Вопросы миротворчества во внешней политике Японии

Размещено на http://www.allbest.ru/

Дипломатическая академия МИД России

Вопросы миротворчества во внешней политике Японии

О.А. Добринская

Москва, Российская Федерация

Статья посвящена анализу политики Токио в отношении миротворчества. Автором исследованы факторы, влияющие на формирование и эволюцию японского подхода к этой сфере деятельности ООН. Впервые Япония направила Силы самообороны для участия в операциях по поддержанию мира (ОПМ) в начале 1990-х гг., а миротворчество стало одним из символов ее вклада в обеспечение международной безопасности. Несмотря на значение, которое японское правительство придает сотрудничеству с ООН, показатели, характеризующие участие этой страны в миротворчестве, остаются на низком уровне. Автор исследует причины этого феномена и выявляет закономерности, характеризующие паттерны японского участия в миротворческих операциях. В начале 1990-х гг. миротворчество рассматривалось в контексте увеличения глобальной роли страны, а также как способ увеличить ее влияние в Азии. В 2000-е гг. в проблематике миротворчества больше внимания стало уделяться вопросам миростроительства, постконфликтного восстановления, позволяющего делать акцент на использовании официальной помощи развитию. В 2010-е гг. наблюдалась тенденция к формальному расширению рамок зарубежной деятельности Сил самообороны, однако это не привело к увеличению масштабов японского участия в миротворчестве. Принятие в 2015 г. нового законодательства по обеспечению мира и безопасности позволяет направлять Силы самообороны для участия в операциях, не обязательно в рамках ответственности ООН. Используя исторический метод, контент-анализ документов и выступлений японских официальных лиц, автор на базе реалистской, либеральной и конструктивистской парадигм исследует гипотезу о том, что в настоящее время провозглашение задачи участия в ОПМ важно в качестве способа адаптации общественности к расширению сферы деятельности Сил самообороны, однако на практике правящие круги стремятся избежать рисков, связанных с военным участием в зарубежных миссиях, предпочитая переместить акценты на миростроительство, финансовый, образовательный и технологический вклад в осуществление ооновских операций. Продвигаемая С. Абэ концепция активного пацифизма не привела к более масштабному участию японских военных в ОПМ. Анализ текущих тенденций в сфере миротворчества позволяет предположить, что участие Сил самообороны в нем останется на низком уровне и будет компенсировано другими возможностями содействовать международному миротворчеству.

Ключевые слова: Япония, ООН, миротворчество, миростроительство, С. Абэ, активный пацифизм, безопасность

Abstract

Peacekeeping in Foreign Policy of Japan

O.A. Dobrinskaya

Diplomatie Academy of the Ministry of Foreign Affairs of the Russian Fйdйration, Moscow, Russian Fйdйration

The article analyses Japanese approach towards peacekeeping and issues associated with Japan's participation in the peacekeeping operations (PKOs). It focuses on factors which influence shaping and transformation of Japan's approach towards this sphere of UN activity. For the first time, Japan sent its Self-defense forces to participate in the PKO in the early 1990s and since then peacemaking has become one of the symbols of Japan's contribution to international security. Despite the significance of cooperation with the UN that the Japanese government has underlined, the indicators that characterize Japan's participation in peacekeeping remain at a low level. In the article, the author explores the causes of this phenomenon and identifies patterns that characterize the models of Japanese participation in PKO. Using the historical method and content analysis of official documents and speeches by Japan's representatives the author explores the hypothesis that currently, from the point of view of the Japanese government, the issue of participation in the PKOs is important as a way to adapt the public to the expansion of the sphere of activity of the Self-defense forces, but in practice, the ruling circles seek to avoid the risks associated with the participation of the Japanese military in the PKOs, preferring to shift the focus on peacebuilding, financial, educational and technological contribution that Japan can make to UN operations. The concept of active pacifism promoted by Abe did not lead to a more extensive participation of the Japanese military in the PKOs. An analysis of current trends in peacekeeping suggests that the participation of Self-defense forces in PKOs will remain at a low level and will be offset by other opportunities for Japan to contribute to international peacekeeping.

Key words: Japan, UN, peacemaking, peace-building, Shinzo Abe, active pacifism, security

Введение

Япония -- одна из ведущих мировых держав, занимающая третье место по размерам валового внутреннего продукта (ВВП), обладающая вооруженными силами, оснащенными по последнему слову техники. Дипломатия, основанная на принципе приверженности Организации Объединенных Наций (ООН), на протяжении более полувека является одной из констант японской внешней политики. Несколько десятилетий Япония ведет кампанию, направленную на получение места постоянного члена Совета Безопасности (СБ) ООН, поскольку сотрудничество с этой организацией крайне важно с точки зрения усиления международного влияния страны.

В то же время миротворчество является слабым местом ооновской дипломатии Японии. Несмотря на существенный прогресс, достигнутый страной на этом направлении начиная с 1990-х гг., ее вклад в миротворчество остается весьма незначительным по международным меркам. Сегодня, когда нагрузка на миротворцев возрастает, Япония стоит перед задачей урегулирования этого дисбаланса.

Изучение опыта участия Японии в миротворчестве вызывает вопрос, почему по прошествии почти 30 лет со времени окончания холодной войны Япония отстает от других стран в области миротворчества, какие внешние и внутренние факторы влияют на отношение правительства к возможности отправки Сил самообороны для участия в операциях по поддержанию мира (ОПМ). В процессе исследования автор выдвигает гипотезу о том, что рост реализма во внешней политике Японии под лозунгом превращения в «нормальное государство» не сопровождается повышением ее удельного веса в ОПМ. Это позволяет предположить, что, исходя из национальных интересов, Япония предпочитает ограниченно участвовать в ОПМ, а либеральный подход к проблемам международной безопасности и интернационализм как одна из норм, определяющих ее внешнеполитическое поведение, находят отражение в поиске менее рискованных способов вносить вклад в обеспечение международной безопасности.

Проблематика японского участия в миротворчестве под эгидой ООН, так или иначе, затронута почти во всех трудах, посвященных японской внешней политике после 1990 г. Выход Сил самообороны на международный уровень символизировал новую роль в мировых делах, к которой стремилась Япония после окончания холодной войны, поэтому получил широкое освещение как среди японских, так и зарубежных авторов.

Среди фундаментальных исследований, посвященных внешней политике Японии после распада биполярной системы, следует отметить монографии Р. Сэмюэлза [Samuels 2007], К. Пайла [Pyle 1996], а также труды коллектива авторов под руководством Т. Бергера [Japan in International Relations... 2007] и коллективную монографию «Международные отношения Японии» Дж. Хука, Дж. Гилсона, К. Хьюза и Г. Добсона [Hook, Gilson, Hughes, Dobson 2001].

Подробный анализ японского подхода к миротворчеству через призму конституционного пацифизма дает японский исследователь С. Окубо в коллективной монографии [Okubo 1997]. А. Фукусима [Fukushima 1999] освещает период холодной войны и начала 1990-х гг., важный с точки зрения понимания японского вклада в обеспечение международного мира и безопасности.

Более современные исследования направлены на изучение взаимосвязи между миротворчеством и миростроительством, нередко они затрагивают проблематику «безопасности человека» [Ishizuka 2006]. К. Хатакэяма [Hatakeyama 2014] предлагает рассматривать японскую миротворческую деятельность через призму рационального и конструктивистского подхода.

Вопросы участия Японии в миротворческих операциях ООН затронуты и в работах российских ученых, однако, как правило, они рассматриваются в широком контексте японской внешней политики. Среди отечественных трудов можно выделить статью В.О. Ки- станова [1993], в которой проанализирован опыт японского участия в миротворческой операции в Камбодже. Реформирование законодательства, регулирующего участие Японии в ОПМ, рассмотрено в работе О.А. Добринской [2016]. В то же время следует отметить, что исследования, посвященные участию Японии в миротворчестве, отсутствуют, что объясняет необходимость восполнить этот пробел.

В данной статье хотелось бы остановиться на основных мотивах и сдерживающих факторах японского участия в миротворчестве, тенденциях в изменении подхода Японии к миротворчеству, а также возможных перспективах активизации деятельности Токио на данном направлении.

Автор выдвигает гипотезу о том, что, несмотря на обращение к проблематике миротворчества как поводу для реформирования оборонного законодательства, юридическая работа по расширению рамок действия Сил самообороны не приводит к их большему участию в ОПМ. По мере роста реализма во внешней политике Японии зарубежные миссии Сил самообороны будут направлены на поддержку операций США и их союзников, а миротворчество в основном будет связано с постконфликтным восстановлением, позволяющим сделать больший акцент на использование официальной помощи развитию (ОПР). Правительство ищет альтернативы, позволяющие Японии минимизировать участие в опасных операциях за счет обращения к задачам миростроительства и постконфликтного восстановления, делающим акцент на «безопасности человека», а также восполнить недостаток военного персонала в ОПМ за счет финансового, технологического вклада, а также обучения людских ресурсов.

В исследовании использовались исторический и сравнительный методы, контент-анализ документов и выступлений японских официальных лиц, изучение статистических данных. С целью проведения исследования обозначены институциональные и правовые основы участия Японии в ОПМ, дан краткий исторический обзор участия Японии в миротворческой деятельности, обозначены ключевые факторы, влияющие на подход к миротворчеству. Особое внимание уделено тенденциям участия Японии в миротворческой деятельности при правительстве С. Абэ.

Вопросы миротворчества во внешней политике Японии: теоретические подходы

Вопрос участия Японии в миротворческой деятельности ООН носит комплексный характер, поскольку затрагивает базовые характеристики японской внешней политики -- отношения с США, влияние международной структуры, внешних факторов, расклад политических сил в стране, отношение общества к зарубежным миссиям Сил самообороны, вопрос о конституционности их участия в ОПМ.

На протяжении многих лет Япония была сосредоточена на своем экономическом развитии, а вопросы безопасности воспринимала в контексте национальной безопасности, которую обеспечивала за счет союза с США. Внешнеполитическая ориентация Японии на США и довольно неповоротливая внутренняя структура принятия политических решений дала основания некоторым ученым, рассматривающим внешнюю политику Японии через призму реализма, говорить о том, что она носит реактивный характер и зачастую решения принимаются в ответ на внешнее давление (то есть давление со стороны США) [Calder 1988: 519]. Применительно к вовлечению Японии в миротворческую деятельность можно отметить, что обсуждение закона об участии в ОПМ началось после кризиса в Персидском заливе в 1990 г. и обращения США к японскому руководству с просьбой присоединиться к международной коалиции.

Сторонники точки зрения, что японская внешняя политика носит не реактивный характер, а отражает продуманную стратегию, отмечают, что участие в миротворчестве согласуется с национальными интересами страны, отвечая стремлению Японии повысить свою роль в международных делах. Часть консервативных кругов (так называемый «антимейнстрим») долгое время выступала за более активную и независимую внешнюю политику и превращение Японии в полноценное в военном плане государство. Окончание холодной войны дало возможность реализовать эти устремления. Говоря о стратегическом выборе страны после холодной войны, американский исследователь Р. Сэмюэлз выделяет четыре группы:

1) сторонники «нормального государства» (то есть усиления национальной мощи за счет глобализации альянса, а также участия Японии в обеспечении международной безопасности);

2) сторонники автономного пути развития, предполагающего военную независимость от США;

3) интернационалисты -- сторонники пути Японии как средней державы;

4) пацифисты [Samuels 2007: 193].

В 1990-е гг. в японской внешней политике на первый план вышла либеральная парадигма развития, которую можно применить и к рассмотрению подхода к миротворчеству. После окончания холодной войны, когда исчезла угроза со стороны СССР и вероятность глобального конфликта значительно снизилась, Япония оказалась перед выбором новой роли в формировании нарождающегося миропорядка. Участие в деятельности ООН и миротворчество как возможность внести вклад в международную деятельность по обеспечению безопасности стали символом этой новой роли в мире. По образному выражению Т. Бергера, Япония покинула пацифистский кокон с тем, чтобы стать важной военной и экономической державой, однако не в качестве участника игры баланса сил, а стабилизирующей силы, стремящейся укрепить региональный и глобальный порядок. По мнению ученого, пока Япония адаптируется к меняющейся среде безопасности, она стремится сделать это в соответствии с либеральными устремлениями [Japan in International Relations... 2007: 279]. С данной точки зрения участие в миротворчестве представляется оптимальным инструментом для реализации этих устремлений.

Ряд ученых исходят из конструктивистского понимания внешней политики Японии, основанного на существовании ряда норм, определяющих то или иное поведение. В частности, хотелось бы остановиться на норме интернационализма, выражающей стремление сотрудничать с международным сообществом и поддерживать его идеалы и делающей акцент на «нормальном государстве», которое использует свои возможности, как военные, так и экономические, для обеспечения глобальных общественных благ и поддержания деятельности международных институтов [Hook, Gilson, Hughes, Dobson 2001: 67].

Норма интернационализма нередко вступает в противоречие с нормой антимилитаризма, укоренившейся в японском обществе после войны и объясняющей негативное отношение к шагам, направленным на расширение военной роли страны, в том числе к зарубежным операциям Сил самообороны. По мнению К. Хатакэяма, постепенное принятие населением Японии факта участия Сил самообороны в миротворческих миссиях может служить подтверждением того, что норма интернационализма постепенно становится неотъемлемой частью японского общества [Hatakeyama 2014: 645].

Японский профессор Ё. Сато предлагает рассматривать зарубежную отправку Сил самообороны сквозь призму трех норм коллективной обороны: двусторонней (союза с США), многосторонней, ставящей в центр ООН, и многосторонней, основанной на коалициях единомышленников [Sato 2008: 95]. Такая классификация, в частности ее третья составляющая, демонстрирует появление в начале 2000-х гг. международного аспекта деятельности Сил самообороны, не связанного с миротворчеством. Это позволяет лучше понять модели участия Сил самообороны в зарубежных операциях, проследить соотношение этих норм при принятии решения об отправке военных за границу.

Институциональные и правовые основы участия Японии в миротворческой деятельности

В отличие от большинства государств мира, участие Японии в миротворческих операциях ООН ограничено особенностями Конституции. Хотя в ст. 51 Устава ООН за всеми странами -- членами ООН признается «неотъемлемое право на индивидуальную или коллективную самооборону», в ст. 9 Конституции Японии говорится, что страна отказывается от применения силы или угрозы военной силой как средства решения международных споров, а также отказывается от войны как права нацииThe Constitution of Japan // Prime Minister of Japan and His Cabinet. URL: https://japan.kantei.go.jp/constitution_ and_government_ofjapan/constitution_e.html(accessed: 10.08.2020). Heiwa anzen hosei nado no seibi ni tsuite [О законодательстве в области обеспечения мира и безопасности] // Cabinet secretariat. (На японском языке). URL: http://www.cas.go.jp/jp/gaiyou/jimu/housei_seibi.html (дата обращения: 10.08.2020). Report of the Advisory Panel on Reconstruction of the Legal Basis for Security // Prime Minister of Japan and His Cabinet. P. 24. URL: https://www.kantei.go.jp/jp/ singi/anzenhosyou2/dai7/houkoku_en.pdf (accessed: 10.08.2020).. На протяжении многих десятилетий правительство придерживалось интерпретации, согласно которой запрещены право на коллективную самооборону и отправка Сил самообороны за рубеж с целью применения силы, поскольку это могло бы привести к превышению необходимого для самообороны минимума вооруженных сил.

Трактовка ст. 9 Конституции была изменена только в июле 2014 г. при премьер- министре С. Абэ. Теперь она разрешает ограниченное применение права на коллективную самооборону при соблюдении ряда условий, а именно:

— наличии явной угрозы существованию Японии или вероятности серьезно отразиться на реализации конституционных прав ее граждан на жизнь, свободу и стремление к счастью (так называемая «ситуация угрозы существованию»);

— отсутствии другого способа отражения нападения и защиты страны и ее граждан;

— сведении к минимуму использования силы.

Кроме того, созванная С. Абэ Комиссия по изучению юридических основ политики обеспечения безопасности сделала вывод, что действия, осуществляемые в рамках международного права, такие как миротворчество и меры по коллективной безопасности, не подпадают под конституционные ограничения. Таким образом, с юридической точки зрения участие Сил самообороны в миротворчестве становится более реальным.

Первая попытка выработать законодательство, позволяющее направлять Силы самообороны за рубеж, была предпринята в 1990 г., когда США обратились к Японии с просьбой присоединиться к участию в международной коалиции по урегулированию кризиса в Персидском заливе. В Японии был подготовлен законопроект с целью придания законного статуса отправке войск за рубеж в качестве «вклада в деятельность ООН», однако ввиду отсутствия поддержки в обществе и в политических кругах этот законопроект не был одобрен парламентом.

В качестве компромисса с Социал-демократической партией Японии и партией Комэйто правящая Либерально-демократическая партия (ЛДП) договорилась о создании в Японии новой миротворческой организации, в которой не участвовал бы персонал Сил самообороны, однако из-за юридических сложностей от этой договоренности было решено отказаться [Midford 2011: 83].

Только в июне 1992 г., после долгих месяцев обсуждений, был принят Закон о сотрудничестве в ОПМ и других операциях ООН. Он предусматривает возможность участия Японии в трех видах операций -- ОПМ, международных гуманитарных операциях и операциях по наблюдению за выборами. Согласно закону, при канцелярии кабинета министров учреждался штаб по сотрудничеству в деле мира, возглавляемый премьер- министром. В круг его задач входит разработка планов участия в миротворческих операциях, управление контингентами и т. д.

Хотя принятие закона и позволило отправлять Силы самообороны в составе миротворческих контингентов, условия их участия отличались от остальных миротворцев.

Во-первых, японским военнослужащим разрешалось участие только в ограниченном перечне операций: наблюдении за проведением выборов, работе с гражданской администрацией, оказании медицинской помощи, тыловом обеспечении, ремонте мостов и дорог, оказании помощи в охране окружающей среды.

Во-вторых, должны быть выполнены следующие пять условий: обязательное наличие соглашения о прекращении огня между конфликтующими сторонами, их согласие на участие Японии в международных соединениях, беспристрастное отношение со стороны миротворцев, использование оружия только в целях самозащиты, возможность прервать участие в операции при нарушении перечисленных условий.

В-третьих, каждый отдельный случай использования японского контингента требовал специального решения парламента, а уже принятое решение подлежало новому обсуждению и голосованию каждые два годаТам же..

В 1998 г. закон был впервые изменен, позволив Силам самообороны участвовать не только в деятельности по наблюдению за выборами под эгидой ООН, но и других региональных организаций, таких как Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Было устранено требование о перемирии в отношении участия в гуманитарных миссиях, включающих Верховный комиссариат по делам беженцев. Силы самообороны по-прежнему имели право применять военную силу только для самозащиты, однако теперь это зависело не только от индивидуального решения, но приказ мог исходить от командующего полевого офицера [Stengel 2008: 46].

Новая серия поправок была внесена в 2001 г. Японские военные получили право участвовать в таких операциях, как наблюдение за разоружением, патрулирование буферных зон, сбор оставленного оружия. Также были расширены возможности применения силы -- миротворцы получили право использовать оружие не только для самообороны, но и для защиты жизней лиц, находящихся под их опекой, а также для охраны оружия и другого оборудования Сил самообороныJapan's Foreign Policy in Major Diplomatic Fields // Diplomatic Bluebook 2003. P. 137. URL: https://www.mofa.go.jp/policy/other/bluebook/2003/ chap3-a.pdf (accessed: 10.08.2020)..

О растущей важности миротворчества в оборонной политике Японии свидетельствовало внесение его в число приоритетных миссий Сил самообороны. В 2004 г. Совет по безопасности и обороне рекомендовал определить «сотрудничество в целях международного мира» как основную миссию Сил самообороны, и в 2007 г. в Закон о Силах самообороны были внесены поправки, переквалифицировавшие миротворческие миссии из категории второстепенных задач в основные. Таким образом, международные обязанности стали столь же важны, как и обязанности по защите территории страны [Singh, Shetler- Jones 2011: 522].

Следующим шагом, изменившим парадигму японского миротворчества, стали законодательные инициативы С. Абэ, который еще во время первого срока (в 2006--2007 гг.) пребывания у власти поставил задачу пересмотра законодательства, регулирующего отправку Сил самообороны за рубеж. После пересмотра трактовки ст. 9 Конституции были внесены изменения в закон 1992 г. Они разрешают Силам самообороны прийти на помощь подвергнувшемуся нападению миротворческому контингенту или персоналу ООН или неправительственных организаций, участвующему в той же ОПМ («какэцукэ кэйго»). В новом варианте закон предусматривает возможность участия Японии в гуманитарном восстановлении и обеспечении безопасности, даже если они осуществляются не ООН, а силами международной коалиции. Кроме того, расширен спектр операций, к которым могут быть привлечены японские военнослужащие, а также смягчены ограничения на использование оружия -- если раньше было возможно применять его только в целях самозащиты, то теперь разрешено его использование в соответствии с мандатом, выданным для осуществления конкретной миссии.

Поправки были направлены на приведение деятельности Сил самообороны в соответствие с международными стандартами миротворчества и на более масштабное участие в постконфликтном урегулировании. Одновременно проведение новых операций, включая патрулирование, инспекции на контрольно-пропускных пунктах и сопровождение, повышало риски для японских военных. Речь идет как о возможном нападении со стороны боевиков, так и о вероятности того, что при исполнении обязанностей японские миротворцы могут причинить смерть местным жителям [Добринская 2016: 65--66].

В 2015 г. в Японии был принят новый закон «О поддержании международного мира», который впервые регулирует участие Японии на постоянной основе в международных операциях, не подпадающих под определение ооновских ОПМ. Японское участие ограничено вспомогательными функциями (снабженческая поддержка, транспортировка, медицинская помощь, обеспечение коммуникации, поисково-спасательная деятельность, инспекции судов и т.д.) и исключает отправку в районы боевых действий. Если до принятия этого закона случаи отправки Сил самообороны за рубеж вне миротворческой деятельности ООН были единичными и оформлялись специальными законами, то нынешний закон открывает дорогу для участия Японии в обеспечении международной безопасности без обязательной привязки к ООН.

Япония и миротворчество ООН: исторический контекст

Вопрос о японском участии в миротворческих операциях ООН впервые был поднят вскоре после вступления Японии в Организацию Объединенных Наций. Уже в 1958 г. генеральный секретарь ООН Д. Хаммаршельд выступил с призывом направить Силы самообороны в Ливан, однако попытки привлечь Японию к миротворчеству долгое время были безуспешны [Hook, Gilson, Hughes, Dobson 2001: 323]. Официально руководство заявляло, что участие японских вооруженных сил в операциях по поддержанию мира противоречит Конституции.

Взгляды японского истеблишмента на миротворческую деятельность ООН отражали установки, коренящиеся в так называемой «доктрине Ёсида», ставшей ориентиром развития Японии до окончания холодной войны. Согласно этой доктрине, Японии следует сосредоточиться на экономическом развитии, переложив бремя обеспечения безопасности на США и не проявляя активности в международных делах.

В 1980-е гг. на волне интернационализации правительство стало рассматривать возможности вносить больший вклад в миротворческую деятельность ООН и в 1982 г. впервые направило 20 млн долл. США на содержание в Ливане многонациональных сил, ядро которых составляли американские морские пехотинцы. В 1988 г. премьер- министр Н. Такэсита выдвинул программу, включающую участие Японии в совместных усилиях по обеспечению мира, увеличение размеров ОПР, а также интенсификацию культурных обменов [Tanaka 1994: 34]. На конец 1980-х гг. пришлись и первые случаи участия японских гражданских лиц в ооновских миссиях: в 1989 г. в Группе ООН по оказанию содействия в переходный период (UNTAG) в Намибии, в феврале 1990 г. шесть гражданских лиц присоединились к миссии по наблюдению за выборами в Никарагуа.

Хотя вопрос о возможности присоединения Сил самообороны к миротворческой деятельности ООН поднимался некоторыми японскими политиками, согласовать критерии участия в миротворческих операциях не удалось, поэтому до 1990 г. в парламенте ни разу не рассматривались проекты закона, разрешающего деятельность японских военных за рубежом [Fukushima 1999: 60--61].

Поворотным моментом, подтолкнувшим Японию к принятию законодательства, разрешающего участие в ОПМ, стал кризис в Персидском заливе. Япония не присоединилась к международной коалиции, вместо этого выделив 13 млрд долл. США, и только после окончания операции направила в залив минные тральщики. Реакция Японии вызвала волну критики за рубежом, а ее финансовый вклад даже не заслужил слов благодарности со стороны Кувейта, что было болезненно воспринято японцами. В то же время отношение населения к отправке Сил самообороны было сдержанным, она рассматривалась как необходимость ответить на международную критику, а не как исходящее от самой Японии осознание важности участия в поддержании международного мира [Pyle 1996: 154].

Движущей силой, приведшей к принятию Закона 1992 г., изменившего парадигму деятельности Сил самообороны, стали политики во главе с депутатом ЛДП И. Одзава. Он возглавил группу экспертов, подготовивших доклад «Роль Японии в международном сообществе», в котором были высказаны взгляды правящей партии на внешнеполитические задачи Японии после развала биполярной системы международных отношений. В частности, авторы доклада выступили за пересмотр толкования девятой статьи Конституции, с тем чтобы Япония могла участвовать в операциях ООН по поддержанию и установлению мира. Предлагалось взять на вооружение принцип «активного пацифизма», то есть, опираясь на Конституцию, действовать в интересах установления мира во всем мире. Авторы доклада предлагали пересмотреть Закон о Силах самообороны, с тем чтобы юридически обосновать понятие «международной безопасности», означающей коллективные усилия по обеспечению безопасности, санкционированные ООН, отделяя его от запрещенной конституцией «коллективной самообороны» [Pyle 1996: 154].

Основные идеи доклада были затем подробно изложены в книге И. Одзавы «Программа преобразований Японии». С учетом неудачного опыта участия в урегулировании кризиса в Персидском заливе, отмечая тенденции спада в экономике, автор призывал к тому, чтобы Япония стала «нормальным» государством, которое могло бы полноправно участвовать в системе коллективной безопасности, а также проявляло активность на международной арене и принимало на себя риски, связанные с внешней и экономической политикой, с тем чтобы поддержать и повысить свой международный престиж и государственную мощь.

Первым опытом участия Сил самообороны в ОПМ стала операция в Камбодже в 1993 г. В основном туда были направлены инженеры, занятые на ремонте дорог и мостов в зонах с малой вероятностью ведения боевых действий. Миссия вызвала пристальное внимание японской общественности, а гибель в Камбодже двоих японцев -- наблюдателя за выборами и гражданского полицейского -- вызвала в стране большой резонанс.

На основании закона 1992 г. Силы самообороны были направлены в Камбоджу, Мозамбик, Голанские высоты, Восточный Тимор, Судан и Гаити. В Камбоджу и Восточный Тимор также был направлен полицейский персонал. За последние 20 лет Япония обеспечила участие около 9300 служащих

Сил самообороны и сотрудников полиции в ОПМ. Формы японского участия включали также наблюдение за выборами (в Анголе, Камбодже, Мозамбике, Сальвадоре) и помощь беженцам (в Руанде, Восточном Тиморе, Афганистане и Ираке). Японские гражданские лица работают в 8 миссиях ОПМ (IMOONT, MOONUS, UNAMID и т. д.). В общей сложности около 12 500 чел. военных и гражданских лиц приняло участие в 27 миротворческих миссиях.

На настоящее время последней операцией, в которой участвовали Силы самообороны, была длящаяся с 2012 г. миссия в Южном Судане. Туда были направлены инженерные подразделения, занимавшиеся восстановлением дорог и прочей инфраструктуры. В ноябре 2016 г. Силы самообороны были направлены в Судан уже в соответствии с пересмотренным в 2015 г. законодательством. Они получили новые полномочия, позволяющие им шире использовать оружие. Это давало повод ожидать, что Япония будет играть более серьезную роль в обеспечении безопасности и в то же время усиливало риски для японских военных. Южный Судан должен был стать первой площадкой апробирования нового законодательства, однако уже через пять месяцев Япония приняла решение о выводе войск, несмотря на то что в марте СБ ООН продлил мандат миссии в Судане на год. В мае 2017 г. Япония завершила 5-летнее размещение гражданских инженерных подразделений, но продолжила содержать в штаб-квартире миссии четырех сотрудников Сил самообороны.

Япония и миротворчество: внутриполитические аспекты

Приобщение к миротворчеству под эгидой ООН стало для Японии в 1990-е гг. возможностью проявить себя как глобального лидера. Неудивительно, что в Голубых книгах по дипломатии в 1994--1995 гг. на первый план вышла проблематика вооруженных конфликтов. Урегулирование конфликтов было для Японии одним из способов внесения видимого «международного вклада», что должно было повысить ее шансы на вхождение в СБ ООН. В январе 1994 г. с началом работы Рабочей группы по вопросу реформы СБ ООН Япония активно заговорила о стремлении получить место в Совете Безопасности. В свете этого японское руководство повсеместно декларировало намерение содействовать глобальному сотрудничеству, а также региональному взаимодействию в Азиатско-Тихоокеанском регионе (АТР)Diplomatic Bluebook 1995 // Ministry of Foreign Affairs of Japan. URL: https://www.mofa.go.jp/policy/ other/bluebook/1995/chp1.html#2 (accessed: 11.08.2020).. В стране сложился консенсус по поводу необходимости более видимого присутствия Японии в ООН, мнения различались только по поводу способов внесения вклада в деятельность организации. Если консерваторы поддерживали идею участия в ОПМ, то пацифисты, напротив, считали необходимым сосредоточиться на невоенных аспектах международной деятельности Японии.

Участие в ОПМ было связано и со стремлением Японии повысить политическую роль не только в мире, но и в Азии. Непосредственное участие Японии в урегулировании камбоджийского конфликта было вопросом ее престижа как крупной политической державы в Азии, а также позволяло компенсировать неудачные попытки японского правительства ранее организовать примирение воюющих сторон [Кистанов 1993: 59].

Стремлением подкрепить влияние в Азии можно объяснить то внимание, которое Япония уделяла миссии в Восточном Тиморе. С 1999 г. туда были направлены гражданские полицейские, наблюдатели за выборами, осуществлена гуманитарная операция, а в феврале 2002 г. направлены первые подразделения Сил самообороны. В общей сложности в эту страну было направлено около 600 человек, а Япония вошла в пятерку доноров помощи Восточному Тимору.

Участие в ОПМ позволяло Японии решать и другие стратегические задачи. Так, японский исследователь К. Хатакэяма прослеживает это на примере решения об отправке Сил самообороны в Гаити для ликвидации последствий разрушительного землетрясения. Вклад Японии в эту операцию можно рассматривать как возможность правительству Ю. Хатояма улучшить испорченные отношения с США, поскольку Гаити находится в регионе, где США имеют особые интересы. Это также позволило сделать акцент на международном вкладе Японии, которая присоединилась к стабилизационной миссии ООН в Гаити. Подобным способом правительство продемонстрировало на практике приоритет «сотрудничества в борьбе со стихийными бедствиями», которое было одним из столпов «дипломатии братства», продвигаемой Ю. Хатояма [Hatakeyama 2014: 644].

Включение Японии в миротворчество с начала 1990-х гг. свидетельствует об устойчивой политической воле, направленной на снятие ограничений на зарубежную деятельность Сил самообороны и на внесение видимого вклада в решение проблем международной безопасности. Т. Иногути и П. Бэйкон считают, что приверженность альянсу, пацифизм и ориентация на ООН останутся столпами внешней политики Японии как глобальной державы [Inoguchi, Bacon 2006]. В то же время они отмечают, что ЛДП больше склоняется к ориентации на альянс и поддержке зарубежных миссий Сил самообороны, в то время как ДПЯ (до 2017 г. крупнейшая оппозиционная партия, находившаяся у власти в 2009--2012 гг.) больше внимания уделяла ориентации на ООН и пацифизму. Кроме того, и партия Комэйто, партнер ЛДП по коалиции, традиционно выступает за приверженность пацифизму и поддержке деятельности ООН. Таким образом, сочетание различных политических сил в стране влияет на формирование модели участия Сил самообороны в зарубежной деятельности.

Что касается общественного мнения, то результаты опросов свидетельствуют о постепенном принятии населением идеи вклада Японии в миротворчество. Важным итогом принятия Закона 1992 г. стало то, что он перевернул укоренившееся после войны представление о том, что отправка Сил самообороны за рубеж обязательно связана с агрессией или угрозой системе гражданского контроля [Singh, Shetler-Jones 2011: 508]. В 1994 г. число считающих, что Японии следует более активно участвовать в миротворчестве, составило 15,5 %, а через год выросло почти на 10 %, в 1998 г. достигнув 30 %, что было максимальным показателем за 1990-е гг.Overview of the Public Opinion Survey on

Diplomacy // Public Relations Office. December 2017. P. 22. URL:https://www.gov-online.go.jp/eng/pdf/

summaryg17.pdf (accessed: 11.08.2020).

Исследуя общественное мнение по вопросам миротворчества, можно заметить, что оно чутко реагирует на любые инициативы, касающиеся зарубежных миссий Сил самообороны, такие как отправка в Афганистан, Ирак, а также снижение порога применения военной силы, теоретически возможное после принятия новой трактовки ст. 9 Конституции. Так, после октября 2001 г. число сторонников активного участия в ОПМ стало падать и оставалось на низком уровне до 2009 г. В октябре 2003 г. наблюдались минимальные показатели сторонников существующего или большего вклада в миротворчество, а также высокая доля сторонников снижения объемов участия в ОПМ и противников участия в миротворчествеIbid.. Такие результаты были получены в разгар обсуждения в парламенте непопулярного закона об особых мерах по поддержке Ирака, с принятием которого Силы самообороны были направлены на помощь в гуманитарном восстановлении этой страны.

После 2010 г. наблюдалась тенденция снижения сторонников большего участия в ОПМ, достигшая минимума осенью 2014 г., то есть после пересмотра трактовки Конституции и начала обсуждения нового пакета законодательства об обеспечении мира и безопасности. Можно предположить, что изменение восприятия возможных рисков для Сил самообороны влияет на уровень поддержки вклада Японии в миротворчество.

Тематика миротворчества стала одним из способов обеспечить благожелательную реакцию за рубежом и сгладить негативные явления внутри страны накануне принятия в 2015 г. пакета законов, касающихся обеспечения мира и безопасности. В самой Японии принятие оборонного законодательства сопровождалось массовыми демонстрациями протеста и способствовало росту оппозиции против отправки Сил самообороны за границу в какой-либо форме. Неудивительно, что население без энтузиазма отнеслось к вероятности применения нового законодательства в продолжающейся на тот момент миссии в Южном Судане. Только 32 % населения поддержали миссию Сил самообороны в Южном Судане¹¹. Новое законодательство расширяет возможности Сил самообороны в ОПМ, однако несет и новые риски, что заставляет правительство более осторожно подходить к применению этого законодательства.

Согласно недавним опросам общественного мнения, проведенным канцелярией премьер-министра, большинство респондентов считают, что Япония должна участвовать в миротворческих усилиях ООН на нынешнем уровне (53,7 % в 2016 г., 58 % в 2017 г., число считающих, что Японии следует более активно участвовать в деятельности ООН, составило в 2017 г. 22,1 % (в 2016 г. -- 19,8 %), а число сторонников минимизации участия в ооновских миротворческих усилиях понизилось с 19,2 % в 2016 г. до 13,2 % в 2017 г.Hutchinson E., Day A. Is the Cruz Report the end of peacekeeping for Japan? // The Japan Times. June 12, 2018. URL: https://www.japantimes.co.jp/opinion/2018/ 06/12/commentary/japan-commentary/cruz-report-end- peacekeeping-japan/#.XsQR-G5uLIU (accessed: 11.08.2020). Overview of the Public Opinion Survey on

Diplomacy // Public Relations Office. December 2017. P. 22. URL:https://www.gov-online.go.jp/eng/pdf/ ^{summaryg17.pdf (accessed: 11.08.2020).} Таким образом, фактор общественного мнения не является сдерживающим при принятии решений об участии в миротворческих миссиях. В то же время при возникновении какой-либо реальной или даже гипотетической опасности для Сил самообороны настроения населения могут измениться, что не позволяет говорить о полной поддержке участия японских военных в зарубежных миротворческих миссиях.

Нельзя исключать, что решение свернуть участие в миссии в Южном Судане было связано с политическими рисками для занимавшего в то время пост премьер-министра

С.Абэ, который пообещал уйти в отставку, если хоть один японский миротворец будет убит. Несмотря на принятие законов, расширяющих полномочия Сил самообороны за рубежом, правительство не готово приступить к их полномасштабной реализации.

Международные оценки японского участия в миротворчестве

Несмотря на постепенное снятие ограничений на миротворческую деятельность Сил самообороны, Япония остается на особом положении среди стран, направляющих миротворцев. Долгое время участие Японии в ОПМ выглядело «однобоко»: в то время как иностранные контингенты должны были защищать японских служащих, они не могли рассчитывать на взаимную защиту из-за ограничений на использование ими оружия. Например, во время осуществления миссии в Руанде служащие Сил самообороны были вынуждены отказать в помощи при поиске пропавших сотрудников ООН, а в Камбодже японские гражданские полицейские были единственными, кто не мог участвовать в арестах нарушителей процесса выборов. Нередко строгие правила вступали в противоречие со стандартными процедурами ведения операций [Stengel 2008: 45].

Это не могло не сказаться на отношении мирового сообщества к японской миротворческой деятельности. Когда в Камбодже на японцев произошло нападение, многие полицейские покинули место выполнения миссии, а четыре японских миротворца бежали в Таиланд и укрылись в посольстве в Бангкоке. Комментируя ситуацию, представитель ООН констатировал: «Единственный раз, когда японцы столкнулись с огнем, они покинули нас. Мы понимаем особые конституционные ограничения, но в ситуации опасности как мы можем просить людей одной национальности нести риск, а других нет» [Pyle 1996: 155].

Несмотря на постепенное изменение японских стандартов участия в ОПМ, они по-прежнему вызывают вопросы у иностранных наблюдателей. Об этом, в частности, свидетельствует реакция на решение о выводе Сил самообороны из Южного Судана. Хотя в адрес Японии не поступало просьб о выводе миротворцев, правительство пошло на этот шаг через несколько месяцев после отправки очередного контингента. По мнению аналитиков, такой шаг дорого обошелся Японии, ставя под сомнение ее приверженность активному пацифизму¹³. При С. Абэ были завершены миссии на Гаити и Голанских Высотах, а новых миссий начато не было. По наблюдению П. Мидфорда, хотя администрация С. Абэ провозглашает политику активного пацифизма, фактически его уход из всех миротворческих и миростроительных операций к маю 2017 г. представляет пассивный пацифизм, особенно по сравнению с правительствами ДПЯ. Администрация С. Абэ кажется более заинтересованной в расширении прав участия Сил самообороны, размещенных за рубежом, чем в увеличении японского вклада в существующих законодательных рамках [Midford 2019: 397].

Говоря о подходе Японии к ОПМ, можно также вспомнить о реакции Токио на антитеррористическую операцию в Афганистане. Япония оперативно откликнулась на просьбу США оказать помощь международной коалиции, ведущей борьбу с терроризмом в Афганистане, однако, несмотря на неоднократные просьбы Вашингтона и Брюсселя, японское руководство так и не отправило Силы самообороны для участия в Международных силах содействия безопасности в Афганистане, посчитав это рискованным. Инициатива направить Силы самообороны в эту страну для помощи МССБ на основании мандата ООН исходила и от оппозиционной Демократической партии, которую возглавил И. Одза- ва, однако эта идея не была поддержана [Sato 2008: 105]. Япония продолжила оказывать помощь коалиции в Индийском океане, а в Афганистане предпочла сосредоточиться на постконфликтном восстановлении в сотрудничестве с НАТО, а также стала одним из ведущих доноров Афганистана [Добринская 2012: 16]. Кроме того, в рамках миротворческих миссий ООН Япония оказывала гуманитарную помощь в Афганистане и Ираке.

Проблемы, связанные с дальнейшим участием Сил самообороны в миротворческих операциях, усугубились после того, как в 2017 г. в ООН был представлен доклад группы экспертов под руководством отставного генерала, командовавшего ОПМ, Карлоса Круса (далее -- «Доклад Круса»), посвященный ситуации в сфере миротворчества и возможным шагам по обеспечению безопасности миротворцев. Рекомендации авторов доклада включали обеспечение возможности использования силы миротворцами при осуществлении операций, а также устранение особых условий, предваряющих подключение отдельных стран к миротворческим операциям, тем самым ставя под вопрос возможность Японии участвовать в ОПМ, поскольку невозможность выполнить эти требования была очевидна. По словам экспертов, рекомендации «Доклада Круса» ставят Силы самообороны Японии в невыгодную позицию и отдаляют перспективы их участия в миротворческих операциях Япония занимает второе место по размерам взносов в миротворческий бюджет ООН, в 2015 г. на нее приходилось 10,8%Shinoda H. Peacebuilding without Japanese Deployments // Nippon.com. URL: https://www.nippon.com/ en/in-depth/a06102/ (accessed: 11.08.2020). Japan's Contribution to UN Peacekeeping ^{Operations // Ministry of Foreign Affairs of Japan. URL: https://www.mofa.go jp/policy/un/pko/pdfs/contribution.pd f (accessed: 21.08.2020).}. При этом Япония занимает одно из последних мест по числу задействованного в ОПМ персонала. В апреле 2020 г. Япония заняла 109-е место по объемам участия персонала в миротворчестве (только четыре чиновника было командировано в Южный Судан до мая 2020 г.). Судя по тенденциям эволюции миротворчества, без коренного пересмотра законодательства, регулирующего деятельность Сил самообороны и принципы оборонной политики страны, участие Японии в ОПМ останется на низком уровне. японский миротворческий международный

Миростроительство в фокусе внимания Японии

Хотя японские контингенты в 1990-е гг. активно включились в миротворческие операции ООН, Япония изначально стала искать возможности переориентировать свое участие на те аспекты миротворчества, где она могла бы более эффективно задействовать официальную помощь развитию (ОПР) -- свой традиционный инструмент участия в решении глобальных проблем, обратив внимание на миростроительство.

Япония определяет миростроительство как укрепление мира и национальное строительство и придерживается многостороннего подхода к укреплению политических, экономических и социальных механизмов в стране, одновременно способствуя мирному процессу, безопасности и стабильности¹⁶.

Японский подход к миростроительству делает акцент на гуманитарных операциях, деятельности в сфере «безопасности человека» (human security). Концепция безопасности человека была охотно принята на вооружение японским правительством в 1990--2000-е гг. и легла в основу политики содействия развитию. Устав помощи развитию включает в себя усилия по обеспечению укрепления мира и постконфликтному восстановлению, что позволяет Японии использовать финансовые инструменты для реализации целей миростроительства.

Новая концепция получила реализацию на практике, когда в декабре 1999 г. Япония приняла у себя конференцию по поддержке Восточного Тимора, где объявила о реализации проекта в сфере безопасности человека. Японские обязательства в сфере миростроительства в Восточном Тиморе стали первым случаем претворения в жизнь японской политики в сфере обеспечения «безопасности человека» [Kikkawa 2007: 257]. В начале 2000-х гг. миростроительство рассматривалось как основополагающий элемент японской внешней политики. Подтверждением этому могут служить слова премьер-министра Дз. Коидзуми о том, что «правительство Японии будет думать над тем, как расширить международную роль с помощью нового столпа -- укрепления мира и государственного строительства».

В то же время в 2002 г. при правительстве была учреждена экспертная группа под руководством известного дипломата Я. Акаси с целью изучения международной роли Японии, в центре которой было бы миротворчество и миростроительство. В декабре 2002 г. был выпущен доклад с рекомендациями по укреплению японских возможностей миростроительства, а в Японском агентстве международного сотрудничества (ЛСЛ) был учрежден отдел миростроительства. Данная тематика, а также комплексный подход к конфликтам стали присутствовать во многих внешнеполитических инициативах в 2002-- 2003 гг. Следует отметить, что эта тенденция по времени совпала с началом японского участия в восстановлении Афганистана. На его примере Япония продемонстрировала использование ОПР и обращение к тематике «безопасности человека» в постконфликтном восстановлении. Это позволило говорить о том, что ее участие в принуждении к миру было заменено на обеспечение «безопасности человека», связанной с ОПР [Нупек 2012: 64]. В 2005 г. Япония вошла в только созданную Комиссию по миростроительству, в 2006 г. -- направила более 50 млн долл. США в Фонд по миростроительству и, по состоянию на декабрь 2018 г., занимала шестое место по размеру взносовSpeech by Prime Minister Junichiro Koizumi: Japan and Australia toward a Creative Partnership at the Asia Society Dinner on 1 May 2002 // Ministry of Foreign Affairs of Japan. URL: https://www.mofa.go.jp/region/ asia-paci/pmv0204/speech.html (accessed: 15.08.2020). Diplomatic Bluebook 2019 // Ministry of Foreign ^{Affairs of Japan. P. 184. URL: https://www.mofa.go.jp/ files/000527154.pdf (accessed: 11.08.2020).}. Выступая в ООН в 2014 г., премьер-министр С. Абэ подтвердил намерение Японии обеспечивать людские ресурсы для того, чтобы вносить вклад в миростроительство¹⁹.

Подход Японии к этой проблематике характеризуется сильным акцентом на ОПР с учетом задач обеспечения «безопасности человека» и искоренения бедности. В Японии нередко используют понятие миростроительство в широком смысле, включающем предотвращение конфликтов, создание мира, сохранение мира, за которым следует постконфликтное закрепление мира [Lam 2008: 49].

В глазах левых сил строительство мира отражает нормы пацифизма, а для правых националистов -- это возможность для Японии играть большую политическую роль в мире и получить желанное место в СБ ООН. В связи с этим в Токио отсутствуют серьезные противоречия между «голубями» и «ястребами» в поддержке миростроительства [Lam 2008: 48]. Можно говорить, что в стране сложился консенсус по поводу важности миростроительства для ооновской дипломатии.

В условиях повышения силового фактора в миротворчестве перед Японией стоит задача предложить альтернативный вариант своего участия, который помог бы ей избежать обвинений в уклонении от выполнения обязанностей по обеспечению международной безопасности. Такой вариант символизирует ее сильные стороны -- технологии и обучение. Правительство Японии стремится компенсировать невысокий уровень своего участия в миротворчестве за счет других направлений деятельности. Выступая на втором саммите по миротворчеству, С. Абэ обозначил сферы миротворчества, в которых помощь Японии была бы реально полезна: инженерная деятельность Сил самообороны, использующая передовые технологии, отправка персонала в штаб-квартиру миссии и штаб-квартиру ООН. Он заявил, что Япония будет изучать другие возможности содействия миротворчеству, такие как организация воздушных перевозок для быстрого размещения миссийStatement by Prime Minister Shinzo Abe at the 2nd Leader's Summit on Peacekeeping // Prime Minister of Japan and His Cabinet. September 28, 2015. URL: https://japan.kantei.go.jp/97_abe/statement/201509/121299 7_9928.html (accessed: 10.08.2020)..