Создание системы контроля над миграционными процессами в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Создание системы контроля над миграционными процессами в Российской Федерации

С.И. Митюшин

После распада СССР начался процесс увеличения миграционного прироста населения Российской Федерации за счет бывших республик. Только на северо-западе России межреспубликанская миграция в 1991-1992 гг. демонстрирует следующие цифры: из Литвы прибыло в 1991 г. 10044 чел., в 1992 г. - 15354 чел.; из Латвии 13638 и 27271 чел. соответственно; из Эстонии - 8174 и 14440 чел. В 1993 г. на 100 выбывших из России приходилось 250 прибывших. В 1994 г. этот вид миграционного обмена приобрел еще более однонаправленный характер, и на 100 выбывших из России приходилось уже почти 500 прибывших [17, с. 28]. Приток населения из государств нового зарубежья составил к середине десятилетия (в 1994 г.) 1146 тыс. чел.

Данному обстоятельству способствовало, прежде всего: обострение социально-политической ситуации и усиление межнациональных конфликтов в бывших республиках Союза ССР; политика вытеснения русских из сфер общественно-политической, экономической и культурной жизни этих государств, проводимая в республиках Балтии, направленная на ущемление гражданских, имущественных и иных прав; фактическое исчезновение контролируемых внешних границ, дающих возможность свободно проникать на территорию Российской Федерации иностранным гражданам, не получившим для этого законного разрешения. Кроме этого, одновременное ужесточение режима въезда иностранных граждан в западные страны создало условия для проникновения на территорию России незаконных транзитных мигрантов.

Трансформация миграционной ситуации в Российской Федерации потребовала скорректировать миграционную политику. В этих целях начала формироваться правовая база, регулировавшая внешнюю миграцию. Первым документом по проблемам внешней миграции принято считать Закон "О гражданстве РСФСР" от 28 ноября 1991 г. № 1948-1, устанавливавший основания и порядок приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации [4, с. 3]. В соответствии с Законом гражданами Российской Федерации признавались все граждане бывшего СССР, которые на день вступления Закона в силу, т. е. на 6 февраля 1992 г., постоянно проживали на территории Российской Федерации (ст. 13) и в течение одного года после вступления Закона в силу не заявили о своем нежелании состоять в российском гражданстве.

Указом Президента РФ от 14 июня 1992 г. № 626 на базе Комитета по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости населения была образована Федеральная миграционная служба России (ФМС) [11, с. 836]. На ФМС возлагались задачи по "контролю за миграционными процессами и миграционной ситуацией в стране, организацией работы по выдаче паспортов, пропусков и разрешений на въезд в пограничную зону, осуществлению прописки и выписки граждан, адресно-справочной работе; регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территорию Российской Федерации, выдаче им документов на право проживания, оформлению документов и разрешений на въезд в Российскую Федерацию и выезд за границу" [9].

Для определения правового статуса мигрантов, установления правовых, социальных и экономических гарантий в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права принимаются два базовых закона: "О беженцах" [16, с. 425] и "О вынужденных переселенцах" [3, с. 427].

Закон "О беженцах" определил порядок действия лиц, желающих быть признанными беженцами, и обязанности федеральных органов исполнительной власти по миграционной службе о рассмотрении ходатайств таких лиц. Закон "О вынужденных переселенцах" определил порядок действия лиц о признании их вынужденными переселенцами.

Согласно вышеперечисленным документам в Российской Федерации определяется система контроля над миграционными процессами. С 1987 до марта 1993 г. общее руководство деятельностью по выполнению правовых актов, регулирующих вопросы выезда и въезда в страну, а также правил пребывания иностранных граждан в стране осуществляло МВД СССР через Управление виз и регистраций и паспортной работы ГУООП МВД СССР, в составе которого находился отдел виз и регистрации (ОВИР).

В марте 1993 г. на основании Постановления Совета Министров - Правительства РФ от 15 февраля 1993 г. № 124 [8] в системе МВД была создана и начала функционировать единая паспортновизовая служба [10]. На паспортно-визовую службу возлагались, в том числе, обязанности по регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территории РФ, выдаче им документов на право проживания, оформлению документов и разрешений на въезд в РФ и выезд за границу [10]. По вопросам предупреждения правонарушений и преступлений, связанных с использованием возможностей въезда на территорию России, выезда за ее пределы и паспортной системы, паспортно-визовая служба взаимодействует в пределах своей компетенции с соответствующими подразделениями МБ России, МИД России и других министерств и ведомств Российской Федерации [10]. миграция процесс социальная ситуация

Согласно тексту данного приказа паспортно-визовые подразделения впервые стали единым организационно целостным образованием. Руководство паспортно-визовой службой (ПВС) и организация ее деятельности возлагалась на Министерство внутренних дел России.

Об объеме работы ПВС свидетельствуют следующие цифры. В 1992 г. на территорию России въехало на временное жительство по частным делам 293,8 тыс. иностранцев, в 1993 г. - 151,3 тыс., в 1994 г. - 105,8 тыс. чел. В качестве туристов в 1992 г. Россию посетило 948,3 тыс. иностранцев, в 1994 г. - 922,2 тыс. Всего на территории Российской Федерации на учете состояло постоянно проживающих иностранцев: в 1992 г. - 9653, в 1993 г. - 11216, а в 1994 г. - 13541 чел. Лиц без гражданства в 1992 г. в России постоянно проживало - 4947, в 1993 г. - 4900, в 1994 г. - 3433 чел. Иностранцев, прибывших по служебным делам, на работу по межправительственным соглашениям и контрактам на один год и более: в 1992 г. - 98177, в 1993 г. - 97103, в 1994 г. - 97350 чел. Иностранцев, находящихся в России на обучении в 1992 г. - 63256, в 1993 г. - 75844, а в 1994 г. - 64693 чел. [5, с. 62-63].

Следует напомнить, что после распада СССР бывшие союзные республики, получив самостоятельность, стали вести активную работу по обозначению и оформлению своих границ в одностороннем порядке. В этих условиях Россия вынуждена была отстаивать свои политические, военные, экономические интересы.

1 апреля 1993 г. был принят закон "О Государственной границе Российской Федерации". Он установил пределы государственной территории России и закрепил на нее свое суверенное право по принципу: "взаимного уважения суверенитета, территориальной целостности государств и нерушимости государственной границы" [2, с. 87] в пределах границ РСФСР (ст. 1, 2). Законом определяются основные положения, регламентирующие содержание и установление пограничного режима, закрепляются правовой статус пограничной зоны (раздел IV), порядок въезда и выезда.

В целях обеспечения государственного регулирования миграционных потоков при въезде на территорию Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства Указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. № 2145 [15] в пунктах попуска через государственную границу РФ вводится иммиграционный контроль с задачами: организация контроля за въездом на территорию страны иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежище, следующих транзитом, их идентификация, регистрация и учет; осуществление мер по предупреждению неконтролируемой миграции и организация депортации иностранцев в установленных законодательными актами случаях и порядке; рассмотрение ходатайств иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывших на территорию России, о предоставлении убежища (ст. 1). Это был первый нормативный акт, направленный на государственное регулирование внешней миграции и сопутствующей ей незаконной иммиграции.

Первая сеть пунктов иммиграционного контроля была создана на основных воздушных, морских и сухопутных путях въезда: в аэропортах Москвы (Шереметьево-1, Внуково и Домодедово), в аэропорту Санкт-Петербурга (Пулково-1), в аэропорту Минеральные воды; в морском порту Санкт-Петербурга и в морских портах Новороссийска, Находки и Владивостока. В дальнейшем шло создание сети пунктов иммиграционного контроля на государственной границе со странами Балтии, на границе с Монголией и Китаем. В конце 1994 г. были сформированы три первых поста в Псковской области (Печоры, Пыталово, Себеж) на основных железнодорожных магистралях, ведущих из Прибалтики в Россию. В целом на основании данного указа было организовано 115 постов иммиграционного контроля, на которых уже в 1994 г. в ходе специальной операции "Иностранец", проводимой совместно МВД, ФПС, ФМС и ФСБ, было задержано 3,9 тыс. незаконных мигрантов [6, с. 31]. Одновременно с созданием правовой базы по регулированию и контролю внешних миграционных процессов Россией были заключены двухсторонние соглашения об организации пунктов пропуска через границу, регулированию процесса переселения и защиты прав переселенцев с Таджикистаном, Туркменией, Грузией, Латвией, Эстонией, Киргизией.

На границе между Российской Федерацией и Эстонской Республикой были установлены следующие пункты пропуска:

• железнодорожные: Ивангород (российский) - Нарва (эстонский), Печоры Псковские (российский) - Орава (эстонский);

• автодорожные: Ивангород (российский) - Нарва (эстонский), Куничина Гора (российский) - Койдула (эстонский), Шумилкино (российский) - Лухамаа (эстонский) [12].

Пункты пограничного контроля на границе с Латвийской Республикой:

• на автодорогах: Айнажи, Валка-2, Вецлайцене, Ледедзе, Виентули, Гребнево, Терехово, Патерниеки, Силэне, Гренстале, Мейтене, Руцава;

• на железнодорожных станциях: Лугажи, Карсава, Резекне, Зилупе, Индра, Даугавпилс, Эглайне, Курцумс, Мейтене, Приекуле, Реньге;

• в морских портах: Лиепая, Рига, Вентспилс;

• в аэропорту Рига [13].

Основная задача межгосударственных соглашений заключается в том, чтобы гармонизировать национальную правовую базу государств-подписчиков в отношении переселенцев, препятствовать введению односторонних ограничений и создать условия для добровольного переселения.

Важнейшим документом стал Указ Президента РФ от 9 августа г. № 1668 "О Федеральной миграционной программе", в которой была изложена Концепция миграционной программы [14]. Первоочередной целью миграционной политики определялось регулирование миграционных потоков, преодоление негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции, организация иммиграционного контроля и пресечение незаконной миграции. Выделялись пять основных миграционных потоков: вынужденная миграция, внешняя миграция, внешняя трудовая миграция, незаконная миграция, внутренняя миграция, и каждому из этих типов была дана характеристика (ст. 1.3).

Организацию контроля внешней миграции и распределения ее потоков предписывалось осуществлять через создание специальных служб иммиграционного контроля на пунктах пропуска через государственную границу и мест временного содержания иностранцев, ищущих убежища. Контроль и распределение потоков внутренней миграции возлагался на территориальные органы ФМС (ст. 2.3). Была создана единая система учета всех категорий мигрантов, прибывших или убывших из страны с задачами: контроль выезда и въезда иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежища, и транзитных пассажиров; учет, идентификация различных категорий мигрантов в пунктах иммиграционного контроля; организация депортации иностранных граждан и лиц без гражданства, въехавших в страну с поддельными документами или не попадавших под статус беженцев; осуществление мер по предупреждению незаконной миграции; поддержание рабочих контактов с иммиграционными службами стран "нового" и "старого зарубежья" (ст. 2.6.4).

Со второй половины 90-х гг. ХХ в. миграционная ситуация в Российской Федерации стала постепенно меняться. Начиная с 1994 г. происходило снижение миграционных потоков со странами СНГ и Балтии. В 1994 г. из стран СНГ и Балтии прибыло в Россию 1146 тыс. чел., а убыло из России 232 тыс., в 1995 г. - прибыло 842 тыс., убыло 229 тыс., в 1996 г. - прибыло 631 тыс., убыло 191 тыс., 1997 г. - прибыло 583 тыс., убыло 150 тыс. чел. [17, с. 28]. По данным ФМС МВД России, за 1996 г. были признаны беженцами и вынужденными переселенцами - 173 тыс. чел., за 1997 г. - 131 тыс. чел., из них соответственно 144,8 тыс. и 111,1 тыс. - из стран СНГ [1, с. 151].

Помимо двух основных составляющих внешней миграции (миграция беженцев и вынужденных переселенцев и транзитная миграция) со второй половины 90-х гг. существенное значение стала приобретать трудовая миграция. Данному процессу способствовало вовлечение России в процесс глобализации и международный миграционный обмен. Основной фигурой данного вида миграции является трудящийся мигрант, т. е. лицо, которое занимается оплачиваемой трудовой деятельностью в государстве, гражданином которого оно не является [7].

Таким образом, в условиях тяжелейшего экономического кризиса в Российской Федерации в начале 90-х гг. ХХ в. руководство страны предприняло меры по созданию правовой базы системы управления миграционными процессами. Вместе с тем эта система не трансформировалась в соответствии с теми изменениями, которые произошли в социально-экономической и миграционной ситуации в России, и не стала адекватной вновь появившимся задачам.

Список литературы

1. Архипов Ю. Беженцы из-за пределов бывшего СССР - новая проблема для России // Миграционная ситуация в России: социально-политические аспекты. Программа по исследованию миграции. - М., 2000.

2. Закон Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" // Сб. нормативных правовых актов. Вып. VII. Безопасность. Оборона. Государственная граница. - М., 1998.

3. Закон Российской Федерации от 19 февр. 1993 г. № 4530-1. "О вынужденных переселенцах" // Вед. Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. - 1993. - № 12. - Ст. 427.

4. Закон РСФСР от 28 нояб. 1991 г. № 1948-1 "О гражданстве РСФСР // Рос. газ. 1992. - 6 февр. - № 30.

5. Кардашова И.Б. Правовые и организационные основы деятельности паспортно-визовой службы органов внутренних дел Российской Федерации: дис. канд. юрид. наук. - М., 1996.

6. Малинский А. В чем угроза нелегальной миграции // Пограничник Содружества. -1998. - Июль-сент.

7. Международная конвенция Генеральной Ассамблеи ООН от 18 дек. 1990 г. "О защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей". - [Электронный ресурс]. - URL: http://un.org>Документы>.../ migrant.shtml.

8. "О реорганизации подразделений виз, регистрации и паспортной работы милиции в паспортно-визовую службу органов внутренних дел". - [Электронный ресурс]. - uRL: http:// pravoteka.ru>pst/749/ 374461.html.

9. Постановление Правительства РФ от 22 сентября 1992 г. № 740 (РГ 92-216). - [Электронный ресурс]. - URL: http://businesspravo.ru>Docum/DocumShow_ DocumID.

10. Приказ МВД РФ от 22 марта 1993 г. № 124 "О реорганизации подразделений виз, регистраций и паспортной работы". [Электронный ресурс]. - URL: http://lawmix.ru>pprf/87392.

11. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. - 1993. - № 10. - Ст. 836.

12. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Эстонской Республики о пунктах пропуска через таможенную границу от 09 июля 1993 г. // Справ. правовая система "Гарант".

13. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Латвийской Республики о порядке пересечения границы Латвийской Республики военнослужащими, гражданским персоналом Вооруженных сил и Пограничных войск Российской Федерации и членами их семей от 21 мая1993 г. // Справ. правовая система "Гарант".

14. Указ Президента Российской Федерации от 09 авг. 1994 г. № 1668 "О Федеральной миграционной программе" // Собр. законодательства РФ от 29 авг. 1994 г. - № 18. - Ст. 2065.

15. Указ Президента Российской Федерации от 16 дек. 1993 г. № 2145 "О мерах по введению иммиграционного контроля" // Собрание актов Президента и Правительства РФ. - 1993. - № 51. - Ст. 4933.

16. Федеральный Закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1. "О беженцах" // Вед. Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. - 1993. - № 12. - Ст. 425.

17. Численность и миграция населения в 2005 г. (стат. Бюл.), Росстат.

Размещено на Allbest.ru