Методические подходы к оценке региональной политики занятости населения

В соответствии с концепцией «ориентации на результаты» бюджеты министерств и федеральных агентств формируются с учетом устанавливаемых Правительством России макроэкономических показателей в увязке со стратегическими целями и тактическими задачами управленческих структур. При этом в содержательном плане основное внимание должно уделяться определению конечных результатов, характеризующихся показателями социально-экономической эффективности. В контексте данной статьи измерение результативности администрирования и оценивание региональной политики в сфере занятости рассматриваются как взаимосвязанные процессы. С одной стороны, государственное управление является, по существу, способом реализации принятой политики, а потому должно рассматриваться как ее неотъемлемый элемент. С другой стороны, оценка политики сегодня является обязательным элементом государственного управления.

В настоящее время можно выделить следующие направления политики в сфере занятости населения, институционально закрепленные в социально-трудовом законодательстве на федеральном и региональном уровнях и организационно в структуре государственных органов исполнительной власти:

- политика в области подготовки и переподготовки кадров;

- политика в области охраны труда;

- политика в области доходов и заработной платы;

- политика в области регулирования рынка труда.

В научной литературе о политике в основном говорится как о возможности воздействия государства на сложившуюся ситуацию. Однако, на наш взгляд, политику правильнее рассматривать как сложную систему отношений, касающихся реализации определенной стратегии государства, направленной на рост результативности национальной социально-экономической системы в целом.

Рассмотрение результативности региональной политики занятости населения необходимо начать с анализа соотношения достаточно близких, но не тождественных понятий. Американский классик менеджмента Питер Друкер в книге «Задачи менеджмента в XXI веке» указывает на различие понятий «результативность» и «эффективность». Результативность (англ. effectiveness) означает «делать правильные вещи», а эффективность (англ. efficiency) - «делать вещи правильно» [2].

Эффективность управления, как отмечают американские специалисты в области менеджмента Ридли и Саймон, определяется соотношением между результатами, фактически полученными с помощью имеющихся ресурсов, и максимальными результатами, которые можно было бы получить с их помощью. Различие между адекватностью (степень достижения результатов как абсолютная мера выполнения) и эффективностью (выполнение работы с помощью данных ресурсов) имеет исключительное значение. Эффекты могут оцениваться по-разному: «С помощью таких понятий, как усилия, работа или результат. Усилия относятся к тому, что считается затратами, т.е. трудозатратами, измеряемыми, например, в человеко-часах. Работа - результат приложения усилий, она относится к деятельности, выполняемой в течение определенного количества человеко-часов. Эти показатели, характеризующие выпуск, кое-что говорят об объеме проделанной работы, но не говорят, насколько хорошо она была исполнена (т.е. о качестве) или о том, соответствует ли конкретная проделанная работа желаемым целям. Поэтому требуется понятие «результат». Измерение результата работы или усилий указывает на эффект этого усилия или работы при выполнении стоящей задачи» [13] Таким образом, систематизированная цепочка, построенная Ридли и Саймоном, имеет форму: затраты - усилия - работа - результаты.

В современной терминологии, ориентированной на системный подход, цепочка принимает вид: затраты - работа - выпуск - конечные результаты [8].

Неопределенное представление о результативности объясняет попытки исследователей, занимающихся анализом отраслевых рынков, рассматривать их результативность как итог взаимодействия ряда параметров. Так, Р. Кэйвс выделяет четыре направления, в которых, на его взгляд, проявляется результативность функционирования отраслевых рынков:

1) экономика должна быть эффективна, распределяя ограниченные ресурсы таким образом, чтобы они приносили наибольший возможный реальный доход;

2) экономика должна быть прогрессивна, пополнять запас факторов производства, улучшать качество и разнообразие товаров, улучшать способы организации факторов производства;

3) в экономике должна достигаться максимальная занятость, но не за счет избыточного повышения общего уровня цен;

4) экономика должна быть справедливой, то есть такой, чтобы распределение реального дохода между ее субъектами удовлетворяло их важнейшие потребности и разумные ожидания, в то же время вознаграждая их производительные усилия [12].

Р. Кэйвс рассматривает результативность рынка как многофакторное явление, которое нельзя измерить каким-либо одним показателем. Ф. Шерер и Д. Росс также трактуют результативность как сочетание нескольких условий.

1. Решая, что, сколько и как производить, нужно руководствоваться следующими принципами: экономное расходование ограниченных ресурсов; удовлетворение количественных и качественных запросов потребителей.

2. Деятельность производителей должна быть прогрессивной, необходимо использовать преимущества науки и техники для увеличения выпуска продукции на единицу затрат и обеспечивать потребителей наилучшими новыми товарами. При этом также нужно поддерживать долгосрочный рост реальных доходов на душу населения.

3. Производители должны способствовать использованию ресурсов, особенно трудовых, в полной мере; для этого можно применять микроэкономические инструменты.

4. Справедливое распределение дохода (equitable). Что такое справедливость, объяснить чрезвычайно трудно, но она предполагает, во всяком случае, что производители не получают доход сверх уровня, необходимого для возмещения затрат по предоставленным услугам. С этой целью связано желание обеспечить разумную стабильность цен, так как неуправляемая инфляция искажает распределение дохода самым нежелательным образом [7].

В обобщенном виде перечисленные условия достижения результативности рынка можно сформулировать следующим образом:

- эффективное использование ограниченных ресурсов, в том числе трудовых, для получения максимально возможного дохода;

- совершенствование производственных и организационных технологий для улучшения качества и расширения ассортимента товаров;

- обеспечение в долгосрочном периоде роста душевых доходов;

- справедливое распределение дохода между членами общества.

Интересный подход к определению результативности предложен В.П. Третьяком, представляющим ее в виде функции, зависящей от целого набора переменных, характеризующих различные уровни рынка - международный, национальный, внутриотраслевой, отдельного предприятия. Одним из параметров, по В.П. Третьяку, является оценка результативности деятельности предприятий на мировом рынке. Функционирование отраслевых рынков может оцениваться с точки зрения мирового хозяйства на основе сопоставлений, позволяющих выявить тенденции в интенсивности потребления продукции отрасли, в изменении расходов на инновационную и научно-исследовательскую сферу, величины издержек и уровня цен (по странам) и т.д. На национальном уровне результативность может исследоваться с точки зрения межотраслевых взаимосвязей и отражаться в таких показателях, как величина средней заработной платы, условия труда, эффективность капитальных вложений, расходов на инновационную и научно-исследовательскую деятельность и т.д. [5]

Таким образом, можно сделать вывод, что анализ результативности функционирования любой сложной системы требует учета многих условий, а измерение должно быть основано на комплексе оценочных параметров.

Важным моментом в определении параметров результативности применительно к оцениванию политики занятости должен стать учет не только абсолютных показателей на определенный момент времени, но и относительных, формирующих представление о динамике процессов, происходящих в сфере занятости при проведении данной политики.

В статье В.А. Лапидуса [3], посвященной модели проактивной компании, содержится предложение по измерению индикаторов роста - самых важных характеристик эффективности компаний, а именно:

- абсолютных показателей деятельности компании (например, объем продаж товаров и /или услуг, производительность, прибыль, удовлетворенность потребителей и т.д.), x(t);

- скорости роста показателей, V(t) = Ax(t)/ At;

- ускорения роста показателей, a(t) = AV(t)/ At.

Другими словами, важен не показатель деятельности как таковой, а его стратегическая роль и поведение во времени (скорость и ускорение роста). Аналогичный подход был положен в основу методики определения эффективности систем качества [1].

Представляется, что критерием результативности государственной политики занятости могут стать индикаторы функционирования сферы региональной занятости и характер их изменения по истечении определенного периода времени. Изменения в результативности политики могут являться основанием для оценки государственного управления.

В экономически развитых странах при рассмотрении вопросов эффективности занятости населения акцент делается на социальные аспекты и отношения. В России в последнее время значительно возросло число публикаций по вопросам социальной ответственности бизнеса. Особое внимание обращается на необходимость одновременного учета потребностей всех субъектов экономических отношений [6].

Поскольку занятость - это сложная система отношений между государством, работодателями, наемными работниками, самозанятым населением, политические меры не могут быть направлены только на кого-нибудь в отдельности, хотя очевидно, что результативность этих мер для разных заинтересованных сторон будет различной. Это вопрос определенного баланса их интересов и возможного компромисса.

На наш взгляд, социальный аспект результативности политики занятости населения можно раскрыть только на основе учета интересов и степени удовлетворенности всех субъектов занятости, причем в стратегическом плане.

Например, для государства сфера занятости населения представляет собой базу формирования источников налоговых поступлений, в значительной степени определяющих состояние бюджета. Вместе с тем, государство, оценивая результативность политики занятости с позиции налоговых поступлений, должно производить изменения в системе управления, реально влияющие на получение социального эффекта от реализации политики. Поэтому государственная политика занятости населения должна строиться исходя не только из ожиданий величины налоговых поступлений от активизации экономической деятельности, но и из динамики роста и изменения структуры потребительского спроса, напрямую связанных с уровнем жизни населения.

Таким образом, под оценкой результативности региональной политики занятости нами понимается характеристика проводимой политики при помощи внешней по отношению к ней системы показателей, позволяющей количественно определять степень достижения поставленных целей и отражающей состояние субъектов занятости.

Как отмечает С. Кульман, методики и техники измерения результативности формируются на основе философии «новой модели управления», в соответствии с которой базовая информация о результатах и побочных воздействиях административной системы приводит к ориентированной на конкретные результаты схеме принятия управленческих решений и распределения ресурсов в государственном управлении [11]

В развернутой форме модель результативного управления описывается в большинстве работ по данной проблематике как набор следующих процедурных элементов:

- определение результативности (эффективности) в референтных понятиях (непосредственные результаты, конечные результаты, социальные эффекты, прочие эффекты и влияния); постановка измеряемого уровня желательных достижений (цели результативности, стандарты услуг);

- определение степени достижения результатов с использованием индикаторов эффективности (измерение результативности, мониторинг результативности);

- предоставление отчетности по достигнутым результатам в свете использованных ресурсов (доклады о результативности, доклады о социальной эффективности и др.);

- решения, релевантные распределению ресурсов (например, бюджетных средств), базируются на полученной в результате измерения эффективности информации (бюджетирование, ориентированное на эффективность; бюджетирование, ориентированное на результат) [4; 9; 10].

Принципиальная схема данного подхода применительно к политике занятости заключается в:

- определении результатов, соответствующих конечному социально-экономическому эффекту в агрегированной форме;

- формулировке стратегических целей, обеспечивающих достижение общественно значимого результата;

- обосновании тактических задач, характеризующих создание условий и последовательность достижения стратегических целей;

- выборе показателей, характеризующих конечные результаты, стратегические цели и тактические задачи;

- определении объемов ресурсов, необходимых для достижения конечных результатов.

В качестве общественно значимых результатов региональной политики занятости можно назвать:

- уровень бюджетной обеспеченности региона;

- уровень качества региональной занятости населения;

- уровень эффективности труда.

В основу определения социально-экономической результативности региональной политики занятости населения должна быть положена система целевых показателей, отражающих степень достижения общественно значимых результатов, представленных в виде трех уровней оценок:

- локальных (на уровне секторов экономики, отраслевых кластеров);

- региональных (на уровне муниципальных образований и субъектов Федерации);

- макрорегиональных (на уровне федеральных округов и страны в целом).

Локальные оценки характеризуют влияние проводимой политики занятости на развитие и конкурентоспособность трудового потенциала отдельных сфер экономики или отраслевых кластеров (микроэкономический уровень).

Региональные оценки характеризуют влияние политики занятости населения на социально-экономическое состояние региона, в том числе в разрезе муниципальных территорий (мезоэкономический уровень).

Макрорегиональные оценки характеризуют влияние политики занятости на макроэкономические показатели развития федеральных округов и страны в целом (макроэкономический уровень) (см. рисунок).

Параметры оценки представляют собой развернутую систему индикаторов - показателей, позволяющих количественно оценить состояние объекта политики. Выбор индикаторов должен идти по следующим критериям:

- адекватность - отражение индикатором сформулированных целей и приоритетов;

- измеряемость - индикатор поддается количественному измерению в неизменных единицах;

- обоснованность - индикатор отражает действительно то, что необходимо оценить;

- однозначность - индикатор имеет четкое общепринятое определение;

- сопоставимость - можно получить временные (динамические) срезы данных по индикатору;

- доступность - данные, необходимые для расчета индикатора, доступны в официальных источниках информации;

- полнота отражения общественно значимых результатов, целей и задач.

В каждую системную оценку необходимо включать совокупность частных показателей, характеризующих какой-либо факторный блок.

Необходимо отметить, что проблема оценки остается сегодня одной из центральных в теории и практике государственного регулирования территориального развития, поскольку от выбранных методов зависит экономический эффект регулирования - даст оно положительный результат или, так и не достигнув цели, еще более осложнит ситуацию.

Уровни формирования индикаторов социально-экономической результативности региональной политики занятости

занятость политика региональный население

Размещено на Allbest.ru