Система социальной защиты

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ СИСТЕМОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ: ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ ПОДХОД

1.1 Программно-целевой подход к управлению: сущность и специфика

1.2 Содержание и структура управления системой социальной защиты населения

1.3 Целевые социальные программы и проекты в системе управления социальной защиты населения

ВЫВОДЫ ПО ПЕРВОЙ ГЛАВЕ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования. Специфика ситуации в стране в настоящий момент требует эффективного социального управления, одновременно призванного осуществить блок экономических реформ и вместе с тем обеспечить стабильность и устойчивое развитие российского общества. Такой вид социального управления можно назвать стратегическим, имея в виду, что все без исключения социальные последствия государственного вмешательства должны быть управляемыми с целью снижения риска до минимально возможной величины. В этом смысле одним из ключевых направлений государственной политики должна являться социальная защита населения. социальный население управление защита

Опыт стран, перешедших к рыночным отношениям, свидетельствует о том, что рынок может нормально функционировать только параллельно с созданием надежной социальной защитой населения, которая является необходимой и своеобразной платой общества, бизнеса, работодателей за социальный мир, стабильность социальной системы и возможность вести нормальную хозяйственную деятельность.

Система социальной защиты должна быть ориентирована на широкие слои населения, но ее реальное воплощение по отношению к различным социальным слоям и группам является дифференцированным: здоровым, трудоспособным, активным членам общества, она должна помогать получать равные возможности в области образования, освоения профессии, включения в систему трудовых отношений, предпринимательства, а нетрудоспособным и социально уязвимым слоям и группам населения (инвалидам, пенсионерам, многодетным и неполным семьям, детям и др.) -- оказывать комплекс социальных услуг (в зависимости от состояния) за счет государства, гарантировать получение установленных законом льгот и пособий, т.е. создавать необходимые условия для жизнедеятельности.

В настоящее время система социальной защитой населения складывается как социальный институт, характеризующийся совокупностью социальных норм, принципов, учреждений и организаций и определяющий устойчивые формы социального поведения и действия людей.

Мы рассматриваем институт социальной защиты как комплексную систему, формирующуюся в обществе для решения многочисленных, взаимосвязанных социальных проблем, обусловленных необходимостью помощи социально уязвимым социальным слоям и группам населения. Формирование и развитие такого института происходит на основе создающейся законодательной и нормативно-правовой базы, творческого использования исторического опыта, под влиянием политической, социально-экономической, духовно-нравственной обстановки в обществе, существующих представлений о характере и формах социальной помощи людям. На его развитие как механизма регулирования всей совокупности социально-экономических, политических, духовно-нравственных отношений в обществе влияют многочисленные факторы: политические, экономические, идеологические, нравственно-психологические, факторы, связанные с социальной работой как профессиональным видом деятельности, и др.

Региональная система социальной защиты - это относительно новый для России социальный институт, становление которого пришлось на 1990-е гг. Тем не менее, в настоящий момент именно он является гарантом социальной уверенности достойного развития каждого члена общества и сохранения источника средств существования при наступлении ситуации социальных рисков. Можно с большой долей уверенности говорить о том, что результативность осуществляемой государственной социальной политики во многом зависит от эффективности функционирования региональной системы социальной защиты населения.

Практика управления системой социальной защиты населения в настоящее время остро нуждается в научно обоснованных подходах по разработке и внедрению новых методов, моделей и социальных механизмов по повышению эффективности управления отраслью в соответствии с социально-экономическим развитием общества.

Степень разработанности проблемы.

Проблематика системы социальной защиты населения имеет междисциплинарный характер и рассматривается на стыке теории и социологии управления, теории социальной работы, а также экономики. Изучению управления (в том числе государственного регулирования) применительно к различным отраслям научного знания посвящены работы П. Друкера, М.Х. Мескона, М. Альберта и Ф. Хедоури.

Среди отечественных авторов, исследовавших сущность феномена регулирования до 1990-х годов, можно отметить В.Г. Афанасьева, С. Ковалевского, а среди современных - Е.М. Бабосова, В.А. Лукова, А.В. Пикулькина, А.И. Пригожина, Г.П. Щедровицкого.

Общеметодологические и теоретические проблемы проведения социологических исследований в социальной сфере подробно освещены в работах Э.Л, Воробьевой, А.Г. Здравомыслова, Т.И. Заславской, З.Т.Голенковой, О.И. Шкаратана.

Уточнение понятий, систематизация знаний и рефлексия западного опыта также осуществлялись в рамках становления теории социальной работы как научной дисциплины в работах таких исследователей как И.Г. Зайнышев, Л.Г. Гуслякова, В .Г. Попов, М.В. Фирсов, Е.И. Холостова.

В самом общем виде теоретическая рефлексия современных проблем социальной защиты населения РФ присутствует в работах Е.А. Качалова, П.Д. Павленка, Н.М. Римашевской, С.Н. Смирнова и И.В. Колосницына, В.Н. Келасьева, О.В. Ромашова, З.Х. Саралиевой и др. В их исследованиях рассматриваются сущность и способы осуществления социальной защиты.

Значительный интерес представляют работы саратовских исследователей П.В. Романова и Е.Р. Ярской-Смирновой, посвященные анализу складывающихся практик межличностного взаимодействия между субъектами и адресатами социальной защиты.

Достаточно подробно отечественные исследователи рассматривали проблему социальной защиты отдельных уязвимых слоев населения. Так, проблемам и особенностям системы социального обслуживания пожилых граждан посвящены работы И.В. Бахлова, Т.В. Ефериной, Г.Я. Юдакова, Н.В. Герасимовой, Л.И. Савинова, В.А. Кузнецовой, Т.Е. Демидовой, специфике социальной защиты молодежи - В.А. Богданова, С.В. Полутина и др.

Социальная защита лиц, занятых на промышленном производстве, рассматривается в работах В.И. Власова, Л.Г. Зубовой и Л.И. Митяевой, Н. Ковалевой, A.M. Сергиенко и А.А. Беспаловой, проблеме социальной защиты инвалидов посвящены работы Н.К. Гусевой, социальная защита малоимущих рассмотрена в работах А.А. Колесниковой и Н.И. Москалевой, социальная защита безработных - в работах В.К. Потемкина, Л.Д. Тюличевой, С.А. Ширновой, социальная защита женщин - в работах В.И. Шарина и О.В. Самариной.

Специфике организации региональной системы социальной защиты населения посвящены работы М.И. Либоракиной, выполненные в рамках проектов, реализуемых Фондом экономики города (г. Москва) в различных регионах России. Кроме того, эта тема освещается в работах З.С. Гафарова, К.Н. Новиковой, В.В. Попадейкина и др.

Отдельным направлением исследования социальной сферы является изучение опыта разработки и внедрения социальных программ в рамках реализации государственной социальной политики. Вклад в разработку теоретических и методологических проблем программирования внесли ЕЛ, Бойнова, В.Э. Гордин, Г.М. Добров, Г.Л. Купряшин и А.И. Соловьев, В.Я. Любовный, В.Н. Минина, Г.С. Поспелов, Б.А. Райзберг и А.Г. Лобко, Е.В. Руднева, Ю.М. Самохин и Е.Д. Новиков, Н.П. Федоренко и др.

Таким образом, несмотря на общую значимость проблематики социальной защиты населения до сих пор без внимания исследователей остаются перспективы использования программно-целевого подхода в управлении региональной системой социальной защиты. Большинство существующих работ посвящено проблемам разработки и реализации федеральных целевых программ, и незаслуженно обойденной темой остаются вопросы оптимизации управления региональными и муниципальными системами социальной защиты населения при помощи разработки и внедрения региональных социальных программ.

Проблема исследования - поиск путей совершенствования программно-целевого подхода к управлению системой социальной защиты населения на уровне региона

Гипотеза исследования: Решению проблем социальной защиты населения препятствуют сложившиеся в практике государственного управления подходы, не позволяющие в полной мере реализовать имеющиеся ресурсы для улучшения социальной защиты населения. Совершенствование системы управления социальной защитой населения возможно на основе программно-целевого подхода, наиболее соответствующего целям социального реформирования с учетом оптимального использования всех ресурсов в интересах повышения социальной защищенности россиян.

Объектом данного исследования является управление системой социальной защиты населения.

Предметом работы является программно-целевой подход к управлению социальной защиты населения и условия его успешного применения.

Цель исследования: научно обосновать программно-целевой подход к управлению системой социальной защиты населения и выявить условия, обеспечивающие успешность его применения на региональном уровне.

Для достижения поставленной цели необходимо поставить ряд конкретных задач:

1. Проанализировать и обосновать программно-целевой подход к управлению системой социальной защиты населения.

2. Охарактеризовать основные направления и принципы управления системой социальной защиты населения.

3. Выявить региональные особенности реализации программно-целевого подхода к управлению системой социальной защиты населения на региональном уровне;

4. Разработать рекомендации по совершенствованию программно-целевого подхода к управлению системой социальной защиты населения на уровне региона.

Теоретико-методологической основой диссертационной работы являются общефилософские принципы анализа социальных явлений, системный, комплексный подходы к решению проблемы, а также основополагающие идеи отечественных и зарубежных авторов в области социологии, общей теории управления и теории социальной работы; принципы и подходы, разработанные учёными, специализирующимися в области социального программирования, социологии управления, методологии и методики управленческой деятельности.

Кроме того, автор использует методологические основания исследования программирования как элемента стратегического управления, разработанные Г.П. Щедровицким и В.А. Луковым.

В диссертационной работе использованы следующие методы исследования: обзор и анализ специальной литературы (социологической, учебно-методической), статистических данных, электронных источников и нормативно-правовой базы. Для обоснования концептуальных положений программно-целевого управления и предложений по его совершенствованию применялись эмпирические методы исследования: метод опроса (анкетирования, интервью), анализа документов, а также метод вторичного анализа результатов социологических исследований; для обработки результатов применялись методы структурно-функционального, факторного (многофакторного), контекстуального и латентно-стуктурного анализа.

Эмпирическую базу исследования составили законодательные и иные нормативно-правовые акты государственных и муниципальных органов власти в области социальной защиты населения, а также научная и научно-методическая литература по проблеме исследования; результаты социологического исследования «Проблемы реализации программно-целевого подхода в системе управления социальной защиты населения: региональный аспект», проведенного в период прохождения научно-исследовательской практики в июне 2012 на базе Управления социальной защиты населения Белгородской области (N=70 человек).

Научно-практическая значимость исследования заключается в анализе сущности, специфики управления социальной защиты населения, обосновании целесообразности использования программно-целевого подхода, в разработке конкретных организационно-методических и практических рекомендаций, направленных на совершенствование системы социальной защитой населения.

Научная новизна

Обоснована целесообразность применения программно-целевого подхода в управлении системой социальной защиты на региональном уровне

Положение, выносимое на защиту

Управление системой социальной защиты населения представляет собой планомерно организованное, системное взаимодействие субъекта и объекта управления, обеспечивающее оптимальное, целостное и сбалансированное развитие системы социальной защиты, направленное на удовлетворение потребностей населения, повышение качества и расширение видов предоставляемых услуг. Целесообразность использования программного подхода в управлении республиканской системой социальной защиты обусловливается возможностью использования региональных социальных программ для снижения социальной напряженности.

Апробация исследования. Работа выполнена по заказу (название учреждения)……………. Положения исследования прошли апробацию в ходе научно-педагогической и научно-исследовательских практик. Результаты работы обсуждались на ………...Основные результаты нашли отражение в публикациях.

Структура диссертационной работы состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы.

1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ СИСТЕМОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ: ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ ПОДХОД

1.1 Программно-целевой подход к управлению: сущность и специфика

В современной системе управления сформировались определенные концептуальные основы программно-целевого подхода и его применения в разных областях жизни и деятельности общества, существует некая программно-целевая идеология и даже парадигма управления.

В программно-целевом подходе осуществляется интеграция и синтез основных принципов управления и планирования: целевого (направленности на конечный результат), комплексности, связи целей и ресурсов, конкретности, единства отраслевого и территориального планирования (как преодоления местничества и ведомственности). Максимум достигнутого при минимуме затрат (интеллектуальных, материальных, трудовых и т.д.) -- вот смысл применения программно-целевого подхода.

Программно-целевое управление в разных контекстах и ситуациях может приобретать разные значения, которые не противоречат пониманию сути этого типа управления. При любом аспекте его рассмотрения сохраняются определенные общие и существенные признаки:

* системное понимание объекта;

* направленность на конечный результат;

* комплексный анализ проблем;

* комплексный подход к выбору целей и средств их достижения;

* увязывание воедино целей и ресурсов;

* создание для такого увязывания специального документа --целевой программы;

* стремление к максимальной эффективности достижения целей при рациональном использовании ресурсов;

* интеграция усилий субъектов управления отраслью и территорией (единство отраслевого и территориального планирования).

В основе современного понятия целевого программного управления лежат два самостоятельных подхода к управлению и соответствующих им метода управления - «целевое управление» и «программное управление».

Целевое управление - это «Управленческая технология: управление по целям - управление по упреждению для организаций с сильным аналитическим подразделением».

Программное управление - это разработка программ реализации управления, а также сроков и состояний промежуточных процессов управления.

Целевое программное управление является эффективным методом управления ориентированным на решение хорошо структурированных проблем и достижение четко сформулированных целей как корпоративного, так и административного объекта исследования. Целевое программное управление является важнейшим этапом административного стратегического управления. Административное целевое программное управления является эффективным методом реализации стратегий социально-экономического развития административных образований различного уровня.

Для программно-целевого метода характерно то, что он обеспечивает реализацию одновременно двух типов интеграции социально-экономических и научно-технических процессов: пространственной, когда требуется объединить усилия субъектов, принадлежащих к различным отраслям, регионам или формам собственности, и временной, когда требуется добиться четкой последовательности и единства различных этапов (стадий) общего процесса движения к конечной цели, предусмотренной программой.

Условиями использования программно-целевого подхода являются:

· необходимость кардинального изменения неблагоприятных пропорций, структуры, тенденций развития экономики и социальной сферы;

· комплексность возникшей социально-экономической, научно-технической и природно-экологической проблемы, требующей межотраслевой и межрегиональной координации программных мероприятий;

· отсутствие возможностей достижения необходимых целей развития, исходя только из существующего уровня взаимосвязей между уровнями управления, хозяйствующими субъектами и т.д.;

· необходимость скоординированного использования финансовых и материальных ресурсов различной ведомственной, отраслевой, региональной и иной принадлежности для достижения особо важной цели (федеральной, региональной или муниципальной значимости).

Программно-целевой подход состоит в чётком определении целей, разработке программ для оптимального достижения поставленных целей, выделении необходимых ресурсов для осуществления программ и формирования организаций, осуществляющих руководство их выполнением.

Все целевые программы имеют официальный статус, связанный с административно-территориальным уровнем органов исполнительной власти, утвердивших программу. По официальному статусу все целевые программы делятся на федеральные, региональные и муниципальные. При этом под региональными программами понимаются, в основном, целевые программы субъектов Российской Федерации, а также регионов, включающих территории нескольких субъектов.

На каждом административно-территориальном уровне различают два вида целевых программ:

1) общие или комплексные;

2) специальные или проблемные.

По срокам реализации различают краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные целевые программы. При этом краткосрочными обычно являются муниципальные целевые программы.

По отраслевой направленности решаемых проблем различают социальные, экологические и экономические целевые программы, а также целевые научно-технические программы.

По используемому механизму реализации различают целевые программы с заранее определенными исполнителями и, так называемые, конкурсные целевые программы, когда исполнители мероприятий определяются по конкурсу после утверждения программы и объемов ее финансирования.

Разработка целевых программ рассматривается как творческий процесс. В то же время программы обязательно ориентируются на соответствие определенному набору обязательных требований. В научной литературе выделены требования к программам как документам, соблюдение которых повышает вероятность их успешной реализации, а нарушение -- наоборот, ставит ее под сомнение. Программы должны обладать, в частности, следующими свойствами: актуальностью (ориентацией на выявление и решение ключевых проблем), целостностью, прогностичностью, реалистичностью, контролируемостью [1].

Программно-целевое управление начинается с выявления и четкой постановки конечных целей. Цели отражают обычно желаемую ситуацию, к которой должна перейти система управления из заданной ситуации через определенный период времени, после решения ряда проблем, отделяющих заданную ситуацию от желаемой.

Таким образом, уже на стадии постановки цели создается обобщенная модель будущего. Завершается этот этап рассмотрением альтернативных вариантов решения и выбором окончательного решения.

После того как оно принято, начинается этап разработки программ. На этом этапе достижение стратегической цели подразделяется на подцели. На каждом этапе выделяются задачи и приоритеты их решения, а также осуществляется их увязка с ресурсами (материальными, трудовыми, финансовыми). При этом выполнение каждого этапа четко определяется по основному результату, объему и сроку.

На стадии формирования программы крайне важно, сохраняя главную целевую установку, обеспечить преемственность и последовательность промежуточных этапов и решений путем выявления и анализа их влияния на конечные результаты реализации программы.

Для увязки всех этапов реализации программы может быть составлено «дерево целей».

В понятии «дерево целей» корень дерева отождествляется с главной целью программы, выделение первого уровня вершин соответствует подцелям первого уровня, вершины на следующем уровне определяются подцелями второго уровня и т.д. Подцели нижних уровней дерева целей следует рассматривать как средства и способы достижения целей более высокого уровня.

После того как цели и подцели при помощи дерева целей согласованы и ранжированы, программа принимает обычно форму Директивного документа, обязательного для всех исполнителей.

Принятая программа подлежит исполнению. Однако в процессе ее реализации могут возникнуть изменения в системе управления и в окружающей среде, которые отсутствовали (или не были учтены) в момент принятия программы. Нередко эти изменения вызывают серьезные затруднения в реализации как всей программы, так и отдельных, ее этапов. Поэтому необходим постоянный комплексный контроль за ходом реализации всей программы и каждого ее этапа.

Обычно для осуществления такого контроля создаются специальные подразделения, которые включаются в матричную систему управления.

По результатам контроля проводится анализ, в ходе которого сопоставляются полученные результаты с целями (подцелями) программы и в случае отклонений выясняются их причины, а затем принимаются меры либо по корректировке программы, либо по устранению отклонений. Причем принятию решения о корректировке программы или об устранении отклонений должна предшествовать диагностика проблем, вызвавших отклонение от заданных целей (подцелей) программы. Например, заведующий секцией в магазине установил, что его подразделение не выполнило задание по объему товарооборота, и он может установить причины этого невыполнения. Это будет реактивное управление. Его необходимость очевидна. Однако возможны ситуации, когда в ходе контроля выясняется, что невыполнение заданий программы имеет гипотетический характер, т.е. сбои еще не произошли, но возможны. Тогда проблему рассматривают как потенциальную возможность срыва заданий программы. Например, активный поиск способов повышения эффективности работы подразделения (или улучшения качества производимой продукции или оказываемых услуг), характерный для японских кружков контроля качества, даже если программа реализуется успешно, будет упреждающим управлением и, безусловно, принесет пользу организации, реализующей программу.

Однако для упреждающего управления необходима соответствующая система мотиваций всех участников «реализации программы, а это далеко не всегда осуществимо на практике.

В нашей стране накоплен существенный опыт программно-целевого управления на всех уровнях. Однако далеко не все программы были осуществлены в полном объеме и в установленные сроки. Среди причин невыполнения заданий программ можно отметить недостаточную организацию контроля, низкий уровень ответственности и отсутствие должной мотивации участников реализации программ.

К недостаткам программно-целевого метода можно также отнести:

1. Методическая незавершенность. К настоящему времени не создано чётких, устоявшихся определений по широкому кругу концептуальных положений разработки и реализации комплексных программ, отсутствует единая точка зрения исследователей на основополагающие понятия программно-целевого планирования и управления, соотношение плана и целевой комплексной программы. Программно-целевое планирование используется, в основном, для совершенствования действующих систем управления, а не для решения новых проблем.

2. «Забывчивость» систем управления. Имеется в виду ситуация, когда на каком-то этапе своего развития системы управления начинают утрачивать связь с проблемами, для решения которых создавались.

3. Отсутствие адекватных методик расчёта экономической эффективности программ.

4. Недостаточная оперативность. Иногда с момента появления проблемы до момента реализации программы по ее решению проходят многие годы, в течение которых обществу наносится невосполнимый ущерб от игнорирования проблемы.

Резюмируя параграф, отметим, что программно-целевой метод является одним из наиболее распространенных и эффективных методов управления, применяемых в большинстве развитых стран. Этот метод предполагает разработку плана исходя из целей развития экономики при дальнейшем поиске и определении эффективных путей и средств по их достижению и ресурсному обеспечению.

1.2 Содержание и структура управления системой социальной защиты населения

Наиболее масштабной задачей социально ориентированной экономики государства в формирующемся рыночном хозяйстве России является деятельность по социальной защите всех слоев общества и по выработке стратегии эффективной социальной политики. Формой ее реализации выступает фактический образ действий государства, воплощенный в социальную политику, которая охватывает все сферы экономических отношений в стране. Существуют некоторые проблемы, связанные с регулированием занятости и обеспечения социальной защиты населения.

Неотъемлемыми факторами любой нормально функционирующей социальной системы являются социальная защита и социально-экономическая поддержка населения.

Социальная помощь в поддержании физической жизни людей, удовлетворении их социальных потребностей существовала уже в начальный период развития человечества и осуществлялась на основе обычаев, норм, традиций, ритуалов. Это помогало людям приспособиться к неблагоприятным природным условиям и социальной среде, сохранить целостность и преемственность культуры семьи, рода, общности.

С развитием цивилизации, технического прогресса и культуры, распадом семейно-родственных и общинных связей государство все более активно принимало на себя функцию гаранта социальной защищенности человека.

Формирование и развитие рыночной экономики привело к выделению социальной защиты населения в самостоятельный вид деятельности, которая приобрела новый смысл: прежде всего как защита от неблагоприятных воздействий рыночных отношений.

Под системой социальной защиты в настоящее время понимается совокупность законодательно установленных экономических, социальных, юридических гарантий и прав, социальных институтов и учреждений, обеспечивающих их реализацию и создающих условия для поддержания жизнеобеспечения и деятельного существования различных социальных слоев и групп населения, прежде всего социально уязвимых.

В России право граждан на социальную защиту гарантировано Конституцией и регламентировано законодательством. Социальная защита осуществляется за счет федерального, местных бюджетов, специально создаваемых негосударственных фондов.

Впервые необходимость создания систем СЗН была подчеркнута в постановлении Совета Министров РСФСР «О первоочередных мерах по созданию государственной системы социальной помощи семье» (1991), Указе Президента Российской Федерации «О первоочередных мерах по реализации Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей в 90-е годы» (1992), документах Минсоцзащиты России: «Концепции государственно семейной политики Российской Федерации» (1993), «Концепции развития социального обслуживания населения в Российской Федерации» (1993), в принятой в 1997 г. Правительством Российской Федерации Программе социальных реформ на 1999--2000 гг.

Предполагалось в сравнительно короткие сроки создать систем СЗН, которая объединит и скоординирует разноплановые меры по мощи людям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, соединит различные финансовые потоки и станет ощутимой частью инфраструктуры, способствующей нормальному функционировании рыночной экономики, а значит, и ее возможности создавать нормальные условия жизнедеятельности человека. Планировалось создать принципиально новую систему СЗН, отличную от существовавшей в советское время. Старая система носила уравнительный характер, действия ее субъектов сводились к распределению и перераспределению имеющихся материальных и денежных ресурсов Она мало ориентировалась на активизацию потенциала творческих сил человека по преодолению бедности и выходу из трудной жизненной ситуации. Поэтому коренная переориентация экономических реформ на проблемы социально-трудовой сферы, область социальной защиты была объективно необходимой.

Управление социальной защитой населения представляет собой целенаправленное воздействие со стороны специально созданных органов (государственных, общественных, муниципальных) на общественные отношения по поводу реализации социальной функции государства. Управление социальной защитой населения состоит из нескольких подсистем: подсистемы государственного управления, подсистемы общественного управления, подсистемы муниципального управления. В диссертационной работе большее внимание уделено теоретико-правовой характеристике управления социальной защитой населения. Его содержание возможно описать только с помощью изучения соответствующих признаков, функций, особенностей, целей воздействия, субъектов и управляемых объектов, рассматриваемых с точки зрения системы.

Признаками управления социальной защитой населения являются: 1) это специфический вид деятельности; 2) реализует право на административное правотворчество; 3) осуществляется систематично и непрерывно; 4) выполняет функции обеспечения и исполнения; 5) распространяется на государственные, негосударственные коммерческие и некоммерческие организации в виде управленческих регулятивных и контрольно-надзорных процедур; 6) обладает вертикальными связями и отношениями; 7) реализует полномочия юридического характера; 8) основывается на организационно-функциональном принципе.

Государственное управление социальной защитой направлено на выполнение только социально-экономических целей. Оно наряду с традиционными для государственного управления функциями выполняет специальные функции в области правового обеспечения (создание программ социальной поддержки населения), в области ресурсного обеспечения (заключение административных договоров), в области пенсионного обеспечения, социальной помощи, социального обслуживания, в области кадровой политики, подготовки кадров, информационного обеспечения органов социальной защиты населения.

Главной особенностью управления социальной защитой населения в целом является органичное сочетание государственного, общественного и муниципального управления, тесно взаимосвязанных между собой. Исходя из вышесказанного, государственное управление социальной защитой населения (как отрасль государственного управления) -- это обширная отрасль, состоящая из взаимосвязанных и подчиненных звеньев-органов управления, объединенных общностью объектов управления, выполняющих специальные функции, цели и задачи, способствующие поддержке и обеспечению нормального жизненного уровня социально незащищенных слоев населения.

Социальная структура подразумевает совокупность устойчивых социальных связей между структурными элементами, социальными группами, существующими в организации, ее работниками.

Система управления подразделяется на две основные подсистемы: управляющую и управляемую, каждая из которых может рассматриваться самостоятельно с учетом присущих особенностей. Подсистемы имеют многоуровневую иерархическую структуру; в каждом звене есть свои направления прямых и обратных связей, образующих внутренние источники саморегуляции.

Помимо объекта и субъекта управления, организационных и управленческих отношений, соответствующих видов деятельности в систему управления также входят функции управления - конкретные направления деятельности.

Система управления, которая складывается в процессе реализации управленческой деятельности и функций управления, состоит из объекта и субъекта управления, системы прямых и обратных связей внутри системы, источников саморегуляции (интересы, потребности, ценности составляющих ее подструктур), разных органов управления. Содержание системы управления, внутренние принципы ее организации и самоорганизации определяют целеполагание, связанное с прогнозированием и моделированием социальных систем. Конечный итог функционирования и развития системы управления - принятие и реализация управленческого решения.

В процессе управленческой деятельности субъекты управления, органы управления, управляющие и отдельные люди вступают в управленческие отношения, связанные с целеполаганием, анализом информации, постановкой задач и организацией их достижения.

Управленческие отношения отличаются исключительной сложностью, представляя собой единство объективного и субъективного начала, и определяются особенностями социально-экономической системы.

Организационные отношения - необходимый элемент механизма управления - имеют свою внутреннюю структуру, в которой выделяют отношения централизма и самостоятельности, субординации и координации, ответственности, соревнования и др. Организационные отношения подразделяются на вертикальные и горизонтальные, формальные и неформальные.

Помимо отношений субординации типа «руководители - подчиненные» существуют отношения координации или отношения между находящимися на одном иерархическом уровне членами организации. Такие отношения направлены на взаимное согласование действий исходя из совместных задач руководства или исполнения.

Понятие организации опирается на фундаментальные положения разделов обществоведения, ряд прикладных отраслей, но ее самостоятельным предметом является специфическая управленческая деятельность в единстве с управленческими отношениями, которые складываются в процессе создания самой системы социального управления, ее построения, функционирования и развития.

Важную роль в государственном управлении играют объекты. Объекты управления воспроизводят объективные условия жизнедеятельности общества. Изменение «интересов» общества порождает новые органы и новые управляемые системы. Объект и его потребности помогают решить проблему формирования системы управления. Классификация объектов произведена в диссертационном исследовании по двум основаниям: по цели (виду) деятельности и организационно-правовой форме.

Объединенная классификация объектов управления социальной защитой населения представляет собой следующее:

1) система обязательного социального страхования (1-й уровень -- страховщики, 2-й уровень -- страхователи и застрахованные лица), состоящая из подсистем: пенсионного страхования, обязательного медицинского страхования, социального страхования;

2) учреждения, предоставляющие виды социальных услуг (система социального обслуживания, система социальной помощи);

3) образовательные учреждения системы социальной защиты населения;

4) ведомственные журналы, газеты;

5) негосударственные пенсионные фонды;

6) предприятия и организации.

Особенностью объекта управления социальной защитой населения является его социальный характер.

В своей деятельности УСЗН подчиняется администрации района, (города), комитету (департаменту) социальной защиты населения субъекта Российской Федерации.

УСЗН взаимодействует с учреждениями района на основе принципа самостоятельности и ответственности перед органом местного самоуправления, сотрудничает с ними, оставляя за собой право получать оперативную и долгосрочную информацию и ведомственную статистику.

Управление социальной защиты населения:

занимается на территории района (города) реализацией положений Федеральных законов «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», «О статусе военнослужащих», «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», «О погребении и похоронном деле», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»; Указов Президента РФ о поддержке бывших несовершеннолетних узников концлагерей, многодетных семей, работников МВД и др.;

разрабатывает и руководит реализацией районных программ адресной социальной защиты малообеспеченных категорий населения, инвалидов, многодетных семей, женщин и детей;

контролирует своевременность и правильность расходования выделенных на эти цели средств;

координирует и проводит работу по реабилитации инвалидов;

развивает в районе сеть и укрепляет материально-техническую базу учреждений социального обеспечения для пожилых людей, инвалидов района, а также специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, иных учреждений и служб, предоставляющих социальные услуги несовершеннолетним и их семьям.

УСЗН совместно с районными службами контролирует выполнение на территории района комплексных межотраслевых мероприятий по решению проблем семьи, охране материнства и детства, укреплению и всесторонней защите и поддержке семьи и детей.

УСЗН реализует на территории района (города) проекты и программы государственной молодежной политики, развивает и поддерживает социальные службы и учреждения, которые оказывают услуги детям, подросткам и молодежи.

Начальник Управления социальной защиты населения (УСЗН) руководит подведомственными учреждениями и организациями в пределах своих полномочий. Он разрабатывает структуру и штат управления с учетом поставленных целей и задач в пределах выделенных ассигнований и установленной численности. Начальник назначается и снимается с должности распоряжением главы района (города) в порядке, установленном законодательством. Начальник УСЗН несет персональную ответственность за выполнение возложенных на управление задач, обязанностей и функций.

В структуру УСЗН входят, как правило, следующие подразделения:

отдел трудовых отношений и охраны труда;

отдел по работе с семьей, женщинами и детьми;

отдел жилищных субсидий;

отдел кадров;

общий отдел;

планово-финансовый сектор;

отдел государственной социальной помощи;

отдел по делам ветеранов, реабилитации инвалидов и дезадаптированных групп населения.

В структуру управления социальной защиты населения входят:

1. Руководитель УСЗН Белгородского городского округа;

2. Заместитель руководителя УСЗН Белгородского городского округа;

3. Отдел бухгалтерского учета и финансового обеспечения предоставления льгот;

4. Отдел семьи и детских пособий;

5. Отдел льгот и социальных гарантий;

6. Отдел по назначению и начислению субсидий на оплату жилья, коммунальных услуг и твердого топлива;

7. Отдел опеки и попечительства.

УСЗН координирует и контролирует деятельность подведомственных подразделений: центров социального обслуживания; домов-интернатов, центров психологической помощи и т. д.

Подводя итог отметим, что Содержание государственного управления социальной защитой определяется:

- правовым регулированием отношений путем принятия законодательных актов, решений государственных органов, направленных на реализацию государственной политики в этой сфере;

- созданием системы центральных и местных органов управления социальной защитой, определение его структуры и компетенции;

- применение организационных и других средств относительно усовершенствования их структуры и улучшение организации, повышение эффективности работы;

- созданием системы социальных гарантий защиты прав граждан;

- созданием достаточной сети государственных учреждений и заведений сферы социальной защиты с учетом специфики того или иного региона;

- созданием специальных фондов.

Эффективность деятельности системы социальной защиты населения зависит от практики социального управления этой системой. И в зависимости от того, насколько глубоко люди понимают управленческие принципы организации жизнедеятельности этой системы по базовому, интеллектуальному и профессиональному процессам, по базовому объекту и предмету деятельности, будет удерживаться оптимальное состояние системы социальной защиты.

Таким образом, несовершенство структуры социальной сферы рождает конфликтное социальное пространство, создает условия для дальнейшей дезинтеграции общества, мешает принятию населением новых людей и стереотипов их поведения, обращается тратой накопленного за прошлые годы интеллектуального, духовного и физического потенциала народа.

Рассматривая социальную защиту как объект социального и государственного управления, можно сделать вывод, что управление в сфере социальной защиты является целостной системой в рамках социальной системы, поскольку государственное управление является подсистемой социального управления.

1.3 Целевые социальные программы и проекты в системе управления социальной защиты населения

Понятие «целевая программа» представляет основную, исходную категорию программно-целевого планирования и управления, поэтому его трактовке уделяется много внимания в научной литературе. Кроме того, от смысла, который вкладывается в понятие «целевая программа», зависит успех ее разработки и практического применения.

В работах, посвященных ПЦП, их авторы по-разному дают определение этого понятия, однако различия предлагаемых формулировок за редким исключением не носят принципиального характера. Многие исследователи программно-целевого планирования и управления включают в определение программы признак ее целенаправленности на решение определенной проблемы [3].

Под целевыми программами часто понимается комплекс или система мероприятий и адресных заданий, увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления [1]. Принципиально важным является указание на то, что целевые программы являются эффективным средством комплексного, всестороннего решения поставленных проблем, а также призваны обеспечивать возможность полного охвата всех мер, необходимых для их решения [2].

Однако следует сказать, что существующие общие методические положения по программно-целевому планированию и управлению не охватывают всех особенностей конкретных целевых программ и не учитывают изменений экономической ситуации и конкретных условий хозяйствования.

Программа - это разрабатываемый и реализуемый комплекс задач и мероприятий, имеющих определенное содержание, и направленный на достижение конечной цели. Социальные программы - один из видов программ (см. приложение Б). Каждый признак отражает ту или иную сторону программы -- содержательную, уровневую, временную. Программы можно рассматривать как разновидность проектов. Различные социальные мероприятия могут не иметь между собой никаких связей и выполняются изолированно, но при их наличии мероприятия по разработке и реализации одного или нескольких социальных проектов объединяются в одну социальную программу.

В процессе управления возникают ситуации, когда то или иное направление деятельности необходимо выделить особо. Тогда оно приобретает форму целевой программы, которая «вписывается» в существующую оргструктуру управления или для ее реализации создается специальная структура или происходит то и другое. Целевая программа и система управления, обеспечивающая ее реализацию (выполнение), называется программно-целевым управлением (ПЦУ). Если у программы нет или слабо работает обеспечивающая структура, то она «зависает», т.е. ее выполнение проблематично. Это -- одна из распространенных «программных болезней».

Большим преимуществом программ вообще и социальных в частности является специальное выделение «программных ресурсов» и их концентрация на достижении подцелей, задач, мероприятий и, в конечном счете, цели программы. Классификация целей (см.приложение В). Программно-целевое управление по-своему подтверждает важность определения приоритетов в практической деятельности на любом уровне.

Понятие программа близко к понятию проект. Поэтому нередко программно-целевое управление называют управлением по проекту. Однако синонимичное употребление этих терминов обоснованно тогда, когда речь идет о крупном проекте, имеющем, как правило, национальное значение. В этом случае складывается целая отрасль научного знания -- мир управления проектами. Она изучает основы управления ими, создание модели управления проектом, включая фазы его разработки и реализации, ресурсное и кадровое обеспечение и т.п. В собственно же программно-целевом управлении проект выступает как структурный элемент крупномасштабной программы национального характера. Он конкретизирует программу, содержит более подробный перечень и характер работ, необходимых для достижения цели.

Задачи руководителя программы состоят в том, чтобы получить как можно больше самых разнообразных проектов, содержащих различные пути и средства достижения конечной цели, выбрать наиболее эффективные из них, те, которые в рамках имеющихся ресурсов ведут к цели наикратчайшим путем. Существуют технологии отбора эффективных проектов (экспертные, конкурсные и др.).

Программы очень многообразны по характеру, цели, объему, времени и другим признакам. Общегосударственные -- это программы достижения крупных общенациональных целей, которые зачастую охватывают все сферы общественной жизни (производственной, непроизводственной, финансовой, налоговой, социальной, духовной, международной).

Функциональные -- это многоотраслевые программы, ориентированные на решение крупных проблем развития группы отраслей или выполнение общенациональной задачи усиления ряда отраслей (развитие, например, топливно-энергетической базы, атомной энергетики, оборонного или строительного комплекса и т.п.).

Региональные и муниципальные программы разрабатываются в целях преобразования и возрождения регионов и муниципальных образований.

Большое многообразие социальных программ вызывает необходимость их классификации по разным основаниям (признакам).

По классу: монопрограммы -- это простые программы, содержащие одну цель и одно направление деятельности; мультипрограммы -- это комплексные программы, содержащие несколько целей и направлений деятельности; мегапрограммы -- это целевые программы, содержащие большое количество взаимосвязанных простых и комплексных программ объединенных общей целью, ресурсами и временем выполнения. Мультипрограммы содержат в себе монопрограммы. Мегапрограммы содержат в себе моно - и мультипрограммы.

По типу: социальные - программы, предназначенные для решения социально значимых задач; экономические - программы, применяемые в сфере экономического регулирования; организационные - программы, реализуемые в сфере управления персоналом и в менеджменте организаций; технические - программы, используемые в области внедрения результатов научно-технического прогресса; смешанные - программы, содержащие элементы вышеперечисленных видов.

По виду: образовательные - программы, применяемые в обучении новым знаниям, умениям и навыкам; исследовательские - программы, реализуемые при проведении социальных и эмпирических исследований; инновационные - программы, используемые при внедрении инноваций, обеспечивающих развитие различных систем; инвестиционные - программы, применяемые при создании или реновации основных фондов; комбинированные - программы, содержащие элементы вышеперечисленных видов.

По длительности: краткосрочные -- разрабатываются на срок до трех лет; среднесрочные -- разрабатываются на срок от 3 до 5 лет; долгосрочные -- разрабатываются на срок свыше 5 лет.

По сложности: простые -- монопрограммы; средние -- мультипрограммы; сложные -- мегапрограммы.

По масштабу: мелкие -- направлены на решение простых задач; средние -- направлены на решение задач средней сложности; крупные -- направлены на решение сложных задач.

По уровню: международные -- реализуются на международном уровне; федеральные -- реализуются на уровне страны в целом; региональные -- реализуются на уровне региональных субъектов; муниципальные -- реализуются на уровне муниципальных образований; локальные -- реализуются на уровне предприятий, учреждений, организаций.

Эта классификация весьма условна, поскольку в реальной практике цель и задачи социальных программ довольно сложны и многообразны.

В свою очередь, каждый из типов программ содержит подтипы, различающиеся по определенным признакам, связанным с Целями, объемом, глубиной преобразований, уровнями, на которых программа разрабатывается. Так, к примеру, программы территориального типа могут разрабатываться и осуществляться на следующих уровнях:

первый уровень -- комплексное использование отдельных "Природных ресурсов территории, вовлекаемых в народнохозяйственный оборот; этот уровень предполагает создание комбинированных производств на базе одного вида природных ресурсов;

второй уровень -- комплексное использование нескольких сопутствующих природных ресурсов, вовлекаемых в хозяйственный оборот одновременно; на этом уровне решаются внутритерриториальные межотраслевые проблемы;

третий уровень -- комплексное развитие хозяйства в рамках биоэкономических систем; на этом уровне используется окружающая среда при условии поддержания ее заданного качественного состояния; здесь важно обеспечение взаимосвязи производства и биосферы;

четвертый уровень -- комплексное развитие социально-экономической системы, обеспечивающее единство производства, воспроизводства населения и улучшения условий его жизни, воспроизводства природных условий;

пятый уровень -- комплексный учет развития данного региона с решением проблем освоения других соседних регионов, с решением крупномасштабных и долгосрочных народнохозяйственных проблем.

Особое место в их числе занимают научно-технические программы. Как и любые другие комплексные программы, они содержат совокупность мероприятий, предусматривающих достижение определенных целей (научные открытия, создание новых образцов техники, новых технологий и т.д.).

В комплексной научной программе должны содержаться ответы на вопросы:

какова главная цель программы;

кто, каким путем и в какие сроки будет ее реализовывать;

какие ресурсы требуются для реализации программы и каковы источники их поступлений;

кто, где, когда и как именно будет использовать результаты реализованной комплексной программы.

Следует отметить, что ответ на последнюю группу вопросов не менее важен, чем выполнение самой программы.

...