Четвертый путь влияния - непосредственное вмешательство международных организаций в процесс создания внутренней политики. Bernstein S., Cashore B. Complex global governance and domestic policies: four pathways of influence // International Affairs. 2012. Vol. 88. № 3. P. 593. Успех в данной сфере зависит от уровня открытости политических структур государства и способность международной организации действовать так, чтобы не нарушить внутреннюю безопасность государства. Пример влияния через непосредственное вмешательство в процесс создания внутренней политики был рассмотрен в работе Бёрнса и других исследователей «The World Bank Improving Environmental and Natural Resource Policies: Power, Deregulation, and Privatization in (Post-Soviet) Armenia», изучавших влияние Всемирного Банка на лесную политику Армении с 1994 по 2016 гг. Для анализа исследователи применили метод «отслеживания процессов» (process tracing), используя вторичные данные, такие как официальные документы по проводимым проектам, а также интервью. Burns S. L. et al. The World Bank Improving Environmental and Natural Resource Policies: Power, Deregulation, and Privatization in (Post-Soviet) Armenia // World Development. 2017. Vol. 92. P. 218. В результате была установлена высокая степень влияния Всемирного Банка на проведенные реформы, так как организация была непосредственно вовлечена в процесс формирования новых регулирующих актов. Так произошло, потому что Министерство Охраны Природы и Министерство Сельского хозяйства конкурировали между собой и для решения поставленных задач сами пригласили Всемирный Банк в рамках проектов по сокращению бедности. Burns S. L. et al. The World Bank Improving Environmental and Natural Resource Policies: Power, Deregulation, and Privatization in (Post-Soviet) Armenia // World Development. 2017. Vol. 92. P. 222

1.3 Подходы к определению социальной политики

Для того, чтобы появилась возможность измерить степень влияния международных организаций на политическую повестку России по отношению к людям с инвалидностью на теоретическом уровне осталось операнализировать еще два важных понятия - социальная политика, так как политика инвалидности является составляющей частью социальной политики государства, а также, сам концепт политики инвалидности. Соответственно, задачи данного параграфа: определить понятия «социальной политики» и «политики инвалидности» и описать основные подходы, выделенные исследователями к изучению данных сфер.

Интерес к изучению социальной политики появился в первой декаде двадцатого века, однако наиболее актуальной тема стала в 1980-90-ые годы. Социальная политика в широком смысле может быть определена как «деятельность государства, влияющая на социальный статус и жизненные шансы индивидов, различных групп общества и семей»Skocpol T., Amenta E. States and social policies // Annual Review of sociology. 1986. Vol. 12. № 1. P. 132.. С точки зрения индустриализма, чьи исследования в основном построены на данных за 1940-60-ые года, независимо от политического режима или же доминирующей в государстве идеологии, экономическое развитие ведет к проведению схожей социальной политики.Там же, С. 133. Логика неомарксизма во многом сходится с позициями индустриализма в понимании задач социальной политики, однако неомарксизм делает особый упор на необходимость контроля за трудопроизводством.Там же, С. 135. Однако, в последствии исследователи пришли к выводу, что экономическое развитие не объясняет многие расхождения в проведении социальной политики.Mares I., Carnes M. E. Social Policy in Developing Countries // Annual Review of Political Science. 2009. Vol. 12. № 1. P. 97. Либеральное направление политической мысли выделяет значимость демократических процессов, таких как репрезентативность властных структур, наличие массовых избирательных прав, конкурентных выборов и так далее, относительно формирования социальной политики.Skocpol T., Amenta E. States and social policies // Annual Review of sociology. 1986. Vol. 12. № 1. P. 137. То есть, в отличии от индустриализма или же марксизма, либеральная школа говорит, что даже при схожем экономическом развитии, социальная политика в государствах будет различаться в зависимости от различных политических факторов. Таким образом, В. Корпи, сделавший большой вклад в изучение социальной политики, рассматривавший вопрос, на кого должна быть направлена социальная политика государства - на бедных или же на все категории граждан,Brady D., Bostic A. Paradoxes of Social Policy: Welfare Transfers, Relative Poverty, and Redistribution Preferences // American Sociological Review. 2015. Vol. 80. № 2. P. 268. определял социальную политику как «включающую в себя все действия, которыми государство участвует в распределительных процессах капиталистических демократий».Skocpol T., Amenta E. States and social policies // Annual Review of sociology. 1986. Vol. 12. № 1. P. 140.

Одним из наиболее влиятельных ученых в области изучения социальной политики является Эспинг-Андерсен. В работе «Три мира капитализма благосостояния» он предложил условно разделить социальную политику в различных государствах на три модели социальной политики.Esping-Andersen G. The three worlds of welfare capitalism. Princeton University Press, 1990. Ключевым понятием для исследователя является «Государство всеобщего благосостояния». Оно определяется как один из экономических феноменов 20 века, государство, построенное на «принципах социального государства, идеях социального реформирования, и основах социального законодательства».Сидорина Т. Ю. Множественность подходов к типологии государства всеобщего благосостояния // Вопросы экономики. 2014. № 8. С.122.

Эспинг-Андерсен выделяет три режима государства благосостояния: либеральный, консервативный и социал-демократический. При разделении исследователь опирается на такие признаки как декоммодификация и стратификация. Декоммодификация - это степень независимости человека от рынка, а стратификация - уровень расслоения обществаЗеликова Ю. А. Стареющая Европа: демография, политика, социология. Норма, 2014. С.86. . Государства, придерживающиеся либеральной модели социальной политики (декоммодификация - низкая, стратификация - высокая) оказывают поддержку лишь самым бедным слоям населения, стимулируют включенность граждан в рыночные механизмы и обеспечивают лишь небольшие пособия Esping-Andersen G. The three worlds of welfare capitalism. Princeton University Press, 1990. P.27. . Консервативная модель (высокий уровень стратификации и декоммодификации) характерна для таких стран как Германия и Франция. Данная модель предполагает, что государство поддерживает граждан на столько, на сколько те делают вклад в экономику Сидорина Т. Ю. Множественность подходов к типологии государства всеобщего благосостояния // Вопросы экономики. 2014. N 8. P. C. 125. . Социал-демократическая модель социальной политики (декоммодификация - высокая, стратификация - низкая) обеспечивает «равенство высоких стандартов» в государстве, что в особенности характерно для стран Северной Европы Esping-Andersen G. The three worlds of welfare capitalism. Princeton University Press, 1990. P.27.. Относительно характеристик, присущих каждой из моделей, Волдшмит описывает какую политику по отношению к людям с инвалидностью должно проводить то или иное государство Christoph Tschanz & Ivo Staub (2017) Disability-policy models in European welfare regimes: comparing the distribution of social protection, labour-market integration and civil rights, Disability & Society. 2017. С.1201. Политика в сфере инвалидности государства, относящегося к либеральной модели, в первую очередь должна фокусироваться на обеспечении реализации гражданских прав, вовлеченности в рынок и в последнюю - социальной защиты. Для политики инвалидности страны, принадлежащей к консервативной модели, будет характерно: предоставление возможностей для трудоустройства в первую очередь, затем акцент будет на социальном обеспечении и меньше всего будет внимания к обеспечению гражданских прав. Для стран с социал-демократическим режимом социальной политики в области политики инвалидности должно быть характерно в первую очередь обеспечение социального равенства, гражданских прав и в последнюю очередь - вовлечения в рынокChristoph Tschanz & Ivo Staub (2017) Disability-policy models in European welfare regimes: comparing the distribution of social protection, labour-market integration and civil rights, Disability & Society. 2017. P.1201. Однако, есть исследования, которые на эмпирическом уровне устанавливают, что государства, принадлежащие к определенной модели социальной политики, проводят политику инвалидности, противоречащую чертам, характерным данной модели (например, см. Christoph Tschanz & Ivo Staub, 2017).

Классификация Эспинг-Андерсена не раз подвергалась критике, в том числе потому что она очень сузила фокус изучения социальной политики к инструментам социальной защитыAdйsнnа J. O. Return to a Wider Vision of Social Policy: Re-reading Theory and History // South African Review of Sociology. 2015. Vol. 46. № 3. P. 100.. В частности, индекс декоммодификации игнорирует такие важные части социальной политики как государственное обучение, здравоохранение, защиту рынка труда, земельную политику и политику, направленную на сплочение гражданТам же.

1.4 Понятие политики инвалидности

Одной из частей социальной политики является политика инвалидности. Внимание к изучению данной сферы возросло в научной литературе в 1970-ых годах, когда движения за права людей с инвалидностью в разных странах начинали набирать особую популярность. Существует множество подходов к определению политики инвалидности. Более того, на то, что мы понимаем под «инвалидностью», влияет множество факторов, в том числе и культурных, поэтому довольно сложно сформулировать универсальное определение. Так, например, некоторые южноафриканские страны причисляют мигрантов к числу людей с инвалидностьюBarnartt, Sharon N. Disability Policy Issues in Developing Countries // Journal of Disability Policy Studies. 1992. Vol. 3. № 1. P. 47. . Однако, в данном исследовании будет использоваться определение Барнарта и Шерона, в соответствии с которым в широком смысле политика инвалидности - это «все законы, государственные программы, акции и юридические решения, которые влияют на людей с инвалидностью»Там же, С. 48. .

Дискуссия о понимании политики инвалидности велась в контексте двух подходов: - медицинского и социального. Доминирующей парадигмой до второй половины двадцатого века была медицинская. Она предлагает рассматривать инвалидность с точки зрения медицинского диагноза, который не позволяет осуществлять ожидаемые социальные функцииLongmore P. K. Disability Policy and Politics: . Considering Consumer Influences // Journal of Disability Policy Studies. 2000. Vol. 11. № 1. P. 36.. Таким образом, медицинская модель исключает политические, социальные и культурные факторы в конструировании понятия инвалидности. Государство в соответствии с медицинской моделью рассматривает людей с инвалидностью как «жертв», вызывающих жалость и нуждающихся в социальных пособиях, компенсациях и лечении.Dirth T. P., Branscombe N. R. Disability Models Affect Disability Policy Support through Awareness of Structural Discrimination: Models of Disability // Journal of Social Issues. 2017. Vol. 73. № 2. P. 414. Развитие движений за права людей с инвалидностью, а также приобщение самих людей с инвалидностью к научной деятельности привело к появлению нового подхода к пониманию инвалидности - социальной модели. В соответствии с ней инвалидность - это конструкт, созданный обществом, культурой и историейHoller R. Disabling Ideas - Disabling Policies: The Case of Disability Employment Policy in the Newly Established Israeli State // Social Policy & Administration. 2017. Vol. 51. № 3. P. 425. . Социальная модель в отличии от медицинской, фокусируется не на индивидах и их ограничениях и историях болезни, а на необходимости изменения социальной среды для включения как можно большего количества групп людей в нее и обеспечения возможности для реализации их правТам же, С. 426. .

Исследования последних лет в сфере инвалидности были в том числе связаны с разработкой классификации моделей политики инвалидности, которые проводят различные государства. Например, исследование, проведенное Организацией экономического сотрудничества и развития предполагает, что их 3 и они вписываются в модели социальной политики, предложенные Эспинг-Андерсеном, тогда как, Шанц и Стауб утверждают, что можно выделить 4 модели политики инвалидностиChristoph Tschanz & Ivo Staub (2017) Disability-policy models in European welfare regimes: comparing the distribution of social protection, labour-market integration and civil rights, Disability & Society, 2017. P.1201 . В основу классификации, предложенной учеными, легли 3 показателя: социальная защита, интеграция в рынок труда и обеспечение социальными правами. В результате исследователи предложили 4 модели политик инвалидности: комплексная, которая характерна в основном для стран Северной Европы, активирующая и реабилитационная, которая распространена в основном в странах центральной Европы, восточноевропейская, отличающаяся гарантированием небольшого количества гражданских прав для людей с инвалидностью, и южноевропейская - предпочитающая обеспечение социальной защитыChristoph Tschanz & Ivo Staub (2017) Disability-policy models in European welfare regimes: comparing the distribution of social protection, labour-market integration and civil rights, Disability & Society, 2017. P.1199. Однако, выводы были сделаны относительно данных, собранных только по европейским странам и их применимость типологии к странам других регионов еще не проверена.

В данном параграфе были концептуализированы понятия «социальная политика» и «политика инвалидности», а так же, приведены основные подходы к их пониманию. Таким образом под социальной политикой в данном исследовании понимается «деятельность государства, влияющая на социальный статус и жизненные шансы индивидов, различных групп общества и семей»Skocpol T., Amenta E. States and social policies // Annual Review of sociology. 1986. Vol. 12. № 1. P. 132.. Дискуссия вокруг концепта социальной политики в научной сфере в основном идет вокруг классификации моделей социальной политики, наиболее известной и применимой является, предложенная Эспинг-Андерсеном, в соответствии с которой существует три модели социальной политики - либеральная, консервативная и социал-демократическая. Под политикой инвалидностью понимаются «все законы, государственные программы, акции и юридические решения, которые влияют на людей с инвалидностью»Barnartt, Sharon N. Disability Policy Issues in Developing Countries // Journal of Disability Policy Studies. 1992. Vol. 3. № 1. P.48. . При этом, данное исследование ведется в соответствии с идеями социальной модели к изучению концепта инвалидности, который

Подытоживая, исходя из теории политической повестки для анализа были выбраны следующие индикаторы появления темы в политической повестки ее отражение в законопроектах, законах, стенограммах обсуждения парламента России (Государственной Думы), а также, постановления правительства и приказы президента, в качестве документов, содержащих повестку исполнительной власти. В литературе существует два наиболее распространенных подхода к изучению международных организаций - как к агентам государств и как к независимым акторам. На настоящий момент большинство работ склоняются ко второму подходу. Исследователи выделяют четыре способа влияния международных организаций на внутреннюю политику государства - экономические методы, законодательные, нормативные и через непосредственное вмешательство в формирование внутренней политики. Исследователи измеряют степень влияния международных организаций на политику государств в основном прибегая к кейс-стади и используя интервью в качестве данных, или же к количественным - анализируя статистические, кроме того, в некоторых исследованиях происходит их сочетание.

Глава 2. Анализ влияния ООН и СЕ на политическую повестку России (1994-2018гг.)

Данная глава посвящена анализу политической повестки РФ, ООН и Совета Европы в сфере инвалидности при помощи метода тематического моделирования в R. Для этого представлены результаты тематического анализа основных документов Организации Объединенных Наций и Совета Европы с описанием черт политики в сфере инвалидности данных организаций, основанном на вторичных источниках, далее - результаты тематического анализа повестки РФ (с использованием текстов релевантных законов, законопроектов, стенограмм с заседаний Государственной Думы, текстов Указов Президента и Постановлений Правительства) с описанием основных черт политики в сфере инвалидности, основываясь на проведенный анализ повестки, а также вторичные источники. Затем следует сравнение и выявляется на сколько темы, актуальные в повестке ООН и СЕ находят отражение в повестке РФ, если находят, то в какое время и после каких обстоятельств.

2.1 Анализ политики инвалидности ООН и Совета Европы

ООН и Совет Европы - это международные организации, внимание которых охватывает множество проблем, нуждающихся в коллективных действиях большого количества государств для достижения эффективных решений. Организация Объединенных Наций является более глобальной, так как объединяет большинство государств мира (193 - на настоящий момент) Кратко об ООН [Электронный ресурс]. URL: https://www.un.org/ru/sections/about-un/overview/index.html (дата обращения: 10.05.2019), тогда как Совет Европы - международная организация, объединяющая страны Европы, которая на настоящий момент включает 47 государств Кто мы [Электронный ресурс]. URL: https://www.coe.int/ru/web/about-us/who-we-are (дата обращения: 10.05.2019). На сегодняшний день Россия является членом обеих организаций. Не смотря на то, что задачи и направления деятельности организаций могут различаться, одним из основополагающих принципов в деятельности как Совета Европы, так и ООН является - реализация прав и свобод человека. В связи с чем одно из направлений деятельности обеих организаций - разработка правил, регулирующих деятельность государств-членов по отношению к людям с инвалидностью, при этом именно эти организации внесли наибольший вклад в развитие международных документов в сфере политики инвалидности.

Организация Объединенных Наций проводит множество программ, акций и мероприятий, которые стимулируют государства по всему миру обратить внимание на проблемы в сфере инвалидности. Ключевыми и наиболее близкими к рассматриваемому периоду документами Организации Объединенных Наций являются Программа Действий (1982 год), Стандартные Правила Обеспечения Равных Возможностей для людей с инвалидностью (1994), для проверки соблюдения которых был назначен Специальный Докладчик ООН, и Конвенция о правах людей с инвалидностью (2006), ратифицированная на настоящий момент в 177 странах мира, в том числе и в России About Us [Электронный ресурс]. URL: https://www.un.org/development/desa/disabilities/about-us.html (дата обращения: 10.04.2019) CRPD Latest Developments [Электронный ресурс]. URL: https://www.un.org/development/desa/disabilities/convention-on-the-rights-of-persons-with-disabilities/latest-developments.html (дата обращения: 10.04.2019). Все вышеперечисленные документы были нацелены на изменение политики стран в сторону отхода от медицинского восприятия инвалидности к правовому аспекту Quinn G. et al. Human Rights and Disability.United Nations New York and Geneva. 2002. P. 2. . Программа действий - один из первых международных актов, утвердивших важность подхода к инвалидности с точки зрения прав человека Стандартные правила ООН по обеспечению равных возможностей для инвалидов [Электронный ресурс]. URL: https://www.who.int/disabilities/policies/standard_rules/ru/ (дата обращения: 10.04.2019) и необходимость со стороны государства законодательного обеспечения равенства возможностей для людей с инвалидностью через адаптацию окружающей среды Quinn G. et al. Human Rights and Disability. United Nations New York and Geneva. 2002. P. 31. . Стандартные правила призывают государства обеспечить людям с инвалидностью равные права так же как и равные обязанности, а не «специальные права» для «специальной» группы, обязывают государства убрать препятствия к равному участию всех граждан в общественных процессах, а также призывают к подключению НКО в качестве партнеров в данном процессе. Там же, С.35. Конвенция о правах людей с инвалидностью (далее - Конвенция), принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 2006 году, и вступившая в силу с 2008 года, стала финальной точкой в закреплении правового подхода к инвалидности в международном законодательстве, определив инвалидность не как проблему человека, которая должна быть решена через лечение, а как проблему окружающей среды, которая, в свою очередь, ограничивает возможности реализации гражданских прав людей с инвалидностью. UN Конвенция о правах инвалидов: Учебно-методическое пособие. United Nations, 2014. P. 11. Также, согласно Конвенции отказ в обеспечении различных приспособлений, необходимых для полного участия в общественной жизни может расцениваться как дискриминация Руководство по наблюдению и поддержке участия в выборах лиц с инвалидностью // 2018. P. 20.. Конвенция по правам людей с инвалидностью стала первым из основополагающих договоров по правам человека, который ратифицировала региональная организация - Европейский Союз в 2010 году Там же. Далее рассмотрим результаты тематического анализа вышеперечисленных документов. Это необходимо для того, чтобы в будущем провести сравнение с тематическим анализом повестки России, чтобы сделать вывод о влиянии на нее данных документов. Напомню, что вначале следуют графики, которые отражают наиболее употребляемые в повестке термины и, соответственно, частоту употребления каждого из них в документе. Затем следуют облака тегов, которые включают в себя помимо самых употребляемых терминов, еще и средне-употребляемые термины, чтобы лучше отразить дискурс.

График № 1 «Стандартные Правила Обеспечения Равных Возможностей для людей с инвалидностью. ООН (1994)»

График № 2 (Облако тегов) «Стандартные Правила Обеспечения Равных Возможностей для людей с инвалидностью. ООН (1994)»

График № 3 «Конвенция о правах людей с инвалидностью. ООН (2006)»

График № 4 (Облако тегов) «Конвенция о правах людей с инвалидностью. ООН (2006)»

Таким образом, тематический анализ текстов законодательных актов ООН за рассматриваемый период показал, что к наиболее встречаемым терминам относятся: «права», «обеспечение», «доступ», «всех», «наравне», «деятельности», «государства», «меры», «программы», «дискриминации», «свободе» и другие. Выявленный дискурс отражает уже описанное при качественном анализе вторичных источников направление на создание законодательной платформы для обеспечения прав людей с инвалидностью и включению их в общество.

Главная цель Совета Европы - продвигать ценности прав человека, демократии и верховенства закона в Европе Afflerbach T., Garabagiu A. Council of Europe Actions to Promote Human Rights and Full Participation of People with Disabilities: Improving the Quality of Life of People with Disabilities in Europe // Syracuse J. Int'l L. & Com. 2006. Vol. 34. P. 463. . За формирование курса Совета Европы в сфере инвалидности отвечает Комитет по Реабилитации и Интеграции Людей с инвалидностью, чья главная цель - защита прав людей с инвалидностью и обеспечение условий для их полноценного участия в общественной жизни Там же, С. 464. . Активные шаги в области регулирования политики инвалидности Совет Европы стал предпринимать в 1980-ых: было выпущено несколько Программ Действий - без названия и «ГЕЛИОС 1», основными целями которых были социальная и экономическая интеграция людей с инвалидностью Sybren Bouwsma Disability Policy in EU Member States and the Open Method of Co-ordination P. 48.. В основном, Совет Европы, так же, как и ООН продвигал идеи правового подхода к пониманию инвалидности и предпринимал меры по адаптации и имплементации международных документов на территории Европейского Союза. Основными документами, изданными Советом Европы в сфере политики инвалидности после 1990-ого года являются: «Рекомендация N R (92) 6 о последовательной политике реабилитации инвалидов», содействующую их включению в общество, и «Рекомендация (2006) 5 Комитета Министров государствам-членам о Плане действий Совета Европы по содействию правам и полному участию людей с ограниченными возможностями в обществе: улучшение качества жизни людей с ограниченными возможностями в Европе, 2006-2015 годы». Здесь важно обратить внимание на различие в юридическом влиянии рекомендации и, например, конвенции, чтобы обозначить разницу в методах, которыми руководствуются ООН и СЕ. Конвенция является разновидностью международного договора, она несет обязательный характер, тогда как рекомендацию относят к нормам «мягкого» права, которые в большинстве случаев не обязательны. Бризкун К. А. О видах рекомендательных актов международных организаций и формах их влияния на национальное законодательство // Журнал российского права. 2010. Т. 164. N 8. С. 113. Рекомендация 1992 года была направлена на продвижение инклюзивных преобразований в обществе. В соответствии с Рекомендацией СЕ 2006-ого года, государства призывались к обеспечению полного участия людей с инвалидностью в общественной и политической жизни и обязательным консультациям непосредственно с самими людьми с инвалидностью в процессе принятия политических решений, касающихся их. Afflerbach T., Garabagiu A. Council of Europe Actions to Promote Human Rights and Full Participation of People with Disabilities: Improving the Quality of Life of People with Disabilities in Europe // Syracuse J. Int'l L. & Com. 2006. Vol. 34. P. 468. Далее приведу результаты тематического анализа для документов Совета Европы.

График № 5 «Рекомендация N R (92) 6 о последовательной политике реабилитации инвалидов (1992)»

График № 6 (Облако тегов) «Рекомендация N R (92) 6 о последовательной политике реабилитации инвалидов (1992)»

График № 7 «Рекомендация (2006) 5 о Плане действий Совета Европы: улучшение качества жизни людей с ограниченными возможностями в Европе, 2006-2015 годы»

График № 8 (Облако тегов) «Рекомендация (2006) 5 о Плане действий Совета Европы: улучшение качества жизни людей с ограниченными возможностями в Европе, 2006-2015 годы»

Графики показывают, что также как и в случае ООН, повестка Совета Европы направлена на обеспечние прав людей с инвалидностью и их соблюдение в государствах-членах («интеграция», «професссиональной», «возможность», «обеспечивать», «права», «включать»). Однако, в отличии от более «обширной» повестки ООН, повестка Совета Европы отличается наличием конкретных терминов, таких как: «работа», «план», «программа», «действия», «услуги», «меры», «обучение». Также, интересно отметить, что если в 1992 году термин медицинского характера «реабилитация» в документе Совета Европы фигурирует как один из наиболее употребляемых, то в Плане на 2006-2015 гг. он уже не появляется совсем, в том числе и среди средне-употребляемых. Это же можно заметить и при сравнении средне-употребляемых терминов: в 1992 наблюдаются такие термины как «заболевания», «медицинской», «службы», «персонала», «уход», «лечение», «здравоохранения», которые определенно нас относят к медицинской модели, что показывает, что в то время упоминание данных тем все еще было актуальным, тогда как в 2006 году, подобных терминов не наблюдается.

2.2 Анализ политической повестки по отношению к людям с инвалидностью в Российской Федерации

- начальный период 1994 - 2003 гг., когда происходил отход от Советской системы, и началось формирование первичной законодательной базы Российской Федерации по отношению к людям с инвалидностью, а также этот период позволит проверить степень влияния на данные процессы рекомендаций СЕ и законодательных актов ООН 90-ых годов;

- 2004 - 2010 гг., принято множество решений в России, касающихся изменений пенсионной системы и системы льгот, период позволит проследить влияние ранее принятых документов, а также начальный период имплементации Программы действий Совета Европы (2006-2015), принятой Комитетом СЕ в 2006 году;

- 2011 - 2018 гг., ратификация Конвенции в России в 2012 году. Данный период поможет проследить результаты влияния как Конвенции, так и Программы действий Совета Европы 2006-2015.

2.2.1 I период: 1994 - 2003 гг.

В первую очередь, начиная анализ политического курса в отношении людей с инвалидностью в России, необходимо кратко обозначить важную предысторию его формирования, отсылающую нас к рассмотрению концепта инвалидности в Советском Союзе. Довольно емко характеризует данный период фраза Советского правительства, сказанная в ответ на запрос Международного Комитета о проведении Олимпийских игр для инвалидов в СССР в 1980-ом году - «В СССР инвалидов нет» Фефёлов В. А. В СССР инвалидов нет! OPI, London, 1986. С. 121.. Именно эта известная фраза послужила заглавием к книге одного из правозащитников людей с инвалидностью в СССР - Валерия Фефёлова. В Советском Союзе государство использовало исключительно медицинский подход к пониманию политики по отношению к людям с инвалидностью - их помещали в различные специализированные учреждения, дома-интернаты, производства для инвалидов, что в конечном итоге вело к изоляции целой части общества и к формированию стереотипа о их отсутствии в государстве Романов П. В., Ярская-Смирнова Е. Р. Политика инвалидности: Социальное гражданство инвалидов в современной России. Научная книга, 2006. С. 11.. Однако, в 1990-ом году была предпринята попытка изменения законодательства в сфере политики инвалидности в либеральном направлении, и даже приведения в соответствии с нормами ООН, разработанными в 1980-1990-ых годах Демьянова А. В. Меры государственной поддержки занятости инвалидов в России // Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 4. С. 165. - Концепция государственной политики в отношении инвалидов и Закон «Об основных началах социальной защищенности инвалидов СССР», однако закон не был ратифицирован в РСФСР Шубина О. А. История развития законодательства о профессиональной реабилитации инвалидов (1990-2012 гг.) // Вопросы современной науки и практики. Университет им. ВИ Вернадского. 2012. N С38. С. 122. . В Российской Федерации первый закон, определяющий формирование политики по отношению к людям с инвалидностью был принят в 1995 году - № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в России?скои? Федерации».

Далее перейдем к рассмотрению тематического анализа формирования политической повестки России по отношению к людям с инвалидностью в рассматриваемый период, чтобы выделить общие тенденции и особенности ее формирования. Напомню, что для анализа были использованы доступные тексты релевантных законов, законопроектов, стенограмм с заседаний Государственной Думы, текстов Указов Президента и Постановлений Правительства за рассматриваемый период. Указанному периоду соответствуют графики № 8 - № 25 (см. Приложение) и график, представленный ниже, отображающий анализ повестки за весь указанный период. С 1994 года по 2003 год видно, что в повестке преобладают такие темы как «пенсия», «труд», «военный» и «ветераны», при этом «ветераны», «выслуга», «военного» и тому подобные темы появились в повестке в двухтысячном году и стали наиболее обсуждаемыми темами с того момента. Отличается лишь повестка 1995г. (см. Приложение), в которой ни одна из характерных для данного периода среди наиболее обсуждаемых тем не появляется, при этом в 1995 г. в повестке возникают такие темы как «реабилитация», «независимость», «собственность».

График № 48 «Анализ повестки РФ, 1994-2003 гг.»

В исследованиях по данному периоду указывается, что в 1990-ые государство в сфере политики инвалидности в большинстве случаев предпринимало меры компенсационной политики: через повышение доступности пенсий и пособий (в 1992 году вступил закон «О государственных пенсиях РФ», охватывавший все группы инвалидности, при этом каждый имел право выбирать между социальной пенсией и пенсией по инвалидности, ветераны ВОВ и инвалиды в следствие военной травмы могли получать две пенсии Демьянова А. В. Меры государственной поддержки занятости инвалидов в России // Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 4. С. 165. ), а также некоторые меры по увеличению спроса на труд людей с инвалидностью (введение налоговых льгот и установление квоты на труд инвалидов Там же, С. 167).

Далее рассмотрим поподробнее случай с отличающейся повесткой - 1995 год. Именно в этом году был введен основной закон в России в сфере инвалидности - Закон № 181 «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», который впервые объявлял в качестве цели политики в отношении людей с инвалидностью не поддержку и помощь инвалиду, а «обеспечение равных возможностей для реализации прав» Романов П. В., Ярская-Смирнова Е. Р. Политика инвалидности: Социальное гражданство инвалидов в современной России. Научная книга, 2006. С. 11.. Однако, как указывают исследователи, он имел ряд недостатков, в первую очередь - отсутствие механизма реализации декларированных норм Малева Т. М. и др. Инвалиды в России: причины и динамика инвалидности, противоречия и перспективы социальной политики [Электронный ресурс]. URL: https://aupam.ru/pages/sozial/invalidih_v_rossii_prichinih_i_dinamika_invalidnosti_protivorechiya_i_perspektivih/oglavlenie.html (дата обращения: 12.04.2019), возможно, именно поэтому в основном в политическом курсе сохранялись методы «опеки», что объясняет тот факт, что повестка меняется именно в год принятия, однако в последующие года в ней уже не превалируют темы «реабилитации» и тому подобные.

Далее выясним посредством анализа совпадения тем на сколько ранее выпущенные документы ООН и СЕ повлияли на повестку данного периода, для этого будем использовать общий тематический анализ документов 80-90-ых годов ООН и Совета Европы и выделим наиболее актуальные в них темы, а затем сравним на сколько часто они фигурируют в повестке за 1994-2003 года в целом и после чего отдельно рассмотрим 1995 год и ФЗ № 181, так как интересно проверить влияние международных актов на столь важный в сфере инвалидности закон.

График № 49 «Анализ повестки ООН и СЕ, 1980-1990гг.»

Таблица №1 «Анализ влияния повестки международных организаций на политический курс по отношению к людям с инвалидностью 1994-2003»

Анализ показал, что, в целом ООН и Совет Европы в рассматриваемый период не имели весомого влияния на формирование политической повестки в России по отношению к людям с инвалидностью, за исключением 1995 года, и в частности Федерального Закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», что также находит подтверждение и в других исследованиях, которые рассматривали данный законодательный акт (Например, см. Шубину, 2012 и Романова и Ярскую-Смирнову, 2006). Стоит отметить, что темы, актуальные в повестках международных организаций присутствуют в небольшой степени и в повестке за указанный период, например, термин «реабилитация», однако не являются преобладающими. За данный период в повестке превалируют такие слова как «пенсия», «льготы», «военный», «ветеран», что показывает, что государство проводит политику «опеки», тогда как и ООН, и Совет Европы через законодательные акты и программы действий в то время стремились стимулировать государства переходить к социальной модели политики инвалидности.

2.2.2 II период: 2004-2010 гг.

Тематический анализ за данный период (см. Приложение) показывает, что превалирующими темами за данный период, как и за уже рассмотренный ранее являются: «война», «пенсия», «детей», а также - «труд», термин, который в этот раз встречается чаще, чем в прошлый период, и в 2009-2010 годах в список наиболее обсуждаемых попадает термин «жилье».

График № 50 «Анализ повестки РФ 2004-2010 по отношению к людям с инвалидностью»

Мы также видим, что термин «реабилитация» является одним из наиболее обсуждаемых, что показывает нам сохранение тенденции к изменениям, заданной принятым законодательством за прошлые годы. Для того, чтобы лучше разобраться в указанных причинах особенностей тематики повесток обратимся к исследовательским работам.

Термин «пенсия» остался одним из наиболее употребляемых в политической повестке России за период с 2004 года по 2010, так как за это время были внесены изменения в пенсионное законодательство, касающиеся людей с инвалидностью.

Наиболее важным из них стало нововведение 2005 года, в соответствии с которым пенсии по инвалидности стали назначаться в соответствии со степенью ограничения трудоспособности - III, II или I Демьянова А. В. Меры государственной поддержки занятости инвалидов в России // Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 4. С. 170. .

Также, в 2005-2006 году произошло реформирование системы предоставления льгот: часть льгот стала предоставляться в денежном эквиваленте, а также некоторые введенные меры привели к снижению занятости людей с инвалидностью Там же, С. 172. . Однако, необходимо отметить, что вводили и меры по интеграции людей с инвалидностью в общественную жизнь. инклюзивный социальный инвалидность

Перейдем к анализу влияния повестки международных организаций на рассматриваемый период.

Для проведения анализа к уже упомянут документам ранее добавим анализ Программы действий Совета Европы на 2006-2015 года и выявим общие для данных документов наиболее популярные темы.

Ниже представлен график с выявленными результатами.

График № 51 «Анализ повестки международных организаций 1982-2006»

Далее выделим наиболее повторяющиеся темы и проверим насколько они нашли отражение в повестке Российской Федерации в период с 2004 по 2010 года.

Таблица №2 «Анализ влияния повестки международных организаций на политический курс по отношению к людям с инвалидностью 2004-2010»

За данный период не установлено сильного влияния международных документов на формирование политической повестки, так как наиболее популярными темами в течении семи лет являлись «пенсии», «ветераны», «льготы», что означает сохранение модели политики опеки.

Также, можно отметить разницу в подходах к наименованию: если в повестке России мы встречаем только обозначение «инвалид», то документах международных организаций наиболее часто встречаемым наименованием является «люди с ограниченными возможностями», «с инвалидностью», что признано исследователями наиболее подходящими наименованиями для людей с инвалидностью.

Тогда как «инвалид» признано как дискриминирующее обращение. Однако, необходимо отметить, что возросло совпадение по сравнению с прошлым периодом в пунктах «реабилитация», «образование», а также, в повестке начали возникать такие термины как «интеграция» и «доступ».

2.2.3 III период: 2011-2018 гг.

Рассмотрим результаты тематического анализа повестки Российской Федерации по отношению к людям с инвалидностью с 2011 года по 2018 включительно (см. Приложение, общий анализ повестки за весь период - График ниже).

Для выявления влияния на данный период повестки международных документов, выведем график, отображающий документы ООН и Совета Европы за 2000-ые года - План действий 2006-2015 и Конвенция ООН о Правах людей с инвалидностью, принятая в 2006 году, вступившая в действие в 2008 и ратифицированная в России в 2012 году.

Рассмотрим влияние актуальных документов ООН и Совета Европы на повестку РФ по отношению к людям с инвалидностью 2011-2018. Далее последует общий график, отображающий результаты для повестки в целом за рассматриваемый период.

График № 52 «Тематический анализ документов ООН и Совета Европы за 2000-ые года»

График № 53 «Тематический анализ повестки РФ по отношению к людям с инвалидностью 2011-2018»

Изменение повестки - очевидно. В этом периоде сильно увеличилось употребление таких терминов как «доступность», «образование», «реабилитация», «труда», в повестку вошли, но не стали наиболее употребляемыми, такие термины как «абилитация», «овз», «люди с ограниченными возможностями». Все это свидетельствует о коренном изменении к подходу формирования политики в области инвалидности. Как мы видим по анализу повеестки за каждый из входящих в период лет, повестка начинает немного меняться с 2011 года, однако наибольшие изменения пришли на 2012 г., 2014 - 2016гг. Эти изменения связаны с ратификацией Конвенции ООН о правах инвалидов и приведением законодательства в соответствии с нормами Конвенции. Конвенция стала первым из международных документов, который был полностью имплементирован в национальное право Российской Федерации.

Исследователи также указывают о значительном влиянии Конвенции на политику по отношению к людям с инвалидностью, характеризуя ее принятие как первый шаг к переходу к социальной модели инвалидности, основывающейся на обеспечении условий к реализации прав для людей с инвалидностью Руководство по наблюдению и поддержке участия в выборах лиц с инвалидностью // 2018. С. 11.. Как мы можем заметить, исходя из графика, одной из наиболее обсуждаемых тем в повестке России в рассматриваемый период стала «доступность», это связано с запуском программы «Доступная Среда» в 2011 году, которая нацелена на преобразование городской среды в благоприятную для жизнедеятельности всех граждан (что также называется «универсальный дизайн»), включая людей с инвалидностью Никонова А. А. Государственная программа «Доступная среда на 2011-2015 годы» как фактор ликвидации барьеров инвалидности в России // Вестник Томского государственного университета. 2016. Т. 33. № 1. С. 78. . Для соответствия требованиям Конвенции о доступности пространства за рассматриваемый период были приняты такие меры как Приказ Минспорта России от 24.08.2015 N 825 Об утверждении порядка доступности спортивных объектов и Приказ Минтранса России от 01.12.2015 N 347 Об утверждении Порядка обеспечения условий доступности транспортных средств автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта, автовокзалов, автостанций и предоставляемых услуг и другие. В 2014 году был принят Закон № 419 от 01.12.2014, который привел законодательство в различных областях в соответствие с нормами Конвенции Демьянова А. В. Меры государственной поддержки занятости инвалидов в России // Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. N 4. С. 174. . Данный закон впервые ввел понятие о недопустимости дискриминации на основании инвалидности, а также ввел понятие «абилитации» («система и процесс формирования отсутствовавших способностей инвалидов к бытовой, общественной, профессиональной и другой деятельности») Президент России подписал Федеральный закон о регулировании правоотношений в сфере социальной защиты инвалидов в связи с ратификацией Конвенции о правах инвалидов [Электронный ресурс]. URL: http://government.ru/activities/selection/525/21178/ (дата обращения: 23.03.2019), что нашло отражение в повестке.

При анализе повестки также было отмечено учащение появления термина «образование» в повестке РФ по отношению к людям с инвалидностью. И действительно, за данный период были введены меры по созданию инклюзивной системы образования в Российской Федерации, например, внесены изменения в государственные образовательные стандарты Бурдяк А. Я. et al. Инвалидность и социальное положение инвалидов в России / ed. by Т. М. Малева. , 2017.«Дело» РАНХиГС. С. 121..

Нельзя не отметить, что темы «льгот», «пенсий» и «трудовой занятости» также остались среди наиболее популярных в повестке. Исследователи связывают усиление мер по интеграции людей с инвалидностью в открытый рынок с приведением к соответствию законодательства к мерам Конвенции: с 2012 года было устранено противоречие в законодательстве, когда инвалиды третьей степени признавались неспособными к труду, что противоречило Конституции и Конвенции, реформа же позволила признавать их способными к труду с помощью других лиц Демьянова А. В. Меры государственной поддержки занятости инвалидов в России // Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 4. С. 176. .

А также были изменены правила квотирования предприятий, что включило в систему квотирования малые, средние и крупные предприятия. Там же

Не смотря на то, что по уже проведенному анализу влияние международных организаций, в частности ООН, кажется очевидным, что также подтверждается во многих исследованиях, далее проверим это посредством сопоставления наиболее употребляемых терминов.

Таблица №2 «Анализ влияния повестки международных организаций на политический курс по отношению к людям с инвалидностью 2011-2018»

Сопоставление наиболее употребляемых терминов наглядно отображает высокую степень влияния на политическую повестку России Конвенции ООН, так как именно это событие повлекло большие перемены в законодательной сфере в области инвалидности, а также ко введению многих новых государственных программ.

Подытоживая, в данной части было установлено, что наименьшее влияние на повестку по отношению к людям с инвалидностью в России ООН и Совет Европы имели в период между 2004 и 2010 годами, наибольшее - 2011- 2018гг., небольшая степень влияния была выявлена в период 1994 - 2003 года. Анализ также подтвердил тезисы С. Берштейна и Б. Кашора о том, что «жесткие» формы влияния международных организаций на внутреннюю политику государства, например, через разработку международного законодательства, которое принуждает государств-членов организации ему следовать, являются более эффективными нежели «мягкие», такие как рекомендации Bernstein S., Cashore B. Globalization, four paths of internationalization and domestic policy change: the case of ecoforestry in British Columbia, Canada // Canadian Journal of Political Science/Revue canadienne de science politique. 2000. Т. 33. № 1. P. 67-99. . По причине того, что было выявлено, что ратификация Конвенции ООН о правах инвалидов повлекла за собою сильное изменение тематики повестки, тогда как издание различных рекомендаций Совета Европы весомо не отразились на повестке России. Таким образом, данное исследование подтверждает на примере влияния ООН и СЕ на политическую повестку РФ, что международные организации могут иметь влияния на политическую повестку государства, относящемуся к неопармониальному режиму.

Заключение

Исследовательский вопрос данной работы - влияют ли ООН и СЕ на формирование политической повестки по отношению к людям с инвалидностью в Российской Федерации?

Для ответа на него была проанализирована теориия формирования политической повестки и выявлены следующие индикаторы появления темы в политической повестки: ее отражение в законопроектах, законах, стенограммах обсуждения парламента России (Государственной Думы), а также, постановления правительства и приказы президента, в качестве документов, содержащих повестку исполнительной власти. Кроме того, теории о международных организациях, в соответствии с которыми выделяются четыре способа влияния международных организаций на внутреннюю политику государства - экономические методы, законодательные, нормативные и через непосредственное вмешательство в формирование внутренней политики.

Основываясь на результаты тематического анализа текстов было установлено влияние ООН и СЕ на политическую повестку России: наименьшее - в период между 2004 и 2010 годами, наибольшее - 2011- 2018гг., небольшая степень влияния была выявлена в период 1994 - 2003 года.

Список источников

1. Axford N. Exploring the influence of international governmental organisations on domestic child welfare policy and practice // Adoption & Fostering. 2013. Vol. 37. N 1. P. 57-70.

2. Bagenstos S. R. Law and the Contradictions of the Disability Rights Movement. , 2014.Yale University Press ed. P. 240

3. Baumgartner F. R., Green-Pedersen C., Jones B. D. Comparative studies of policy agendas // Journal of European Public Policy. 2006. Vol. 13. N 7. P. 959-974.

4. Baumgartner F. R. John Kingdon and the evolutionary approach to public policy and agenda setting // Handbook of public policy agenda setting. 2016.Edward Elgar Publishing ed. P. 53-65.

5. Barnett M. N., Finnemore M. Rules for the world: international organizations in global politics. Cornell University Press, 2004.P. 223.

6. Bevan S., Jennings W. Representation, agendas and institutions // European Journal of Political Research. 2014. Vol. 53. N 1. P. 37-56.

7. Bernstein S., Cashore B. Globalization, four paths of internationalization and domestic policy change: the case of ecoforestry in British Columbia, Canada // Canadian Journal of Political Science/Revue canadienne de science politique. 2000. Т. 33. № 1. P. 67-99.

8. Burns S. L. et al. The World Bank Improving Environmental and Natural Resource Policies: Power, Deregulation, and Privatization in (Post-Soviet) Armenia // World Development. 2017. Vol. 92. P. 215-224.

9. Boynton G., Richardson G. W. Agenda setting in the twenty-first century // New Media & Society. 2016. Vol. 18. N 9. P. 1916-1934.

10. Brady D., Bostic A. Paradoxes of Social Policy: Welfare Transfers, Relative Poverty, and Redistribution Preferences // American Sociological Review. 2015. Vol. 80. N 2. P. 268-298.

11. Cobb R., Ross J.-K., Ross M. H. Agenda Building as a Comparative Political Process // The American Political Science Review. 1976. Vol. 70. N 1. pp. 126-138.