Институциональные уровни и практики интеграции инокультурных сообществ (на примере ФРГ)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

23.00.02 - Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии (политические науки)

Институциональные уровни и практики интеграции инокультурных сообществ (на примере ФРГ)

Большова Наталья Николаевна

Москва - 2009

Диссертация выполнена на кафедре сравнительной политологии Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД России.

Научный руководитель: доктор политических наук, профессор Бусыгина Ирина Марковна

Официальные оппоненты:

доктор политических наук, профессор Стрежнева Марина Вадимовна

кандидат политических наук, доцент Тэвдой-Бурмули Александр Изяславович

Ведущая организация: Институт Европы РАН

Ученый секретарь Диссертационного совета кандидат политических наук И.Н. Тимофеев

1. Общая характеристика исследования

политика массовый иммиграция

Актуальность темы исследования. Одним из наиболее противоречивых последствий глобализации для развития современных западноевропейских государств является рост этнокультурного многообразия населения в результате процессов миграции. Будучи необходимым ресурсом экономического развития в силу старения и сокращения численности населения, иммиграция в то же время порождает комплекс культурных, политических и социо-экономических проблем, которые рассматриваются значительной частью общественного мнения и политической элиты «принимающих стран» как угрозы социальной стабильности и национальной идентичности. Западноевропейские государства, с точки зрения иммигрантов, являются крайне привлекательными в силу высокого уровня социально-экономического развития и качества жизни. Это относится и к Германии как государству-члену Европейского Союза.

Актуальность темы исследования обусловлена, прежде всего, необходимостью анализа постоянно возрастающего влияния процесса массовой миграции на государство-нацию в условиях глобализации. В частности, актуальным является изучение влияния современных миграционных процессов на государственные институты и политику в отношении инокультурных сообществ в странах Западной Европы.

Неудачи прежней ассимиляционной стратегии в отношении иммигрантов и отсутствие эффективной политики интеграции инокультурных групп при дальнейшем неизбежном росте иммиграции представляют серьезный вызов для государства-нации. Как утверждают теоретики демократии, важным условием демократии и государства «всеобщего благосостояния» в Западной Европе является поддержание относительной культурной гомогенности общества, которая обеспечивает необходимую степень сплоченности и солидарность граждан для изъявления общей воли Тэйлор Ч. Демократическое исключение (и "лекарство" от него?) / Мультикультурализм и трансформация постсоветских обществ. М., 2002. С. 22.; Турен А. Способны ли мы жить вместе? / Новая постиндустриальная волна на Западе. Антология (под ред. В.Л. Иноземцева). М., 1999. С. 484-485.. Иммигранты вызывают недоверие или даже отторжение у коренного населения как представители иной культурной традиции и тем самым способствуют формированию расколов в обществе. Иными словами, чем выше степень неоднородности общества в социокультурном плане, тем менее эффективно функционируют демократические институты.

Таким образом, перед современным государством-нацией остро встал вопрос о том, как преодолеть гражданскую и социальную исключенность тех, кто ориентирован на иную культурную традицию. В поисках ответа на вызовы иммиграции европейские страны сначала обратились к опыту традиционных иммиграционных государств, таких как США, Канада, Австралия и Великобритания, и проводимой ими политике мультикультурализма.

Однако актуализация групповых различий и признание коллективных прав, характеризующих мультикультурализм, ставят множество вопросов, которые не являются привычными для западных обществ и не могут быть решены традиционными политическими методами. К числу таких вопросов относятся, в частности, соотношение групповых и индивидуальных прав, необходимость пересмотра классических концепций гражданства, государства-нации и тесно связанной с ними концепции государства «всеобщего благосостояния» и т.п.

Как показывают сегодняшние реальные итоги внедрения мультикультурных практик, попытки консолидировать европейские общества с помощью мультикультурализма часто оборачиваются усилением их фрагментации, не давая значимого позитивного эффекта. Оборотной стороной политики мультикультурализма в целом ряде государств стали всплеск национализма и ксенофобии со стороны коренного населения и стремление подчеркивать свою инаковость в противовес доминирующей культуре со стороны инокультурных групп.

Последние десятилетия на уровне ЕС предпринимаются усилия по выработке общеевропейской концепции иммиграционной политики. Осознание общих проблем государств-членов, связанных с иммиграцией из третьих стран и передвижением людей по территории ЕС, привело к постепенному расширению компетенций институтов Евросоюза в сфере иммиграционной политики. Но, несмотря на это, основная часть ответственности по-прежнему лежит на национальных государствах, которые оставляют за собой право действовать самостоятельно в выборе приоритетов в регулировании иммиграции.

Среди государств Западной Европы особое место занимает Германия, в которой в настоящее время апробируются новые подходы к регулированию иммиграционных процессов, которые, возможно, будут использованы в будущей иммиграционной политике Европейского Союза. В данной связи изучение опыта Германии, особенно как государства-члена Евросоюза, представляет большой научно-исследовательский и практический интерес.

Во второй половине XX века Германия, став одним из основных центров притяжения для иммигрантов, столкнулась с необходимостью быстро приспосабливаться к новым реалиям глобализирующегося мира. Новое иммиграционное законодательство Германии, явившееся итогом многолетней напряженной внутригерманской дискуссии, отражает определенную эволюцию понимания нации, постепенный переход от этнокультурной к политической модели нации. Таким образом, можно говорить о смене всей парадигмы иммиграционной политики Германии и становлении более целеориентированного подхода. Благодаря новому Закону об иммиграции (2005 г.), впервые появилась широкая правовая база, регулирующая все сферы иммиграционной политики страны: от вопросов иммиграции, ориентированной на потребности рынка труда, и иммиграции по гуманитарным причинам до проблем интеграции иммигрантов. Тем не менее, иммиграция остается вызовом для Германии, как и для всех развитых западноевропейских стран. Не преодолена гражданская и социальная «исключенность» инокультурных меньшинств, и, как следствие, сохраняется опасность роста отчужденности уже сложившихся инокультурных сообществ.

Таким образом, на сегодняшний день вопрос о перспективах и механизмах интеграции инокультурных сообществ в западноевропейских государствах с учетом их членства в Евросоюзе является актуальным в политической повестке дня на разных политических уровнях. В рамках данной диссертации предпринимается попытка провести комплексное исследование институциональных уровней и практик взаимодействия государства-нации с инокультурными сообществами на примере ФРГ.

Гипотеза диссертационного исследования состоит в том, что делегирование (передача) полномочий на разные институциональные уровни и их взаимодействие позволяет решать вопросы того или иного направления политики на наиболее адекватном уровне (исходя из принципа субсидиарности). На разных институциональных уровнях (наднациональном, национальном, региональном) акторы имеют разные цели и придерживаются разных стратегий в процессе интеграции мигрантов. В исследовании данная гипотеза тестируется на анализе иммиграционной политики. Так, на уровне ЕС возможно выстраивание только самых общих рамок, поскольку страновые контексты слишком различны, и каждое национальное правительство отвечает перед собственными избирателями. На национальном уровне разрабатываются основы государственной политики, ее законодательная база. Однако в федеративном государстве реализация законов отдана на уровень регионов (это тем более верно для Германии с ее моделью исполнительного и кооперативного федерализма). Передача вопросов реализации данного направления политики на региональный уровень (по крайней мере, большей их части) тем более уместна, поскольку интеграция иммигрантов происходит именно на местах - в регионах (немецких федеральных землях) и коммунах.

Объектом исследования является политика регулирования иммиграции и интеграции инокультурных сообществ в ФРГ как государстве-члене ЕС.

Предметом исследования является многоуровневое управление как подход к регулированию иммиграции и интеграции на примере ФРГ.

Цель исследования. Основная цель диссертационного исследования состоит в анализе процесса создания и адаптации институтов разного уровня (наднационального, национального, регионального и местного), исходя из необходимости решения соответствующих задач в области политики регулирования иммиграции. Достижение этой цели предполагает постановку и решение следующих задач:

аналитический обзор основных теоретических подходов к исследованию государства-нации;

оценку влияния массовой иммиграции на современные государства-нации и оценку эффективности выполнения государством своих функций через призму дискуссии о будущем «государства благосостояния» в условиях массовой иммиграции;

анализ современных тенденций в развитии иммиграционной политики в Западной Европе;

выявление ролей различных уровней в реализации иммиграционной политики в ФРГ (европейский, федеральный, земельный, коммунальный);

выявление основных проблем и тенденций, оказывающих негативное влияние на осуществление интеграционной политики.

Теоретико-методологической основой исследования являются следующие теоретические подходы: институциональный подход, подход многоуровневого управления, теория федерализма. Методами исследования являются кейс-стади (Германия) и сравнительный метод (уровни регулирования иммиграции: Евросоюз - ФРГ - Федеральные земли).

Выбор теории федерализма связан с тремя обстоятельствами. Во-первых, Европейский Союз относится к слабым федеральным союзам, так что теория федерализма необходима для исследования распределения компетенций между ЕС и государствами-членами. Во-вторых, экономическая теория федерализма утверждает, что, как правило, правительство должно решать свои задачи на самом низком (по возможности) уровне. Таким образом, принцип децентрализации, заложенный в теории федерализма, дополняет принцип субсидиарности. В-третьих, Германия, на примере которой тестируется наш подход, относится к числу федеративных государств, тем самым возникает возможность включить в анализ субнациональный (региональный) и местный уровни.

Неоинституционализм используется нами, поскольку анализ институтов (понимаемых как правила игры) на разных уровнях (от наднационального до регионального) позволяет исследовать их динамический эффект на результаты процесса принятия решений (в нашем случае в области политики регулирования иммиграции), а также на характер взаимодействия между уровнями.

Подход многоуровневого управления позволяет нам исследовать регулирование процессов иммиграции и интеграции в ЕС как политику, осуществляемую на нескольких властных уровнях в формирующейся многоуровневой политической системе ЕС. Регулирование процессов иммиграции и интеграции иммигрантов представляется как взаимодействие независимых политических акторов на различных уровнях, что отчасти отражает принцип субсидиарности.

Выбор подхода многоуровневого управления обусловлен тем, что в последние десятилетия в связи с интенсивным развитием европейской интеграции наметилась смена научной парадигмы в области изучения современных европейских политических процессов. Ее основная гипотеза заключается в том, что результатом Амстердамского и Ниццкого договоров становится формирование нового качества структуры компетенций и системы управления в Европейском Союзе. С одной стороны, это означает прирост властных полномочий наднационального уровня, с другой - ощутимую утрату автономности действий национального и регионального уровня, не говоря уже об уровне коммун См.: Eppler A. Fцderalismusreform und Europapolitik /Fцderalismusreform. Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ 50/2006). - 11. December 2006; Gehring Th. Die Bedeutung spezialisierter Entscheidungsprozesse fьr die Problemlцsungsfдhigkeit der Europдischen Union, in: Edgar Grande/Markus Jachtenfuchs (Hg.), Wie problemlцsungsfдhig ist die EU? Regieren im europдischen Mehrebenensystem, Baden-Baden: Nomos, 2000, S. 77-112.; Benz A. Entflechtung als Folge von Verflechtung. Theoretische Ьberlegungen zur Entwicklung des europдischen Mehrebenensystems, in: Edgar Grande/Markus Jachtenfuchs (Hg.), Wie problemlцsungsfдhig ist die EU? Regieren im europдischen Mehrebenensystem, Baden-Baden: Nomos, 2000, S. 141-163.. Так, в Германии в результате передачи Европейскому Союзу части государственно-властных полномочий все больше и больше компетенций земель передаются на наднациональный уровень См.: Diedrichs U. Chapter 8. The German System of EU Policymaking and The Pole of the Lдnder. Fragmentation and Partnership. In German Public Policy and Federalism. Current Debates on Political, Legal, and Social Issues. Edited by Arthur B. Gunlicks. New York. Oxford: Bergham Books, 2003, pp. 165-182.. При этом «сужение» компетенций земель часто приводит к вторжению в сферу коммунального самоуправления. Положение коммун еще более уязвимо, поскольку, в отличие от земель, у них пока нет прямого институционального ресурса, аналогичного Комитету регионов (кроме косвенного - через компетентные органы земель и Федерации), с помощью которого они могли бы эффективно участвовать в принятии решений на наднациональном уровне. Поэтому, чтобы компенсировать свою институциональную слабость, «коммунальные территориальные корпорации» активизируют свою лоббистскую деятельность и неформальные связи с игроками на наднациональном уровне, чтобы получить их поддержку по вопросам, относящимся к политике локального уровня. В результате развитие коммуникации регионов и коммун на уровне наднациональных институтов ЕС дало основание многим исследователям характеризовать политическую систему и форму правления ЕС как «многоуровневую систему» и «многоуровневое управление».

В исследовании случая Германии как федеративного государства и как государства-члена Европейского Союза сочетание таких теоретических подходов, как федерализм, неоинституционализм и подход многоуровневого управления, представляется нам целесообразным, поскольку они взаимодополняют друг друга с точки зрения поставленных в нашем исследовании задач и наиболее полно отражают особенности формирования политики регулирования взаимосвязанных процессов: иммиграции и интеграции инокультурных сообществ в принимающее общество. На основе принципов федерализма, разграничивающих полномочия и компетенции между центром и регионами, земли и коммуны обладают возможностью обеспечивать свои интересы в рамках государства. Неоинституционализм делает упор на значении институтов во взаимодействии федеральных и земельных акторов в Германии. Подход многоуровневого управления подчеркивает, что уровень государства может рассматривается как один из нескольких уровней организации процесса регулирования иммиграции и интеграции.

Научная разработанность проблемы. Можно выделить три основных группы работ, наиболее значимых с точки зрения анализа проблемы диссертационного исследования. К первой группе относятся работы авторов, в которых проводится анализ трансформации государства-нации в условиях современных вызовов глобализации Андерсон Б. Воображаемые сообщества. Размышления об истоках. - М.: КАНОН-пресс-Ц, Кучково поле. - 2001; Андерсон Б., Бауэр О., Хрох М. и др. Нации и национализм. - М.: Праксис, 2002; Гайслер Х. Граждане, нация, республика - Европа и мультикультурное общество // Неприкосновенный запас. 2002. № 5 (25); Геллнер Э. Нации и национализм. М., 2003; Малахов В.С. Национализм как политическая идеология. - М.: КДУ, 2005; Смит Э.Д. Национализм и модернизм: Критический обзор современных теорий наций и национализма. - М.: Праксис, 2004; Хобсбаум Э. Нации и национализм после 1780 г. - СПб.: Алетейя, 1998.. Во вторую группу входят труды, посвященные проблемам и специфике регулирования современных миграционных процессов на разных уровнях в Западной Европе, в том числе анализ существующих стратегий взаимодействия с инокультурными группами (ассимиляции, интеграции, сегрегации) и моделей интеграции иммигрантов (этнокультурной, гражданской (политической), мультикультурной), используемых государствами-членами ЕС, и в частности в ФРГ Bommes M. Migration und nationaler Wohlfahrtsstaat. Ein differenzierungs-theoretischer Entwurf. Opladen, Germany, Westdeutscher Verlag. 1999; Brochmann G. The mechanisms of control, in: G. Brochmann and T. Hammar (eds), Mechanisms of Immigration Control: A Comparative Analysis of European Regulation Policies. Oxford, Berg, 1999, pp. 1-27; Carl-Ulrik Schierup, Peo Hanse, Stephen Castles. Migration, Citizenship, and The European Welfare State - Oxford University Press Inc.: New York. 2006; Castels S. and Miller M. The age of migration: international population movements in the modern world. 1993.; Christiansen T. Reconstructing European Space: From Territorial Politics to Multilevel Governance, in K-E., Jorgensen, Reflective Approaches to European Governance. - Basingstoke, 1997; Etzinger H. Open Borders and the «Welfare State» in Migration without Borders. Essays On The Free Movement Of People. Edited By Antoine Pйcoud And Paul De Guchteneire. UNESCO Publishing, Paris and Berghahn Books, New York, Oxford, 2007; Geddes A. Immigration and European Integration: Towards Fortress Europe? Manchester: Manchester University Press, 2006; Hansen R. A European Citizenship or a Europe of citizens? Third country nationals in the EU. Journal of Ethnic and Migration Studies, Vol. 24, 2005; Hoogenboom T. Integration into Society and Free Movement of Non-EC Nationals. European Journal of International Law, 2006; Jeffery C. Toward a “Third Level” in Europe. The German Lander in the European Union // Political Studies. 1996. Vol. 44, № 2; Jeffery C. Towards a new understanding of multi-level governance in Germany? The Federalism Reform debate and European integration // Politische Vierteljahresschrift. Volume 48, Number 1, Mдrz 2007., S. 17-27; Kymlicka W. Multicultural Odysseys. Navigation the New International Politics of Diversity. Oxford Press, 2007; Kymlicka W. Politics in the Vernacular: Nationalism, Multiculturalism, and Citizenship/ Oxford University Press Inc., New York, 2001; Kymlicka W. Multicultural Citizenship: A liberal Theory of Minority Rights, Oxford: Clarendon Press. 1995; Menz G. «`Useful' Gastarbeiter, Burdensome Asylum Seekers, and the Second Wave of Welfare Retrenchment: Exploring the Nexus between Migration and the Welfare State» in Craig Parsons and Timothy Smeeding (eds.), Immigration and the Transformation of Europe, Cambridge: Cambridge University Press, 2006, p. 393-418; Parekh B. Rethinking Multiculturalism: Second Edition. Palgrave Macmillan, 2006.. Третью группу составляют в основном исследования немецких авторов, рассматривающих стратегии и реальные практики интеграции инокультурных сообществ в немецкий социум на уровне коммун. Radtke F.-O. Fremde und Allzufremde - Prozesse der Ethnisierung gesellschaftlicher Konflikte (eine Tagung der Friedrich-Ebert-Stiftung am 11_ Oktober 1995 in Erfurt); Sinn H.W., Flaig G., Werding M., Munz S., und Hofmann H. Eu-Erweiterung und Arbeitskrдftemigration. Wege zu einer schrittwesen Annдherung der Arbeitsmдrkte, ifo Beitrдgezur Wirtschaftsforschung. Munich: Institut fьr Wirtschaftsforschung., 2001; Sinn H.-W. and Martin W. "Zuwanderung nach der EU-Osterweiterung: Wo liegen die Probleme?", ifo Schnelldienst 54 (08), 2001, S. 18-27; Zimmermann K. F. «Wir kriegen nicht die besseren Kцpfe». - ProFirma, Oktober 2004.

Среди публикаций российских специалистов, рассматривающих проблематику диссертационного исследования, особого внимания заслуживают работы И.М. Бусыгиной Бусыгина И.М. Политическая регионалистика. М: РОССПЭН, 2006; Бусыгина И.М. Регионы Германии. - М.: РОСПЭН, 2000; Бусыгина И., Филиппов М. Политическая система Европейского Союза: какие изменения вносит Европейских договор? - Аналитические записки Научно-координационного совета по международным исследованиям МГИМО (У) МИД России. Выпуск 2(42), Март 2009., И.С. Семененко Семененко И.С. Интеграция инокультурных сообществ в развитых странах. - ИМЭ и МО №№ 10, 11, 2006., О.Ю. Потемкиной Потемкина О.А. Становление обновленной Европы (Европейское пространство свободы, безопасности и правопорядка - новый проект ЕС). - Режим доступа: http://www.ieras.ru/journal/journal3.2001/5.htm; Потемкина О.Ю. Европейский Союз на пороге XXI века. Сотрудничество в сфере внутренних дел и правосудия. М., 2001; Потемкина О.Ю. Россия и Европейский Союз на пути к сотрудничеству в борьбе с нелегальной миграцией. // Ответы России и Евросоюза на вызовы XXI века. Часть 3 Политические аспекты. Доклады Института Европы № 182. М., 2006., М.В. Стрежневой Стрежнева М. «Трансправительственные сети» в ЕС. Международные процессы. Журнал теории международных отношений и мировой политики, том 6, № 1, январь-апрель 2008 г.; Стрежнева М.В. Институциональный кризис: свет в конце тоннеля? // Перспективы: [веб-сайт Фонда исторической перспективы]. - 2009. - 12 марта; Стрежнева М.В. Централизация или децентрализация? Роль европейских и национальных агентств в имплементации европейских решений / М.Л. Энтин, К.И. Косачев, М.В. Стрежнева и др. // Какими станут внутренние и внешние политики ЕС в результате вступления в силу Лиссабонского договора: материалы междунар. конференции, М., 22 февраля 2008 г. / МГИМО(У) МИД России, Европейский учебный ин-т "Российский европейский колледж"; МГИМО (У) МИД России, Ин-т европейского права. - М: Аксиом, 2009. - (Общие пространства Россия - ЕС: право, политика, экономика; Вып. 4). - С. 55-66., А.И. Тэвдой-Бурмули Тэвдой-Бурмули А.И. Европейский правый экстремизм сегодня: формы и тенденции эволюции.// Социальное согласие против правого экстремизма. - М, 2005; Тэвдой-Бурмули А.И. Правый радикализм в Европе. Чч. 1-2 // Современная Европа, № 4, 2005 - № 1, 2006; Тэвдой-Бурмули А.И. Расширение ЕС и эволюция этнополитической ситуации в Европе// МЭ и МО, № 10, 2005., М.Г. Миронюка Миронюк М.Г. Современный федерализм: Сравнительный анализ: Учебное пособие / М.Г. Миронюк. - М.: Московский государственный институт международных отношений (Университет) МИД России. РОССПЭН, 2008., В.С. Малахова Малахов В.С. Национализм как политическая идеология. - М.: КДУ, 2005..

Основные положения, выносимые на защиту

Отличительной характеристикой современных миграционных процессов является противоречивый характер их последствий. С одной стороны, на фоне демографического кризиса миграция по-прежнему остается главным источником пополнения населения и, соответственно, важным ресурсом экономического развития и благосостояния западноевропейских государств. Одновременно иммиграция («иммиграция с инокультурным лицом») воспринимается основной массой населения этих государств в качестве угрозы для личной и национальной безопасности и материального благополучия, и в этом смысле опасна тем, что потенциальна способна в любой момент провоцировать в принимающих обществах социальную и политическую нестабильность.

Различия в национальных подходах к регулированию иммиграционных потоков и моделях интеграции иммигрантов обусловлены разницей понимания природы нации в разных государствах. В ФРГ исторический характер национального строительства (этнокультурная нация) изначально предопределил выбор модели регулирования иммиграции и интеграции иммигрантов и до сих пор влияет на отношение принимающего общества к инокультурным сообществам. Вследствие доминирования «этнического» подхода к пониманию природы немецкой нации в Германии длительное время использовались правовые традиции «права крови» и практиковался «сегрегационный» подход, который не был ориентирован на включение иммигрантов в жизнь общества.

В настоящее время традиционный подход к пониманию нации в Германии как к этнокультурной общности подвергается пересмотру, что в значительной степени обусловлено снижением способности государства быстро и адекватно отвечать на новые вызовы, связанные с процессами глобализации. В частности, кризис перераспределения - отказ государства от части своих социальных обязательств - подрывает легитимность государства-нации как государства «всеобщего благосостояния», в результате чего появляется неуверенность и в понимании нации, которая выражается в размывании чувства солидарности граждан государства.

Одной из основных черт немецкой модели государства «всеобщего благосостояния» является опора на «пассивное» социальное перераспределение и консенсусный политический процесс, который гарантирует преемственность политик в различных сферах. Данная особенность немецкого государства способствует тому, что при увеличении иммигрантов (объектов перераспределения) среди населения резко увеличивается нагрузка на государство.

Иммиграционная политика (как и социальная политика) в ЕС имеют два начала - национальное и наднациональное. Их фундаментом, базой до сих пор остается уровень национального правительства. Политика институтов ЕС на наднациональном уровне выполняет роль «надстройки», способствуя решению тех проблем, которые не под силу национальным правительствам. Оба уровня связаны в ЕС единым организационным механизмом, координирующим их деятельность по решению общих проблем. В этих механизмах ЕС применяется разделение ролей между разными уровнями - от местного до наднационального по принципу субсидиарности.

В иммиграционной политике определенный круг вопросов остается в исключительной компетенции государств-членов ЕС, в том числе регулирование трудовой иммиграции. За государствами также остается возможность определять приоритеты своей иммиграционной политики. Процесс интеграции иммигрантов как важная составляющая иммиграционной политики осуществляется на субнациональном (региональном) и локальном (коммунальном) уровне. Передача вопросов реализации данного направления политики на региональный, коммунальный уровень (по крайней мере, большей их части) тем более уместна, поскольку интеграция иммигрантов происходит именно на местах - в регионах (немецких федеральных землях) и коммунах.

На пространстве ЕС строится трехуровневая (или даже четырехуровневая) схема управления иммиграционными процессами по линии «регион - государство - Евросоюз» (или «коммуна - регион - государство - Евросоюз»), где государство пока продолжает сохранять ведущие позиции.

Делегирование (передача) полномочий на разные институциональные уровни и их взаимодействие позволяет формировать стратегические приоритетные направления политики на наиболее адекватном уровне (исходя из принципа субсидиарности). Концепция многоуровнего управления является оптимальным инструментом анализа и описания данного механизма управления иммиграционными процессами в ЕС, поскольку позволяет фокусировать внимание на разных уровнях принятия решений, а также их взаимодействии в процессе практической реализации политики регулирования вопросов иммиграции.

Научная новизна исследования заключается в применении подхода многоуровневого управления в качестве аналитического инструмента к исследованию иммиграционной и интеграционной политики государства. Доказано, что на разных институциональных уровнях (наднациональном, национальном, региональном) акторы имеют разные задачи и придерживаются разных стратегий в процессе интеграции мигрантов. Так, ЕС задает общие принципы и политико-правовые рамки. На национальном уровне разрабатываются основы государственной политики, ее законодательная база. Исполнение законов осуществляется на региональном и локальном уровнях. Передача вопросов реализации политики интеграции на региональный уровень (по крайней мере, большей их части) тем более уместна, поскольку интеграция иммигрантов происходит именно на местах - в регионах и коммунах (особенно в случае Германии как федеративного государства).

Источники диссертации. Нормативную базу исследования составляют официальные документы и материалы органов по иммиграционной политике ФРГ и ЕС. В диссертации также использованы материалы международных и отечественных научных конференций, публикации в периодической печати, Интернет-СМИ, информация официальных веб-сайтов институтов ЕС, федеральных и земельных органов власти Германии, а также ведомств и учреждений, аналитических центров, фондов и организаций.

Практическая значимость исследования заключается в том, что его выводы могут применяться для анализа принципов формирования иммиграционной политики России и совершенствования политики государства в области интеграции иммигрантов. Материалы исследования могут быть использованы при чтении курсов по европейской интеграции и политике Германии.

2. Структура и основное содержание диссертации

Структура диссертации определена целями и задачами исследования и включает в себя введение, три главы, заключение и список использованных источников и литературы.

Во введении содержится обоснование актуальности темы диссертационного исследования, формулируется гипотеза диссертационного исследования, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, характеризуется теоретико-методологическая основа исследования и оценивается степень научной разработанности проблемы. Также, во введении раскрывается научная новизна и научно-практическая значимость работы и перечисляются основные положения, выносимые на защиту.

Первая глава диссертации - Государство-нация в условиях глобализации - посвящена анализу влияния современных процессов глобализации на политику государства-нации в отношении инокультурных групп (сообществ иммигрантов), проживающих на его территории. Значимость данной проблемы определяется влиянием, которое инокультурные сообщества оказывают на состояние и развитие современных государств-наций в условиях глобализации, когда миграция населения как в национальном, так и международном масштабе приобретает все менее регулируемый характер и, соответственно, становится трудным испытанием для современных национальных государств. Современное государство и граждане постоянно сталкиваются с проблемой, которую можно решить, ответив, прежде всего, на два вопроса: что есть нация (кто в нее входит) и на каких критериях основана принадлежность к ней?

В первом параграфе рассматриваются основные теоретические подходы к пониманию нации, существующие в рамках современной дискуссии о государстве-нации.

В исследовании выделяются четыре основных теоретических подхода к исследованию нации, национализма и национальной идентичности: примордиалисткий (от primordial - изначальный, С. Гринберг Greenberg S.B. Race and State in Capitalist Development: Comparative Perspectives. New Haven: Yale Univ. Press, 1980., П. Ван ден БергVan den Berghe P. The Ethnic Phenomenon. Norwich, UK: Elsevier Press. 1981., К. ГирцGeertz C. The Interpretation of Cultures: Selected Essays. N.Y.: Basic Books, 1973., М. МнацаканянМнацаканян М.О. Нации и национализм. Социология и психология национальной жизни. - М.: Юнити, 2004.), перенниалистский (Э. СмитСмит Э. Д. Национализм и модернизм: Критический обзор современных теорий наций и национализма. - М.: Праксис, 2004), модернистский (инструменталистский - О. Бауэр, М. Хрох, Д. Бройи, К. Вердери) Андерсон Б., Бауэр О., Хрох М. и др. Нации и национализм. - Пер. с нем. Б. М. Скуратова, В. Л. Близнекова. Серия "Образ общества". - М.: Издательство "Праксис", 2002. и постмодернистский (или конструктивистский - Б. Андерсон Андерсон Б. Воображаемые общности. Размышления о происхождении и распространении национализма// Этнос и политика. М.: УРАО, 2000. С. 78-86., Э. Геллнер Геллнер Э. Нации и национализм. М., 1991; Геллнер Э. Пришествие национализма. Мифы нации и класса // Нации и национализм. М.: Праксис, 2002. С. 146-200., Э. Хобсбаум Хобсбаум Э. Нации и национализм. После 1780 г. СПб, 1998., Ф. Барт Этнические группы и социальные границы: Социальная организация культурных различий: Сборник статей / Под ред. Ф. Барта; пер. с англ. М.: Новое издательство, 2006. -- 200 с., А. Миллер Миллер А.И. Нация-государство или государство-нация? ("Россия в глобальной политике", Россия). - "Россия в глобальной политике". N 5, Сентябрь - Октябрь 2008., В.О. Тишков Тишков В. О нации и национализме// Свободная мысль. 1996. № 3.).

На основе проведенного анализа вышеназванных теоретических подходов сделан вывод, что конструктивисткий подход в рамках данного исследования является наиболее адекватным. Сторонники конструктивистского подхода вслед за Б. Андерсоном трактуют нации как «воображаемые сообщества», продукт индивидуального и группового сознания, разделяющего мир на «своих» и «чужих» и конструирующего таким образом социальное пространство. Воображаемыми большие сообщества являются вследствие того, что члены даже самой маленькой нации не могут знать друг о друге, но у каждого в воображении существует образ их общности. Собственно, все крупные сообщества людей являются воображаемыми, все дело в способе воображения. Нация в концепции Б. Андерсона является продуктом националистического способа воображения, распространенного с помощью «печатного капитализма». Представители конструктивизма рассматривают нацию не как данность, но как результат созидания, как акт и продукт творческого воображения, как идею или проект, формирующиеся при помощи дискурсивных практик: научных, художественных, политических. С их точки зрения, этничность является новой социальной конструкцией и не имеет культурных корней. Если так, то получается, что нация субстанционально не существует, как, например, семья и государство. Она просто-напросто выдуманная общность.

Ссылаясь на Э. Геллнера и Э. Хобсбаума, в исследовании подчеркивается влияние «искусственного конструирования, целенаправленного изобретения» в процессе формирования наций Хобсбаум Э. Нации и национализм после 1780 г. - СПб.: Алетейя, 1998. С. 17. и обосновывается тезис о том, что в концепте «нация» одновременно могут присутствовать два значения: как культурно-этнической и государственно-политической общности Джозеф Дж. Язык и национальная идентичность. С. 20. http://www.ruthenia.ru/logos/number/49/01.pdf..

Далее анализируется предположение о том, что результатом непроизвольного тяготения национального государства как коллективного органа народного волеизъявления к внутренней однородности и гомогенизации часто является практика «исключения» из основного социума. На основе данного анализа делается вывод о том, что реальность в настоящее время такова, что в терминах «нации» и «национализма» больше нельзя адекватно описать, а тем более, глубоко проанализировать современные политические преобразования, институты, процессы. В глобализированном мире границы государств-наций размываются, а с ними и общая национальная идентичность. В то же время, происходит фрагментация общей идентичности на множество «составляющих идентичности». В сочетании с созданием наднациональных обществ данные процессы приводят к формированию «многомерной» или многоуровневой идентичности. Например, быть «европейцем», «немцем», «баварцем», «евреем» или совмещать в себе все эти характеристики - это лишь один из многих способов самоидентификации, к которым прибегают люди в зависимости от конкретных обстоятельств.

Во втором параграфе рассматриваются модели взаимодействия государства с инокультурными сообществами в зависимости от модели гражданства, а также описывается специфика общественных и академических дискуссий относительно перспектив создания в современной Германии мультикультурного общества.

В современных западноевропейских демократических государствах действует две основных модели гражданства - «право почвы» (jus soli) и «право крови» (jus sanguinis). Исходя из этих моделей гражданства, в исследовании рассматриваются три основные стратегии государственной политики в отношении инокультурных сообществ, которые определяют, кто принадлежит к нации и на каких условиях нация принимает новых членов: этнокультурная, республиканская, мультикультурная.

Этнокультурная модель, основанная на «праве крови», определяет национальную принадлежность, исходя из общности исторических корней или общности судьбы, проявляющихся в едином языке, культуре и/или в принадлежности к единой этнической группе. Эта модель исключает иммигрантов с инокультурной принадлежностью из числа полноправных членов нации. Германия до XXI в. была самым характерным примером этнокультурной модели нации. Немцем можно было только родиться и (почти) невозможно стать. Это проявлялось, прежде всего, в отказе немцев наделять гражданским статусом тех, кто не имел хотя бы одного родителя с немецким происхождением. Однако на рубеже 1990-2000-х годов Германия внесла в свое законодательство поправки, облегчающие включение в национальное сообщество новых членов, не являющихся немцами этнически.

В республиканской модели гражданский статус определяется преимущественно принадлежностью к политическому сообществу. Гражданство - это предпосылка, способствующая интеграции в сообщество, а не результат этого процесса. Так, во Франции, где гражданство получает каждый, родившийся на французской земле, подобная практика обосновывается убежденностью в том, что французская национальная культура обладает безграничными способностями ассимилировать привносимые в нее новые элементы.

И, наконец, мультикультурная модель основана на идее о том, что культурные различия внутри общества вполне приемлемы. Иммигранты здесь являются полноправными пользователями системы образования, участниками рынка труда и жилья, а также полноправными участниками процесса принятия решений. Под интеграцией понимается обеспечение равного доступа к ресурсной и институциональной системе. Эта политика не имеет ничего общего с ассимиляцией, напротив, создаются все условия для институционализации иммигрантской культуры и религии.

В последние десятилетия в связи с либерализацией иммиграционных законодательств государств-членов ЕС наметилась тенденция к либерализации правил членства в политическом сообществе под влиянием дискуссий о «мультикультурном гражданстве». Суть концепции «мультикультурного гражданства» заключается в том, что членство в политии не обусловливается некоей культурной лояльностью. Гражданин того или иного государства может иметь культурную идентичность, отличную от доминирующей, и, тем не менее, принадлежать к национальному политическому сообществу, быть его полноправным членом. Та или иная культурная идентичность не рассматривается как непременное условие политической лояльности.

В Германии современные общественные и академические дискуссии по проблематике мультикультурализма имеют свою специфику, которая определяется, с одной стороны, объективными политическими, социальными, культурными процессами, а с другой стороны - субъективными идейными позициями исследователей и политиков. Manifest der 60// Deutschland und die Einwanderung. Muenchen, 1994// www.comlink.de/cl-hh/m.blumentritt/agr133.htm ; Radtke F.-O. Fremde und Allzufremde - Prozesse der Ethnisierung gesellschaftlicher Konflikte (eine Tagung der Friedrich-Ebert-Stiftung am 11_ Oktober 1995 in Erfurt); Гайслер Х. Граждане, нация, республика - Европа и мультикультурное общество // Неприкосновенный запас. 2002. № 5 (25); Глейзер Н. Мультиэтничные общества: проблемы демографического, религиозного и культурного разнообразия// Этнографическое обозрение. 1998. № 6; Bade K.J. Ziele statt Zahlen// Zeitschrift fuer Kulturaustausch .1999, № 3.; Muenz R., Ulrich R. Migration und Integration von Zuwanderern. Optionen fuer Deutschland// Informationen zur Raumentwicklung. Heft 11/12.1998; Meier-Braun K.-H. Europa braucht Einwanderer // www.swr.de/international/de/ manuskripte; Oberndoerfer D. Was ist ein integrierter Deutscher?// www.fr-aktuell.de/uebersicht/alle_dossiers/politik_inland/welche_auslaender_wollen_die_deutschen/?cnt=21608.

В третьем параграфе была предпринята попытка посмотреть на эффективность Для целей данного исследования мы рассматриваем эффективность государства с точки зрения качества предоставляемых им социальных услуг (через механизм перераспределения доходов) и адекватности ответов на современные вызовы. выполнения современным государством-нацией своих функций через призму дискуссии о будущем «государства благосостояния» в условиях массовой иммиграции на примере Германии.

В настоящее время под влиянием неутихающих дискуссий вокруг эффективности современного европейского государства-нации в условиях вызовов глобализации, традиционный подход к пониманию нации в Германии как к этнокультурной общности подвергается пересмотру, что обусловлено неспособностью государства-нации более быстро и адекватно отвечать на новые вызовы, связанные с процессами глобализации. Это подтверждает кризис модели государства всеобщего благосостояния, который выражается, в частности, в кризисе перераспределения, т.е. в отказе государства от части своих социальных обязательств, а также в размывании чувства солидарности граждан государства. Острота проблем в социальной сфере подтолкнула немецких политиков и чиновников к проведению, с одной стороны, достаточно амбициозной, а, с другой стороны, непопулярной (из-за ужесточения условий получения пособия для безработных) реформы в сфере социального обеспечения (“Hartz Reforms”) Kemmerling, A., Bruttel, O. New politics' in German labour market policy? The implications of the recent Hartz reforms for the German welfare state', West European Politics, 29:1, 2006, 90-112..

Как известно, практически все европейские государства - это «государства благосостояния», которые представляют относительно однородные общества в этническом и/или культурном плане. Необходимость поддержания гомогенности европейских «государств благосостояния» обусловливается тем, что они формировались изначально как государства-нации на основе общей национальной идентичности и внутренней солидарности. Иммигранты во многом по причине их добровольного либо вынужденного «самоотгораживания» и нежелания отказываться от первоначальной привычной этнической лояльности в незнакомом обществе рассматриваются большинством граждан принимающей страны как «бремя». «Исключение» иммигрантов из основного социума в данном случае - это побочный продукт потребности общества в сплоченности, связанной с необходимостью проведения совместных коллективных социальных, экономических и политических действий.

Одной из основных черт немецкой модели «welfare state» является опора на «пассивное» социальное перераспределение и консенсусный политический процесс, который гарантирует преемственность политик в различных сферах. Данная особенность немецкого государства способствует тому, что при увеличении иммигрантов (объектов перераспределения) среди населения резко увеличивается нагрузка на государство.

Тем не менее, в современных условиях на государственном уровне примирить открытость государства иммиграции и закрытость «государства благосостояния» очень трудно, поскольку иммиграция требует проницаемых границ, в то время как «государство благосостояния» лучше всего функционирует как более закрытая система, границы которой совпадают с границами национального государства См., напр:. Etzinger H, «Open Borders and the Welfare State» in Migration without Borders. Essays On The Free Movement Of People. Edited By Antoine Pйcoud And Paul De Guchteneire. UNESCO Publishing, Paris and Berghahn Books, New York, Oxford, 2007, p. 119-137; Carl-Ulrik Schierup, Peo Hanse, Stephen Castles. Migration, Citizenship, and The European Welfare State - Oxford University Press Inc./ New York. 2006. - p. 36-40; Menz G. «`Useful' Gastarbeiter, Burdensome Asylum Seekers, and the Second Wave of Welfare Retrenchment: Exploring the Nexus between Migration and the Welfare State» in Craig Parsons and Timothy Smeeding (eds.), Immigration and the Transformation of Europe, Cambridge: Cambridge University Press, 2006, p. 393-418..

На фоне этого противоречия между миграцией и государством «всеобщего благосостояния» снижение эффективности выполнения государством его основных функций перед своими гражданами может оказаться крайне опасным с точки зрения радикализации и манипулирования общественными настроениями. Тем более что, как показывает пример Германии, коренное население имеет тенденцию переоценивать негативные последствия иммиграции (и даже саму численность иммигрантов в государстве) вследствие нехватки объективной информации и популистской пропаганды радикальных партий. Так, в восприятии населения существует два типа рисков от иммиграции: (1) риск вне-экономического, культурного характера (размывание идентичности и т.п.); (2) риск, основанный на восприятии мигрантов как экономической угрозы - они отнимают рабочие места, способствуют сокращению среднего размера заработной платы, наконец, перераспределение происходит в их пользу Finseraas H. Immigration and Preferences for Redistribution: An Empirical Analysis of European Survey Data. - Comparative European Politics, 2008, 6, (407-431) 2008, Palgrave Macmillan.. Однако речь идет именно о восприятиях коренного населения. Исследовав экономическое измерение рисков, диссертант не нашел эмпирического подтверждения этим восприятиям.

В литературе отсутствует однозначная оценка роли миграции для принимающего общества. Тем не менее, уже очевидны связанные с этим издержки - дополнительная нагрузка на инфраструктуру и социальную сферу. Миграция может представлять вызов системам социального обеспечения, когда она приводит к высокому уровню социальных выплат и низкому уровню участия иммигрантов на рынке труда. Вследствие этого европейские государства стремятся регулировать миграционные потоки, проводя различие между экономическими «полезными» и гуманитарными «обременительными» мигрантами, активно привлекают трудовых мигрантов с тем, чтобы возместить нехватку на рынке труда и преодолеть «демографический дефицит» и трудности в социальной политике. Государства-члены ЕС также ищут подходы к формированию общей социальной политики, однако речь идет скорее о поиске общих основ и стандартов с целью социального сплочения пространства Евросоюза, нежели о реально значимых процессах перераспределения в рамках общей социальной политики.

Анализ межпартийной дискуссии в ФРГ показал, что вопросы миграции стали важной составляющей политической повестки дня всех крупных партий в стране. Тем не менее, эффективной модели государственного регулирования постоянно усиливающейся внешней миграции пока не найдено. Для предотвращения излишней политизации социальных вызовов и вызовов иммиграции государству необходимо по возможности превентивно формулировать политики регулирования на этих направлениях, передавая часть функций на наднациональный и субнациональный уровни. Эффективность государства будет, в частности, зависеть от того, насколько адекватно и грамотно будет осуществлен этот процесс передачи.

Вторая глава диссертации - «Многоуровневое управление иммиграционными процессами в Европейской союзе» - посвящена анализу регулирования процессов иммиграции и интеграции иммигрантов из третьих стран на уровне Европейского союза. При этом политика регулирования иммиграции и интеграции иммигрантов в рамках ЕС представляется как сложный процесс, который осуществляется на нескольких уровнях (наднациональном, национальном, субнациональном, локальном) и поэтому рассматривается как многоуровневое управление.

В первом параграфе анализируется проблема распределения компетенций между Европейским союзом и государствами-членами ЕС в многоуровневой системе управления. Необходимость проведения подобного анализа обусловлена тем, что способ распределения компетенций является важнейшим фактором, определяющим характер и форму возникающей Европейской политии. Неслучайно вопрос о распределении компетенций был одним из наиболее проблемных в дискуссии об институциональной реформе ЕС и в работе Конвента по подготовке проекта Конституционного договора ЕС Benz A. Zimmer Ch., The EU's competences: The `vertical' perspective on the multilevel system”, Living Rev. Euro. Gov., Vol. 3, 2008, No. 3, p. 5..

Проблема распределения компетенций исследуется с нормативной и эмпирической точек зрения. С помощью нормативных теорий (теории федерализма Auer A. “The constitutional scheme of federalism”, Journal of European Public Policy, 2005, 12(3): 419-431; Trechsel Alexander H. “How to federalize the European Union... and why bother”, Journal of European Public Policy, 2005, 12(3): 401-418; Burgess M. Federalism and the European Union: The Building of Europe 1950-2000, Routledge, London/New York, 2000; Elazar Daniel J. “The United States and the European Union: Models for Their Epochs”, in The Federal Vision: Legitimacy and Levels of Governance in the United States and the European Union, (Eds.) Nicolaidis, Kalypso, Howse, Robert, pp. 31-53, Oxford University Press, Oxford, 2001; Majone G. Dilemmas of European Integration. The Ambiguities and Pitfalls of Integration by Stealth, Oxford University Press, Oxford. 2004; Oates Wallace E. “An Essay on Fiscal Federalism”, Journal of Economic Literature, 1999, 37(3): 1120-1149; Oates Wallace E. “Towards a Second-Generation Theory of Fiscal Federalism”, International Tax and Public Finance, 2005, 12(4): 349-373., принципов субсидиарности и конституционного разделения властей de Witte, Bruno, de Bґurca, Grґainne, “The Delimitation of Powers between the EU and its Member States”, in Accountability and Legitimacy in the European Union after Nice, (Eds.) Arnull, Anthony, Wincott, Daniel, pp. 201-222, Oxford University Press, Oxford. 2002; Berman George A. “Taking Subsidiarity Seriously: Federalism in the European Community and the United States”, Columbia Law Review, 1994; 94(2): 331-456; Thorlakson L. “Building Firewalls or Floodgates? Constitutional Design for the European Union”, Journal of Common Market Studies, 2006, 44(1): 139-159; Filippov, M., Ordeshook Peter C., Shvetsova O. Designing Federalism: A Theory of Self-Sustainable Federal Institutions, Cambridge Universitiy Press, Cambridge. 2004.) выделяются основные критерии распределения компетенций между государствами-членами и Европейским союзом. Нормативная аргументация дополняется эмпирическим изучением вопросов о том, почему, как и с какими последствиями происходит передача компетенций с национального на наднациональный уровень на практике в рамках таких теоретических подходов, как неофункционализм В качестве основных теорий функционализма и неофункционализма рассматриваются работы Дейвида Митрани и Эрнста Б. Хааса (Mitrany D. A Working Peace System, The Royal Institute of International Affairs, London. 1943; Mitrany D. “The Prospect of Integration: Federal or Functional”, in Functionalism: Theory and Practice in International Relations, (Eds.) Groom A. J.R., Taylor P., pp. 53-78, University of London Press, London. 1975; Haas Ernst B. The Uniting of Europe, Stanford UP, Stanford. 1968.)., либеральный межправительственный подход Hoffmann S. “The European Process at Atlantic Crosspurposes”, Journal of Common Market Studies, 1964, 3(2): 85-101; Hoffmann S. “Obstinate or Obsolete? The Fate of the Nation-State and the Case of Western Europe”, Daedalus, 1966, 95(3): 862-915; Moravcsik A. “Preferences and Power in the European Community: A Liberal Intergovernmentalist Approach”, Journal of Common Market Studies, 1993, 31(4): 473-524; Moravcsik A. The Choice for Europe, UCL Press, London. 1998.; Сравнительный анализ неофункционализма и либерального межправительственного подхода см. в работе: Бусыгина И., Филиппов М. Политическая система Европейского Союза: какие изменения вносит Европейский договор? - Аналитические записки. Центр региональных политических исследований. Научно-координационный совет по международным исследованиям МГИМО (У) МИД России. - М.: МГИМО-Университет. Выпуск 2(42), Март 2009., неоинституционализм Среди неоинституциональных теорий, объясняющих процесс делегирования государственных полномочий на наднациональный уровень, нами рассматривается неоинституционализм рационального выбора (рациональный институционализм), разработанный Марком Поллаком , теорию динамичных связей между стадиями процесса делегирования полномочий Джонаса Тальберга. (Pollack Mark A. “Delegation, agency, and agenda setting in the European Community”, International Organization, 1997, 51(1): 99-134; Pollack Mark A. The Engines of European Integration, Oxford University Press, New York. 2003; Pollack, Mark A. “Theorizing EU-Policy Making”, in Policy-making in the European Union, (Eds.) Wallace, William, Wallace, Helen, Pollack, Mark A., pp. 13-48, Oxford University Press, Oxford. 2005; Tallberg J. “Delegation to Supranational institutions: Why, How, and with What Consequences?”, West European Politics, 2002, 25(1): 23-46). и подход многоуровневого управления Hooghe L., Marks G. Multi-Level Governance and European Integration, Rowman & Littlefield, Lanham. 2001..