Проблема определения численности органа политического представительства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Проблема определения численности органа политического представительства

Введение

Постановка проблемы. Сегодня демократическое государство ассоциируется с представительной демократией. Такого рода демократией, где принятие политически обязательных решений делегировано представительным органам. Однако с точки зрения классической политической философии, представительное правление демократии противоположно. Идеал афинской демократии состоял в непосредственном участии граждан в политической жизни, поэтому в «Политике» Аристотеля мысль о делегировании гражданских полномочий («мы считаем гражданами тех, кто участвует в суде и народном собрании») не могла возникнуть . Критикуя государственный строй Крита, схожий в механике своей организации современным представительным демократиям, Аристотель заявлял о недопустимости опосредованного участия общины в политической жизни .

Выбираемые представительные органы являются сравнительно новым способом организации политической власти. Парламентская демократия появляется в конце XVIII-начале XIX века почти одновременно с возникновением государств современного типа. Основная задача политического представительства состояла и состоит в эффективной репрезентации коллективного интереса граждан, которые вместе образуют политическую общность. В силу своих больших размеров общность не может управляться непосредственно, как это было в античных полисах, что вынуждает к образованию специальных органов, репрезентирующих граждан. Сегодня представительные органы, именуемые парламентами, действуют более чем в 200 странах мира. Система представительства является на сегодняшней день неотъемлемой чертой практически всех государств, вне зависимости от типов действующих в них политических режимов.

В исследовании мы будем говорить только об органах политического представительства, то есть парламентах и преимущественно их нижних палатах. Помимо парламентов, существуют и другие представительные органы, например, в муниципальных образованиях, или системы представительства интересов субъектов в федеративных государствах.

По числу представителей парламенты мира трудносопоставимы. В Китае 2980 депутатов, Германии - 709, Гренаде - 15, в Андорре - 28. При этом вопрос определения оптимальной численности представителей является в теории политической репрезентации малоисследованным. Чаще всего этот вопрос остается за скобками исследований представительного правления. Алексис де Токвилль, автор историко-политического трактата «Демократия в Америке», одним из первых заметил существование этой проблемы. Тогда он указал на увеличивающуюся квоту представительства в палате представителей к 1830-м годам . Действительно, история конституционного развития показывает, что в США коэффициент представительства снижается уже на протяжении последних 200 лет. Количество мест в Палате представителей достигло наивысшего значения в 435 мест в 1910 году.

Впрочем, за примерами неопределённости воззрений на численность парламента можно обратиться и к отечественной конституционной истории.

В одном из последних проектов Конституции Российской Федерации, подготовленных к концу лета 1993 года, численность депутатов Государственной Думы составляла 400 человек. 21 сентября 1993 г. Президент РФ своим Указом № 1400 утвердил Положение «О федеральных органах власти на переходный период» и Положение «О выборах депутатов Государственной Думы», которые предусматривали избрание Государственной Думы в составе 400 депутатов . Однако уже 1 октября 1993 г. Президент РФ своим Указом № 1557 внес изменения и дополнения в Положение «О федеральных органах власти на переходный период» и утвердил уточненную редакцию Положения «О выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году». Согласно принятым этим указом изменениям, численность депутатов Государственной Думы была увеличена до 450 человек. Это же количество было закреплено в Конституции РФ, приятой на референдуме 12 декабря 1993 г.

В материалах конституционного совещания нет обоснования ни числа 400, ни 450 депутатов. Можно только догадываться, что заставило авторов российской конституции заменить одно число другим. Оба числа кажутся сравнительно большими, но ни одно из них не было обосновано ни с юридической, ни с практической точек зрения. Возможно, число 450 ближе к числу депутатов двухпалатного Верховного Совета РСФСР, состоявшего после 1989 года из 460 депутатов, или же числу представителей в Конгрессе США, где заседает 435 представителей. В таком случае перед нами классический пример «path dependence», где решение по одному из важнейших вопросов в организации системы представительства принималось, исходя из имевшихся на тот момент исторических опций.

Впрочем, ответа на вопрос, какое число мест должно быть в парламенте, в настоящий момент нет. В некоторых ситуациях численность парламента в 450 депутатов может восприниматься как избыточная. Например, на Украине в ходе конституционной реформы 2020 года число депутатов Верховной Рады было сокращено с 450 до 300. При обсуждении этой поправки в Конституцию Украины единственным доводом в пользу уменьшения числа представителей было сокращение бюджетных расходов, никаких других аргументов ни в пояснительной записке, ни в общественной дискуссии в пользу изменения числа парламентских мест высказано не было.

Летом 2019 года проблема численности органа политического представительства была чрезвычайно актуальна для российской политической жизни. В ходе широко освещавшейся избирательной кампании в Московскую городскую Думу стала очевидна недостаточность численности московского парламента - всего 45 депутатов на большой двенадцатимиллионный город. Каждый депутат Московской городской Думы представляет округ с численностью избирателей примерно двести тысяч человек, что соответствует коэффициентам представительства государственных парламентов. Для того, чтобы обеспечить равную норму представительства и равное обеспечение депутатами на душу голосующего населения, была разработана специальная схема избирательных округов, которая сильно отличается от административного, географического и социального деления московских районов. Использование мажоритарной избирательной системы при широкой произвольности в нарезке округов наложило свой отпечаток на политическое представительство по итогам выборов. В результате, многие политические группы Москвы посчитали себя недопредставленными в выборном органе, поскольку в соответствии с принципом большинства, они не могли избрать своих представителей вследствие относительного преобладания в избирательном округе их политических оппонентов.

Исследуемая проблема обладает большой научной и практической актуальностью. Определение размеров парламентов необходимо для организации представительных органов во всех существующих правопорядках и вопрос о размерах легислатуры нельзя обходить стороной.

Основная гипотеза исследования состоит в предположении, что число мест в парламентах в настоящий момент бессистемно. Способ организации избирателей в избирательные округа, используемая избирательная система, форма правления - не оказывают влияние на количество депутатов в парламенте. На изменение числа мест в парламенте политиков подталкивают не правовые принципы, а собственные политические интересы. В то же время отсутствие универсального правила, применимого для политических систем всех размеров, требует введения правового начала при определении размеров депутатского корпуса. Избирательное право, несмотря на свою политическую природу и по историческим меркам недавнее появление, является индивидуальным и неотъемлемым правом человека.

Цель исследования состоит в нахождении правовых принципов, влияющих на определение численности органа политического представительства.

Цель будет достигнута решением следующих исследовательских задач:

1. Изучения связи между формой государственного устройства и числом мест в парламенте.

2. Изучения политических предпосылок определения числа мест в парламенте.

3. Выявления правовых критериев для установления числа мест в парламенте.

Методология и методы исследования

Исследуемая проблема находится на стыке двух наук - политологии и конституционного права и, следовательно, может быть рассмотрена исходя из двух разных методологических подходов, присущих каждой из них.

Первый подход (политологический по своей сути) предполагает нахождение общих правил и закономерностей при установлении мест в парламенте, исходя из функциональной зависимости различных общественных явлений и их влияния на численность депутатского корпуса.

Второй подход (конституционно-правовой), состоит в исследовании нормативно-ценностной концепции, лежащей в основе порядка формирования парламентов. При применении этого подхода следует исходить из, во-первых, ценностных основ, на которых базируется представительная система, во-вторых, из анализа конкретных форм существования этого общественного института.

Наука публичного права обладает собственным методом исследования общественных процессов, взаимоотношений между людьми, корпорациями, политическими институтами. Несмотря на то, что политология также имеет своим предметом исследования политические институты, юридический подход к изучению политики состоит в поисках правовых основ организации политики и политических процедур. Процедурные правила коллективных политических действий, чтобы считаться правовыми, должны отвечать основным принципам права. Юридическое равенство, которое лежит в основе права как такового, составляет главный принцип правовой организации политических институтов, в том числе системы выборов и организации представительных органов.

Устройство политических институтов определяет возможности реализации гражданами их политических прав. Для обеспечения равенства прав граждан недостаточно признания равенства голосов всех участников выборов или обеспечения равных возможностей при проведении кампании. Неправильное и неправовое устройство политических институтов специально или непреднамеренно может исказить итоги свободного волеизъявления и тем самым обессмыслить значение сделанного гражданами выбора. Установление правил политических процедур должно производиться на основе принципа равенства для обеспечения реального воплощения права в общественных отношениях.

Объяснение позитивного права через призму юридической доктрины традиционно для юридических исследований, однако применительно к исследуемой теме данный подход будет явно недостаточен. Рационализация и объяснение числа мест в парламенте сильно затруднены, как будет показано в первой главе работы. Более того, в публичном праве, в отличие от других отраслей права, гораздо меньше сформированных и устоявшихся правовых принципов, сами принципы гораздо сильнее зависят от конституционно-правовой жизни и изменяющихся представлений о стандартах организации правового государства, понимания эффективности общественных моделей и установления границ свободы личности в обществе.

Правовое исследование предваряется политологическим исследованием, которое рассматривает взаимосвязи между фактами общественной жизни, государственного устройства и численностью парламента. Эта первая часть исследования носит вспомогательный характер и должна помочь в выяснении принципов, от которых зависит число мест в органах политического представительства. Методологически выяснение взаимосвязей осуществляется посредством количественного анализа по ряду формализованных критериев и выяснения вклада различных факторов на число представителей в парламенте (методология количественного исследования более подробно описывается в соответствующей главе работы, а также в приложении).

В ходе работы были использованы такие общенаучные методы, как системный анализ изучаемых явлений и синтез полученных результатов исследования, логические умозаключения. Причем в политологической части исследования используется индуктивный метод, в правовой части исследование исходит из дедуктивного метода.

Степень научной разработанности проблемы

Размеры парламента считаются одним из четырех столпов избирательной системы, наряду с правилами электоральных процедур, размером избирательного округа и процентным барьером для допуска к распределению мест в представительном органе . Вопрос определения численности представительных органов, в отличие от трех других столпов, рассматривается в рамках правовых исследований чаще всего как изначально заданный факт политической жизни, вследствие чего эта проблема не получает достаточного внимания исследователей. В то же время эта проблема активно изучается в политологической науке, прежде всего, исследуются политические эффекты, вызванные изменением размеров легислатур.

Среди литературы по теме преобладают исследования американских политологов, поскольку проблема нахождения оптимальной численности представительных органов является предметом активной общественной и научной дискуссии в США, где с момента основания государства ведутся споры об определении размеров Палаты Представителей. Первый спор на эту тему возник ещё на Филадельфийском конвенте в 1787 году. Известна дискуссия Джорджа Вашингтона об установлении пропорции в 30000 человек на одного представителя в Палате Представителей вместо доминировавшей тогда точки зрения о необходимости соблюдения пропорции 1 представитель на 40000 человек.

Наиболее активное научное изучение проблемы осуществлялось уже в XX веке, когда после взрывного роста численности мирового населения и распространения всеобщего избирательного права проблема соотношения размеров избирательного и депутатского корпусов стала очевидной. Происходившая во второй половине XX века «экономическая интервенция» в гуманитарные науки оказала большое влияние на характер исследования этой проблемы. Размеры парламентов, будучи измеряемыми в числах, создавали плодотворную почву для использования количественных моделей. Прежде всего, в этих исследованиях преимущество отдавалось не качеству и правовым основам репрезентации, а эффективности функционирования законодательного органа. Это направление активно прорабатывалось в рамках теории общественного выбора, в которой политологи, основываясь, прежде всего, на различных аналитических моделях, теории игр и теории принятии решений, занимались поиском наиболее эффективного политического дизайна. Среди работ в данном направлении следует отметить труды Р. Таагеперы, А. Липхарта, Дж. Бакенен и Г. Таллок, Г.Стиглера, Э. Ориол и Роберта Дж. Гари-Бобо, Д. Мюллера. Предложенные в их исследованиях теории дают интересный пример математической интервенции в социальные науки, взаимодействия математики и права. В это время математики пытались создать теоретическую модель, с помощью которой можно измерить юридическую фикцию (право голоса или эффективное представительство), созданную для описания результатов очень сложного социального и политического явления, в то время как политологи овладевали математикой и низводили правовые категории до уровня удобной гипотезы в математической теореме.

Многие из упомянутых исследователей, которые предлагали объяснения размеров законодательных органов, основывались на «правиле кубического корня» или «законе куба», введенном в научную дискуссию политологом Рейном Таагеперой в 1972 году. Р. Таагаперой была выведена оптимальная численность парламента, избираемого по мажоритарной системе, как кубический корень из всего населения (S=P1/3). Этот закон объясняется Таагаперой прежде всего тем, что при кубическом соотношении между избирателями и депутатами лучше всего сохраняется пропорция между числом отданных за партию голосов и полученных ею мест, а доминирующая партия не получает избыточных мест, не соответствующих пропорциональному отношению между избирателями соревнующихся партий. Однако это правило, как оказалось, не всегда действует на практике. Оно позволяет добиться оптимальной пропорциональности только в чистой двухпартийной системе. В то же время на верность пропорции влияет также порядок разделения страны на избирательные округа, её размеры, динамика изменения численности населения . Впоследствии им был предложен метод применения «закона куба» применительно к странам с пропорциональной избирательной системой .

Идея о поиске некоего логарифмического соотношения владеет умами многих исследователей, которые отмечают, что средние размеры парламентов редко выходят за пределы кубического корня населения страны с незначительными отклонениями как выше, так и ниже степени 0,3 (см. Приложение. Таблица 1 «Закон куба в 2019 году»). Исходя из этих наблюдений делаются предложения по установлению численности парламента как квадратного корня из размеров населения страны . Тем не менее это и другие эмпирические наблюдения не способны объяснить, почему размеры парламентов должны соответствовать кубическому или какому-другому корню из численности населения.

Начиная с 1980-х годов вектор изучения этой проблемы изменился: ученые-политологи стали обращать внимания не только на эффективность избирательных систем, но и на причины, по которым они изменяются, и на политические последствия, возникающие в результате этих изменений . Сегодня политологические работы, исследующие вопрос нахождения оптимальной численности парламента через эффективность его работы и экономические издержки от размеров представительства, достаточно редки и не находятся в основном русле научного поиска.

В 2000-е и 2010-е годы количество работ по проблеме исследования сильно возросло по сравнению с предшествующим периодом. Это можно объяснить тем, что в это время начались активные общественные и парламентские дискуссии по вопросу сокращения размеров парламентов практически во всех странах: во Франции (в 2012, 2014, 2017 гг.), в Гватемале ( в 2008, 2016 гг.), в Венгрии (в 2010, 2011 гг.), в Ирландии (в 2011 г.), в Италии (в 2011, 2019 гг.), в Японии (в 2012 г.), в Мексике (в 2009, 2012 гг.), в Нидерландах (в 2011 г.), в Португалии (2011 г.), в Великобритании (в 2011, 2015 гг.), в Германии (2019-2020) и других. Идея сокращения размеров представительных органов витает в воздухе. Направление этих обсуждений идет в одном русле - число депутатов избыточно, поэтому их следует сократить. Подобные суждения высказываются также и в странах бывшего СССР, на Украине и в России, в духе «Зачем нам столько этих бездельников?». На Украине, как уже было сказано выше, это привело к конституционной реформе, в результате которой количество депутатов Верховной Рады следующего созыва было сокращено. Возможная причина появления таких дискуссий - отстранение граждан от политической жизни и вызванный этим кризис репрезентации, с которым в начале XXI веке столкнулись многие страны.

Восприятие значительной частью общества разных стран числа парламентариев как «чрезмерного» поставило перед наукой вопрос должного числа, который в ходе общественного обсуждения обычно игнорируется. Действительно, поиск идеального или адекватного числа не является предметом этих дискуссий и реформ. Заложенная в самой постановке проблемы модель отрицания сильно ограничивает пространство дискуссии дихотомическим противопоставлением - число или достаточно, или избыточно. Ответом на эту общественную дискуссию стало появление большого количества работ, задающих вопрос: «Кому выгодно сокращение мест в парламенте?». Среди этих работ следует отметить статьи и книги А.Марланда, И. Штиглера, Т. Эрхарда, К. Йакобса.

Эти исследования объединены использованием теории рационального выбора, декларирующей в случае с парламентами, - рациональность устремления политических акторов при установлении числа мест. Выводы, которые делаются на основании этих исследований, вносят значительный вклад в формирование представлений о том, как влияют размеры парламентов на демократизацию обществ и институтов.

Количество российских исследований, посвященных выяснению необходимого числа представителей в муниципальных, региональных и федеральных органах власти, является совсем небольшим. Преимущественно эти исследования посвящены нахождению числа мест в верхней палате, в то время как работы, исследующие принципы для определения числа мест в нижней палате, в отечественной правовой литературе практически отсутствуют. Исследовательский крен в пользу верхних палат обусловлен, с одной стороны, проблемами с формированием представительной системы как таковой, с другой стороны, с особенностями воплощения федеративного характера Российского государства.

В одной из немногих отечественных статей по теме - «Количество представителей и качество представительства: численность парламента субъекта федерации как сфера конкурирующей учредительной компетенции» Н.А. Филипповой предлагается к использованию метод, разработанный американским политологом Р. Таагеперой. А именно «Закон куба» . Также применение этого закона для нахождения размеров представительных органов региональных парламентов предлагается политологом Г.В.Голосовым .

Вопрос влияния размеров легислатур на политический процесс поднимается в отечественной политологической литературе в связи с изменениями, которые вносились с 1999 по 2013 годы в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», определяющий размер и порядок избрания в региональные легислатуры .

?

Глава 1. Влияние формы государства на размер парламента

В данной главе исследуется взаимосвязь между объективными факторами государственного устройства и числом мест в парламенте. Предположение этой части исследования состоит в том, что существует устойчивая взаимосвязь между размерами парламентов и формами государств, организацией электоральной системы, численностью населения, ВВП и другими факторами.

Для установления корреляционной взаимосвязи были выбраны те параметры, которые, по нашему предположению, наиболее полно характеризуют государство, его институты и существующие процедурные правила. В соответствии с теорией государства и права, форма государства отвечает на вопрос об общих началах организации государства и даёт его самую общую характеристику. Как известно, в форме государства выделяется три элемента: 1) форма правления; 2) форма государственно-территориального устройства; 3) политический режим .

Данные о формах государств были составлены на основе данных Межпарламентского союза, международной межправительственной организации, объединяющей парламенты 179 стран . В статистических сведениях Союза собраны данные по основным характеристикам парламентов и государственному устройству стран-участников.

Поскольку парламенты, хотя бы и без парламентаризма, присущи сегодня практически всем формам правления, в целях классификации страны разделяются на несколько групп: монархии, коммунистические государства (аналог распространенного в российской литературе термина «советская респубика»), в республиках были выделены президентские, парламентско-президентские и парламентские системы. То есть для классификации республик была избрана форма правления в соответствии с тем, кому подотчетно правительство и кто оказывает преимущественное влияние на его формирование.

Избирательные системы стран разделены составителями на три основные группы: пропорциональная, мажоритарная и смешанная. Затем в этих группах они разделяются на следующие подгруппы в зависимости от типа избирательной системы: рейтинговое голосование, система множественного непередаваемого голоса, система относительного большинства, система относительного большинства и система множественного непередаваемого голоса, система партийных списков, смешанная избирательная система, параллельное голосование, система единого непередаваемого голоса, система единого передаваемого голоса, система абсолютного большинства.

Формы государственно-территориального устройства разделены на две большие группы: сложные государства (федерации, конфедерации и тд.) и простые государства (унитарные).

Политический режим, отражающий способ осуществления власти, состояние политических отношений, прав и свобод граждан, состояние законности, с трудом поддается измерению и сильно зависит от субъективных оценок. Типология политических режимов сильно различается в различных индексах и научных работах. В соответствии с господствующим подходом в отечественной теории государства и права различают четыре основных типа политических режимов: авторитарный, тоталитарный, либеральный и демократический . Наиболее близко к принятой в российской науке классификации стоит Индекс демократии стран мира (Economist Intelligence Unit), составляющийся научным подразделением группы Economist с 2006 года. В соответствии с индексом страны делятся на полные демократии, несовершенные демократии, гибридные режимы, авторитарные режимы. Итоговый Индекс демократии представляет из себя средневзвешенное значение ответов на 60 вопросов, которые задаются экспертам по единой методе и выборке, ответы на часть вопросов основываются на опросах общественного мнения, проведенных национальными социологическими службами. Эти вопросы объединены в пять групп: избирательный процесс и плюрализм, гражданские свободы, функционирование правительства, участие в политической жизни и политическая культура. В связи с тем, что в центре внимания составителей Индекса находятся не экономика и влияние права на неё, а политические права и свободы, существующие в стране, данные этого Индекса можно считать релевантными для оценки политического режима с точки зрения правовой науки.

Также для оценки государств была взята экономическая оценка ВВП на душу населения по паритету покупательной способности как показатель, наилучшим образом отражающий благосостояние граждан в стране. Данные по этому параметру были взяты из оценок Всемирного Банка .

В качестве дополнительной характеристики политического режима была взята оценка состояния верховенства права в 128 странах мира, подготовленная проектом World Justice Project, который включает 8 показателей: ограничение власти государства, отсутствие коррупции, порядок и безопасность, фундаментальные права, открытость правительства, правоприменение, гражданское правосудие и уголовное правосудие . Отдельно среди показателей по группе «ограничение власти государства» авторы Индекса выделяют ограничение исполнительной власти парламентом и регуляторное воздействие.

Численность населения стран установлена по данным прогноза ООН о численности населения стран мира на 2019 год.

Выбранные параметры были проверены на корреляцию (линейную связь между параметрами) как между собой, так и по отношению к ключевому вопросу исследования о численности парламентов. В соответствии с парной корреляцией Пирсона теснота линейной корреляции определяется в границах от -1 до 1. Положительные и отрицательные значения больше 0.3 по модулю говорят о наличии устойчивой связи между исследуемыми параметрами. Несмотря на то, что корреляция вовсе не означает каузацию, из получившихся результатов можно сделать несколько практических выводов. О чем говорит получившаяся корреляция? (см. рис. 1)

1) Число мест в парламенте не зависит от формы государственного устройства. Отсутствует устойчивая связь между основными показателями: формой правления и политическим режимом.

2) На размеры парламента не оказывает влияние форма государственно-территориального устройства.

3) На размеры парламента используемая избирательная система не оказывает значительного влияния.

4) Наиболее сильная связь существует между числом мест и общей численностью населения, при этом в большинстве случаев размер легислатур располагается близко к кубическому корню от общей численности населения.

Общий вывод из этой части работы состоит в том, что попытки рационализировать размеры парламентов не имеют под собой достоверных оснований. Сводные данные по 125 парламентам, взятые во взаимосвязи с формой государственного устройства и другими показателями, доказывают, что на численность парламента не влияют те параметры, которые считаются в науке теории государства и права определяющими для построения государства. Из этого следует, что организация высших представительных органов государства, их структура и порядок формирования не позволяет установить устойчивого влияния объективных факторов государственного устройства и общественной организации для нахождения числа мест в парламенте. На примере органов политического представительства можно считать обоснованным тезис одного из американских политологов, который изучал устройство муниципальных представительных органов в США: «Количество мест в собраниях настолько «бессистемно», что «никакой теории, ни одного принципа, ни одного правила не может быть выведено из этих цифр» . Количество мест не менее бессистемно и в парламентах.

Рисунок 1. Корреляция между избранными показателями

2. Влияние политических процессов на установление числа мест в парламенте

Отсутствие правила, которое можно было бы вывести из объективно наблюдаемых фактов государственного устройства, позволяет заключить, что проблема определения численности парламента носит, прежде всего, политический характер и требует исследования политических посылок организации представительной системы. На вопрос, «почему меняются избирательные системы» можно ответить двумя способами: юридически и социологически.

Юридический подход, представленный в литературе по теории репрезентации, видит в изменении избирательных систем и изменении числа мест устранение недостатков существующих моделей репрезентации. Социологический подход рассматривает проблему менее идеалистично: в соответствии с принципами понимающей социологии Макса Вебера, политические действия должны объясняться через рациональность политических субъектов . Рациональность состоит в том, что политические субъекты не склонны «пожирать собственную плоть и пить собственную кровь» .

Социологический подход наиболее полно разработан в рамках теории рационального выбора. Представители этого подхода - Кен Бенуа и Йозеф Коломер утверждают, что при изменении избирательного законодательства реформаторы наиболее заинтересованы в том, чтобы сохранить или увеличить имеющееся количество собственных мест в парламенте на будущих выборах. В работах Гидеона Рахата и Алана Ренвика показано, как отдельные политические группы способны создать убеждение у масс, что система репрезентации не функционирует должным образом, изменить общественное мнение и, заручившись его поддержкой, провести выгодные для своей политической группы реформы по изменению размеров парламентов .

Вклад в формирование представления о том, как определяется численность парламентов внесли работы американского исследователя К.Йакобса. Используя социологический подход, он предложили при исследовании размеров парламентов обратить внимание на неодновременность установления числа депутатов в парламенте. Практически для каждой политической системы можно проследить два этапа установления численности: этап проектирования (дизайна) парламента и этап парламентских реформ. В эти два периода численность парламента определяется по-разному в силу различной мотивации отцов-основателей и реформаторов. Отцы-основатели ориентируются на принципы репрезентации и стремятся поддержать приемлемое соотношение числа избирателей и представителей при определении количества мест в парламенте, в то время как реформаторами движет логика политического действия, когда размер парламента становится разменной монетой в политической игре. В фазе дизайна гораздо большее значение имеет поиск принципов представительства, сильнее прорабатывается модель взаимоотношений избиратель-депутат и строже соблюдается норма представительства. В фазе реформ эти критерии уходят на второй план, соотношение избиратели-избираемые отходят в сторону. Принятие решения об изменении размеров парламента скорее будет сделано в интересах игрока, который уже имеет преимущество и намеревается сохранить это положение.

Выгодоприобретателями от сохранения статуса-кво или уменьшения размеров палаты являются наиболее мощные политические силы, в то время как малые политические группы, наоборот, заинтересованы в увеличении размеров парламента . Действительно, как показывает исследование Таагеперы «размер собрания влияет на шансы прохождения более мелких партий» . Чем больше численность парламента, тем больше шансов у различных меньшинств (как политических, так и этнических) получить представительство в органе. В том же случае, когда в парламенте уже присутствует большое количество партий при отсутствии явного лидера, то, как заметил Кристоф Якобс в работе «Объясняя размеры парламентов», тем больше вероятность увеличения размеров парламента .

Большая часть происходивших электоральных реформ делалась в интересах доминировавших политических игроков для максимизации числа мест в парламенте. Иногда интересы максимизации политического представительства доминирующих партий приводили к демократизации и расширению представительства нерепрезентированных в парламенте политических и социальных групп (своего рода «демократизация по ошибке») . Так происходило при переходе парламентов многих стран от мажоритарной системы к пропорциональной на протяжении XX века (Греция, Япония, Испания, Португалия и др.) или при увеличении размеров палат, когда снижался электоральный порог для прохождения партий при использовании пропорциональной избирательной системы .

Таким образом, современные размеры палаты - это чаще всего не результат борьбы за право, а результат борьбы за власть. Следовательно, поиск принципов в сущем является не самым лучшим способом искать правило для определения размеров парламентов.

2.1 Размеры парламента - эффективность или представительность?

Общепринято мнение, что цель нахождения оптимального числа представителей состоит в поиске баланса между адекватной репрезентацией и функциональностью законодательного органа . Речь идет о балансе между репрезентацией многих немногими и сохраняющейся способностью к управлению и ведению аргументированной дискуссии.

Широко распространено мнение, что законодательный орган эффективен в тех случаях, когда он компактен. . Предполагается, что компактный парламент, во-первых, повышает скорость работы парламента, во-вторых, упрощает процесс принятия решений, в итоге, проводятся более конструктивные дебаты, а немногочисленные парламентарии получают большее личное политическое значение. Ещё Джеймс Мэдисон, один из авторов «Федералиста», писал: «чем больше число членов, тем относительно больше среди них таких, чья осведомленность о делах страны крайне ограничена, а способность их вести очень низка» . Во-вторых, компактный парламент сокращает общественные финансовые издержки на поддержание деятельности законодательного органа. Ученые спорят о взаимосвязи между затратами на организацию представительной системы и качеством работы представителей . Сокращение численности парламента кажется демократическим актом, поскольку сокращаются общественные блага, получаемые депутатами и партиями. Но в общее дело уменьшения непродуктивных издержек оно вносит лишь символический вклад. . В какой-то момент, по версии приверженцев этого мнения, транзакционные издержки увеличиваются непропорционально повышению качества законотворческой работы.

Сегодня политики, призывающие к уменьшению мест в парламенте под предлогом финансовой экономии, создают себе образ грамотных управленцев, готовых урезать «ненужные» расходы на поддержание деятельности публичной власти . Однако капитал, получаемый из сокращения числа мест, измеряется скорее политически, нежели финансово, поскольку затраты на легислатуры обычно гораздо меньше, чем затраты, необходимые на поддержание деятельности других ветвей власти. Сокращение размеров палаты не оказывает значительного воздействия на экономию средств в масштабах всего государственного бюджета .

В исследовании канадского политолога Алекса Марланда, посвященном уменьшению размеров легислатур канадских провинций в 2000-е годы, автор выдвигает предположение, что уменьшение законодательных органов в Канаде было связано со всплеском популизма и носило исключительно символический характер. Партийные элиты, которые первыми сыграли на разочаровании представителями и добились сокращения мест в органе, лишь укрепили свое положение в более маленьких по размеру собраниях и повысили тем самым свои шансы на переизбрание. В работе А. Марланда доказывается, что партийные лидеры, которые хотят продвигать программу повышения эффективности за счет урезания мест, с наибольшей вероятностью и сохранят свои места в парламенте. Между тем, политика жесткой экономии ради экономии как таковой оказывает негативное влияние на демократическое представительство .

Демократические теоретики возражают против уменьшения числа депутатов в парламентах, поскольку большее число законодателей способно сильнее и эффективнее контролировать исполнительную власть. Еще большее значение это имеет в парламентских системах, где требуется противостоять исполнительной власти, формируемой партией большинства. В более крупных законодательных органах скорее осуществимо представительство более широкого круга интересов, у депутатов будет больше представлений о местных вопросах, уменьшается вероятность взяточничества или недобросовестного воздействия лоббистов из-за трудностей в коррумпировании большого числа депутатов; также усложняется процесс принятия решений, что делает результат законотворческой деятельности более выверенным. Однако производительность труда может снизиться, потому что законодательная деятельность в таком случае обременена большим количеством переговоров и компромиссов. Также можно предположить, что крупный парламент может страдать от слабой вовлеченности депутатов в выработку решений, поскольку в крупных парламентах большую роль начинают играть профильные комиссии и комитеты, чья предполагаемая компетентность вследствие разделения труда может подменить коллективную работу и парламентскую дискуссию.

Противники снижения числа парламентариев выступают за представительную репрезентацию в парламенте. Процесс принятия решений и сами решения черпают свою легитимность из представительности парламента. В процессе принятия законодательных решений представительская функция парламента должна доминировать над «полезностью», эффективностью или компетентностью его членов. У эффективности, в погоне за которой устанавливаются небольшие размеры парламентов, есть и практические последствия. Исследование американского политолога Скотта Шрауфнагеля показало, что легислатуры небольших размеров - это более элитарные органы, которые слабее и реже осуществляют политику перераспределения в отношении менее обеспеченных слоев общества. В больших избирательных округах усложняется контакт избирателя с представителем, что, по мнению ученого, позволяет законодателям закрывать глаза на бедственное положение лиц, не принадлежащих к элитам. Таким образом, размер собрания влияет на инклюзивность и качество репрезентации в законодательных собраниях.

Ф. Дэвид в работе по избирательным системам доказывает, что меньшие размеры собраний имеют «явно более высокие уровни диспропорциональности» . Из этого следует, что только репрезентативный и, следовательно, легитимный парламент сможет выполнять свою функцию по предоставлению наилучших решений по различным запросам избирательного корпуса. Эта представительность возможна только при достаточном количестве избранных (независимо от способа голосования). Когда эффективность, а не легитимность, при принятии и рассмотрении законов становится главным приоритетом при определении размеров парламента, ценность законодательных институтов как представительных органов ставится под сомнение. Парламенты с большим количеством мест предпочтительнее малых парламентов. В то же время конституционно-правовая практика не знает примеров успешного демократического функционирования парламентов с численностью больше одной тысячи человек.

Дискуссии вокруг изменения числа парламентариев в действующих парламентах практически никогда не ведутся в контексте нахождения правильного или должного числа. Связь принципов репрезентации с численностью парламентов остается малоизученной проблемой. В связи с этим следует отступить на один шаг назад и взглянуть на теоретические основания репрезентативной демократии для поиска ответа на вопрос - «сколько должно быть представителей в парламенте?».

3. Теория демократической репрезентации и её влияние на размеры парламента

3.1 Условность политического представительства

Соответствие института выборов принципу юридического равенства с точки зрения классической политической философии XVIII века должно быть поставлено под сомнение, поскольку в процессе выборов ограничивается круг тех, кто вправе принимать политически обязательные решения. Представительные политические системы по своей природе неизбежно допускают некоторую степень редукции предпочтений избирателей. Стратегическое решение о выборе той или иной политики не зависит от избирателя, поскольку принцип свободного мандата обеспечивает на период полномочий независимость представителей от тех, кто отдал за них голоса.

Впрочем, избранный представитель связан с избирателем прежде всего желанием повторного избрания, так что сохранение для представителя его привилегированного положения зависит от воли избирателя на будущих выборах - в этом суть механизма политической ответственности. Репрезентируемые не связаны с представителями при принятии решений, но связаны с ними силой общественного мнения. В системе выборного представительства сочетаются две противоположные друг другу природы: демократизм и аристократизм. Аристократизм в представительной системе состоит в том, что управляющий и управляемые разделены. Демократизм же состоит в том, что только от народа зависит избрание представителя.

Артемий Магун, исследователь политической философии, определяет репрезентацию как «форму самоотношения, самовыражения и самоуправления конечного субъекта». Поскольку в силу своей конечности субъект не может управлять собой прямо, то он управляет собой через посредство образа или буквы» . Артемий Магун подходит к проблеме репрезентации как к антропологической проблеме. Антропологическое измерение репрезентации заключается в том, что те институты, которые право мыслят, как реально существующее, являются плодом политического воображения.

Сфера власти, то есть отношения господства и подчинения, относится к сфере воображаемого. Понятия об общественной иерархии, правильном устройстве общества, взаимоотношениях между людьми присущи каждому человеку и существуют постольку, поскольку есть представления о них. Утверждение государства как политической системы не происходит одномоментно и не сводится к некоторому однажды случившемуся историческому событию, например, призванию правителя на княжение в 862 году или принятию конституции на Конституционном Конвенте в Филадельфии в 1787 году.

Государство как форма человеческого общежития и его устройство являются предметом, который должен ежечасно находить поддержку в сознании людей. Власть и её признание являются предметом политического согласия участников властных отношений . При формировании сложных и больших обществ, когда непосредственная связь между членами общества или локальной группы теряется или ослабевает, требуется наличие представлений о единстве группы, материально единой не являющейся. В соответствии с подходом философского конструктивизма, познающий субъект принимает активное участие в интерпретации модели мира и только посредством интерпретации познающим субъектом мир обретает свои черты. Государство и его устройство не является объективной реальностью, а является предметом социальных конструкций.

Британский политолог Бенедикт Андерсон в исследовании о природе нации и национализма «Воображаемые сообщества» утверждал, что все сообщества, не объединенные контактом лицом-к-лицу, являются воображаемыми: «Оно [сообщество - К.В.] воображенное, поскольку члены даже самой маленькой нации никогда не будут знать большинства своих собратьев-по-нации, встречаться с ними или даже слышать о них, в то время как в умах каждого из них живет образ их общности» . Аналогичный антропологический подход может быть применен при исследовании политической организации сложных обществ. Сложными обществами я называю сообщества, чья политическая организация возможна исключительно благодаря письменным документам об организации политической власти.

Немецкий юрист конца XIX века Георг Еллинек писал по этому поводу: «Всякий постоянный союз нуждается в порядке, согласно которому создается и исполняется его воля, ограничивается его компетенция, регулируется положение его членов в самом союзе и по отношению к нему. Такого рода порядок называется конституцией. У каждого государства имеется, таким образом, своя конституция. Государство без конституции было бы анархией» . Это понимание конституции является по существу развитием социологического подхода к конституции Фердинанда Лассаля.

В 1862 году социалист Ф. Лассаль выступил с речью «О сущности конституции». В этой речи он отвергал юридическую природу конституции и называл конституцию реальной картиной общества. Для этого он предложил вообразить ситуацию, при которой все письменные источники исчезли: «Предположим же, что сделался страшный пожар, в роде гамбургского, и что в нем сгорели все эти государственные архивы, библиотеки, магазины и главная правительственная типография Декера; предположим, что по странному стечению обстоятельств тоже случилось и в других городах монархии, что погорели даже частные библиотеки, в которых были собрания законов, так что во всей Пруссии не осталось ни единого закона в достоверной форме. Таким образом, страна лишилась бы всех своих законов, и ей ничего не оставалось бы, как приняться за составление новых. Король просто-напросто сказал бы на это: законы погибли, но что же из этого? Фактически мне повинуется армия, идет, куда я прикажу ей; фактически коменданты арсеналов и казарм выдадут по моему приказу пушки, и артиллерия выедет с ними на улицы, и, опираясь на эту фактическую силу, я не хочу, чтобы вы делали мне иное положение, кроме того, какого я желаю… Итак, господа, мы знаем теперь, что такое конституция страны, а именно: существующие в стране фактические отношения силы. Эти фактические отношения силы записываются на бумаге, выражаются письменно и как скоро только они записаны, они уже не просто фактические отношения силы, а права, правовые учреждения, и кто восстает против них - наказывается!» .

Правоведы упрекали Фердинанда Лассаля в том, что он отрицает правовую природу конституции. Так, русский правовед Е.В.Спекторский, посветивший отдельную работу критике социологической концепции Ф.Лассаля, утверждал, что Ф.Лассаль смешивает право и факт, а также недооценивает значение конституции как необходимого блага для нормальной обыденной жизни.

Современное конституционное право также не соглашается с подходом Ф.Лассаля к определению конституции и настаивает на юридической природе и правовом начале в высшем юридическом акте государства. Так, М.А. Краснов предлагает следующее определение конституции: «Конституция - это обладающий высшей юридической силой правовой акт (совокупность актов), закрепляющий такие основы организации жизнедеятельности общества и государства, которые гарантируют правовое ограничение публичной власти, подконтрольность государства обществу и тем самым обеспечивают основные права и свободы человека».

В концепции Ф. Лассаля существует и другой изъян. Дело в том, что письменная форма конституций и юридических актов государства нужна именно для того, чтобы создавать государство посредством формирования представления о нем. Поэтому отсутствие письменного источника формирования политико-правовой идентичности группы ведёт к хаосу представлений о государстве. Соответственно, допущение Ф.Лассаля об отсутствии конституций и законов как письменных актов ведёт к невозможности существования сложного общества, поскольку у политической группы, члены которой не знакомы друг с другом в лицо, отсутствует объединяющий их нарратив о правильном политическом устройстве. Как сказано в приведенным выше отрывке из сочинения Георга Еллинека, «государство без конституции было бы анархией» .

В формальной определенности конституции как писаного источника права проявляется его нормативное свойство. Правовой конституционный акт общеобязателен не потому, что он был принят в некоторой формальной процедуре, а потому, что существует представление о том, что это процедура правильна, что, в итоге, делает правовой акт легитимным. Писанный правовой акт действует не сам по себе, а посредством людей, которые к нему обращаются за описанием нормативного состояния реальности для обеспечения жизни в сложном обществе.

Конституция формирует представление о том, какие отношения должны конструироваться в каждый момент времени с момента её принятия политической общностью как легитимного источника права. Не случайно, что глаголы о принятии конституции часто записываются в форме множественного лица настоящего времени. В российской конституции в преамбуле записано: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации… принимаем Конституцию Российской Федерации». В преамбуле американской конституции: «Мы, народ Соединенных Штатов, издаем и утверждаем эту конституцию для Соединенных Штатов Америки». Тем самым конституция обретает континуитет своего принятия. Конституция принимается в каждый момент времени до тех пор, пока легитимность зафиксированной в ней объясняющей и конструирующей модели мира не ставится под сомнение. В тех случаях, когда властвование продолжается, несмотря на утрату конституцией её правовой нормативной ценности, она становится фиктивной, а зафиксированные в ней положения неправовыми.

А.Магун обращает внимание на отношения оригинала и подражания оригиналу в политической репрезентации. При представительном правлении многие будто бы воплощаются в немногих при сохранении оригинального качества из сжатых до количества мест в представительном органе копий. «Современная репрезентация, пишет А.Магун, образуется на стыке двух феноменов: католической идеи воплощения, инкорпорации, когда церковное сообщество физически «репрезентирует» Христа, а тот, в свою очередь, репрезентирует сообщество; и нового понимания живописного образа, не как простой копии, но как средства, используемого субъектом для овладения реальностью. В XVII веке Декарт развил это понимание в субъектно-ориентированную метафизику» . Что метафизичного в репрезентации? Реальность абстрактных сущностей возможна только посредством наделения законодателем репрезентации самостоятельным существованием (гипостазированием).