращения: 12.04.2019)

Существует несколько подходов к политике инвалидности, проводимой государством, - медицинская и социальная. Муравьева М. Г. Калеки, инвалиды или люди с ограниченными возможностями? Обзор истории инвалидности // Журнал исследований социальной политики. 2012. Т. 10. № 2. С. 153. Основное различие данных моделей в том, что медицинская модель подразумевает отношение к людям с инвалидностью в первую очередь как к больным, которых необходимо лечить, обеспечивать социальными пособиями, содержать в специализированных интернатах и так далее. Муравьева М. Г. там же, С. 154. Социальная модель подразумевает, что люди с инвалидностью, точно такие же граждане государства, которые должны быть обеспечены абсолютно идентичным набором прав, что и любой другой человек. Ярская - Смирнова Е.Р., Наберушкина Э.К. Социальная работа с инвалидами. Питер, 2004. С. 16.

Во многих государствах изначально использовалась медицинская модель политики в отношении людей с инвалидностью. Однако, во второй половине двадцатого века люди с инвалидностью посредством коллективных действий сами стали влиять на формировании политической повестки по отношению к ним, что в итоге привело к переходу в многих странах, например, в США или Германии и других к социальной модели политики инвалидности. (см. работы C. Katharina, 2002 Katharina C. Heyer The ADA on the Road: Disability Rights in Germany // Law & Social Inquiry. 2002. Т. 27. № 4. pp. 723-762. , S. R. Bagenstos, 2014 Bagenstos S. R. Law and the Contradictions of the Disability Rights Movement. 2014. Yale University Press ed. ) В течении долгого времени в России превалировала медицинская модель политики инвалидности Романов П. В., Ярская-Смирнова Е. Р. Политика инвалидности: Социальное гражданство инвалидов в современной России. Научная книга, 2006. стр. 13-14., однако изменения в сторону социальной модели все же происходят. В вышеупомянутых США или же Германии к изменениям в политике инвалидности подтолкнули массовые движения самих людей с инвалидностью, в России же аналогичного активизма не происходит, поэтому вопрос - с чем же в России связаны изменения в политической повестке по отношению к людям с инвалидностью? Некоторые исследователи связывают их с влиянием таких международных организаций, как ООН, а в частности с ратификацией конвенции ООН о правах инвалидов в 2012 году Руководство по наблюдению и поддержке участия в выборах лиц с инвалидностью // Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека.2018. С. 11., однако это никак не подтверждается эмпирически. Для того, чтобы ответить на вышепоставленный вопрос нам необходимо обратиться к теории, объясняющей особенности управления в России. Многие исследователи утверждают, что для модели управления в России, как и для большинства стран постсоветского пространства, характерны черты неопатримониализма. Гельман В. Я. Politics versus policy: Технократические ловушки постсоветских реформ // Журнал политической философии и социологии политики «Полития. Анализ. Хроника. Прогноз». 2017. Т. 85. № 2. С. 43.

М. Вебер определял патримониализм как «способ традиционного господства, основанный на присвоении публичной, политической и экономической власти в частных целях» Гельман В. Я. “Порочный круг” постсоветского неопатримониализма // Общественные науки и современность. 2015. № 6. С. 37. . Г Хейл, один из наиболее известных исследователей постсоветского пространства, определяет патрональную политику как ту, при которой управление построено по принципу связей и знакомств и мотивированно стремлением к получению наибольшего количества поощрений и наименьшего - убытков Hale H. E. Patronal politics: Eurasian regime dynamics in comparative perspective. , 2014.Cambridge University Press ed. P. 10.. Исследователи выделяют, что отличительной чертой неопатримониализма является ренториентированность Гельман В. Я. “Порочный круг” постсоветского неопатримониализма // Общественные науки и современность. 2015. № 6. С. 37. .

Для государств с неопатримониальном режимом управления характерно наличие так называемой «пирамиды» или же «вертикали» власти», подразумевающей подчиненность нижестоящих этажей власти вышестоящим и различные неформальные механизмы обмена ресурсами между ними, например, такими как голоса во время выборов Гельман В. Я. “Порочный круг” постсоветского неопатримониализма // Общественные науки и современность. 2015. № 6. С. 40..

Кроме того, в неопатриманиальных государствах существует лишь условная автономия экономических и политических акторов по отношению к центральной власти, а также институты, которые определяют пределы осуществления власти имеют свою «силу» до той степени пока помогают или же, как минимум, не мешают извлечению ренты Там же, С. 38. и государство осуществляет жесткий контроль над гражданским обществом Flikke G. Conflicting Opportunities or Patronal Politics? Restrictive NGO Legislation in Russia 2012-2015 // Europe-Asia Studies. 2018. Vol. 70. № 4. P. 566. .

В таких условиях осуществление каких-либо преобразований и тем более реформ значительно затрудняется, ведь это может привести к потери чиновниками самого важного- власти, а значит и средства личного обогащения Снеговая М. Неопатримониализм и перспективы демократизации. Отечественные записки. Т. 57. № 6. 2013.С. 12. . При этом, все же нельзя сказать, что в странах постсоветского пространства не происходило никаких изменений, напротив во многих из них было проведено множество реформ, в том числе и в России, однако, как указывают исследователи, чаще всего осуществляются те реформы, которые, во-первых, соответствуют личным интересам высшего политического руководства, во-вторых, приносят быстрые результаты Гельман В. Я. Politics versus policy: Технократические ловушки постсоветских реформ // Журнал политической философии и социологии политики «Полития. Анализ. Хроника. Прогноз». 2017. Vol. 85. № 2. P. 34-38. .

В качестве еще одной отличительной черты Г. Хейл в работе «Патрональная политика: динамика режимов Евразии в сравнительной перспективе» отмечает, что для стран постсоветского пространства не характерно влияние международных акторов на процесс формирования политического курса Hale H. E. Patronal politics: Eurasian regime dynamics in comparative perspective. , 2014.Cambridge University Press ed. P. 442. .

Автор основывает данный вывод на примерах в контексте процесса изменения режима, революций и военных действий, однако будет ли это актуально относительно преобразований в социальной политике? На сколько страны постсоветского пространства независимы в формировании повестки в данной сфере? А в частности, можно ли предположить, что именно международные организации, как указывается в некоторых исследованиях, имели весомое влияние в процессе формирования политической повестки по отношению к людям с инвалидностью в России?

Данный вопрос отсылает нас в целом к определению роли международных организаций в формировании политической повестки в области социальной политики.

В рамках теории формирования политической повестки исследователи выделяют следующих акторов, которые могут иметь влияние на политическую повестку государства: политические партии Green-Pedersen C. The Conflict of Conflicts in Comparative Perspective: Euthanasia as a Political Issue in Denmark, Belgium, and the Netherlands. Comparative Politics, 2007, Vol. 39, №. 3, pp. 273-291., СМИ Boynton G., Richardson G. W. Agenda setting in the twenty-first century // New Media & Society. 2016. Vol. 18. № 9. P. 1919. , самих политиков, в том числе президента государства, его приближенных и оппонентов, ученых, бюрократов, аналитиков групп интересов Kingdon J. W. Agendas, alternatives, and public policies. Longman, 1995.2 ed. P. 200. , интернет-ресурсы, такие как Twitter Boynton G., Richardson G. W. Agenda setting in the twenty-first century // New Media & Society. 2016. Vol. 18. № 9. P. 1930. .

Международные организации не рассматриваются теорией формирования политической повестки в качестве отдельного влиятельного актора, наряду, например, со СМИ или же интернет-ресурсасами, однако в рамках концепции космополитическго транснационализма международные ораганизации могут оказывать сильное влияние на политическую повестку государства Deacon B., Stubbs P. Transnationalism and the Making of Social Policy in South East Europe // Social Policy and International Interventions in South East Europe. Edward Elgar Publishing, 2007. P. 3. .

Например, исследователи М. Барнет и М. Финнемор считают, что международные организации сейчас гораздо более могущественны, чем несколько десятилетий назад - более 250 международных организаций работают над огромным количеством актуальных проблем в мире, и они делают больше, чем просто контролируют исполнение международных соглашений между странами; 2) многие международные организации сами непосредственно влияют на создание политической повестки дня, через определение какие проблемы в мире считать значимыми, и что также важно, через формулирование рекомендаций государствам - как лучше действовать в отношении той или иной проблемы. Barnett M. N., Finnemore M. Rules for the world: international organizations in global politics. Cornell University Press, 2004.P.223.

В ряде исследований эмпирически проверяется степень влияния международных организаций на внутреннюю политику государств и подтверждается их значимость, например, в работе К. Линос « How Can International Organizations Shape National Welfare States?: Evidence From Compliance With European Union Directives» Linos K. How Can International Organizations Shape National Welfare States?: Evidence From Compliance With European Union Directives // Comparative Political Studies. 2007. Vol. 40. № 5. pp. 547-570., Р. Мбату «Linking the global to the national: an application of the international pathways model to examine?the influence of international environmental agreements on Cameroon's forest policy» Mbatu R. S. Linking the global to the national: an application of the international pathways model to examine the influence of international environmental agreements on Cameroon's forest policy // International Environmental Agreements: Politics, Law and Economics. 2016. Vol. 16. № 4. pp. 465-492. , Н. Аксфорда « Exploring the influence of international governmental organisations on domestic child welfare policy and practice» Axford N. Exploring the influence of international governmental organisations on domestic child welfare policy and practice // Adoption & Fostering. 2013. Vol. 37. № 1. P.63. и А. Вайта «Which Ideas, Whose Norms? Comparing the Relative Influence of International Organizations on Paid Maternity and Parental Leave Policies in Liberal Welfare States» White L. A. Which Ideas, Whose Norms? Comparing the Relative Influence of International Organizations on Paid Maternity and Parental Leave Policies in Liberal Welfare States // Social Politics: International Studies in Gender, State & Society. 2017. Vol. 24. № 1. P. 66. и другие.

Таким образом анализ литературы установил, что с одной стороны, исходя из теории неопатримониализма постсоветские страны, в том числе и Россия, должны быть мало подвержены влиянию международных организаций, с другой стороны концепция космополитического транснационализма устанавливает высокую степень возможности влияния международных организаций на внутреннюю политику государства, что было подтверждено во многих эмпирических исследованиях, однако в основном эти исследования рассматривали случаи, касающиеся западных стран.

Исследований, рассматривающих влияние международных организаций в контексте неопатримониализма крайне мало, поэтому проверить влияние международных организаций на формирование политической повестки в России кажется актуальным с научной точки зрения.

Исходя из чего исследовательский вопрос данной работы звучит следующим образом: влияют ли ООН и Совет Европы на формирование политической повестки Российской Федерации?

В данной работе в качестве международных организаций рассматриваются ООН и Совет Европы, так как именно эти организации являются наиболее влиятельными международными акторами в сфере разработки рекомендаций и законодательных актов для политики инвалидности государств, а также, именно они проводят множество исследований и статистических анализов в данной сфере.

Изучаемый период - 1994 по 2018 гг., так как для основательного ответа на исследовательский вопрос работы необходимо рассмотреть все время истории Российской Федерации, однако достаточное количество данных удалось собрать с 1994 года.

Объект исследования - формирование политической повестки. Предмет - влияние международных организаций на формирование политического курса в отношении людей с инвалидностью в России. В качестве теоретической рамки используется теория формирования политической повестки, исходя из которой определяются индикаторы влияния на политическую повестку, а также, теорию организаций, благодаря которой выявляются способы влияния международных организаций на политическую повестку государства.

Метод, используемый для анализа политической повестки - тематическое моделирование. Данный метод позволяет проанализировать большой массив текстов данных и выделить в них наиболее часто употребляемые темы. Выделив, наиболее встречаемые темы в повестке Российской Федерации, а также в документах международных организаций можно будет с помощью выявленных индикаторов проанализировать степень влияния ООН и СЕ на повестку.

Для исследования были использованы данные текстов релевантных законов, законопроектов, стенограмм с заседаний Государственной Думы, текстов Указов Президента и Постановлений Правительства за 1994 - 2018 гг.

Для ответа на исследовательский вопрос были поставлены следующие задачи:

1) Выявить индикаторы влияния темы на повестку, а также стратегии влияния на повестку международных организаций;

2) Отобрать необходимые для анализа данные;

3) Проанализировать документы СЕ и ООН по отношению к людям с инвалидностью и выделить основные темы в них;

4) Проанализировать документы, относящиеся к повестке Российской Федерации и выделить основные темы в них;

5) Сопоставить наиболее часто фигурирующие темы в документах ООН и

6) СЕ с повесткой по отношению к людям с инвалидностью в РФ.

Глава 1. Концептуальные подходы к анализу политического курса и международных организации. Подходы к определению понятий социальной политики и политики инвалидности

В данной части приводится обзор основных теоретических подходов к формированию политического курса, международным организациям как двум ключевым концепциям исследования, а также рассматривается то как в исследованиях измеряется влияние международных организаций на социальную политику государства и выделяются основные индикаторы появления темы в политической повестке, а также, способы влияния международных организаций на внутреннюю политику государства. Кроме того, раскрываются такие важные понятия для данного исследования как социальная политика и политика инвалидности.

1.1 Теория формирования политической повестки

Для того, чтобы разобраться как влияют международные организации на политическую повестку государства, необходимо обратиться к теории формирования политической повестки, которая объясняет механизмы появления или наоборот «умолчания» той или иной проблемы в кругу внимания политических элит, общества и СМИ. Соответственно, задачи данной главы: определить основные понятия концепции политической повестки, основных акторов, которые могут на нее влиять, и выделить механизмы ее формирования, а также, понять какое место данное теория выделяет международным организациям и выяснить уровень проработанности вопроса в российских реалиях.

Волтер Липпмен в работе 1925 года установил, что в демократиях большинство людей являются просто «зрителями» событий, а не активными «создателями», ведь даже того, что люди проводят протест недостаточно, чтобы это что-либо изменило, пока на поднятую проблему не обращено достаточное внимание. Denham B. E. Toward conceptual consistency in studies of agenda-building processes: A scholarly review // The Review of Communication. 2010. Vol. 10. № 4. P. 307. Направление мысли, заданное Липпменом о диспропорциональности участия в политики, повлияло на политические исследования двадцатого века и привело к поднятию многих вопросов, в том числе и центральных для теории формирования повестки - почему одни проблемы становятся важными и попадают в повестку государства, а другие нет, как можно повлиять на то, чтобы определенная проблема стала значимой, почему некоторые проблемы «замалчиваются», какие проблемы становятся политическими.

Способность контролировать повестку была одним из основных спорных вопросов в элитистских и плюралистических исследованиях местных сообществ 1950-60 гг. В частности, данная тема затрагивалась в работах Р. Даля, где ученый изучал вопросы диспропорциональности влияния политических элит на выборы и политический дискурс, а также, в работах таких ученых как Ф. Хантер и Ч. Миллс. Baumgartner F. R., Green-Pedersen C., Jones B. D. Comparative studies of policy agendas // Journal of European Public Policy. 2006. Vol. 13. № 7. P. 960. Аргументация сторон данной дискуссии подвергается критике в работе одних из основоположников исследований политической повестки - П. Бахраха и М. Баратца, где ученые обосновали тезис о возможности власти лимитировать выбор проблем, которые должны быть решены, а также, предложили больше изучать каким образом происходит выбор курса в интересующих институтах и почему некоторые решения не принимаются. Вандышева Е. Эволюция взглядов на формирование повестки политического курса в зарубежных политологических исследованиях // Мировая экономика и международные отношения. 2017. Т. 61. № 4. C. 91.

Основополагающим вопросом в исследованиях был вопрос определения самого понятия «событие» - в какой момент «определенная ситуация» принимает статус события в масштабах государства и становится достойной внесения в политическую повестку? Р. Кобб и Ч. Элдер определяли «событие» как «конфликт между или более группами по процедурным или материальным вопросам, относящийся к распределению позиций или ресурсов». Soroka S. N. Agenda-setting dynamics in Canada. UBC Press, 2002. P. 6. Диаринг и Роджерс определяют «событие» как «социальную проблему, которая получила большое внимание в медиа ресурсах» Там же, однако бывают случаи, когда в политической повестке появляются проблемы, которые не получили широкой освещенности в СМИ или же обратная ситуация. Д. Кингдон считает, что ситуация становится событием и ее шансы попасть в повестку значительно увеличиваются, когда «мы начинаем верить, что необходимо что-либо сделать, чтобы изменить сложившуюся ситуацию». Kingdon J. W. Agendas, alternatives, and public policies. Longman, 1995.2 ed. P. 198. Также, исследователь отмечает, что политики вносят в повестку, во-первых, те ситуации, которые наносят урон по важным принципам государства, во-вторых, события могут перениматься из повесток других государств или же релевантных объединений, в-третьих, в зависимости от того, каким образом событие определяется, оно попадает в ту или иную повестку, а значит и решение проблемы зависит от того, как ее определяют. Там же С. Сорока предлагает определение исследователей Ланга и Ланга как наиболее емкое, исследователи понимают под событием «что-либо спорное среди релевантной общественности». Определение Ланга и Ланга можно назвать слишком обширным, однако каждое слово в нем несет определенное значение и в контексте такого спорного понятия как «событие» в политической повестке является уместным, потому что позволяет охватить большинство случаев. Слово «спорное» предполагает, что за событием может стоять большой конфликт, но могут быть и небольшие разногласия, исследователи подчеркивают, что ситуация должна быть «важной» для «релевантной общественности», то есть, для тех, кто непосредственно влияют на содержание политической повестки, а не для каждого человека в государстве. Soroka S. N. Agenda-setting dynamics in Canada. UBC Press, 2002. P. 6.

Кроме определения понятия «событие», которое безусловно важно в контексте понимания политической повестки, для исследователей необходимо было операционализировать и само понятие «повестки». Определение, к которому апеллируют С. Принсен и М. Ринард охарактеризовывает повестку как набор событий, которые получили серьезное внимание в государстве, а далее в зависимости от кого конкретно внимание было получено исследователи различают несколько видов повесток - политическую и общественную. Princen S., Rhinard M. Crashing and creeping: agenda-setting dynamics in the European Union // Journal of European Public Policy. 2006. Vol. 13. № 7. P. 1120. Под политической понимается, соответственно, список таких событий, которые получили внимание от политических акторов, принимающих решения. В узком смысле под формальной политической повесткой понимается принятый политиками список тем для обсуждения. Однако, не все темы, которые есть в данном списке удостаиваются серьезного внимания политиков и в итоге становятся причинами для изменений курса. Cobb R., Ross J.-K., Ross M. H. Agenda Building as a Comparative Political Process // The American Political Science Review. 1976. Vol. 70. № 1. P. 126.

Д. Диаринг и Э. Роджерс утверждают, что понятие повестки слишком обширное, поэтому существует множество исследований, посвященных ее изучению и для упрощения необходима классификация ее составляющих. Исследователи выделяют медиа повестку, общественную и политическую. Dearing J. W., Rogers E. M. Agenda-setting. , 1996.Sage publications ed. P. 5. Некоторые критики отмечают, что в предложенной классификации не хватает еще одного вида - повесток организаций (некоммерческих, международных и тп), так как данные акторы в некоторых случаях имеют весомое влияние на формирование повестки. Moriarty S. E. Agenda-Setting-Thousand Oaks // Public Relations Review. 1998. Vol. 1. № 24. P. 116. Р. Кобб и другие исследователи выделили три типа построения политической повестки в зависимости от ее «происхождения» - внешнеинициированная (та, в которую события попадают из внешней среды относительно политиков), мобилизационная (события инициируются самими политиками и при этом они хотят донести необходимость их решения до обественности) и внутреннеинициированная (события появляются также благодоря самим политикам, но при этом у них нет необходимости выносить их на широкое публичное обсуждение). Princen S., Rhinard M. Crashing and creeping: agenda-setting dynamics in the European Union // Journal of European Public Policy. 2006. Vol. 13. № 7. P. 1120.

Большинство исследований построения повестки были созданы в американском контексте, однако С. Пирсен отмечает, что в последнее время исследователи начали адаптировать концепцию под контексты других стран. Princen S. Agenda-setting in the European Union: a theoretical exploration and agenda for research // Journal of European Public Policy. 2007. Vol. 14. № 1. P. 21. Сам же ученый развивал данную теорию в контексте Европейских политических институтов. Он выделил два вида повесток - повестка «сверху» и «снизу», в зависимости от того, откуда она исходит. Если повестка идет от политических лидеров Совета Европы, то она является повесткой сверху, а если же события в повестку попадают от экспертов, работающих в Европейской комиссии, или же от рабочих групп Совета Европы, то эта повестка считается сформированной снизу. Princen S., Rhinard M. Crashing and creeping: agenda-setting dynamics in the European Union // Journal of European Public Policy. 2006. Vol. 13. № 7. P. 1121. При этом, чаще всего события, попадающие в «верхнюю» повестку, появляются благодаря каким-либо важным и обсуждаемым проблемам, тогда как те, что идут из «нижней» повестки, являются результатом профессиональных исследований. Там же

Центральным для исследований формирования политического курса оставался вопрос как новые идеи, проблемы и новые понимания проблем становятся принятыми или нет в политических системах, каким образом происходят изменения в политических системах и какие события их провоцируют, а какие нет. Баумгартен и Джонс предложили концепцию невнимания к проблеме, которая устанавливает, что в условиях долгого игнорирования определенной проблемы в политике, она может стать в определенный момент наиболее важной и освещенной в обществе и это приводит к глобальным изменениям. Baumgartner F. R., Green-Pedersen C., Jones B. D. Comparative studies of policy agendas // Journal of European Public Policy. 2006. Vol. 13. № 7. P. 961.

Большой вклад в разработку теории формирования политической повестки и в ответы на вышеперечисленные вопросы внесли исследователи, работающие над изучением политического курса (Policy studies). Вандышева Е. ЭВОЛЮЦИЯ ВЗГЛЯДОВ НА ФОРМИРОВАНИЕ ПОВЕСТКИ ПОЛИТИЧЕСКОГО КУРСА В ЗАРУБЕЖНЫХ ПОЛИТОЛОГИЧЕСКИХ ИССЛЕДОВАНИЯХ // Мировая экономика и международные отношения. 2017. Т. 61. № 4. С. 92. Американский исследователь Джон Уэлсс Кингдон предложил модель, объясняющую происхождение политических изменений - модель политических потоков. Baumgartner F. R. John Kingdon and the evolutionary approach to public policy and agenda setting // Handbook of public policy agenda setting., 2016.Edward Elgar Publishing ed. P. 53. Исследователь утверждает, что политические процессы существуют в контексте трех «течений» - проблем, политики и политического курса. В критические моменты, когда все эти течения «сливаются», события попадают в политическую повестку и начинают происходить изменения в государстве. Entwistle T., Enticott G. WHO OR WHAT SETS THE AGENDA?: The case of rural issues in England's local public service agreements // Policy Studies. 2007. Vol. 28. № 3. P. 195. Ежедневно в государстве происходят множество процессов и в течение проблем попадают некоторые из них. Для того, чтобы определить считается ли случившееся событие проблемой в государственном масштабе, политические акторы используют индикаторы, например, статистические данные. Некоторые события получают статус проблемных и без применения различных индикаторов, потому что их масштаб не может быть проигнорирован (катастрофы, террористические акты, эпидемии и тп), такие события называются «фокусирующие». Princen S. Agenda-setting in the European Union: a theoretical exploration and agenda for research // Journal of European Public Policy. 2007. Vol. 14. № 1. P. 30. Фокусирующие события обычно привлекают большое внимание как общественности, так и СМИ, поэтому являются важными компонентами, формирующими и общественную повестку. Entwistle T., Enticott G. WHO OR WHAT SETS THE AGENDA?: The case of rural issues in England's local public service agreements // Policy Studies. 2007. Vol. 28. № 3. P. 194. Также, в поток проблем попадают те процессы, на которые общество «указывает» политикам через инструменты обратной связи, которая может быть как формальной - с помощью опросов населения, оценки проводимой политики и тд, так и неформальной - жалобы, поступающие в министерства. Kingdon J. W. Agendas, alternatives, and public policies. Longman, 1995.2 ed. P. 198. Второй поток - политика - поток идей, решений и предложений по волнующим различные группы интересов вопросам, сгенерированные бюрократами, учеными, «мозговыми центрами» и другими группами. Там же, С. 200. Третий поток - политический курс, который состоит из национального настроения, электорального цикла и кампаний групп давления. Наиболее благоприятным для попадания проблемы в политическую повестку исследователь считает соответствие национального настроения, то есть тех мыслей и идей, которые актуальны для общества в целом, и предвыборного периода. Там же, С. 199. Ключевым моментом для понимания модели Кингдона является процесс слияния трех потоков, именно в такой ситуации начинаются основные изменения в политики, то есть открывается «окно возможностей». Baumgartner F. R., Green-Pedersen C., Jones B. D. Comparative studies of policy agendas // Journal of European Public Policy. 2006. Vol. 13. № 7. P. 961. Исследователь различает «политические» окна и «проблемные», так как именно эти стадии чаще всего сильнее влияют на открытие окон возможностей (например, какая-либо природная катастрофа, перевыборы, изменение национального настроения). Kingdon J. W. Agendas, alternatives, and public policies. Longman, 1995.2 ed. P. 203. Также, важно отметить что период, на который открываются окна обычно небольшой и поэтому группам интересов необходимо быть очень чуткими в такие моменты, ведь это наиболее эффективная возможность повлиять на власть и повестку дня. Открытие окна возможностей обычно происходит благодаря так называемым «предпринимателям», то есть, акторам, заинтересованным в решении определенной проблемы и изменениям в проводимом политическом курсе. Kingdon J. W. Agendas, alternatives, and public policies. Longman, 1995.2 ed. P. 200. Кингдон выделяет видимых акторов и скрытых. К видимым исследователь относит тех, что занимают высокие посты в правительстве и пользуются заметным вниманием со стороны общественности и СМИ, в том числе президент государства, его приближенные и оппоненты. К скрытым - ученых, бюрократов и аналитиков групп интересов. Там же

Ш. Беван и В. Дженингс предложили свой ответ на вопрос почему не все события попадают в политическую повестку. Исследователь объясняет это тем, что каждому политическому решению противопоставляются затраты, которые политикам необходимо осуществить на их разработку и принятие, что определяет тот факт, что внимания политиков удостаивается относительно небольшой список проблем. Bevan S., Jennings W. Representation, agendas and institutions // European Journal of Political Research. 2014. Vol. 53. № 1. P. 41. Получается, что все события проходят «конкурс», чтобы попасть в повестку, ведь на решение каждой из них должно быть потрачено время и бюджетные средства, соответственно политикам приходится приоритизировать существующие проблемы. При этом, исследователи указывают, что сильные информационные сигналы из вне получают большую порцию внимания со стороны политиков, нежели слабые информационные поводы, что является основной идеей концепции институциональных трений. Соответственно, для динамического отображения повестки дня в политической повестке уровень институциональных трений должен быть относительно низким - был баланс между приоритетными вопросами общественности и политическими приоритетами правительства. Там же

В качестве индикаторов появления тем в политической повестке исследователи выделяют следующие универсальные индикаторы: освещение в СМИ, законодательные акты, распоряжения исполнительных органов власти. Вандышева Е. ЭВОЛЮЦИЯ ВЗГЛЯДОВ НА ФОРМИРОВАНИЕ ПОВЕСТКИ ПОЛИТИЧЕСКОГО КУРСА В ЗАРУБЕЖНЫХ ПОЛИТОЛОГИЧЕСКИХ ИССЛЕДОВАНИЯХ // Мировая экономика и международные отношения. 2017. Т. 61. № 4. С. 94. Отдельно выделяют индикаторы повестки парламента - парламентские вопросы, дебаты, слушания, запросы и законотворческие инициативы. Там же

Большое внимание в исследованиях построения повестки уделяется медиа повестке, ее влиянию на общественную и политическую. Так как данная работа посвящена политической повестке, поэтому в ней будут обозначены только основные тренды в развитии исследований медиа повестки и в основном те, что касаются ее связи с политической. Исследователи выделяют очень важную роль СМИ в формировании как политической, так и общественной, так же и обратная взаимосвязь существует и не раз была эмпирически доказана. Boynton G., Richardson G. W. Agenda setting in the twenty-first century // New Media & Society. 2016. Vol. 18. N 9. P. 1919. Феномен взаимовлияния политической повестки, в частности повестки парламента и медиа-повестки и в целом процесс увеличения способов влияния СМИ на формирование повестки, исследователи назвали «медиатизацией». Вандышева Е. ЭВОЛЮЦИЯ ВЗГЛЯДОВ НА ФОРМИРОВАНИЕ ПОВЕСТКИ ПОЛИТИЧЕСКОГО КУРСА В ЗАРУБЕЖНЫХ ПОЛИТОЛОГИЧЕСКИХ ИССЛЕДОВАНИЯХ // Мировая экономика и международные отношения. 2017. Т. 61. № 4. С. 96. «Сила» медиа в процессе построения повестки и подробное изучение особенностей их влияния как на общество в целом, так и на политику конкретно во многом стала интересна исследователям, потому что медиа могут определять как обществу необходимо воспринимать какую-либо ситуацию, как к ней относиться, какое значение предавать тем или иным событиям, за счет того, что они могут решать какие события освещать, а какие - нет и каким образом это делать. Kiousis S., Xu Wu International Agenda-Building and Agenda-Setting: Exploring the Influence of Public Relations Counsel on US News Media and Public Perceptions of Foreign Nations // International Communication Gazette. 2008. Vol. 70. N 1. P. 59. Исследователи А. Бойдстун, А. Харди и С. Волгрэйв определили понятие «медиа-шторма», который является показателем того, что степень освещения проблемы в СМИ на столько высока, что вероятность влияния как на политическую, так и общественную повестки также становится очень сильной. Вандышева Е. ЭВОЛЮЦИЯ ВЗГЛЯДОВ НА ФОРМИРОВАНИЕ ПОВЕСТКИ ПОЛИТИЧЕСКОГО КУРСА В ЗАРУБЕЖНЫХ ПОЛИТОЛОГИЧЕСКИХ ИССЛЕДОВАНИЯХ // Мировая экономика и международные отношения. 2017. Т. 61. № 4. P. 96. Ученые Г. Бойнтон и Г. Ричардсон в своем исследовании установили эмпирически, что на настоящий момент роль телевидения в формировании повестки сильно упала, не смотря на то, что ранее именно телевидение рассматривалась в качестве мощного инструмента в формировании общественной повестки, тогда как роль новых медиа, таких как блоги известных личностей стремительно возрастает, в частности Twitter как медиа-ресурса. Boynton G., Richardson G. W. Agenda setting in the twenty-first century // New Media & Society. 2016. Vol. 18. № 9. P. 1930.

1.2 Подходы к определению международных организаций

Чтобы определить понятие «международные организации», необходимо обратиться к теории международных отношений и теории организаций. В литературе, посвященной международным отношениям, есть два основных подхода к пониманию международных организаций: традиционный или государство-центричный, относящийся к школе реализма, и подход космополитическго транснационализма, концепция, предложенная либеральной школой мысли. Deacon B., Stubbs P. Transnationalism and the Making of Social Policy in South East Europe // Social Policy and International Interventions in South East Europe. Edward Elgar Publishing, 2007. P. 3. Реалисты рассматривают международные организации как инструмент, который государства используют в своих собственных интересах, пространство для достижения целей на мировой политической арене. Они отводят международным организациям роль «посредников» во взаимодействии государств, которые предоставляют им только некоторые услуги, но не выступают в качестве независимых субъектов политики. White L. A. Which Ideas, Whose Norms? Comparing the Relative Influence of International Organizations on Paid Maternity and Parental Leave Policies in Liberal Welfare States // Social Politics: International Studies in Gender, State & Society. 2017. Vol. 24. № 1. P. 59. Данный подход, отводящий международным организациям лишь роль агентов для их принципалов - государств, не подходит для настоящего исследования, потому что он не помогает понять природу поведения международных организаций как независимых политических акторов и изучить такие актуальные для работы вопросы, как влияние международных организаций на внутреннюю политику государства. Более того, международные организации сейчас гораздо более могущественны, чем несколько десятилетий назад - более 250 международных организаций работают над огромным количеством актуальных проблем в мире, и они делают больше, чем просто контролируют исполнение международных соглашений между странами; 2) многие международные организации сами непосредственно влияют на создание политической повестки дня, через определение какие проблемы в мире считать значимыми, и что также важно, через формулирование рекомендаций государствам - как лучше действовать в отношении той или иной проблемы. Barnett M. N., Finnemore M. Rules for the world: international organizations in global politics. Cornell University Press, 2004. Либеральная концепция предлагает понимание международных организаций как автономных субъектов, которые могут влиять на мир благодаря архитектуре глобального управления. Deacon B., Stubbs P. Transnationalism and the Making of Social Policy in South East Europe // Social Policy and International Interventions in South East Europe. Edward Elgar Publishing, 2007. P. 3. М. Барнет и М. Финнемор рассматривают международные организации через социологическую теорию организаций и бюрократии, согласно которой международные организации являются бюрократическими учреждениями, которые представляют собой «отличительную социальную форму со своей собственной внутренней логикой, которая порождает определенные поведенческие тенденции». Barnett M. N., Finnemore M. Rules for the world: international organizations in global politics. Cornell University Press, 2004. P. 9. Этот подход полезен для работы, поскольку он позволяет более подробно изучить природу поведения международных организаций и лучше понять, как они влияют на государства.

Социальная политика - сфера, в основном контролируемая государством, потому что она связана с большими финансовыми затратами, моделью социальной политики, проводимой государством, предвыборными обещаниями политиков. В связи с этим очень сложно повлиять на данную сферу с международного уровня, однако это все еще возможно. С. Бернштейн и Б. Кашор определяют 4 пути влияния на внутренню политику государства международными акторами: через международный рынок, международные правила, международный нормативный дискурс и непосредственное внедрение в процесс формирования внутренней политики. Bernstein S., Cashore B. Globalization, four paths of internationalization and domestic policy change: the case of ecoforestry in British Columbia, Canada // Canadian Journal of Political Science/Revue canadienne de science politique. 2000. Vol. 33. № 1. P. 75. Данная классификация выявляет возможные механизмы влияния международных организаций на внутреннюю политику, в том числе и на социальную.

К первому пути относятся экономические механизмы влияния, которые могут быть инициированы международными организациями. В качестве примера экономического давления со стороны международных организаций на государственную политику, можно рассмотреть случай, описанный Р. Мбату в работе «Linking the global to the national: an application?of the international pathways model to examine?the influence of international environmental agreements on Cameroon's forest policy». Mbatu R. S. Linking the global to the national: an application of the international pathways model to examine the influence of international environmental agreements on Cameroon's forest policy // International Environmental Agreements: Politics, Law and Economics. 2016. Vol. 16. N 4. P. 465-492. В исследовании ученый изучал влияние международных организаций, таких как ВТО и Всемирный Банк на лесную политику государства Камерун. В начале двухтысячных Камерун захотели принимать большее участие в международной торговле, однако международное торговое сообщество предъявляет определенные требования к экологической политике для каждой страны, которая также хочет принимать участие в процессе торговли с другими государствами. Именно этот факт привел к тому, что Камерун принял план структурных изменений в регулирование лесной политики в 1998 году, а также ввели новое лесное законодательство в 1994 году. Там же, С. 474.

Второй путь - законодательный: участие в формулировании международной политики, в том числе договоров по определенным проблемам, торговых соглашений. Данный путь возможен в основном только для крупных международных организаций и в условиях высоко институционализированных структур, таких как Европейский Союз. Bernstein S., Cashore B. Globalization, four paths of internationalization and domestic policy change: the case of ecoforestry in British Columbia, Canada // Canadian Journal of Political Science/Revue canadienne de science politique. 2000. Vol. 33. № 1. P. 79,83. Инструментами в данном случае выступают международные договоры, которые заставляют государства, подписавшие их, следовать установленным правилам. Bernstein S., Cashore B. Complex global governance and domestic policies: four pathways of influence // International Affairs. 2012. Vol. 88. № 3. P. 591. А также, они являются инструментами и для внутригосударственных акторов, которые могут, ссылаясь на международные договоры, инициированные международными организациями, оказывать давление на политиков. White L. A. Which Ideas, Whose Norms? Comparing the Relative Influence of International Organizations on Paid Maternity and Parental Leave Policies in Liberal Welfare States // Social Politics: International Studies in Gender, State & Society. 2017. Vol. 24. № 1. P. 59. Несмотря на то, что данный метод поволяет влиять на законодательство и создавать «мировые» правила игры, его главный недостаток в том, что он обязывает государства следовать определенным правилам, как например, государства-члены ЕС обязаны корректировать свою внутреннюю политику по некоторым вопросам, как минимум, для того, чтобы сохранить свое членство. Однако, само по себе следование правилам не создает глубоких изменений в целях и ценностях государств, к чему стремятся многие международные организации.

Примером в данном случае может стать исследование К. Линос, которая изучала каким образом директивы Европейского Союза влияют на внутреннюю политику стран-участниц, для чего проанализировала имплементацию 53 директив в 12 странах за 15 лет (1985 по 2000) и затем более подробно рассмотрела кейсы Греции и Испании. Linos K. How Can International Organizations Shape National Welfare States?: Evidence From Compliance With European Union Directives // Comparative Political Studies. 2007. Vol. 40. № 5. P. 548, 554. Для анализа был использован количественный анализ данных. В результате исследователь пришла к выводам, что международные организации оказывали довольно сильное влияние на внутреннюю политику рассматриваемых государств, являясь, как обозначила Линос «мотором» для изменений. Там же, С. 564 Однако, ученая отмечает, что Европейский Союз является единым сообществом, и препятствия, с которыми сталкиваются международные организации даже внутри ЕС, в других же государствах должны быть еще более сложными. Там же Также, можно рассмотреть исследование Н. Аксфорда, где исследователь приводит пример ситуации, когда акты международной организации - ЕСПЧ были полностью внедрены в законодательство Великобритании. Axford N. Exploring the influence of international governmental organisations on domestic child welfare policy and practice // Adoption & Fostering. 2013. Vol. 37. № 1. P. 63.

Третий путь - рекомендационный, влияние через международный нормативный дискурс, что подразумевает издание различных реккомендаций, проведение статистических исследований и т.п., то есть влияние через . В данном случае, международные организации выступают как «примеры для подражания», указывают как необхдимо, правильно проводить ту или иную политику, издают регулирующие, но необязательные нормы. White L. A. Which Ideas, Whose Norms? Comparing the Relative Influence of International Organizations on Paid Maternity and Parental Leave Policies in Liberal Welfare States // Social Politics: International Studies in Gender, State & Society. 2017. Vol. 24. № 1. P. 59. Тот факт, что данный путь не предполагает влияния непояредственно на обязательное законодательство государств не означает, что он неэффективен. Напротив же, исследователи отмечают, что влияние через необязательные нормы происходит на более «глубоком» уровне, ведь государства, принимая формально необязательные рекомендации, показывают, что они солидарны с ценностями, продвигаемыми организацией. Bernstein S., Cashore B. Globalization, four paths of internationalization and domestic policy change: the case of ecoforestry in British Columbia, Canada // Canadian Journal of Political Science/Revue canadienne de science politique. 2000. Vol. 33. № 1. P. 83. Более того, М. Барнет и М. Финнемор утверждают, что влияние через международный нормативный дискурс - наиболее эффективный путь для международных организаций, потому что он позволяет конструировать социальную реальность. Исследовтаели выделяют три инструмента: 1) классификация мира через создание категорий проблем, акторов и действий; 2) исправление смыслов в социальном мире; 3) артикулирование и издание новых норм и правил. Barnett M. N., Finnemore M. Rules for the world: international organizations in global politics. Cornell University Press, 2004. P. 43. Однако, минус данного подхода в том, что обычно формулировки в издаваемых рекомендациях довольно расплывчатые, поэтому могут быть интерпретируемы политиками в собственных целях и закладываемое значение уже будет потеряно. White L. A. Which Ideas, Whose Norms? Comparing the Relative Influence of International Organizations on Paid Maternity and Parental Leave Policies in Liberal Welfare States // Social Politics: International Studies in Gender, State & Society. 2017. Vol. 24. № 1. P. 66.

А. Вайт исследовал влияние международных организаций на политику оплачиваемого отпуска по уходу за ребенком в либеральных государствах благосостояния (Великобритания, Новой Зеландия и Австралия). Для изучения основных процессов принятия решений в каждой из этой стран исследователь применил сравнительный анализ, для чего использовал в основном качественные методы анализа первичных и вторичных источников, а также интервью элит. Там же, С. 55. Благодаря проведенным интервью, исследователь приходит к выводу, что международные организации оказывали «мягкое» влияние на изменение норм внутренней политики, касающейся отпусков по уходу за ребенком. Некоторые интервью показали, что директивы ЕС были стратегически значимы, другие, что международные акты являлись «опорой» для лоббирования законопроектов, а также образцами, по которым вносились изменения в локальное законодательство. White L. A. Which Ideas, Whose Norms? Comparing the Relative Influence of International Organizations on Paid Maternity and Parental Leave Policies in Liberal Welfare States // Social Politics: International Studies in Gender, State & Society. 2017. Vol. 24. № 1. P. 71,72. Н. Аксфорд в вышеупомянутом исследовании приводит пример воздействия со стороны комитета ООН по правам Ребенка на страны, подписавшие конвенцию 1998 через мониторинг ее имплементации. Организация могла выражать свои опасения по поводу несоответствия проводимой политики, а также, могла декларировать, что определенные действия властей противоречат конвенции, что определенно, могло сказаться на имидже государства и помогало внедрению необходимых норм. Axford N. Exploring the influence of international governmental organisations on domestic child welfare policy and practice // Adoption & Fostering. 2013. Vol. 37. №1. P. 63.