3.2 Эволюция дилеммы между ценностями и интересами в политике ЕС в Центральной Азии в период 2007-2014

В этом параграфе автор сохраняет принятую ранее структуру и переходит к анализу новой стадии отношений между государствами Центральной Азии и ЕС.

В 2007 году была опубликована первая полноценная стратегия Совета ЕС по политике в Центральной Азии. Этот документ, безусловно, обозначил новый этап развития отношений, так как Советом ЕС были впервые чётко определены приоритетные сферы сотрудничества с центральноазиатскими государствами. Стратегия 2007 года также представляет особый интерес с точки зрения исследования реализации политики ЕС, что является основной целью этого параграфа.

Итак, для изучения дальнейшей эволюции приоритетов ЕС и его попыток сконструировать баланс между основными императивами внешней политики необходимо обратить внимание на следующие особенности стратегического документа 2007 года.

Во-первых, энергетическое сотрудничество стало одним из ключевым интересов ЕС в Центральной Азии. В стратегии ЕС также напрямую называет сферу энергетики источником стабильности для региона и своим особым интересом. Повышение значимости концепции энергетической безопасности для ЕС в 2000-ые было связано с использованием поставок энергоресурсов как инструмента давления в межгосударственных отношениях. Определением энергетической безопасности как стратегического приоритета подкреплялось реализацией проектов в этой области. Газопровод «Набукко» и Транскаспийский нефтепровод стали инструментами для обеспечения диверсификации поставок энергоносителей в страны Евросоюза.

Во-вторых, вместе с принятием региональной стратегии и трансформацией приоритетов изменения произошли в распределении средств и инструментах помощи. Так, в 2007 году была приостановлена программа ТАСИС, из бюджета которой финансировалось большинство региональных проектов помощи для государств Центральной Азии. Основным инструментом финансирования этих инициатив стала программа “Development Cooperation Instrument” (DCI). Это изменение не привело к изменению ключевых направлений помощи, ими остались борьба с бедностью и ускорение социально-экономического развития стран региона. Эти направления отражали интерес ЕС в повышения общей стабильности центральноазиатских государств.

Изменение ключевых направлений помощи развитию повлияло на распределение средств в рамках программы для Центральной Азии следующим образом: 40-45% общего объема средств было выделено на борьбу с бедностью и повышение уровня жизни.Финансовые средства в рамках проекта DCI распределялись между странами Центральной Азии в соответствии с социально-экономической ситуацией: 50% всей помощи получили Таджикистан и Киргизия, в которых показатели развития находились на сравнительно низком уровне.

Далее, в условиях сохранения угроз трансграничной преступности и терроризма, а также повышения поставок наркотических веществ через центральноазиатские республики было продолжено развитие сотрудничества в области безопасности.

В этой сфере основными инструментами политики ЕС остались программы BOMCA и CADAP. Основной целью обеих программ было содействие в построении институциональной базы для борьбы с наркотиками и в создании эффективной системы пограничного контроля. ЕС не предпринимал никакого дополнительного вовлечения в эту сферу, концентрируясь на обмене опытом и обучении специалистов из Центральной Азии. Эти инициативы ЕС в области «мягкой безопасности» характеризовались недостатком целостности и не ставили перед собой никаких конкретных целей, что также являлось отличительной чертой внешней политики ЕС в целом.

Далее, проекты в сфере инфраструктуры и торговли, которые во многом являлись взаимодополняемыми, также получили соответствующее развитие.

В этих сферах усилия ЕС концентрировались на развитии институциональных механизмов регулирования транспортных систем для повышения их устойчивости и безопасности, улучшение инвестиционной привлекательности вложений в инфраструктуру региона.

Основной целью проекта “Transport Corridor Europe-Caucasus-Asia” (TRACECA) являлось создание системы мультимодальных перевозок для успешной интеграции региона в трансъевропейские транспортные сети. Дополнительно в рамках этой программы ЕС осуществлялись проекты по реструктуризации железных дорог в Центральной Азии, реконструкции ключевых объектов инфраструктуры для установления связи с глобальными транспортными сетями. С помощью подобных инициатив ЕС стремился реализовать свое видение центральноазиатского региона как транзитного пути между Европой и Азией.

В целом ЕС последовательно старался закрепить собственное видение ключевых направлений сотрудничества с помощью реализации реальных инициатив. Этот период характеризуется продолжением консолидации прагматической составляющей политики, ЕС достаточно чётко определил собственные интересы в регионе, предлагая конкретные решения существующих проблем в виде различных программ.

Далее, в этот период происходило дальнейшее оформление механизмов ценностной политики ЕС. Это направление сохранило свое приоритетность, что было отражено в стратегии 2007 года.

В 2007 году формат проведения политики в этих областях изменился, так как ЕС инициировал начало проведения ежегодных диалогов по правам человека с руководителями стран региона, что позволяло установить постоянный контакт по этим вопросам на высшем уровне.

Однако результативность этих диалогов, как и в целом политики ЕС в области прав человека в Центральной Азии, оставалась на низком уровне в силу того, что изначально участники не определяли для себя никаких конкретных целей, а сама повестка в целом была слишком общей, конкретные проблемы и нарушения обсуждались редко.

Среди новых инструментов проведения диалога также стоит выделить инициативу ЕС для верховенства закона. Этот механизм состоял из двух частей: проведение регулярных диалогов с представителями власти центральноазиатских республик и программы по обмену опытом, тренинги, участие в конференциях. Недостатки инициативы, по оценкам экспертов, оставались теми же, что и для других направлений нормативной политики ЕС в регионе: отсутствие целостного видения целей проектов, недостаток координации между отдельными механизмами реализации.

Отрицательные оценки нормативной политики давали не только представители экспертного сообщества.

В 2011 году в отчёте Европейского парламента по политике ЕС в Центральной Азии были выделены основные недостатки подхода. В отчёте этого органа содержатся заключения о недостаточном уровне прогресса в области демократических реформ и прав человека в государствах Центральной Азии, а также о необходимости ориентации на реальные результаты. Далее, в документе указано, что уровень и характер вовлечения стран региона в сотрудничество должны быть поставлены в зависимость от прогресса в области прав человека, реформ судебной системы и государственных институтов, что фактически соответствовало модели Европейской политики соседства. Оценка Европейского парламента в целом указывает на неэффективность нормативной политики ЕС в Центральной Азии, а также на необходимость приоритезации прав человека, демократических реформ и отказ от пренебрежения этими направлениями в пользу интересов.

Предложения Европейского парламента по сути содержат в себе указания на изменение концепции взаимодействия с центральноазиатскими государствами на модель, примененную в отношении стран Восточного партнёрства. При этом в отчёте также содержатся указания на то, что политические элиты стран Центральной Азии по-другому воспринимают безопасность. Соответственно, в предложении содержится противоречие, которое состоит в применении удачной модели демократизации в другом контексте, в котором политические элиты воспринимают демократические институты как угрозу.

В целом, в данном периоде дилемма выбора во внешней политике ЕС актуализировалась. Несмотря на наличие стратегического документа, который отражал текущие приоритеты сотрудничества с центральноазиатскими республиками, ЕС не смог выработать единый подход к региону, который связывал бы все направления политики в целостную систему. Эксперты описывали эту проблему через критику тактической природы стратегии 2007 года, которая не представляла собой некую консолидированную модель для выстраивания взаимодействия с регионом. Более того, ценностная составляющая внешней политики не оказывала никакого реального эффекта, что являлось основой для распада традиционной модели, основанной на комплементарности интересов и ценностей.

Далее, в рассматриваемый период европейская модель внешней политики, основывавшаяся на балансе интересов и норм, вновь была вынуждена адаптироваться к вызовам, которые были связаны с событиями в регионе.

К подобным вызовам в период 2007-2014 относятся протесты в городе Жанаозен, в Казахстане, в 2011 году. Европейский парламент выступил с осуждением жесткой реакции властей в ответ на беспорядки и последовавшее принятие мер по усилению мер безопасности, призвав власти Казахстана уважать права человека и прекратить репрессивные действия. При этом, в отличие от реакции на ситуацию в Узбекистане ЕС не стал вводить против Казахстана санкции.

Ситуация в Жанаозене отличалась от той, что сложилась в Андижане в 2005 году, так как после протестов в Жанаозене не произошло никакого реального изменения в отношениях между двумя акторами. Казахстан, как это следовало из заявлений европейских политиков и объемов двусторонней торговли, является гораздо более важным для ЕС партнером и в похожей ситуации политические элиты ЕС не смогли поступиться своими интересами. При этом в Узбекистане экономические интересы европейских стран также вернулись на приоритетные позиции после некоторого времени.

Стоит также обратить внимание на общую непоследовательность реакций представителей ЕС. В экспертном исследовании Боонстра Й., Церцвадзе Т., Аксёнова В. отмечается, что представители различных органов ЕС по-разному представляли ключевые проблемы двусторонних отношений во время встреч с представителями центральноазиатских республик, предпочитая исключать из повестки обсуждения нарушений прав человека

Продолжая наш анализ эволюции модели внешней политики, стоит обратить внимание на внешние факторы, которые являются необходимым элементом нашего анализа.

Неэффективность модели «принципиального прагматизма» ЕС закреплялась продолжением действия механизма диффузии авторитаризма со стороны России и Китая.

Оба актора стремились развивать проекты многостороннего сотрудничества, предлагая центральноазиатским республикам альтернативные варианты разрешение их проблем в сфере безопасности и экономики. В исследовании Р. Аллисона такие форматы сотрудничества, как например, ОДКБ или ШОС, рассматриваются как инструмент укрепления политических режимов центральноазиатских республик и как форма «защитной интеграции», которая позволяет этим государствам избегать враждебного для них ценностного влияния. Такой взгляд указывает на действие механизма «соответствия», в котором центральноазиатские республики подстраиваются под определенную модель поведения, которые они считают выгодной для себя.

Кроме того, нормативное влияние России на государства Центральной Азии можно проследить по принятию законов о контроле за негосударственными организациями и о запрете ЛГБТ пропаганды. В исследовании Ч. Зиглера показано, каким образом подобные нормативные акты были приняты или начали активно обсуждаться в центральноазиатских республиках после их появления в России. По результатам этого исследования также можно сделать вывод о действии одновременно механизмов «эффективности» и «соответствия». Центральноазиатские республики переняли определенный стиль проведения внутренней политики более мощного актора, при этом оценивая такую модель как выгодную для себя.

Таким образом, можно сказать, что на более зрелом этапе развития политики ЕС в Центральной Азии, который начался в 2007 году, после принятия первой политической стратегии, наконец были определены конкретные приоритеты, которые отражали интересы ЕС и его нормативные обязательства. Так, на первый план выдвинулась энергетическая безопасность, а также проблемы пограничного контроля, наркотрафика и терроризма. При этом фокусным направлением помощи со стороны ЕС стало социально-экономическое развитие, которое считалось предпосылкой для будущей демократизации.

При наличии определенных интересов ЕС сохранял нормативный аспект своей политики, который в этот период дополнился новыми инструментами диалога и финансирования. В этой области выделились также существенные недостатки: отсутствие конкретных целей и непонимание особого политического контекста в государствах Центральной Азии.

Общей тенденцией эволюции внешней политики ЕС в регионе стало повышение его несогласованности. ЕС, выработав конкретные группы интересов в новом стратегическом документе, не смог сбалансировать их с приоритетами собственной нормативной политики.

При этом Россия и Китай продолжали наращивать своё влияние, развивая проекты по многостороннему сотрудничеству с центральноазиатскими республиками, что воспринималось последними как соответствующий их интересам формат взаимодействия. Государства Центральной Азии также перенимали некоторые практики в области законодательства у этих внешних акторов, что указывает на сближение моделей государственного управления.

Следовательно, эволюция противоречия в политике ЕС происходило по линии его обострения, так как с появлением новых интересов в регионе ЕС пытался привязать их к своим представлениям о безопасности и правильной линии политического развития, что по сути приводило к снижению привлекательности его ценностей. Соответственно, ЕС старался применить классическую концепцию собственной внешней политики, привязывая обеспечение интересов к развитию нормативной политики, что в условиях политических систем центральноазиатских республик, а также влияния других акторов не могло быть эффективно.



3.3 Эволюция дилеммы между ценностями и интересами в политике ЕС в Центральной Азии в период 2015-2019

Новый этап развития противоречия между ценностями и интересами был связан с изменением приоритетов политики ЕС, которые в свою очередь являлись следствием важных процессов в международных отношениях. Автор сохраняет тот же подход к анализу, который применялся в прошлой разделе.

2015 год был выбран автором в качестве начала нового периода, так как в именно в этом году были выпущены новые заключения Совета ЕС по стратегии в Центральной Азии, которые привнесли некоторые корректировки в общий характер стратегии. Данный документ станет стартовой точкой для нашего анализа интересов, ценностей и их соотношения в политике ЕС в Центральной Азии.

Этот период политики характеризуется постепенной реконфигурацией интересов в условиях изменяющихся приоритетов ЕС и результатов реализации проектов сотрудничества.

Одной из важных тенденций, которая приобретала все большее значение на протяжении исследуемого периода, является повышение приоритетности проектов в транспортной сфере. Для ЕС проекты в сфере транспортной инфраструктуры всегда являлись важной частью подхода к сотрудничеству центральноазиатскими республиками. По оценке Совета ЕС, это направление должно было способствовать интеграции региона в мировую экономику и ускоренному повышению благосостояния принадлежащих к нему государств.

Особое значение этому направлению политики придала публикация в 2018 году документа «Соединяя Европу и Азию - составные элементы стратегии ЕС». Основной причиной появления этого текста является рост взаимозависимости между Европой и Азией, что проявляется в укрепляющихся экономических и политических связях. Для обеспечения дальнейшего сотрудничества в стратегии ЕС предлагается развитие взаимосвязанности двух континентов, что будет способствовать расширению возможностей трудоустройства и увеличению экономического роста.

В стратегии страны Центральной Азии упоминаются как одни из ключевых бенефициаров развития взаимосвязанности. Особенно важным является также поставленный в документе акцент на «устойчивость» как центральную переменную в развитии инфраструктуры, которая обеспечивает взаимосвязанность двух континентов. Фокус на эту концепцию в документе во многом объясняет смещение увеличение значимости устойчивого развития в заключениях Совета ЕС по стратегии в Центральной Азии. Устойчивость обеспечивает стабильность, которая, в свою очередь, приводит к безопасному и непрерывному развитию торговых связей между Европой и Азией.

Реализация упомянутых целей происходила с помощью проектов в сфере помощи в создания инфраструктуры, в дерегулировании таможенных режимов, стимулирования внутрирегиональной торговли. В целом, на проекты в этой сфере был направлен 51 миллион евро до 2020 года.

В условиях роста значимости развития транспортной инфраструктуры происходило также постепенное изменение направленности проектов энергетического сотрудничества.

Так, в этой сфере постепенно теряет своё значение энергетическая безопасность, в заключениях Совета ЕС 2015 года особое внимание уделяется рациональному использованию энергоресурсов и обмен опытом в этой сфере.

Такое смещение, вероятно, связано с тем, что проекты с участием ЕС в области энергетической безопасности являлись низкоэффективными. Проект газопровода Набукко в начале 2010-ых полностью провалился, так как, согласно анализу исследователей, эта инициатива была нецелесообразна экономически и воспринималась враждебно со стороны России, которая активно развивала свои собственные программы. Реализация Южного энергетического коридора, который в документе Совета ЕС предлагается развивать, была отложена на более поздний период.

При медленном развитии проектов в сфере энергетической безопасности ЕС сохранит программу ИНОГЕЙТ, основной целью которой станет развитие концепции рационального потребления природных ресурсов. Наиболее дорогостоящий проект в рамках этого инструмента, размер бюджета которого составляет 19 миллионов евро, был направлен на стимулирование устойчивой энергетики и повышение инвестиций в энергоэффективность. Соответственно, фокус инициатив в сфере энергетики сместился к обеспечению устойчивого потребления энергоресурсов и создание общерегиональной энергетической инфраструктуры. Новая концепция энергетического сотрудничества получила своё окончательное оформление в новой стратегии ЕС 2019 года, в которой рациональное использование энергоресурсов являлось способом разрешения экономических проблем и улучшения общей сопротивляемости региона внешним и внутренним шокам.

Проблемы безопасности, включая распространение наркотиков, пограничный контроль, также связывались со стабильностью и рациональным распределением ресурсов. Связь с последним элементом производилось с помощью утверждения важности разрешения водных конфликтов как источников угроз региональной безопасности через создание общей энергетической инфраструктуры.

При этом в этой сфере появился новый вызов: возвращение граждан центральноазиатских республик, которые были участниками террористических организаций. Прежде всего, эта проблема была связана с увеличением влияния ИГИЛ на Ближнем Востоке.

По поводу этой проблемы высказался Европейский Парламент, орган с наиболее принципиальный позицией по вопросам прав человека в Центральной Азии, призывая государства региона отказаться от использования угрозы со стороны возвращения бойцов террористических организаций как оправдание для давления на гражданское общество и гражданские свободы. Представители центральноазиатских республик на встрече в 2018 году высказали другую позицию по этому вопросу, заявив о приоритетности обеспечения безопасности.

Для европейских политиков видение безопасности стало гораздо более широким, включающим в себя такие острые вопросы для взаимодействия между странами региона, как распределение водных ресурсов и использование природных энергоносителей. Наиболее широко безопасность региона трактуется в стратегии 2019 года, так как в документе в это понятия включаются экологические, социальные, экономические и террористические угрозы, необходимость нивелирования которых предполагает повышение сопротивляемости региона. Последнее понятие вводится в документе фактически как синоним стабильности и возможности противостоять внешним угрозам.

Далее, существенные изменения происходили в рамках ценностной составляющей политики.

Особое значение появилось у программ поддержки устойчивого развития центральноазиатских республик. Эта модель предполагала создание новой модели потребления и укрепление социальной гармонии. Разнонаправленный характер модели устойчивого развития определял её использование как основу для других инициатив.

Рост значимости устойчивого развития региона отразился и на распределении средств в рамках программы помощи ЕС. В период 2014-2020 ЕС выделил 69,4% итого бюджета на расходы по устойчивому региональному развитию. В плане также указывается, что рациональное использование природных ресурсов является ключевым инструментом обеспечения региональной стабильности.

Подобный подход был развит в глобальной стратегии ЕС 2016 года. В стратегии вводится концепция «сопротивляемости» (resilience), в которой приоритет отдается развитию стабильных и экономически развитых государств в соседних регионах. Права человека в этой связи также выступают как инструмент достижения основной цели: стабильного окружения ЕС. Триада, которая была представлена в глобальной стратегии и которую ЕС старался применять в своём взаимодействии со своими соседями и другими партнерами, никак не изменилась. Такой же подход к выстраиванию политики, в котором стабильность обеспечивается с помощью развития и ускорения демократического процесса, ЕС продолжил заявлять как основной для взаимодействия с центральноазиатскими государствами.

Можно заметить, что основные направления сотрудничества стали определяться Советом ЕС как инструменты обеспечения других целей: устойчивого развития и стабильности. Последняя также осмыслялась через разрешение межрегиональных споров с помощью укрепления общего уровня сотрудничества в сфере природных ресурсов. Такой подход сохранился в заключениях Совета ЕС по стратегии в Центральной Азии в 2017 году.

Далее, углубляясь в анализ политики в сфере прав человека и демократических реформ, стоит обратить внимание, что она фактически осталась на том же уровне, что и в прошлый период. В обзорном отчёте по правам человека авторы указывают, что ситуация с правами человека, демократическими реформами и коррупцией остаётся на прежнем уровне или ухудшается. ЕС не удалось повлиять на отношение правительства стран Центральной Азии к политическим заключенным, негосударственным организациям и гражданским инициативам в целом.

На улучшение ситуации в регионе в направлении прав человека и демократических реформ повлиял приход к власти в Узбекистане президента Шавката Мирзиёева, который сменил жесткий подход своего предшественника в этой сфере на сравнительно более мягкий.

При этом некоторые аналитики обращали внимание на то, что реформы нового президента были необходимы для улучшения инвестиционного климата и укрепления торговых связей, которые стагнировали из-за протекционистской политики при президенте Исламе Каримове. Такой взгляд может указывать на то, что реформы использовались лишь как инструмент укрепления власти политических элит и происходили они не под давлением со стороны осуждений со стороны представителей ЕС.

Кроме того, важным замечанием в ситуации смены власти является то, что политическим элитам Узбекистана в целом удалось обеспечить мирный транзит, несмотря на существовавшие прогнозы о нестабильности недемократического режима. В принципе это обстоятельство опять же может указывать на неприменимость для центральноазиатских республик европейской модели развития государства, в котором демократия обеспечивает стабильное функционирование политической системы.

В завершении рассматриваемого периода вместе с принятием в 2019 новой стратегии по внешней политике в регионе ЕС вновь подтвердил свою приверженность распространению ценностей демократии и уважения прав человека как обязательного условия устойчивого развития центральноазиатских республик.

В целом модель внешней политики ЕС в Центральной Азии в данный период сохраняла те же самые характеристики, которые она приобрела в начале 2000-ых годов. Трансформация отдельных направлений политики ЕС, которая была прослежена нами в этом разделе, не привела к формированию по-настоящему целостного и эффективного подхода к выстраиванию взаимодействия с центральноазиатскими республиками. Публикация в 2019 году новой стратегии не смогла исправить этот недостаток, так как, по мнению экспертов, этот документ стал скорее «списком дел» и имел скорее тактический характер. Несмотря на этот недостаток, стоит обратить внимание, что стратегия верно определяла те сферы, в которых ЕС обладал конкурентым преимуществом по отношению к другим внешним акторам.

Далее, стоит обратить внимание на развитие влияния других акторов в регионе, так как эта переменная определяется как одна из определяющих для анализа динамики противоречия. В данном разделе влияние внешних акторов рассматривается как с помощью модели «диффузии авторитаризма», так и посредством приведения доказательств для прямого негативного воздействия на нормативную политику ЕС.

В этот период происходит заметное укрепление влияния КНР, которое связано с расширением её экономического вовлечения в регион.

Этот тренд был инициирован заявлением председателя КНР Си Цзиньпина о начале реализации стратегии «Один пояс - один путь». Целью этого амбициозного проекта стало создание торгового коридора между Европой и Азией, что предполагает вовлечение 1 триллиона долларов в качестве инвестиций.

Центральная Азия является одним из основных звеньев для развития этой стратегии, что отражается на финансировании КНР инфраструктурных проектов в регионе. Однако программы КНР по помощи развитию несколько отличаются от инициатив, предлагаемых западными странами. Основными принципами предоставлениями помощи являются невмешательство, уважение к суверенитету, совместное развитие и получение взаимных выгод. Кроме того, ориентированность китайских инвестиций на развитие реальных проектов, по мнению некоторых экспертов, является преимуществом относительно западных стран, которые включают в свои программы помощи обязательные условия по соблюдению стандартов в области прав человека и демократии.

Стоит отметить, что такое преимущество можно приписывать программам внешней помощи КНР только в том случае, если страны реципиенты финансовых средств воспринимают условия западных стран как угрозу своей стабильности или вмешательство во внутренние дела. Такое восприятие, как уже указывалось нами ранее, является типичным для центральноазиатских республик, которые склонны позитивно оценивать инициативу «Один пояс - один путь». Например, первый президент Казахстана Нурсултан Назарбаев заявил о поддержке этого проекта и о его выгодности для республики. Кроме того, позже Назарбаев отмечал привлекательность развитий внешних отношений с Китаем, который, в отличие от западных стран, никогда не диктует свои условия. Разумеется, такое восприятие политическими лидерами сказывается на приоритетности развития отношений с теми или иными внешними силами.

В исследовании Кроуфорда и Шаршеновой, китайские инвестиции представлены как инструмент ослабления нормативного влияния ЕС, так как они предоставляют центральноазиатским республикам альтернативу, которая представляется им более привлекательной относительно европейской помощи, которая продолжает настаивать на выполнении определенных условий. Как уже упоминалось, лидеры центральноазиатских государств склонны скорее позитивно воспринимать экономическую помощь КНР из-за отсутствия каких-либо условий, навязывающих определенные ценностные установки. В таких условиях классическая модель предоставления помощи ЕС, которая предполагает одновременного распространения ценностей и обеспечения интересов оказывается неэффективной. Именно с этим связан распад модели, который приводит к состоянию неопределенности во взаимодействии ЕС с центральноазиатскими республиками и к снижению его роли в регионе в целом.

Кроме того, европейские инвестиции не оказывают существенного воздействия в силу наличия особых условий в государствах Центральной Азии, к которым относятся слаборазвитые институты и неэффективные управленческие структуры. Следовательно, внутренние особенности центральноазиатских республик также играют роль в ослаблении механизмов нормативной политики ЕС.

Кроме проектов КНР, которые в этот период перешли на новую стадию развития, в рамках нашего анализа также стоит обратить на политику России в отношении региона.

Экономические возможности России в регионе подкреплялись развитием интеграционных проектов с её участием. Так, в работе Робертса Ш. Россия и Казахстан представлены как акторы, переживающие схожие проблемы и стремящиеся найти возможности для сохранения внутренней стабильности при одновременном ускорении развития. Инструментом решения данных проблем является экономическая интеграция в форме Евразийского экономического союза (ЕАЭС). На данном примере проявляется близость ценностных установок России и центральноазиатских государств, которые, как уже было отмечено в работе, воспринимают политическую стабильность как абсолютную ценность. Подобные взгляды не разделяются представителями ЕС, которые представляют безопасность и свободную политическую систему как взаимозависимые понятия.

Кроме потенциала для экономического сотрудничества, Россия обладает также ресурсами для информационного влияния.

Возможности российских медиаресурсов в странах Центральной Азии связаны в основном с их сравнительно более высоким уровнем финансирования и с распространенностью русского языка в центральноазиатских республиках. Влияние российских медиакорпораций и телеканалов на общественное мнение в центральноазиатских республиках может варьироваться в зависимости от контекста. Например, в исследовании о влиянии российских медиа на общественное мнение граждан Киргизии отмечается, что влияние российских телеканалов и медиаресурсов сильнее всего проявляется на мнении о событиях в международных отношениях. При этом, как отмечается в данном исследовании, российские медиа стараются представить западные государства как «коррумпированные, порочные и двуличные».

Сближение общественного мнения государств Центральной Азии с официальной позицией российских властей по важным вопросам внешней политики может потенциально отдалять жителей центральноазиатских республик от ценностей ЕС, которые имеют определенные отличия от российских.

В принципе в какой-то степени отторжение навязывания западных идеалов и предпочтения собственного пути развития является характерным для политических элит в Центральной Азии так же, как и для российских государственных лидеров. Например, Нурсултан Назарбаев высказывался относительно этих вопросов, подчеркивая незыблемость суверенитета Казахстана и об особом пути к построению демократии. В какой-то степени такие заявления соотносятся с тезисом о самостоятельном пути развития России, который определяется её историческим наследием.

Из перечисленных выше положений можно сделать вывод о том, что нормативное влияние ЕС и европейских государств оспаривается через российские медиаресурсы, которые проецируют другие ценностные установки. Более того, позиции российских элит и лидеров центральноазиатских республик относительно политического развития и внешнего нормативного влияния.

Помимо влияния российских медиа, которые проецируют отличные от европейских ценностей, Россия также имеет существенное влияние на государства Центральной Азии в сфере безопасности. Основными интересами России в регионе, как и на всем пространстве СНГ, являются противодействие террористической угрозе, предотвращение конфликтов и цветных революций. Последний интерес обеспечивается посредством поддержки существующих политических режимов для исключения возможности насильственной смены власти. Как уже упоминалось в данной работе, такой подход согласуется с видением политических элит центральноазиатских республик, которые видят в радикальных демократических реформах угрозу стабильности.

Помимо сходства в концепциях стабильности, Россия является членом нескольких организаций, в которые также входят центральноазиатские государства. К подобным объединениям относятся Организация договора коллективной безопасности (ОДКБ) и ШОС. Наличие у России каналов постоянного диалога и сотрудничества в сфере безопасности придает ей определенное преимущество перед ЕС, который опирается в основном на индивидуальные консультации с представителями государств.

Потенциал влияния России в регионе является разноплановым, а её вовлечение в сотрудничества с центральноазиатскими республиками более глубоким, чем у ЕС. Относительное сходство моделей политического развития и близость концепций безопасности обеспечивают России определенное преимущество перед ЕС, который настаивает на продвижении своих ценностей при взаимодействии с государствами Центральной Азии.

Таким образом, центральным элементом данного этапа развития политики ЕС является постепенное смещение фокуса в сторону устойчивого развития как необходимого условия для стабильности политических и экономических систем региона. Эта тенденция дополняется появлением стратегии «Соединяя Европу и Азию - составные элементы стратегии ЕС», в которой отмечается необходимость увеличения инвестиций в устойчивое развития инфраструктуре в Центральной Азии. Наблюдается также определенное снижение значимости проектов в области энергетической безопасности вместе с задержками в реализации инициатив ЕС в этой области

Ценностная составляющая политики ЕС по сути осталась без изменений. Совет ЕС и Европейский парламент продолжали настаивать на реализации демократических реформ, на уважении прав человека, на обеспечении верховенства закона. При этом эти же ведомства отмечали минимальный прогресс по этим направлениям в центральноазиатских республиках.

Настойчивое стремление ЕС к реализации нормативной политики, которая не приносила никаких видимых преимуществ и воспринималась как угроза со стороны политических элит государств Центральной Азии, стало причиной сохранения конфликта между ценностями и интересам в рассматриваемый нами период. Эта дилемма подкреплялась расширяющимся экономическим влиянием КНР, что приводило к уменьшению привлекательности европейских инвестиций как связанных с жесткими условиями по реализации реформ. Далее, влияние со стороны России, которое основывалось на сходстве политических систем и общем историческом прошлом, также препятствовало распространению европейских ценностей.



4. Эволюция дилеммы между ценностями и интересами в политике ЕС в Центральной Азии в период 2007-2019: результаты контент-анализа

4.1 Соотношение интересов и ценностей в политике ЕС в периоды 2007-2014 и 2015-2019

В этом и трёх последующих параграфах автор представляет результаты контент-анализа, проведенного с использованием текстовых данных из официальных документов Европейского парламента, Европейской службы внешних связей, Европейской комиссии и Совета ЕС. В первом разделе проводится обзор изменения соотношения ключевых составляющих внешней политики ЕС как единого актора, а также в разрезе двух групп органов.

В рассматриваемых нами периодах наблюдалось следующее распределение составляющих внешней политики:

В общем массиве документов ЕС присутствует слабое преобладание прагматической составляющей.

При рассмотрении эволюции долей составляющих необходимо обратить внимание на сокращение преобладания прагматической составляющей в документах периода 2015-2019, которое происходит на фоне расширения долей других групп направлений.

Далее, в документах Европейского парламента наблюдалось следующее распределение:

Для документов этого органа заметно преобладание ценностной составляющей.

Достаточно крупная доля нормативного аспекта внешней политики только расширяется в документах периода 2015-2019, превосходя остальные составляющие.

В документах Совета ЕС, ЕСВС, Европейской комиссии соотношение составляющих было следующим:



Прежде всего, в двух периодах сохраняется преобладание прагматической составляющей, которое, однако, имеет тенденцию к сокращению.

Последняя тенденция во втором периоде сочетается со значительным повышением доли ценностной составляющей. Доля группы направлений политики, не относящаяся к двум ключевым корзинам, изменяется незначительно.

Таким образом, в данном разделе главы нами были представлены соотношения трех корзин направлений внешней политики в документах, которые были разделены нами по временному критерию и в зависимости от источника публикации.

4.2 Направления политики ЕС в Центральной Азии и связи между ними

В данном параграфе автор представляет динамику изменения долей отдельных направлений политики в документах ЕС.

В рамках прагматической составляющей политики ЕС в Центральной Азии было характерно следующее распределение направлений:



В рамках данной составляющей заметно преобладание политики в области безопасности, которое наблюдается в обоих периодах. Кроме того, необходимо обратить внимание на значительное расширение доли транспортных проектов и вопросов торговых отношений при снижении значимости энергетической политики в периоде 2015-2019. При этом доля инвестиционных проектов менялась незначительно.

Далее, в рамках составляющей политики, которая связана с ценностями, наблюдалось следующее распределение направлений:

Ключевым направлением среди этой группы была политика в области защиты прав человека, которая сохранила преобладание в двух периодах. Произошло также снижение доли проектов по поддержке демократических реформ и верховенства закона при одновременном росте инициатив в сфере устойчивого развития. Доля инициативы в области эффективного управления менялась незначительно.

Наконец, в рамках группы направлений, которые не были отнесены к двум ключевым корзинам, наблюдалось следующее распределение:

Из представленных данных следует, что доминирующим направлением политики в двух периодах являлась помощь социально-экономическому развитию. Кроме того, важную роль в документах обоих периодов играло сотрудничество в сфере образования. Наконец, при снижении доли проектов в области водных ресурсов заметно увеличение значимости сотрудничества в области борьбы с изменением климата.

Таким образом, в этом разделе нами были выделены ключевые характеристики представленных данных, отражающих наполненность трех составляющих внешней политики ЕС в Центральной Азии. Так, в рамках прагматической составляющей большее значение приобрели проекты в области транспортной инфраструктуры и вопросы торговых отношений, в то время как в ценностном аспекте повысилась роль модели устойчивого развития. В рамках третьей группы направлений заметно доминирующее значение социально-экономического развития.

4.3 Внешние акторы и категории контент-анализа в документах по политике ЕС в Центральной Азии периодов 2007-2014 и 2015-2019

В этом параграфе приводится обзор роли внешних акторов в документах органов ЕС и связи отобранных нами стран с отдельными направлениями внешней политики.

В документах ЕС шесть стран, отобранные нами, упоминались в тексте со следующей частотой:

Из внешних акторов политика ЕС наиболее связана с Афганистаном, хотя эта связанность сократилась. В документах 2015-2019 заметно увеличение значимости России и КНР. Остальным акторы играли в основном незначительную роль в документах ЕС обоих периодов.

В документах периода роль вне региональных акторов признавалась в следующих направлениях:



В документах периода 2015-2019 связи выстроились следующим образом:

Необходимо обратить внимание на то, что в периоде 2015-2019 связи с направлениями значительно расширились. Так, у Китая и России образовались связи с проектами в области транспортной инфраструктуры и торговли, а также с вопросами защиты прав человека и поддержки демократических реформ.

Итак, в данном разделе нами были представлены основные результаты контент-анализа документов ЕС с учётом роли в них внешних акторов. Также нами были представлены связи между отобранными странами и отдельными направлениями внешней политики ЕС в Центральной Азии.



5. Уточнение феномена дилеммы между ценностями и интересами в политике ЕС в Центральной Азии с учётом результатов контент-анализа

В третьей главе нами были исследованы некоторые проявления дилеммы между ценностями и интересами, которые заключаются в отсутствии целостного видения внешней политики ЕС, а также в неэффективности её ценностной составляющей. В этом параграфе автор развивает этот тезис, дополняя его новым уровнем анализа. В качестве эмпирической основы используются результаты контент-анализа из четвертой главы.

Итак, как можно заметить из представленных нами данных, в документах Европейского парламента и второй группы органов ЕС, в которую входят Совет ЕС, ЕСВС, Европейская Комиссия, наблюдается разница в приоритетности составляющих политики. Для Европейского парламента характерен переход к доминированию ценностной повестки, при этом в документах второй группы органов ЕС наблюдается доминирование прагматической составляющей при возрастании значимости ценностей.

Объяснением этих тенденций является наличие в рамках ЕС многоуровневой структуры принятия решений, в которой каждый из органов предлагает собственное видение подхода к решению проблем внешней политики и к выстраиванию отношений с другими государствами. В исследовательской литературе эта проблема также освещается в рамках модели «установления повестки», в которой единая концепция внешней политики складывается в результате синтеза систем приоритетов разных органов .

Так, Европейский парламент стремится изменить приоритеты внешней политики, формируемые Советом ЕС и Европейской Комиссией, в соответствии с собственным представлением, которое характеризуется доминированием ценностной повестки. В обзорных документах Европейского парламента по внешней политике в Центральной Азии содержатся призывы к Совету ЕС, Европейской Комиссии и ЕСВС о приоритезации политики в области защиты прав человека и стимулирования демократических реформ. Соответственно, доминирование ценностной повестки характеризует видение Европейским парламентов приоритетов сотрудничества с центральноазиатскими государствами.

С другой стороны, в рамках структуры принятия внешнеполитических решений в ЕС существует также влияние государств-членов ЕС, которые традиционно ориентируются на обеспечение собственных интересов. Этот тезис подтверждается в научной литературе. Кроме того, приоритезацию политическими элитами наиболее развитыми европейскими странами торговых, энергетических и инвестиционных вопросов над вопросами прав человека и демократических реформ отмечают также представители специализированных негосударственных организаций.

Совет ЕС, Европейская комиссия и ЕСВС в этой структуре находятся под влиянием двух упомянутых сторон, стремясь выработать единую модель внешней политики, которая отражает консенсус между всеми уровнями принятия решений и нивелирует возможные противоречия. Однако во внешней политике ЕС в Центральной Азии выработка консенсуса осложняется наличием дилеммы между ценностями и интересами.

В документах Совета ЕС, Европейской Комиссии и ЕСВС, как уже упоминалось, заметно повышение значимости ценностной составляющей при снижении внимания к направлениям политики, которые затрагивают интересы ЕС. Соответственно, наблюдается определенный дисбаланс и выработка компромиссной концепции внешней политики фактически является в данном случае неудачной.

Из этого также следует то, что государства-члены ЕС, которые имеют экономические и политические интересы в Центральной Азии, теряют возможность интегрировать собственные интересы в единую внешнюю политику. В таких условиях возможно использование государствами-членами ЕС собственных возможностей для выстраивания взаимодействия с центральноазиатскими республиками. Подобная тенденция к проведению альтернативной линии внешней политики, которая во многом отклоняется от общеевропейского курса, проявлялась довольно часто в случае с некоторыми европейскими государствами. Например, в этом исследовании уже приводился пример с событиями в Андижане в 2005 году, когда после принятия ЕС жестких санкций представители ФРГ предложили смягчить давление на Узбекистан для восстановления отношений с этим государством.

Далее, среди важных результатов контент-анализа, требующих интерпретации, стоит выделить эволюцию наполненности составляющих внешней политики ЕС в Центральной Азии.

Итак, существенные изменения произошли в приоритетности направлений ценностной составляющей политики. Вопросы защиты прав человека сохраняют свою значимость, так как они касаются скорее общественных проблем и не затрагивают основы политических систем центральноазиатских государств. При этом акцент на политику поддержки демократических реформ, которая является направленной именно на перестройку модели политического управления, в документах 2015-2019 смещается в сторону проектов по продвижению модели устойчивого развития. Это также подтверждает сделанный нами в третий главе тезис о приоритезации этого направления.

Из этого следует, что в концепции ЕС наблюдается стремление к приоритезации эффективной модели экономического развития при снижении внимания к авторитарным чертам политических систем центральноазиатских республик. Кроме того, модель устойчивого развития не затрагивает тему политического развития государств Центральной Азии. Ориентация модели на социально-экономический аспект заранее снимает возникновение возможных противоречий, которые могут возникнуть в случае попыток продвижения демократических реформ, воспринимаемых центральноазиатскими политическими элитами негативно.

В рамках группы направлений политики, которые не были классифицированы нами как относящиеся к интересам или ценностям, заметна роль помощи социально-экономического развитию (рис. 6). Это направление в документах ЕС связано с политикой в области безопасности, а также с ценностной составляющей в целом. Из этих данных можно сделать вывод, что социально-экономическое развитие региона осмыслялось одновременно как фактор стабильности и как необходимое условие для улучшения ситуации с правами человека в Центральной Азии, а также для постепенной демократизации.

Наконец, как следует из представленных данных, интересы ЕС в Центральной Азии также существенно меняются с течением времени (рис. 4). С одной стороны, в документах сохраняется видение центральноазиатского региона как возможного источника угроз, что объясняет сохранение значимости политики в области безопасности. Однако при существовании видения региона как проблемного с точки зрения стабильности изменяются те интересы, которые напрямую связаны с экономическими выгодами от взаимодействия с центральноазиатскими странами. Так, в документах 2007-2014 после политики в области безопасности вторым по значимости направлением являлось энергетическое сотрудничество. Концентрация стратегии 2007 года на вопросах энергетической безопасности отмечается и в экспертных исследованиях по центральноазиатской политике ЕС.

Соответственно, в концепции ЕС Центральная Азия перестала рассматриваться исключительно как источник энергоносителей, регион стал осмысляться как транзитная область для торговых потоков.

Позиционирование региона как транзитной области связано также с ростом значимости внешних акторов в документах ЕС, роль которых в реализации политики по некоторых направлениям становится все более важной.

Например, из представленных в четвертой главе данных можно заметить, что Россия и Китай в документах связываются с инициативами в транспортной, торговой и инвестиционной сферах. Из этого можно сделать вывод, что ценность Центральной Азии как отдельного объекта внешней политики снижается одновременно с ростом значения региона как инструмента развития торговых и инвестиционных связей с вне региональными акторами. Фактически Центральная Азия в восприятии ЕС все большее представляет собой транзитный регион, развитие в котором транспортной инфраструктуры может принести выгоды от наращивания торговых связей с КНР. Безопасность региона и торговые отношения между центральноазиатскими государствами связаны с позицией России, которая благодаря своему традиционному влиянию и наличие различных проектов межгосударственного сотрудничества играет крайне важную роль в этих сферах. Нельзя также исключать влияние Афганистана, который в силу происходившего на его территории внутреннего конфликта, также определялся как постоянный источник угроз для региона.

Осознание того, что регион становится объектом повышенной конкуренции со стороны великих держав также вынуждало представителей ЕС трансформировать подход к взаимодействию с центральноазиатскими странами и выделять те сферы сотрудничества, в которых ЕС обладал очевидными преимуществами. Переориентация на взаимодействие с внешними акторами также связана с более общими целями внешней политики ЕС, так как взаимосвязанности Европы и Азии придается глобальное значение.

Следовательно, на основе анализа эволюции роли внешних акторов можно сделать вывод, что ЕС смещает собственный приоритет политики с двусторонних отношений с центральноазиатскими республиками на взаимодействие с внешними акторами, от которых зависит успешность проводимой политики в регионе.

Следует также обратить внимание на различия в связях между категориями политики в документах Европейского парламента и второй группы органов ЕС.

Так, в документах Европейского парламента периода 2007-2014 проведение политики в области безопасности связывается с проектами в сфере защиты прав человека, демократических реформ, верховенства закона, а также с помощью социально-экономическому развитию стран региона. С другой стороны, в документах второй группы органов, относящихся к этому же периоду, данной связи между политикой в области безопасности и ценностной составляющей не прослеживается, но присутствует связь с социально-экономическим развитием. Из этого можно сделать вывод о различии в видении источников потенциальных угроз Европейским парламентом и другими органами ЕС. Для последних стабильность центральноазиатских республик является скорее зависимой от устойчивости их показателей экономического развития, резкое снижение которых может привести к социальному взрыву. При этом Европейский парламент также ставит государственную стабильность в регионе в зависимость от открытости политических систем.

...