Институциональные уровни и практики интеграции инокультурных сообществ (на примере ФРГ)

Основной акцент в критическом обзоре теоретических подходов к исследованию вопроса о распределении компетенций между ЕС и государствами-членами делается на более подробном изложении подхода многоуровневого управления и его применимости для анализа процессов европейской интеграции, в частности в области регулирования иммиграционных процессов.

Подход многоуровневого управления сформировался под влиянием развития неоинституционалистких идей в исследовании европейской интеграции в начале 90-х годов XX века, когда возникла объективная необходимость проанализировать новые реалии в интеграции Европейских Сообществ в результате подписания в 1992 году Маастрихтского договора. Исследователи Л. Хуг и Г. Маркс были одними из первых, кто стал применять термин «многоуровневое управление» по отношению к Европейскому Союзу. Г. Маркс в своей работе дал одно из первых определений понятия «многоуровневое управление»: «это система постоянных переговоров между связанными друг с другом правительствами на различных территориальных уровнях» Marks G. “Structural Policy and Multilevel Governance in the EC”, in The State of the European Community. Vol. 2: The Maastricht Debates and Beyond, (Eds.) Cafruny, Alan W., Rosenthal, Glenda G., p. 392, Lynne Rienner, Boulder, Col. 1993..

Данный подход рассматривает интеграционные образования как системы, отличные как от международных организаций, так и от государств. Базовым предположением для данного подхода служит наличие пересекающихся компетенций между множеством уровней управления и взаимодействие политических сил между этими уровнями. При этом интеграционные образования представлены как цельные системы, несмотря на то, что кроме распределения власти по различным уровням и участникам, они включают различные направления политики, в которых действуют разные механизмы регулирования Бугров Р.В. Интеграция в теории международных отношениях: обзор современных подходов / Актуальные проблемы европейской интеграции: Учебное пособие. - Нижний Новгород: Издательство Нижегородского госуниверситета, 2006..

Исходя из этого, далее Европейский союз рассматривается как система многоуровневого европейского управления (МЕУ).

Изменения, происходящие в настоящее время с национальными и субнациональными общностями (которые становятся более «проницаемыми» для наднациональных политических решений) вследствие «европеизации» (расширения сферы компетенций Сообщества), по-новому поставили вопрос о политическом устройстве и форме управления Европейского Союза.

Усиление роли регионов (в частности, федеральных немецких земель) как «третьего уровня» в процессе принятия решений в ЕС дало дополнительное основание многим исследователям анализировать политическую систему ЕС как «многоуровневую систему», в которой регионам придается особое значение Benz A. Politikverflechtung ohne Politikverflechtungsfalle - Koordination und Strukturdynamik im europaischen Mehrebenensysytem, in: Politische Vierteljahresschaft, 1998, 39: 558-589.. Согласно подходу многоуровневого управления «Европейский союз - это политическое образование, в котором власть распылена между различными уровнями управления и среди акторов, а между секторами имеются существенные различия в методах принятия решений» Громогласова Е.С. Теория и практика политического управления в Европейском союзе. М: ИМЭМО РАН, 2009, стр. 13.. В данной системе управления политическими процессами принимают участие несколько пересекающихся друг с другом уровней (европейский (наднациональный), национальный, региональный и коммунальный уровни), а также представители гражданского общества через сети, возникающие в процессе переговоров и неформального общения. При этом принцип субсидиарности, лежащий в основе распределения полномочий и компетенций между акторами, находящимися на разных уровнях властной политической системы ЕС, подразумевает, что управление осуществляется на возможно более низком уровне, когда это целесообразно. Европейский уровень выступает как дополнительный по отношению к национальному (например, финансирование (программ интеграции иммигрантов) на уровне Европейского Союза обычно дополняет, а не заменяет собой ресурсы отдельных стран).

Во втором параграфе анализируется формирование механизмов наднационального регулирования в сфере управления иммиграционными процессами в ЕС как многоуровневого управления. С этой целью рассматриваются основные этапы Стокер П. Работа иностранцев: обзор международной миграции рабочей силы / Пер. с англ. М.: Академия, 1996. и тенденции в истории послевоенной иммиграции в страны Западной Европы, описывается процесс формирования иммиграционной политики ЕС как противостояние межправительственного и наднационального методов сотрудничества Потемкина О.А. Становление обновленной Европы (Европейское пространство свободы, безопасности и правопорядка - новый проект ЕС). - Режим доступа: http://www.ieras.ru/journal/journal3.2001/5.htm; Потемкина О.Ю. Европейский Союз на пороге XXI века. Сотрудничество в сфере внутренних дел и правосудия. М., 2001; Потемкина О.Ю. Россия и Европейский Союз на пути к сотрудничеству в борьбе с нелегальной миграцией. // Ответы России и Евросоюза на вызовы XXI века. Часть 3 Политические аспекты. Доклады Института Европы № 182. М., 2006; Потемкина О.Ю. Иммиграционная политика Европейского союза: от Амстердама до Лиссабона. 2009 (рукопись статьи предоставлена автором)., формулируются основные результаты и перспективы формирования политики ЕС в сфере иммиграции и интеграции иммигрантов Angenendt S. Die Zukunft der europaischen Migrationspolitik - Triebkrafte, Hemmnisse und Handlungsmц-glichkeiten. Band 4 der Reihe Europa. Ein Policy Paper im Rahmen des Projekts “Gevernance of Migration”. - Heinrich-Bцll-Stiftung. 2008, S. 39 http://www.boell.de/publikationen/publikationen-4602.html.

В ранний послевоенный период западноевропейские государства для восстановления экономики осуществляли рекрутирование рабочей силы на основе международных трудовых соглашений и принципах ротации в основном с соседними европейскими государствами Иммиграционные потоки в этот период носили внутрирегиональный характер, прибывавшие иммигранты были европейцами. С конца 1960 гг. в связи с исчерпанием трудовых ресурсов из соседних стран западноевропейские государства расширили круг стран-источников рабочей силы и стали экспортировать трудовых иммигрантов из других регионов.

Переломный момент в трудовой иммиграции в Западную Европу наступил в 1973-74 гг. в связи с нефтяным кризисом, который стал причиной начала общеевропейской экономической рецессии. Западноевропейские правительства заморозили программы «вербовки» и инициировали программы содействия возвращению «гастарбайтеров» на родину после завершения срока их контрактов. В Германии с 1972 года существуют государственные программы поддержки репатриации: GARP/REAG (Government Assisted Repatriation Programme/Reintegration and Emigration Programme for Asylum-Seekers in Germany). Однако предпринимавшиеся попытки возврата иностранных рабочих существенного эффекта не принесли. На родину добровольно вернулись иммигранты из стран Южной Европы (Португалии, Испании, Италии и Греции). Напротив, иностранные рабочие, использовали любые возможности, чтобы «закрепиться» на новом месте, и, пользуясь правом на воссоединение семей, стали добиваться разрешения на приезд своих семей и ближайших родственников.

Несмотря на официальный запрет ввоза иностранной рабочей силы, общая численность иммигрантов в Германии продолжала увеличиваться за счет потоков иммигрантов по легальным (по линии гуманитарной миграции (беженцев) и воссоединению семей) и нелегальным каналам. Кроме того, данная ситуация в значительной степени способствовала формированию и развитию так называемых неформальных мигрантских сетей как основного доступного иммигрантам ресурса взаимопомощи, поддержки и решения многих проблем в стране пребывания. Привыкая опираться исключительно на поддержку общины, иммигранты все больше становились социально и экономически привязанными к ней, что негативно отражалось на их интеграции в принимающее общество.

Таким образом, жесткая антииммиграционная политика не принесла желаемых результатов, а, напротив, лишь стимулировала процесс превращения временных трудовых мигрантов в постоянных, вела к увеличению численности этнических общин и способствовала их дальнейшей изоляции.

В Едином европейском акте (1986 г.) были провозглашены две важные цели - строительство единого внутреннего рынка и формирование единого европейского социального пространства. С этого момента иммиграционная и социальная политики стали приоритетными направлениями деятельности ЕС. Объявленная цель строительства уже не просто Европы, а «социальной Европы», также способствовала усилению социальной составляющей в иммиграционной политике.

В течение длительного времени иммиграционная политика находилась в исключительной компетенции государств-членов, которые по разным причинам препятствовали ее коммунитаризации. В значительной степени такая «политическая щепетильность» государств-членов в вопросах регулирования иммиграции объясняется их опасениями лишиться части своего суверенитета, которые часто сводили на нет смелые политические и законодательные инициативы Комиссии ЕС Потемкина О.Ю. Иммиграционная политика Европейского союза: от Амстердама до Лиссабона. 2009. (в печати, рукопись статьи предоставлена автором).. Отнесение иммиграционной политики именно к третьей «опоре» в Маастрихтском договоре (вступил в силу в 1993 г.) и минимальное участие в ее формировании наднациональных органов продемонстрировало особую чувствительность данной темы для государств-членов. Межправительственный подход до конца 1990-х гг. в иммиграционной политике ЕС продолжал доминировать.

Настоящим прорывом в регулировании иммиграции на уровне Сообщества стало вступление в силу Амстердамского договора (1 мая 1999 г.), главным результатом которого стало включение вопросов иммиграции и предоставления убежища в первую «опору». Наднациональные правовые инструменты получили приоритет над национальным законодательством, в результате чего институты ЕС получили возможность влиять на формирование иммиграционной политики. Хотя на практике основным все же оставалось межправительственное сотрудничество; наднациональному регулированию отводилась ограниченная роль.

В соответствии с Лиссабонским договором (вступление в силу - в дек. 2009 г.), вопросы иммиграционной политики должны решаться в Совете квалифицированным большинством голосов, а не строгим большинством, как раньше. Предполагается, что новая система голосования позволит активизировать создание общей европейской миграционной политики. В то же время, необходимо отметить, что вопросы легальной иммиграции все еще решаются в Совете единогласно, что оставляет за государствами-членами окончательное решение. И в ближайшей перспективе достижение полной гармонизации политик государств-членов в вопросах трудовой иммиграции (определении каналов легальной иммиграции, установлении единых квот и числа занятых на национальных рынках труда), а также в вопросах интеграции иммигрантов (законодательства о гражданстве, натурализации, об условиях допуска иммигрантов на рынки труда) вряд ли возможно по объективным причинам.

Интеграция иммигрантов в принимающее общество оказалось самым проблемным направлением для наднационального уровня в силу существования больших различий между государствами-членами в законах о гражданстве, исторических традициях и моделях интеграции. В результате, для сохранения национальной компетенции в регулировании этой сферы иммиграционной политики в процессе принятия решений в ЕС используется принцип субсидиарности. Данный принцип позволяет в процессе разработки Комиссией коммунитарных инициатив учитывать специфику национальных правовых режимов, приоритетов и практик.

Третья глава - Государственная политика в отношении иммигрантов на национальном и региональном уровнях (на примере ФРГ) - посвящена анализу политики регулирования иммиграции и интеграции инокультурных сообществ на национальном и субнациональном уровнях в Германии.

Первый параграф анализирует развитие иммиграционной политики ФРГ в период сер. XX - нач. XXI вв. Рассматриваются такие аспекты, как «иммиграционная карта» (национальный и этнический состав иммигрантов) Германии, современная демографическая ситуация, государственная политика в отношении автохтонных этнических меньшинств, основные этапы послевоенной иммиграции, особенности формирования иммиграционной политики Германии в послевоенное время. Дается характеристика современной иммиграционной политики с принятием нового закона об иммиграции (2005 г.).

Во второй половине XX века Германия, страна, которая никогда сознательно не стремилась стать «страной иммиграции», в силу объективных процессов, вызванных глобализацией, стала одним из основных центров притяжения для иммигрантов и была вынуждена постепенно - как в плане законодательства, так и в плане структуры - приспособиться к фактическим требованиям XXI века. Неизбежная перспектива совместного тесного проживания с выходцами из мигрантской среды требует от государства проведения долгосрочной интеграционной политики, непосредственная реализация которой начинается на местах.

Нельзя не отметить, что определенная часть иммигрантов нашли свое место в немецком обществе и успешно интегрировались. Более половины из них являются германскими гражданами, многие родились в Германии. Тем не менее, в ряде случаев, в частности во втором и третьем поколении иммиграции, отмечаются существенные трудности в процессе интеграции, в основе которых лежат недостаточные знания в области немецкого языка, слабые стороны в образовании и обучении, безработица, нежелание интегрироваться в европейскую культуру и принять систему ценностей и нормы поведения немецкого общества. Между тем, обязательное знания языка, истории и культуры Германии иммигрантами второго и третьего поколения полагается принимающим обществом как нечто само собою разумеющееся, поскольку они родились и выросли в этой стране.

Принятие Закона «Об иммиграции» в 2005 г., несмотря на различные его недостатки, стало важным шагом на пути Германии от неофициальной к официальной «стране иммиграции». То есть в неформальном отношении ФРГ являлась таковой примерно с конца 1970-х гг. - как в социальном, так и культурном плане. Постепенно ситуация изменилась в результате ряда политических действий и законодательных инициатив, предпринятых федеральным правительством и поддержанных исполнительной властью на разных уровнях - от федеральных министерств до региональных и местных органов власти. Речь идет о:

реформе права иностранцев в 1990 г. с послаблениями для получения гражданства;

реформе закона «О гражданстве» (2000 г.);

законе «Об иммиграции» (2005 г.);

политических инициативах «интеграционных саммитов» (2006, 2007, 2008 гг.)

и Германской исламской конференции (с 2006 г.).

С вступлением в силу нового закона о гражданстве (2000 г.) и закона об иммиграции (вступил в силу в 2005 г. и был изменен в 2007 г.) Германия официально признала себя страной иммигрантов. Политики и законодатели впервые подошли к интеграции как центральной задаче иммиграционной политики, которую необходимо решать на разных уровнях с помощью различных мер поддержки.

Согласно новому закону об иммиграции на федеральном уровне было создано Управление миграции и интеграции в форме Федерального ведомства миграции и беженцев (BAMF) Bundesamt fьr Migration und Flьchtlinge - www.bamf.de., в функции которого входит создание комплекса мер для успешной интеграции иммигрантов, организация программ по языковой, общественной и социальной интеграции иммигрантов и координация интеграционных программ земель и коммун. Под его руководством для иммигрантов организуются обязательные специальные интеграционные курсы. Все расходы по организации этих курсов государство берет на себя. Курсы едины для всех групп иностранцев. Кроме того, предусмотрены еще и специальные курсы для женщин-иностранок, особенно из мусульманских стран, с целью стимулировать их вхождение в трудовую деятельность. Поддержку Федеральному правительству в разработке интеграционной политики и политики «поощрения совместного проживания иностранцев и немцев» оказывает уполномоченный Федерального правительства по вопросам миграции, беженцев и интеграции (госминистр М. Бёмер). В остальном за «интеграцию на местах» отвечают федеральные земли и коммуны, совместные усилия которых направлены, прежде всего, на выравнивание общественных и экономических шансов иммигрантов: улучшение знаний немецкого языка, повышение шансов иммигрантов на рынке труда, в сфере образования (для детей иммигрантов), а также на осуществление мер, предотвращающих создание так называемых «параллельных обществ».

Во втором параграфе рассматривается политика интеграции иммигрантов в ФРГ на разных властных уровнях: Федерации, земель, коммун. Особое внимание уделяется анализу «Национального плана интеграции» и роли коммун в процессе интеграции инокультурных сообществ, анализируются наиболее успешные практики интеграции инокультурных сообществ на уровне немецких коммун.

После того как правительственная коалиция ХДС / ХСС / СДПГ под руководством канцлера ФРГ А. Меркель в ноябре 2005 года приняла решение об оказании всестороннего содействия интеграции мигрантов, политика интеграции стала лейтмотивом германской иммиграционной политики. На сегодняшний момент одним из важнейших результатов объявленного еще в 2005 году курса на интеграцию является принятие правительством ФРГ общенациональной стратегии - «Национального плана интеграции». Данный документ можно считать важным вкладом Германии в формирование общеевропейской политики интеграции.

Разработка «Национального плана интеграции» подтверждает ошибочность распространенного мнения о том, что проблему иммигрантов можно решить, ужесточая правила въезда в страну и условия приобретения гражданства. Решать эту проблему все равно придется на местах. Делается вывод, что лучшим способом решения этой проблемы является диалог на равных между правительством и представителями мигрантов. Данный подход подчеркивает, что не существует альтернативы демократическому решению подобных вопросов, т.е. построению такой схемы принятия решений на национальном и местном уровне, которая бы учитывала интересы и предпочтения мигрантов при их собственном участии.

Помимо этого, главным достижением интеграционных саммитов стала наметившаяся тенденция к распределению сфер ответственности в принятии и осуществлении решений, касающихся регулирования иммиграционных потоков и интеграции мигрантов, между различными уровнями исполнительной власти при активном участии самих иммигрантских инокультурных сообществ и гражданского общества «Доклад о положении иностранцев в Германии». Декабрь 2007 г..

Коммунальный уровень выполняет важную роль в ходе интеграции иммигрантов в Германии. Именно на коммунальном уровне взаимодействует достаточно большое число акторов, способствующих включению иммигрантов в полноценную жизнь социума, в том числе политические партии, группы свободных избирателей, союзы, бизнес, гражданские инициативы и средства массовой информации. К основным направлениям коммунальной интеграционной политики относятся прежде всего первичное сопровождение (языковые курсы, сопровождение при посещении административных учреждений, и др.); жилищная политика, политика на рынке труда и в сфере образования. Большое значение в качестве предпосылки для интеграции придается участию мигрантов в общественной жизни, что выражается во многих городах в создании таких институтов как советы, уполномоченные по делам иностранцев, в поощрении добровольных объединений и союзов мигрантов. Коммуны предоставляют хорошие шансы для интеграции иммигрантов через участие иммигрантов в повседневной жизни в немецкой среде и в политической деятельности - через участие в выборах местных органов власти.

Федеральное правительство и правительства федеральных земель проявляют большой интерес к успешным практикам интеграции и стимулируют их развитие посредством присуждения «интеграционных премий» за лучшую интеграционную работу.

Анализируя в настоящее время различные жизненные ситуации мигрантов в коммунах Германии, нельзя дать однозначную оценку коммунальной политике интеграции. С одной стороны, многие семьи мигрантов экономически интегрировались, многих из них можно отнести к среднему классу, улучшаются успехи молодежи иностранного происхождения в образовании, потребительский и экономический потенциал мигрантов значителен и является важным фактором для локальной экономики и коммунальной финансовой системы. С другой стороны, пока существенная часть мигрантов и их детей, не только с политической и правовой точки зрения, но и с социально-экономической, остается гражданами «второго сорта».

В заключении сделаны основные выводы по теме диссертационного исследования, на основе которых сформулированы ключевые положения, выносимые на защиту в рамках данной диссертации.

Апробация диссертационной работы

Основные положения диссертационной работы были представлены автором в форме докладов на заседании кафедры сравнительной политологии, на секциях в рамках IV, V Конвентов РАМИ в МГИМО (У) в 2006 и 2008 гг. и на других научно-практических семинарах.

Список опубликованных работ по теме диссертации

1. Варюхина Н.Н. Взаимодействие государства с инокультурными сообществами на примере Германии / Международная мозаика: сборник научных трудов молодых ученых. Выпуск второй / под ред. О.Н. Барабанова МГИМО (У) МИД России, Управление научной политики - М.: МГИМО M. 2007. - 0,5 п.л.

2. Варюхина Н.Н. Управление иммиграционными процессами в ЕС / Пространство и время в мировой политике: материалы 4 Конвента РАМИ. В 10 т./ под ред. А.Ю. Мельвиля - M. 2007. - 0,5 п.л.

3. Варюхина Н.Н. Эволюция иммиграционной политики Германии: старые проблемы и новые приоритеты / Вестник Пермского Университета. Серия «ПОЛИТОЛОГИЯ» научный журнал, Выпуск 1(3) - Пермь 2008. - 1,0 п.л.

4. Большова Н.Н. Кризис «социального государства» и массовая миграция как вызовы современному государству-нации (на примере ФРГ) / Журнал международного профиля «Вестник МГИМО-Университета». - № 5, 2009. - 1,5 п.л.

Размещено на Allbest.ru