Цифровизация политики vs политика цифровизации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова, Российская Федерация, 119991, Москва, Ленинские горы, 1

Цифровизация политики уз политика цифровизации

А.Е. Коньков

Аннотация

цифровизация политический социальный сеть

В статье исследуется вопрос перспективного приложения концепта цифровизации к различным сферам общественного развития, и в первую очередь к политической сфере, в контексте становления цифровой экономики. Использование цифровых технологий в политике рассматривается через призму двух дискурсов: цифровизации политики как распространения технологий на политические отношения и политики цифровизации, связанной с политическим управлением развитием цифровых технологий в экономике и социальной сфере. В рамках первого дискурса выделяются механизмы артикулирования политических интересов с использованием социальных сетей (противопоставление «твиттер-дипломатии» и «твиттер-революции»), электронных петиций и онлайн-голосования. В рамках дискурса политики цифровизации рассматривается построение системы управления развитием цифровой экономики в Российской Федерации, обусловленное реализацией одной из национальных целей страны на период 2018-2024 гг. по обеспечению ускоренного внедрения цифровых технологий в экономике и социальной сфере, а также регулятивная деятельность государства в целом по формированию основ соответствующей политики, а именно усилия по формулированию и выстраиванию собственной национальной модели управления процессами в приобретающем все большую значимость цифровом пространстве. Оба дискурса демонстрируют тенденцию к более глубокому синтезу процессов технологического и общественного развития, превращающую последние в сообщающиеся сосуды, утрачивающие зависимость от посреднических функций традиционных институтов. Усиление значимости цифровых форматов в мировой политике в целом заставляет государство мобилизовывать различные имеющиеся у него инструменты для снижения рисков конкуренции в новом пространстве социальных отношений, не до конца поддающемся контролю.

Ключевые слова: цифровизация, цифровая политика, цифровая дипломатия, социальные сети, национальные проекты и программы.

Annotation

Digital politics vs political digitalization

A.E. Konkov Moscow State University,

1, Leninskie gory, Moscow, 119991, Russian Federation

The article is devoted to the issue of the digitalization concept when potentially applied to different spheres of social development and, first of all, to the political sphere in terms of digital economy. The usage of digital technologies in politics is analyzed through the prism of two discourses: digital politics as the extension of digital technologies in political relations and political digitalization based upon policy towards digital technologies in the economic and social sphere. Within the first discourse mechanisms are identified for articulating political interests through social networks (contraposition of twitter-diplomacy and twitter-revolution), e-petitions and on-line voting. Within the discourse of political digitalization, the composition of policy for digital economy development in the Russian Federation in terms of one of the key national priorities for 2018-2024 is analyzed, which is increasing the introduction of digital technologies in the economy and the social sphere. Also, it deals with the regulating activity of the government as a whole for such a policy, which mostly includes efforts to design and compose a national model for managing processes within the emerging digital context. Both discourses demonstrate the trend for a deeper synthesis of technological and social development processes, transforming into interconnected vessels with lesser dependency on any intermediary activity of traditional institutions. The growing influence of digital frameworks in world politics in general encourages the government to mobilize different available instruments for mitigating competition risks within the non-likely controllable sphere of new social relations.

Keywords: digitalization, digital politics, digital diplomacy, social networks, national projects and programs.

На сегодняшний день цифровизация являет собой один из ключевых мегатрендов в развитии общества, затрагивающий различные сферы его жизни [1]. Цифровые технологии пронизывают быт современного человека, окружают его

в различных формах профессиональной деятельности и досуга, являются важной составляющей общения, познания и социализации. Довольно сложно судить, насколько продолжительным данный мегатренд окажется, насколько экстенсивным или интенсивным будет его дальнейшее развитие, однако не будет преувеличением утверждать, что, став одним из явлений XXI в., в преддверии его третьего десятилетия цифровизация, и -- более широко -- технологизация, остается наиболее действенным драйвером прогресса, способствующим росту числа изменений не только в структуре технологии и ее приложении, но и в нематериальной области -- в том, что касается сознания и -- менее абстрактно -- социальной динамики, в механизмах существования и развития общества.

Пока что центральной и наиболее обсуждаемой средой приложения цифровых технологий применительно к социальным процессам остается экономика -- в широком смысле этого слова, как пространство производства, обмена и потребления различных форм благ, что служит косвенным проявлением сохраняющегося экономического редукционизма. Понятие «цифровая экономика» перестает быть метафорой и приобретает всё более ясные очертания по мере развития электронных платежных систем, Интернет-торговли, онлайн-банкинга и пр.

Политика, равно как и другие общественные сферы, также начинает активно рассматриваться через призму цифровизации [2; 3]. Возможности, предоставляемые носителями новых технологий, задействуются акторами в соответствующих интересах. Растет число исследований по модальностям использования цифровых технологий в политическом процессе, политической коммуникации и государственном управлении [4; 5].

При этом если рассматривать ключевые интерпретации цифровых сюжетов применительно к объекту политики и соответствующей науки, то имеет смысл структурировать исследование через два условных политико-цифровых «дискурса», которые можно обозначить как собственно цифровизацию политики [6], которая имеет отношение к распространению цифровых технологий на политические отношения, и политику цифровизации [7], которая в большей степени связана с политическими методами и технологиями, применяемыми акторами для управления соответствующими процессами. Если первая носит универсальный трансграничный характер и являет собой естественное и закономерное расширение цифровых возможностей в разных сферах жизни, то вторая представляет собой задействование регулятивных функций государства, придание целесообразности прикладному характеру технологий, а потому отличается национальной спецификой (отношение к криптовалютам, кибербезопасности, электронной цифровой подписи и др.).

Таким образом, целью настоящей статьи является исследование перспективного приложения технологического по своей природе концепта цифровизации к различным сферам общественного развития, и в первую очередь к политической сфере, в контексте становления цифровой экономики на основе рассмотрения, с одной стороны, тех аспектов политических отношений, которые уже воспринимают и задействуют цифровые технологии, а с другой -- тех аспектов политики современной России, которые направлены на регулирование процессов цифровизации.

Используемая методология релевантна заявленной цели. Ее основу составляет сочетание методов системной и сетевой аналитики, институционализма и комму- никативистики, контент-анализа и дискурс-анализа, позволяющее отразить значимость современных трансформаций публичного пространства, обусловленных процессами масштабной цифровизации различных областей общественной жизни.

Цифровизация политики в России и в мире

Цифровое измерение политики -- это новый, только формирующийся предмет исследования. Поиск подходов к нему остается широким и в большей степени зыбким пространством дискуссии, ограниченным, с одной стороны, развивающимся дискурсом цифровизации экономики с его актуальными проявлениями и экстраполяцией в другие сферы (экономический редукционизм), а с другой стороны, умозрительным прогнозированием возможного приложения будущих технологий (социально-политический футуризм).

Вместе с тем навряд ли можно считать цифровизацию политики явлением внезапным: подспудно ментальный перенос цифровых технологий на практику отношений между властью, обществом и индивидом осуществлялся со времени начала компьютеризации и развития сетей, если не раньше: об электронной и сетевой демократии, скажем, заговорили задолго до активного распространения гаджетов и мобильных приложений [8].

Считается, что впервые термин «цифровизация» ввел в употребление в 1995 г. Николас Негропонте, американский исследователь из Массачусетского технологического института, и брат бывшего заместителя госсекретаря и директора национальной разведки США Джона Негропонте. В своей книге «Being Digital» Н. Не- гропонте сравнивает атомы и биты как мельчайшие частицы соответственно материального и цифрового мира. По его мнению, то, что сложено из атомов, рано или поздно можно будет сложить и из битов [9].

Расширение концепта цифровизации на различные процессы в экономике и других общественных сферах, формирование на ее основе глобальных управленческих приоритетов стали происходить в рамках парадигмы так называемой четвертой промышленной революции, или индустрии 4.0, рассматриваемой в качестве нового технологического уклада [10]. Однако, несмотря на новаторский характер проектируемой природы социально-производственных отношений, с известными допущениями истоки цифровизации можно проследить от всех имевших место в прошлом попыток конструирования идеального общества.

Самые ранние идеи утопизма, например, по своей сути так или иначе предполагали обладание и распределение всей полноты информации о потребностях и способностях членов общества [11]. Именно такой механизм организации информации лежит в упрощенной основе нынешней технологии распределенного реестра, одним из примеров которой является широко известный сегодня блокчейн: последовательность блоков, содержащих различные данные (например, об индивидах и их предпочтениях), приводящая к формированию независимого от внешнего центра принятия решений действия (самоорганизация общества) [12; 13].

Многовековой опыт поиска оптимального механизма обработки социальной информации в общих интересах свидетельствует о его высокой зависимости от человеческого фактора, т. е. от субъекта принятия решений. В условиях многообразия интересов любых субъектов ни одна формула социальной организации, претендующая на максимизацию общей полезности, не могла гарантировать независимость от воздействия пресловутого человеческого, субъективного фактора. Цифровая технология распределенного реестра способна обеспечивать транзакцию (принятие решения) без участия специального санкционирующего актора -- исключительно на основе заданной последовательности событий. Готовность социума доверить обезличенной технологии даже не столько принятие, сколько техническое санкционирование решения, автоматическое его генерирование на основе безусловного учета всех необходимых факторов -- вопрос времени. Как показывает все тот же длительный опыт человеческого существования, технический прогресс можно пытаться сдерживать и отсрочить, но остановить его невозможно.

Применительно к политике процесс цифровизации может означать довольно широкий набор изменений традиционных практик (дальнейший перевод государственных сервисов в электронную форму, новые инструменты государственной коммуникации и др.). Но главное, являющееся одновременно и вызовом, заключается в окончательном отказе от иерархизированного взаимодействия, при котором баланс между общим и частным устанавливается -- по аналогии с рыночной экономикой -- некой «невидимой рукой». А потому -- как и в рыночной экономике -- государство (равно как и другие неравноправные институты) становится лишним. Происходит своего рода абсолютизация сетевых связей, когда уже не люди управляют своими сетями, а «умные» сети управляют людьми -- обеспечивают реализацию всех транзакций, необходимость которых выявляется безличными сетевыми алгоритмами на основе обширных больших данных. С одной стороны, формируется механизм обеспечения интересов всех субъектов -- своего рода «процедурной справедливости» [14]. С другой стороны, формируемые условия -- отнюдь не гарантия всеобщего благоденствия: вместе с новыми возможностями возникают и новые риски, которые могут привести к принципиально новым формам зависимости -- от больших данных и их операторов, а точнее -- интересов, стоящих за ними [15].

В нынешнюю эпоху в мире все чаще можно наблюдать различные события, которые похожи между собой тем, что можно было бы обозначить именно как антииерархичность: либо это успешные практики сетевого взаимодействия, приводящие к эффективным результатам, либо активные протестные, антиистеблишмент- ные, порой даже анархичные выступления и движения, формирующие устойчивую потребность в новых формах социального контракта.

Для мира в целом одной из значимых отправных точек стали события рубежа 2000-2010-х годов, когда за довольно короткий промежуток времени в различных странах возникали интенсивно нараставшие волны нестабильности, получившие название «твиттер-революций», поскольку мобилизация против власти шло через неподконтрольные государству социальные сети -- в первую очередь через популярный тогда Твиттер. Чуть ранее в странах постсоветского пространства подобные по логике протестные выступления получили название «цветных революций», но именно развитие соцсетей сделало возможным подлинную глобализацию и расширение такого рода явлений на прежде весьма равнодушные к прямой демократии регионы -- Северную Африку и Ближний Восток.

Результатом охватившей почти десяток государств «арабской весны» стало не столько падение отдельных национальных режимов, сколько формирование нового типа угроз для государства как такового. Журнал «Time» признал человеком 2011 г. абстрактного протестующего (The Protester), что иллюстрировало появившуюся способность отдельного недовольного бросить вызов современным институтам, вроде бы действующим по давно отработанным демократическим моделям.

Системные (а вернее, внесистемные) проявления стихийных протестных практик, влияющих на политический процесс, впоследствии распространились не только на страны с разной степенью дефицита демократических институтов, но и на идущие в авангарде демократической модели: Occupy Wall Street в США, «желтые жилеты» во Франции, иные антиглобалистские движения на Западе в целом. Все эти форматы оказались возможными во многом благодаря координации через соцсети и мессенджеры, т. е. стали своего рода продуктом цифровизации социальных связей.

Обратным трендом, только лишь подтверждающим значимость новых технологий для современной политики, стал и активный приход государства в новую коммуникационную среду. В первую очередь это «твиттер-дипломатия» (twiplomacy) как антипод «твиттер-революций»: если последние получили распространение в незападных обществах, то первая стала повсеместно внедряться как раз на политическом Западе -- с легкой руки президента США Барака Обамы и Хиллари Клинтон, занимавшей в течение его первого срока пост госсекретаря. Оба активно пользовались соцсетями («Твиттер», «Фейсбук») в ходе своих предвыборных кампаний и способствовали приходу в них официальных государственных структур -- американских посольств по всему миру, а также других ведомств. Каждое американское посольство имеет аккаунты в «Фейсбуке» и «Твиттере», а в госдепартаменте действуют отделы, которые не просто мониторят блогосферу в разных странах, но и обеспечивают мгновенное реагирование на появление любой негативной для США информации [16].

Примечателен казус января 2019 г., когда после провозглашения себя временным президентом Венесуэлы Хуаном Гуайдо социальные сети «Фейсбук» и «Инстаграм» убрали специальные «галочки» подлинности, верифицирующие аккаунты публичной личности, со страниц официального президента Николаса Мадуро, сохранив их за Гуайдо. Это можно рассматривать в качестве отправной точки концептуализации возможного нового источника легитимности власти, который в перспективе можно будет назвать цифровым, или сетевым.

При этом проявления подобной логики, когда воспроизводящийся в сети дискурс не только отражает политические предпочтения, но и формирует их, имеют место и в других ситуациях жесткого внутреннего раскола. В этом смысле весьма иллюстративно подробное исследование А. Токаревым украинского сегмента «Фейсбука» в отношении Донбасса [17].

Расширение политического влияния через социальные сети происходит и в России, хотя здесь и твиттер-дипломатия, и твиттер-революция были восприняты скорее как симптомы изменения внешней среды, которые государство попыталось использовать в собственных интересах. Ставший в 2008 г. президентом Дмитрий Медведев изначально позиционировал себя в качестве интересанта новых технологий и активного пользователя появляющихся гаджетов и соответствующих программных продуктов. Он завел аккаунты в основных социальных сетях, через которые транслировал и отдельные политические месседжи, что стало привлекать к ним внимание как общественного мнения, так и бюрократической среды. В скором времени и российская дипломатия начала последовательную «цифровизацию»: сегодня МИД России имеет официальные странички практически во всех социальных сетях: от «Твиттера» и «YouTube» до «Фейсбука» и «Телеграма», а также специальное мобильное приложение «Зарубежный помощник». Многие российские посольства также имеют собственные страницы (один из «пионеров» -- посольство в Лондоне, зарегистрировавшее свой аккаунт в «Твиттере» в феврале 2010 г.).

Стихийные протестные выступления, построенные на сетевом взаимодействии, также были опробированы в России. Они начались зимой 2011 г. на волне артикулируемого отдельными политиками несогласия с итогами парламентских выборов и достигли апогея к концу весны 2012 г., когда Владимир Путин вновь вступил в должность Президента России после четырехлетнего перерыва.

Протестные выступления не ассоциировали себя с системными политическими силами и затронули в основном крупные города страны. У протеста не было единого руководящего центра, сами протестующие позиционировали себя как «рассерженные горожане» и «креативный класс», действия свои координировали через социальные сети. В конечном счете протестная энергия растворилась в новых каналах агрегирования гражданских инициатив, оперативно мобилизованных государством. Многие активисты после этого стали находить себя в решении местных проблем -- в частности, в модернизации и благоустройстве городской среды, волонтерских проектах, экологии и культуре [18].

Формирование механизмов гражданского диалога и разного рода «лифтов» для социальных инициатив стало одним из ключевых приоритетов государства во внутренней политике. На фоне либерализации партийной системы, разительно на фоне предыдущего десятилетия упростившей процедуру создания новых партий, и вместе с тем «национализации» пространства общественного взаимодействия (вытеснение иностранного влияния, ограничение внешнего финансирования политической деятельности) в само гражданское общество последовательно внедрялись стандарты вовлечения и участия. Расширились полномочия Общественной палаты Российской Федерации, общественных палат в регионах, активизировались общественные и экспертные советы при органах власти, появилась система президентских грантов для НКО -- все это создало каркас для модерации процесса развития и своего рода эмансипации гражданского общества. И технологии электронных сетей здесь сыграли не последнюю роль.

Цифровые технологии предоставили доступные каждому индивиду и обладающие наиболее низкими издержками (не только прямыми материальными, но и всевозможными транзакционными) инструменты выражения любых имеющихся у этого индивида предпочтений. В современных условиях наиболее оперативно на это среагировала высококонкурентная рыночная среда. Однако политические и -- шире -- социальные предпочтения имеют более широкий контекст интереса: артикулирование политической позиции являет пример потребности, требующей от индивида своего осуществления, а знание мнений людей, в свою очередь, -- безусловная потребность всякой политической силы. Интернет и другие сетевые механизмы позволяют обеим сторонам не просто реализовать эти коммуникационные интересы, но и постоянно совершенствовать их.

Помимо социальных сетей, где артикулируются различные гражданские позиции, важную роль играют и электронные платформы сбора подписей под призывами, декларациями и обращениями к лицам, принимающим решения, получившие в последнее время широкое распространение. Функция консолидации поддержки, по сути, политического и социального капитала, придает таким платформам дополнительный статус в восприятии пользователей сети, однако чаще вместо продуцирования давления на власти такие платформы играют последним на руку, выступая громоотводом для протестной энергии. После выражения виртуального акта поддержки пользователь воспринимает свою миссию выполненной и испытывает удовлетворение соответствующей социальной потребности, при этом реальная значимость такого акта оказывается ничтожной в силу невключенности его в действующий правовой порядок. Вместе с тем неспособность мобилизовать действительно массовую поддержку требованиям, размещаемым на электронных платформах, выступает фактором, умиротворяющим активистов и сдерживающим от дальнейшей эскалации.

Сегодня на международной платформе создания петиций Change.org зарегистрировано более 250 млн пользователей. Ежедневно там публикуются новые обращения по различным вопросам, адресатами которых чаще всего выступают органы государственной или муниципальной власти. Достаточно велик, как можно судить по содержанию обращений, и русскоязычный сегмент платформы. Однако с юридической точки зрения все размещаемые там обращения ничтожны, а подписи недостоверны.

Более четкую роль в увязке артикулируемых позиций индивидов и государственной политики играет онлайн-платформа «Российская общественная инициатива» (РОИ) -- Roi.ru. Нормативно и процедурно она интегрирована в систему государственного управления, формирования политики. Указом Президента Российской Федерации от 4 марта 2013 г. № 183 утверждены Правила рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива», а Председателем Правительства 23 августа того же года -- Концепция формирования механизма публичного представления предложений граждан Российской Федерации с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет для рассмотрения в Правительстве Российской Федерации предложений, получивших поддержку не менее 100 тыс. граждан Российской Федерации в течение одного года. Согласно установленному порядку, все инициативы, собравшие в течение года с момента размещения 100 тысяч онлайн-подписей, в обязательном порядке рассматриваются специальной экспертной рабочей группой, формируемой Правительством (для инициатив регионального или муниципального уровня -- соответствующими органами власти). Важно отметить, что все пользователи, желающие оставить свою подпись на платформе, должны пройти процедуру идентификации личности.

Онлайн-голосование -- привлекательная форма самовыражения граждан, проявления ими своей позиции, социального и политического участия. Результат этого участия, выраженность его в конкретных принятых (или непринятых) решениях -- отдельный вопрос, однако сама такая возможность, открываемая современными технологиями, притягивает пользователей, желающих учета своего мнения в разрешении тех или иных вопросов.

За последние годы жители России неоднократно проявляли заинтересованность в выражении своей позиции через сетевые форматы. В 2008 г. телеканалом «Россия» проводилось голосование «7 чудес России», в котором определялись наиболее популярные у жителей страны достопримечательности. Голоса собирались посредством sms и через интернет. Осенью того же года стартовал проект «Имя Россия» для выявления наиболее выдающихся исторических персоналий страны, где в том числе за счет интернет-пользователей на сайт nameofrussia.ru поступило около 4,5 млн голосов. В 2016 г. Центральным банком России был запущен сайт «твоя-россия.рф» для выбора городов, чьи изображения потом появились на новых купюрах в 200 и 2000 рублей. А в 2018 г. прошел проект «Великие имена России», в рамках которого посредством также преимущественно интернет-голосования на сайте «великиеимена.рф» выбирались названия для 46 российских аэропортов. В этом конкурсе свои голоса подали более 6 млн жителей страны.

В 2014 г. Интернет использовался для формирования Общественной палаты Российской Федерации -- ключевого института в модерируемой государством системе диалога с гражданским обществом. Посредством интернет-голосования были определены 43 из 166 членов Общественной палаты пятого созыва. Тогда участие в процессе приняли более 2,3 млн граждан страны. Правда, это оказался единственный созыв, формирование которого предусматривало интернет-голосование. Впоследствии от этой практики отказались -- как было указано, из-за отсутствия равного гарантированного доступа к сети Интернет.

Зато в 2018 г. на президентских выборах и выборах мэра в Москве была опробована система «Мобильный избиратель», которая хоть и не позволяет голосовать онлайн, но предоставляет возможность дистанционного выбора избирательного участка, на котором избиратель сможет проголосовать. Тем самым была заменена система открепительных удостоверений, на протяжении многих лет остававшаяся предметом постоянной критики для избирательных кампаний в целом.

Современное состояние участия государства в цифро-технологическом измерении политики можно охарактеризовать не только как расширение использования новых коммуникационных платформ и инструментов, но и как последовательное стремление удержать ключевые рычаги контроля их (платформ и инструментов) развития. В частности, продолжается борьба с анонимностью в сети: ключевые инициативы власти по формированию регулятивной среды в информационно-коммуникационном пространстве новых технологий, как будет показано ниже, связаны с установлением правил работы с персональными данными пользователей и возможностью уполномоченных структур получать к ним доступ в определенных ситуациях. Основанием для такого рода подхода служат прежде всего интересы общественной безопасности и задачи противодействия терроризму и экстремизму, однако легко допустить, что уверенность в безнаказанности и известная степень анархии в цифровом пространстве являются отдельными факторами привлекательности для пользователя, мотивирующими его к самореализации в виртуальной реальности.

Конфликт государства с администраторами мессенджера «Телеграм», обострившийся в 2018 г., является весьма показательным примером, с одной стороны, обозначенного стремления властей сохранять инструменты контроля, а с другой -- очевидных рисков неспособности традиционных государственных инструментов обеспечивать прежнее монопольное положение в обществе. После того как суд обязал «Телеграм» предоставить ФСБ ключи для расшифровки переписки в мессенджере, а тот не исполнил этого обязательства, все попытки заблокировать его на территории России так и не возымели должного эффекта -- используемая технология оказалась малоуязвима для стандартного отключения отдельных серверов.

Тем не менее большинство указанных выше примеров по организации общероссийских онлайн-голосований предусматривали механизмы для идентификации пользователей, как минимум с целью предотвращения неоднократной подачи и накрутки голосов, и это не стало препятствием для тех, кто в итоге оставил свой голос на сайте.

Политика цифровизации в современной России

Если цифровизация политики сталкивается по преимуществу с вызовами этического свойства (что допустимо), то политика цифровизации обусловлена поиском баланса между законным и легитимным (как избежать недопустимого).

Внимание к цифровым технологиям со стороны государства существовало с момента начала их активного вхождения в жизнь общества. Это связано как с содержательными возможностями соответствующих инструментов, так и с возникающей необходимостью согласования использования ресурсов, в которых нуждаются компании-разработчики и пользователи: электроэнергия, связь, финансовые услуги и др.

Истоки государственной политики в цифровой сфере можно обнаружить в становлении механизмов электронного правительства в 2000-е годы и предоставления государственных услуг дистанционно. Однако особое внимание к ней было спровоцировано жаркими дискуссиями вокруг начальных усилий по своего рода суверенизации персональных данных россиян и предотвращению их неправомерного использования, которые начали становиться предметом государственного регулирования по мере развития соцсетей и распространения мобильных приложений.

В 2014 г. был принят Федеральный закон № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения порядка обработки персональных данных в информационно-телекоммуникационных сетях», устанавливающий обязанность всех операторов персональных данных российских граждан хранить их исключительно на серверах, расположенных на территории Российской Федерации. Разработка и принятие закона, равно как и подготовка к вступлению его в силу, сопровождалась серьезной дискуссией, связанной с различными стандартами, практикуемыми компаниями-операторами, прежде всего зарубежными. Не все из них оказались готовы к исполнению норм закона, вступившего в силу в сентябре 2015 г. Так, одним из наиболее известных примеров неисполнения стала социальная сеть ЦпкеШп, доступ к которой в связи с этим через некоторое время на территории России был заблокирован.

Другим шагом в выстраивании государством своих принципов регулирования цифровой сферы стал так называемый пакет Яровой -- пакет законов, предусматривающий обширные поправки в действующем законодательстве в части антитеррори- стической профилактики. Пакет включал в себя два закона (Федеральный закон от 6 июля 2016 г. № 374-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О противодействии терроризму” и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности» и Федеральный закон от 6 июля 2016 г. № 375- ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности») и предусматривал в числе прочего необходимость для операторов связи и интернет- провайдеров хранить все голосовые и текстовые сообщения, равно как и интернет- трафик пользователей, в течение шести месяцев. У правоохранительных органов появилось право получать доступ к этим данным. Государство начало последовательно очерчивать круг для последующей регулятивной деятельности.

Хронологически первыми и базовыми документами, устанавливающими приоритеты государственной политики России в цифровой сфере, стали Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 гг., утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 9 мая 2017 г. № 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы» (далее -- Стратегия), и программа «Цифровая экономика Российской Федерации», утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 28.07.2017 № 1632-р (далее -- Программа). Вместе с тем рассматривать названные документы стоит скорее в качестве предпосылок, нежели фундаментальных основ политики цифровизации.

Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации, несмотря на всю свою революционность на момент принятия -- это первый официальный правовой документ в Российской Федерации, увязывающий применение широкого комплекса новых технологий и общественное развитие, -- все же в большей степени носит дескриптивный характер. В ней констатируется большая роль, которую стали играть информационно-коммуникационные технологии, упоминаются некоторые из них, дается определение соответствующих понятий, формулируются основные контуры информационного общества, соответствующего национальным интересам России.

При этом целеполагание Стратегии носит, с одной стороны, предсказуемо долгосрочный (стратегический) характер высокого уровня, но, с другой стороны -- ситуативный и неконкретный, что осложняет ее смысловую интеграцию в контекст остальной государственной политики России: сама целесообразность построения информационного общества остается несформулированной, а целью принятия Стратегии заявляется формирование в Российской Федерации общества знаний, которое также прежде нигде не формулировалось. Иными словами, Стратегия реализуется для формирования общества знаний, а что это за общество, в чем его ценность и, самое главное, для чего стране его формирование, остается за рамками правовых формулировок и, следовательно, на усмотрение правоприменителя, т. е. бюрократии. В этом смысле рассматриваемая Стратегия представляет собой «вещь в себе», не имеющую прямой формальной связи с ранее принятыми документами, образующими системные элементы государственной политики.

Программа «Цифровая экономика Российской Федерации» более конкретна и ориентирует на более четкие приоритеты, однако она также с момента принятия стала отличаться сложностью интеграции в политику государства. Статус документа -- «программа» без дополнительного определения «государственная» (или какая-либо другая) -- ни нормативно не предусмотрен (например, Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации»), ни подтвержден прежней практикой правительства России.

В Российской Федерации действует официально утвержденный перечень государственных программ, утвержденный Распоряжением Правительства РФ от 11 ноября 2010 г. № 1950-р (в ред. Распоряжения Правительства РФ от 13 октября 2018 г. N 2211-р), и программа «Цифровая экономика» в него так и не была внесена. Таким образом, в ряду других программ она стала своего рода «белой вороной»: является ли она такой же, как все госпрограммы (и, следовательно, должна исполняться соответствующими методами), или представляет собой отдельный инструмент государственной политики (и, следовательно, иметь отдельную методологию), ни нормативно, ни политически обозначено не было.

Однако в 2018 г. статус программы «Цифровая экономика» был прояснен: она начала трансформироваться в один из 12 национальных проектов (программ), ставших ключевым инструментом государственной политики, установленной новым майским Указом Президента России от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 г.» (далее -- Указ), обозначившим идеологию управления страной на новый срок по итогам президентских выборов 2018 г.

Новый майский Указ, с одной стороны, увязал воедино приоритеты и направления развития цифровизации в России, установленные в актах, описанных выше в качестве предпосылок, а с другой -- интегрировал их в приоритеты и направления из других сфер, сделав частью более широкой и стратегической политики государства. Но самое главное применительно к рассматриваемой теме -- он обеспечил формальный запуск политики цифровизации в Российской Федерации. Сегодня это уже не только интерес отдельных чиновников или дань моде -- внедрение цифровых технологий стало одной из национальных целей развития страны.

Указом обозначены девять национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 г., среди которых повышение продолжительности жизни до 78 лет, улучшение жилищных условий не менее 5 млн семей ежегодно, вхождение Российской Федерации в число пяти крупнейших экономик мира и т. д. Цель по цифровизации обозначена как «обеспечение ускоренного внедрения цифровых технологий в экономике и социальной сфере». Нетрудно заметить, что, в отличие от других названных целей, у политики цифровизации в формулировке самой цели нет количественного целевого показателя -- речь идет лишь об ускоренном внедрении, т. е. об увеличении скорости внедрения, но саму величину Указ не предусматривает. Показатели формулируются уже в отдельном пункте документа. Зато эта цель не ограничивается лишь экономикой и ориентирует также на цифровизацию социальной сферы.

Для реализации национальных целей Указом предусматривается разработка двенадцати национальных проектов (программ).

Нельзя не обратить внимания на впервые отмеченную нормативно в российской государственной политике синонимичность понятий «проект» и «программа». Прежнее использование этих понятий предполагало, во-первых, различие этих инструментов управления (национальные проекты 2000-х гг., проекты ОНДП, проекты по модернизации и технологическому развитию экономки в 2008-2012 гг., федеральные целевые программы, государственные программы и др.), а во-вторых, иерархию между ними. Вместе с тем на уровне исполнителей зачастую оба понятия были взаимозаменяемыми. Теперь это зафиксировано официально применительно к национальным проектам и программам.

Имеет смысл обратить внимание не только на национальный проект (программу) «Цифровая экономика», в которую стала трансформироваться принятая в 2017 г. Программа «Цифровая экономика», но и на все остальные, поскольку для многих из них приоритетом становится как раз цифровизация в ее конкретных технологиях.

В табл. 1 перечислены национальные проекты (программы), а также предусмотренные Указом меры, которые являются примерами политики цифровизации в соответствующих отраслях.

Таблица 1. Цифровизация в национальных проектах

Своего рода дополнительным, тринадцатым элементом системы национальных проектов (программ) развития страны на период до 2024 г. стал и предусмотренный Указом комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры, который также связан с процессами цифровизации. В частности, он должен включать внедрение интеллектуальных систем управления электросетевым хозяйством на базе цифровых технологий.

Возвращаясь к задаче трансформации программы «Цифровая экономика» в национальный проект (программу), обратим внимание на намеченные для нее в Указе три целевых показателя на период до 2024 г.:

увеличение внутренних затрат на развитие цифровой экономики за счет всех источников (по доле в ВВП страны) не менее чем в три раза по сравнению с 2017 г.;

создание устойчивой и безопасной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры высокоскоростной передачи, обработки и хранения больших объемов данных, доступной для всех организаций и домохозяйств;

использование преимущественно отечественного программного обеспечения государственными органами, органами местного самоуправления и организациями.

Эти цели напрямую не увязаны с целями действующей программы «Цифровая экономика Российской Федерации», которая, таким образом, во-первых, вновь демонстрирует свой переходный характер и слабую интегрированность в систему стратегического планирования, а во-вторых, предполагает глубокую переработку в ходе трансформации в национальный проект (программу), которая начала проводиться в 2018 г. В табл. 2 приведено сравнение целеполагания формирующегося национального проекта (программы) на основе положений Указа, а также уже утвержденного в соответствии с ним паспорта и действующей программы «Цифровая экономика Российской Федерации».

Нетрудно заметить, что сформулированные в паспорте цели конкретизируют формулировки, содержащиеся в Указе, но разительно отличаются от тех, которые предусмотрены действующей программой.

Помимо целей Указом также обозначены девять задач национального проекта (программы), которые отражают межотраслевой характер и социальные аспекты цифровизации. Среди них:

создание системы правового регулирования цифровой экономики, основанного на гибком подходе в каждой сфере, а также внедрение гражданского оборота на базе цифровых технологий;

создание глобальной конкурентоспособной инфраструктуры передачи, обработки и хранения данных, преимущественно на основе отечественных разработок;

обеспечение подготовки высококвалифицированных кадров для цифровой экономики;

преобразование приоритетных отраслей экономики и социальной сферы, включая здравоохранение, образование, промышленность, сельское хозяйство, строительство, городское хозяйство, транспортную и энергетическую инфраструктуру, финансовые услуги, посредством внедрения цифровых технологий и платформенных решений и др.

Таблица 2. Цели политики цифровизации в России

Если Указ консолидирует в себе все стратегические приоритеты государственной политики, определенные президентом, а программа «Цифровая экономика в Российской Федерации» призвана трансформироваться в один из национальных проектов (программ), осуществляемых конкретным ведомством (Минкомсвязь России), то увязка их воедино и собственно реализация государственной политики посредством всей совокупности программ и проектов -- задача исполнительной власти -- Правительства Российской Федерации.

Ключевым механизмом реализации политики цифровизации и документом, в котором она напрямую формулируется, являются Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 г., утвержденные 29 сентября 2018 г. (далее -- ОНДП). В ОНДП обозначены меры государственной политики по достижению целей развития. То есть на основании национальных целей, заданных в Указе, формулируется государственная политика, представляющая собой набор иерархизированных мер, которых на самом верхнем уровне в ОНДП содержится шесть:

Создание условий для экономического роста.

Цифровизация и научно-технологическое развитие.

Развитие отраслей экономики.

Развитие институтов социальной сферы и повышение качества жизни.

Сбалансированное региональное развитие.

Повышение качества государственного управления.

Таким образом, правительство распределило все свои управленческие усилия по пяти мегамерам государственной политики -- по сути, по шести самостоятельным политикам, одной из которых и заявлена цифровизация.

Каждая из указанных политик в дальнейшем раскрывается в набор более конкретных мер, которые, в свою очередь, реализуются через уже перечисленные национальные проекты (программы) и другие мероприятия.

Нужно отметить, что связка «майский указ -- ОНДП -- нацпроекты» в качестве всеобъемлющей конструкции государственной политики России на очередной политический цикл (до следующих выборов) формируется не впервые -- скорее налицо система перезагрузки кристаллизующегося трехуровневого механизма разработки политики. Первые попытки ее формирования связаны с реализацией «Стратегии 2010», с которой Владимир Путин начал свои реформы после президентских выборов 2000 г., появившихся позднее приоритетных национальных проектов первой волны, и систематизацией федеральных целевых программ. В 2008 г. возникла первая трехуровневая система: Концепция долгосрочного социально-экономического развития России на период до 2020 г. -- ОНДП на период до 2012 г. -- проекты ОНДП.

В 2012 г. она трансформировалась в новую триаду: майские указы (вместо запланированной «Стратегии 2020») -- ОНДП на период до 2018 г. -- государственные программы. Теперь, после 2018 г., речь идет о более сбалансированной структуре: единый майский указ -- ОНДП на период до 2024 г. -- национальные проекты (программы).

Политика цифровизации, ставшая очевидной содержательной новацией нынешнего политического цикла в России, обосновывается в ОНДП следующим образом: «Проникновение цифровых технологий в различные сферы экономики, а также цифровизация государственных и социальных сфер (образование, здравоохранение) будет способствовать снижению трансакционных издержек, а также росту уровня комфорта социально-экономической среды». Раскрывается политика цифровизации в ОНДП через комплекс мер более низких уровней:

Цифровая экономика Российской Федерации (соответствующий национальный проект).

Наука (соответствующий национальный проект).

Развитие научной и научно-производственной кооперации.

Развитие передовой инфраструктуры для проведения исследований и разработок в Российской Федерации.

Развитие кадрового потенциала в сфере исследований и разработок.

Развитие института интеллектуальной собственности.

Паспортом формирующегося национального проекта (программы), который был одобрен правительством России в 2018 г., в его структуре предусмотрены также семь федеральных проектов, которые, по сути, представляют собой самостоятельные направления политики цифровизации:

Нормативное регулирование цифровой среды.

Информационная инфраструктура.

Кадры для цифровой экономики.

Информационная безопасность.

Цифровые технологии.

Цифровое государственное управление.

Во многом они повторяют базовые направления программы «Цифровая экономика» 2017 г. с той лишь разницей, что в последней цифровые технологии именовались формированием исследовательских компетенций и технических заделов, а также в ней отсутствовал последний пункт -- «Цифровое государственное управление».

Отдельно имеет смысл обратить внимание на сами цифровые технологии, которые государство включает в орбиту своей политики. ОНДП и программа «Цифровая экономика Российской Федерации» 2017 г., равно как и разрабатываемый национальный проект (согласно паспорту), определяют «сквозные» цифровые технологии преимущественно на основе российских разработок, которые будут получать государственную поддержку. Национальным проектом предусматривается разработка и реализация дорожных карт развития перспективных цифровых технологий. Какие именно это будут технологии, определится в ходе разработки дорожных карт, однако Программой 2017 г. соответствующий перечень был прямо определен, и с высокой долей вероятности он будет коррелировать с набором дорожных карт в рамках нового национального проекта, в который преобразуется Программа. Это следующие цифровые технологии: