Право граждан на достойный уровень жизни

В настоящее время особую актуальность и практическую значимость приобретает исследование особенностей правовой природы соответствующих конституционных норм, основных форм и способов нормативного закрепления основных принципов социальной государственности, а также механизма их конкретизации в отраслевом законодательстве. Отсутствие в законе определенных стандартов социальной защищенности ставит перед правовой наукой задачу по выявлению четких критериев, позволяющих определить степень конституционности проводимых социально-правовых реформ.

Такая необходимость обусловлена тем, что, несмотря на декларируемые успехи социальных реформ, часть россиян уверена, что зачастую государственные интересы ставятся выше интересов рядовых граждан. Пытаясь разрешить социально-экономические проблемы, государство изредка все негативные последствия преобразований перекладывает на плечи граждан, не создавая необходимых условий для их защиты Федянина М.М. Проблемы социальной защиты населения в социальной политике современного Российского государства: политико-правовой и организационный аспекты: Автореф. дис. канд. политич. наук. М., 2007. С. 18 - 19..

Тем самым конституционные положения о высшей ценности человека и его прав и свобод для государства по большей части остаются декларативными. Как результат - в обществе проявляются такие тенденции, как недоверие государственным органам, социальная напряженность, политический и правовой нигилизм и другие. Указывая на многочисленные трудности социально-экономического развития страны, Президент в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию от 26 мая 2004 г. отметил, что "главный источник развития страны - это ее граждане. Для того чтобы страна стала сильной и богатой, необходимо сделать все для нормальной жизни каждого человека...". В связи с этим особое значение приобретает сегодня рассмотрение основ социальной защиты граждан, которые закрепляются в Конституции Российской Федерации и детализируются в текущем законодательстве.

Конституционные основы социальной защиты - это основополагающие начала (принципы), закрепленные в Конституции Российской Федерации, направляющие всю деятельность по социальной защите граждан. Этим фундаментальным принципам присущи следующие особенности. Во-первых, они выступают "высшим мерилом" правомерности социальной деятельности государства. Во-вторых, они структурируют и ориентируют всю систему социальной защиты на конкретных граждан. В-третьих, в них закрепляются основные государственные гарантии в социальной сфере.

Для уяснения правовой природы основ социальной защиты следует определиться с основным содержанием категории "социальная защита" и разграничить ее от смежных понятий "достойный уровень жизни" и "социальная гарантия".

Понятие "достойный уровень жизни" в юридической и экономической науке трактуется неоднозначно и до сих пор не является общепринятым. Сторонники экономической концепции включали в достойный уровень жизни все виды помощи членам общества за счет общественных фондов потребления.

Представители правовой концепции считали, что достойный уровень жизни касается только определенных граждан, нуждающихся в особой поддержке со стороны государства. В семантическом понимании достойный уровень жизни означает "предоставление достаточных материальных средств к жизни кому-либо со стороны общества" Тучкова Э.Г. Достойный уровень жизни в России на рубеже третьего тысячелетия и теоретические проблемы права на достойный уровень // Государство и право на рубеже веков: Материалы Всероссийской конференции 2 - 4 февраля 2000 г. / Институт государства и права РАН. М., 2001. С. 166..

С учетом провозглашенных в Основном законе страны приоритетов (высшей ценности человека, социального и правового государства, обязанности государственной защиты прав граждан) и современных тенденций развития российской государственности можно дать следующее определение. Достойный уровень жизни - это предоставление материальной поддержки отдельным категориям граждан, которые попали в трудную жизненную ситуацию на основе и в порядке, указанных в законе.

С социальным обеспечением тесно связано понятие "социальная гарантия". Большинство ученых под гарантиями понимают условия и средства, обеспечивающие фактическую реализацию и всестороннюю охрану прав и свобод всех и каждого. Их предназначение состоит в том, что они направлены на обеспечение, соблюдение и защиту прав и свобод личности в целях беспрепятственного пользования ими. Иными словами, они помогают воплощению норм законодательства в реальной жизни. Гарантии - это условия стабильности общества и государства.

Социальные гарантии представляют собой часть общих гарантий прав и свобод, которые призваны обеспечить реализацию социальных прав (право на пенсию, право на достойный уровень и обслуживание, право на получение социальных пособий, право на охрану здоровья и др.). По своей сути социальные гарантии должны балансировать на тонкой грани между обеспечением интересов государства и его граждан Ледях И.А. Социальное государство и права человека (из опыта западных стран) // Социальное государство и защита прав человека / Отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 2007. С. 25..

Понятие "социальная защита", на наш взгляд, должно рассматриваться достаточно широко. Она включает в свое содержание не только основные положения права на достойный уровень, но и часть проблем трудового права (безработица, занятость, социальные гарантии в сфере труда), семейного права (государственная поддержка институтов семьи и брака), гражданского права (охрана и защита частной собственности). Только комплексный подход к данной правовой категории позволяет выявить ее сущность.

Действующее российское законодательство не содержит определения социальной защиты граждан. Вместе с тем законодатель достаточно часто использует категорию "социальная защита" применительно к различным категориям граждан (военнослужащим, инвалидам, ветеранам, спортсменам, детям-сиротам, лицам, борющимся с терроризмом и туберкулезом, и др.). Только однажды была сделана попытка дать определение социальной защиты применительно к инвалидам. Согласно (ст. 2 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации") социальная защита инвалидов система гарантированных государством экономических, социальных и правовых мер, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества. В других случаях законодательно определяются лица, подлежащие социальной защите, конкретные меры социальной защиты, случаи предоставления социальной защиты.

Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что под социальной защитой понимается система гарантированных государством экономических, социальных и правовых мер, реализуемая путем деятельности соответствующих органов и граждан, уполномоченных государством на создание надлежащих условий, обеспечивающих материальную и иную поддержку в установленных законом случаях, с целью обеспечения достойной жизни и свободного развития граждан, попавших в трудную жизненную ситуацию Гончаров П.К. Социальное государство: сущность и принципы // Вестник Российского университета дружбы народов. Сер. "Политология". 2007. N 2. С. 51..

Категория "социальная защита" должна, на наш взгляд, включать в себя весь комплекс мер как охранительного, так и правозащитного характера. Тем самым в сфере социальной защиты меры охраны и меры защиты, традиционно рассматриваемые в юридической науке как самостоятельные категории, отождествляются. Это связано с тем, что социальная защита должна осуществляться не только тогда, когда гражданин попал в категорию граждан, имеющих право на социальную защиту, но и в случае заинтересованности государства в проведении превентивной работы, направленной на снижение категорий граждан, которые нуждаются в социальной помощи. Если обратиться к этимологическому значению понятия "защита", то мы увидим, что речь идет об охране и защите обиженного. В словаре русского языка сказано: "Защитить... охраняя, оградить от посягательств, от враждебных действий, от опасности. Защита обиженного...".

В настоящее время во всех развитых странах мира именно превентивный аспект социальной защиты играет первостепенную роль. Россия как часть мирового сообщества также включилась в активную работу по реформированию социальной сферы. Современные тенденции государственно-правового развития показывают, что, взяв курс на построение социального государства, Российская Федерация в качестве основных стратегических задач ставит усиление социальной защищенности граждан путем повышения благосостояния граждан, эффективное использование мер адресной социальной поддержки, увеличение занятости, реализацию социальных гарантий отдельным категориям граждан. Однако анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что законодатель пытается отказаться от использования категории "социальная защита", заменяя ее другим термином - "социальная поддержка". Так, например, уже отмеченный Закон от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" определяет, что социальная поддержка - это система мер, обеспечивающая социальные гарантии инвалидам, устанавливаемая законами и иными нормативными правовыми актами, за исключением пенсионного обеспечения. Федеральный закон от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" перечисляет все меры, которые включаются в содержание социальной поддержки ветеранов. Это: 1) пенсионное обеспечение, выплата пособий в соответствии с законодательством Российской Федерации; 2) получение ежемесячной денежной выплаты; 3) получение и содержание жилых помещений; 4) оплата коммунальных услуг; 5) медицинское, протезно-ортопедическое обслуживание Григорянц Г.Н., Замараева З.П. Социальная защита населения в России: становление и развитие. М., 2004. С. 21 - 22..

Иногда категория "социальная поддержка" называется законодателем в качестве одной из гарантий государства (часть 2 ст. 12 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. N 1032-1, "О занятости населения в Российской Федерации" гарантирует социальную поддержку безработным гражданам).

Все приведенные примеры свидетельствуют о разном подходе законодателя к реализации социальных задач российской государственности. В одних случаях депутаты предпочитают точно определить набор социальных возможностей, в других - о них стоит только догадываться, так как, по существу, эти полномочия делегируются Правительству Российской Федерации, которое стремится к "сверхэкономичному" расходованию бюджетных средств на социальные нужды.

На наш взгляд, сегодня в социальной защите нуждается большая часть населения страны. Этот вывод следует из тех задач, которые наметил Президент в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации. В частности, борьба с бедностью - это одна из основных задач, которая поставлена Президентом России перед обновленным Правительством. Обеспечение достойной жизни всех россиян - задача, стоящая не только перед самими гражданами, но и перед государством, которому в ее решении отводится не последняя роль. Думается, что, несмотря на то, что государство пытается сократить до минимума функции "опекуна" своих граждан и минимизировать расходы на социальную сферу, отказываться от активной деятельности в социальной сфере недопустимо. Следует учитывать тот факт, что большая часть населения до сих пор настороженно относится к реформам, так как, помня о "советских временах", уверена, что социальных благ, доступных каждому, было значительно больше. Кроме того, важно учитывать опыт не только тех стран, которые за основу взяли либеральную модель социальной защиты (США, Канада, Австралия), но и других. Например, шведскую модель социальной государственности, которая возводит заботу государства о своих гражданах в ранг национального культа, обещая обеспечить им "безопасность, надежность и защиту в угрожающих ситуациях, а также организацию и руководство защитой. Шведам нет необходимости зависеть от родни или благотворительности, а тем более от рынка. От колыбели до могилы о них будет заботиться государство" Бакланова Екатерина Владимировна. Сущность и критерии достойной жизни человека и общества как цели социального государства : диссертация кандидата юридических наук : 12.00.01 Москва, 2007. 174 с..

В (ст. 1, 2, 7, 17, 37 - 43, 45, 46 и других статьях Конституции Российской Федерации) закрепляются следующие основы социальной защиты граждан:

1) создание условий для достойной жизни и свободного развития человека;

2) охрана труда и здоровья;

3) установление гарантированного минимального размера оплаты труда, пенсии, пособий и иных мер социальной защиты;

4) государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан;

5) государственное гарантирование достойного уровня жизни;

6) развитие системы социальных служб;

7) приоритет международных социальных стандартов;

8) гарантированная государственная защита социальных прав.

Не умаляя значимости других конституционных положений, затрагивающих социальные права граждан и их защиту, отмечаем, что все вышеперечисленные конституционные положения являются наиболее значимыми, как для науки, так и для правоприменительной практики. Раскрывая содержание вышеперечисленных начал, можно увидеть сущность социальной защиты, а также проанализировать всю социальную политику, проводимую в России.

Современный этап развития российской государственности свидетельствует о том, что в России не только произошли существенные изменения в политической, экономической, правовой и других сферах, но и определились основные тенденции в социальной сфере. Среди них можно выделить следующие: отказ от чрезмерной государственной поддержки, обеспечение минимальных социальных потребностей граждан, исходя из имеющихся в распоряжении государства финансовых средств, ориентация на адресное оказание социальной помощи и другие. Однако провозглашенное в ч. 1 ст. 7 Конституции России положение о проведении социальной политики, направленной на создание достойных условий жизни и свободного развития человека, требует от государства активных действий в социальной сфере.

Вместе с тем следует отметить, что условия для "достойной жизни" и "свободного развития" гражданам России обеспечить государству не так уж просто. Это обусловлено рядом причин экономического, политического, социального и иного характера. В настоящее время почти четвертая часть граждан - это граждане, имеющие низкие доходы, причем большинство из них имеют постоянную работу. Кроме того, свободное развитие личности также ставится в зависимость от социальной среды проживания, уровня доходов семьи, места проживания (город или сельская местность) и других причин, которые зачастую влияют на формирование личности каждого гражданина и возможность ее самореализации в жизни.

Несмотря на это, целесообразно считаться с социальными ожиданиями общественного сознания и стремиться к формированию таких отношений, в которых государство не будет пассивным созерцателем, индифферентным к положению граждан. Стремление государства освободиться от функции непосредственного "опекуна" своих граждан, т.е. преодоление государственного патернализма в социальной сфере сегодня воспринимается гражданами как невозможность или отказ от реализации социальных прав. В настоящее время важно найти ту "золотую середину", которая, с одной стороны, позволяет гражданам выражать свое индивидуальное "я", т.е. быть полностью свободным в рамках закона, а с другой - почувствовать на себе действенность мер социальной поддержки. Реализация отдельных социальных прав требует от государства активных положительных действий, направленных на их успешное воплощение, а не минимальную экономически обеспеченную констатацию. Сегодня, по статистике ООН, по уровню жизни наша страна находится на 60-м месте (т.е. между Малайзией и Доминиканской Республикой). Конституционные основы уточняются и детализируются в законодательстве. Правовую основу социальной защиты граждан составляет целый комплекс нормативных правовых актов. Особенностью правового регулирования социальной защиты являются ее динамизм и изменяемость. Объясняется это тем, что российская система социальной защиты в последние годы реформируется. Реформа направлена на приближение России к международным стандартам в социальной сфере, на повышение эффективности и результативности самой защиты, а также на обеспечение финансовой основы для государственной социальной поддержки Коробов Г.А. Государственная система социальной защиты личности при переходе к рыночной экономике. М., 2007. С. 51 - 52..

К сожалению, ограниченные рамки статьи не позволяют остановиться на характеристике каждого из основных начал социальной защиты. Однако следует отметить, что основы социальной защиты, характеризуясь своей стабильностью и долговременностью, не должны уточняться в действующем законодательстве таким образом, чтобы утрачивалась их конституционная сущность. Анализ рассмотренных Конституционным Судом Российской Федерации дел по проблемам социальной защиты позволяет выделить следующие особенности законодательной регламентации социальной защиты.

Прерогатива законодателя по проведению мер социальной защиты в жизнь. Социальная защита связывается с надлежащей реализацией социальных прав, т.е. тех, которые гарантируются государством, посредством соответствующей конституциализации. Поэтому только закон определяет, кто и на каких условиях подлежит социальной защите, а также органы, имеющие соответствующие полномочия по реализации законодательно установленных мер социальной защиты. Указывая на специфику социальной поддержки граждан, Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что государственная социальная поддержка реализуется посредством использования законодательных мер социальной защиты. В частности, в Определении Конституционного Суда РФ от 2003 г. N 382-О "По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности положений статей 8, 15 и 17 Федерального закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" суд констатировал, что использование тех или иных систем правового регулирования по оказанию государственной поддержки семьи, материнства и детства в качестве приоритетных в рамках единой государственной политики в области социально-экономического обеспечения является прерогативой законодателя.

Таким образом, Конституционный Суд признал, что он не может осуществлять проверку конституционности норм, устанавливающих конкретные размеры пособий соответствующим категориям граждан. Иначе судебный орган предрешал бы вопрос о размерах пособий и иных форм достойного уровня жизни, что фактически означало бы оценку экономической целесообразности решений законодателя и нарушение конституционного принципа осуществления государственной власти на основе принципа разделения властей Конституция РФ: проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 2008. С. 57..

Исходя из указанного законодательного приоритета, на всей территории Российской Федерации должна обеспечиваться предсказуемость законодательной политики в социальной сфере. Социальная защита - это особая деятельность, которая ориентирована, прежде всего, на отдельные категории граждан. Их статус характеризуется тем, что в силу своих физиологических способностей, климатических или особых условий работы, состояния здоровья, возраста и др. особенностей они в условиях жесткой рыночной экономики нуждаются в государственной поддержке. Своевременная и прогнозируемая помощь позволяет таким категориям граждан не только планировать свое будущее, но и претворять в жизнь свои настоящие планы, не чувствуя свою "ущербность" в материальном плане. Например, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 29 января 2004 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 30 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" в связи с запросами групп депутатов Государственной Думы, а также Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), Думы Чукотского автономного округа и жалобами ряда граждан" указывалось, что право на достойный уровень (в частности, пенсионное обеспечение), исходя из содержания конституционных норм, предполагает правовую определенность и связанную с ней предсказуемость законодательной политики в сфере пенсионного обеспечения.

Это необходимо для того, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в действенности механизмов государственной защиты.

Предсказуемость действий законодателя в социальной сфере связывается с еще одним важным критерием конституционности законодательного регулирования социальной защиты - недопустимости внесения произвольных изменений. Недопустимы любые изменения в угоду политических амбиций или какой-либо имущественной выгоды. Представляется важным отметить, что реформирование действующей системы социальной защиты должно исходить из интересов граждан. Степень социальной защищенности должна изменяться таким образом, чтобы не снижался уровень социальных гарантий. В случае необходимости изменения действующей системы социальных гарантий или отмены каких-либо мер социальной защиты законодатель должен учитывать, что недопустима отмена мер социальной защиты без их равноценной замены.

Конституционный Суд РФ, поддерживая проводимую сегодня реформу пенсионного законодательства, указал на то, что законодатель, внося изменения в пенсионное законодательство, не ухудшил положение пенсионеров. В частности, был не только пересмотрен принцип исчисления стажа для определения размера пенсии, но и сняты все ограничения на размер максимальной пенсии. Для отдельных категорий усилена защита их пенсионных прав. В своем решении суд указал, что, определяя правовые основания, условия назначения, порядок исчисления пенсий и их размеры, законодатель - исходя из экономических возможностей общества на данном этапе развития - должен стремиться к тому, чтобы постепенно повышать уровень пенсионного обеспечения, в первую очередь у тех, у кого пенсии ниже прожиточного минимума. Необходимо учитывать при этом, что установленные ранее меры достойного уровня жизни пенсионеров не могут быть отменены без равноценной замены.

В тех случаях, когда принимается закон, ухудшающий положение граждан, законодатель обязан предусмотреть компенсаторный механизм, устраняющий все негативные последствия данного шага. Предсказуемость действий законодателя по социальной защите, разумные изменения действующего законодательства, в основе которых лежит благо граждан, создает уверенность граждан в действенности социальных норм, гарантирует неизменность официально признанного статуса, на основе правовой определенности, сохранения разумной стабильности правового регулирования, точности и конкретности правовых норм. Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал на то, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание. Она создает возможность злоупотребления исполнительной властью своими полномочиями, порождает противоречивую правоприменительную практику, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод, может привести к произволу и, следовательно, к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона; самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы, влекущего ее произвольное толкование правоприменителем. Отсюда вытекает требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы, поскольку иное не может обеспечить ее единообразное применение и не исключает неограниченное усмотрение в правоприменительной практике и, следовательно, приводит к произволу.

Социальная защита должна осуществляться таким образом, чтобы был обеспечен принцип доверия граждан к закону и действиям государства. Доверие граждан к закону - это та основа, без которой не может существовать государство, провозгласившее себя правовым. В настоящее время авторитет закона, несмотря на усовершенствование законодательной техники, обновление состава Государственной Думы, оставляет желать лучшего. Особенно тщательно подготовленными, аргументированными и соотносимыми с реальной жизнью должны быть акты в сфере социальной защиты. Это связано с тем, что любые просчеты и недоработки законодателя негативно скажутся на положении социально уязвимых групп населения. Поэтому проводимая в стране отмена льгот должна быть не только экономически просчитана, но и политически прогнозируема. Думается, что любые оплошности законодателя будут подрывать авторитет государства, веру в справедливость власти и готовить почву для "социального взрыва". В решениях Конституционного Суда РФ неоднократно подтверждается правовая позиция, согласно которой изменение законодателем ранее установленных правил должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства. Кроме того, необходимо предоставлять гражданам возможность адаптироваться к вносимым изменениям посредством установления временного регулирования Постников В.Г. Становление социального государства, его конституционно-правовые и политические характеристики // Журнал российского права. 2005. N 1. С. 34..

Государство обязано обеспечить финансирование минимальных государственных социальных стандартов. Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации минимальные государственные социальные стандарты - государственные услуги, предоставление которых гражданам гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне. Федеральным законом от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" установлены минимальные государственные социальные стандарты основных показателей качества жизни детей, гарантирующих социально-экономические условия для реализации прав и законных интересов ребенка. Статья 8 указанного Закона предусматривает, что государственная политика в интересах детей осуществляется на основе государственных минимальных социальных стандартов основных показателей качества жизни детей, установленных законодательством Российской Федерации и являющихся составной частью государственных минимальных социальных стандартов. Государственные социальные стандарты основных показателей качества жизни детей определяются с учетом региональных различий в условиях их проживания. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации могут устанавливать дополнительные социальные стандарты основных показателей качества жизни детей. Однако практика свидетельствует о том, что зачастую региональные органы власти пытаются обосновать снижение социальных гарантий на местах. В обоснование приводятся, как правило, доводы о том, что отсутствуют достаточное финансирование и денежные средства. Так, например, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ в своем Определении от 18 февраля 2003 г. N 58-Г03-3 подтвердила правомерность вынесенного нижестоящим судом решения.

В частности, им было признано недействующим Постановление Главы Администрации Хабаровского края N 224 "Об установлении минимальных нормативов бюджетной обеспеченности расходов на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством)", которым с 1 июля 2001 г. установлены минимальные нормативы бюджетной обеспеченности расходов на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством) граждан, для южных районов края в размере 1300 рублей в месяц, для районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей в размере 1450 рублей в месяц на одного опекаемого. Коллегия указала на то, что издание указанного акта не только нарушило исполнение Федерального закона "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", но и затруднило опекунам защиту законных прав опекаемых ими детей. Осуществление государством конституционной обязанности по установлению гарантий социальной защиты предполагает учет особенностей положения определенных категорий граждан (детей-сирот, нетрудоспособных, малообеспеченных и др.), для которых государственная поддержка является необходимым источником средств к существованию. Правовые основания предоставления социальной помощи, круг лиц, на которых она распространяется, ее виды и размеры устанавливаются законом, в том числе исходя из имеющихся у государства на данном этапе социально-экономического развития финансовых и иных средств и возможностей Конституция РФ: проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 2008. С. 57..

Социальная защита исходит из закона, поэтому только социально ориентированные, доступные и качественные законы помогут возвратить утраченный авторитет власти и построить гражданское общество.

Думается, что органы государственной власти должны разрабатывать такие социальные стандарты, которые ориентированы, прежде всего, на все категории граждан. Однако это не всегда так. Например, Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 августа 2005 г. N 541 "О федеральных стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг" установлены стандарты оплаты жилого помещения и коммунальных услуг.

В частности, федеральный стандарт максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи в размере не должен превышать 22%. Федеральный стандарт предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг (содержание и текущий ремонт жилого помещения, теплоснабжение, горячее и холодное водоснабжение, водоотведение, электроснабжение и газоснабжение) на 1 кв. м общей площади жилья определяется ежегодно Правительством Калашников С.В. Становление социального государства в России. М., 2003. С. 83..

Субъекты Федерации будут ориентироваться на эти стандарты. Практика показывает, что зачастую предел, установленный федеральным законодателем, берется за основу расчета стоимости ЖКХ. Поэтому часть населения, имеющая низкие зарплаты, автоматически не сможет получить субсидию при значительной стоимости жилья и коммунальных услуг. Тем самым исполнительная власть, повышая процентный порог для получения помощи в виде субсидий и переходя к 100%-ной оплате жилого помещения и коммунальных услуг, создает социальную напряженность в обществе. Думается, что данные положения идут вразрез с конституционными положениями о высшей ценности человека и его прав. В Государственной Думе находится законопроект "О минимальных государственных социальных стандартах", который, по мнению разработчиков, обеспечит единые для всей территории России требования к объему и качеству определенного вида бесплатных социальных услуг. На наш взгляд, принятие такого акта позволит осуществлять социальную защиту на должном уровне, гарантируя каждому гражданину реализацию своих социальных прав на минимальном уровне за счет государства. Вместе с тем согласовать все минимальные социальные стандарты (в сфере образования, социального обслуживания, медицинской помощи, заработной платы и др.) между различными ведомствами не так уж просто. Однако отсутствие у граждан хотя бы минимальных, но устойчивых и всеобщих гарантий лишает граждан уверенности в будущем и возможности решения своих повседневных проблем.

На мой взгляд, обеспечение права на достойное человеческое существование - это первостепенная функция и обязанность социального государства, которое обеспечивает человека условиями для достойной, комфортной жизни, в т.ч. обеспечение жильем, образованием, пенсией и др.

Все рассмотренные особенности конституционно-правового регулирования социальной защиты позволяют сделать вывод о том, что Российская Конституция заложила ту основу социальной действительности, развивая и совершенствуя которую можно добиться построения социальной государственности.

ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ПРАВА НА ДОСТОЙНЫЙ УРОВЕНЬ ЖИЗНИ

2.1 Проблемы реализации права на достойный уровень жизни в современной России

Российская Федерация согласно (ч. 1 ст. 7 Конституции РФ (1993 г.)) является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Впервые в Основном Законе страны были провозглашены приоритеты общечеловеческих интересов над всеми другими ценностями государства и общества.

Думается, актуальность этих положений значительно возросла в Российской Федерации в настоящее время. С одной стороны, экономические и социальные проблемы как никогда выдвинулись на передний план общественной жизни. С другой стороны, в центре современной социально-экономической политики государства находится человек, который одновременно выступает как ее цель, предмет и субъект.

Провозглашение в Основном Законе страны приоритета общечеловеческих интересов над всеми другими ценностями государства и общества означает первенство по времени в осуществлении какой-либо деятельности либо вообще первенствующее положение. Вследствие этого социальные задачи, признаваемые сегодня обществом как наиболее настоятельные и неотложные, требуют первоочередного решения Коробов Г.А. Государственная система социальной защиты личности при переходе к рыночной экономике. М., 2007. С. 51 - 52..

Сегодня государство может больше внимания уделять проблемам социальной сферы, отдельного человека, отдельной семьи, в связи, с чем государственные (национальные) проекты, сформулированные Президентом и Правительством страны в качестве особой концепции развития современной России, играют первоочередную роль в реформе социальной сферы.

Представляется, что Основной Закон государства в этом случае выступает гарантией в реализации государственных программ, так как провозглашенные в Конституции РФ принципы и приоритеты социальной направленности лежат в основе государственной социальной политики. Основная обязанность государства, по Конституции РФ (1993 г.) - признание, соблюдение и защита прав, свобод и законных интересов человека и гражданина. Вследствие этого представляется спорной позиция О.А. Снежко, который к приоритетам государственной политики относит не права, а конституционные обязанности граждан.

Появление, в России в XXI в. самой идеи о выделении тех сфер в жизни российского общества, на которые следует обратить особое внимание, обусловлено готовностью современных общественных институтов, и властных структур соединить свои умения для достижения благополучия населения в масштабах всей страны.

Представляется, что в современной России сложились благоприятные условия для реализации государственных (национальных) программ, выдвинутых Президентом и Правительством страны:

1) во-первых, у государства имеются достаточные финансовые ресурсы, которые в значительном объеме могут быть направлены на решение социальных задач без угрозы инфляции;

2) во-вторых, укрепление государственной власти, в частности, новая система избрания руководителей субъектов Федерации, создали новые административные возможности, с помощью которых сегодня легче обеспечить согласованные действия всех ветвей и уровней государственной власти, что представляется абсолютно необходимым для успеха решений таких масштабных проектов;

3) в-третьих, государство перешло к многолетнему циклу бюджетного планирования, что позволяет расширить горизонты экономического планирования, вследствие чего социально-экономические программы получают не только необходимые гарантии и масштабные задачи, но и большую четкость и детализацию;

4) в-четвертых, основные политические силы страны сходятся в том, что именно на обозначенных приоритетах должны сосредоточиваться усилия государства.

Социально-экономическая политика Российского государства на современном этапе - это не "абстрактное раздумывание", а реальные конкретные действия, связанные с прогнозированием на среднесрочную и долгосрочную перспективу реализации приоритетных государственных (национальных) проектов в сфере здравоохранения, образования, обеспечения жильем населения, развития агропромышленного комплекса страны.

Однако следует обратить внимание, что при реализации приоритетных направлений социально-экономической политики, выраженных в государственных программах, имеющих целью обеспечение доступности и бесплатности для всех граждан базовых социальных услуг, прежде всего качественного образования и здравоохранения; перераспределение социальных расходов государства в пользу самых уязвленных групп населения; снижение социального неравенства; предоставление гражданам возможности получения дополнительного объема социальных услуг за счет собственных доходов, государство сталкивается с рядом проблем Российская Федерация. Национальный доклад к Всемирной встрече на высшем уровне в интересах социального развития // Общество и экономика. 2006. N 5..

Представляется, что эффективность правовых программ меняется вместе с ее "жизненным циклом". Так, в процессе правотворчества, т.е. создания программы, можно говорить лишь о прогнозируемой, потенциальной эффективности, а в процессе реализации ее правовых предписаний становится ясной ее действительная, реальная эффективность. Следует согласиться с мнением Е.Ю. Жаровой, что действительная эффективность правовой программы ниже той, к которой стремится правотворческий орган. Это связано с проблемами, возникающими в процессе разработки, принятия и реализации правовой программы.

В частности, недофинансирование, разворовывание средств, увеличение финансирования бюджетной сферы без проведения соответствующих структурных реформ, недостаточное и не всегда качественное отражение конкретных мер на законодательном уровне при разработке национальных проектов, что приводит к росту числа "мертвых законов". По мнению большинства ученых, развитие национальных программ должно найти отражение в новом законодательстве, учитывающем опыт прошлых реформ, а также закрепляющем развитие демократических институтов, усиление роли общественного мнения, преодоление закрытости власти.

Тормозом при реализации государственной программы "Развитие агропромышленного комплекса" является:

- повышение цен на нефтепродукты, средства химизации и другие материально-технические ресурсы в период сезонных полевых работ;

- залоговое обеспечение привлекаемых кредитов (особенно на селе);

- правовая и землеустроительная неупорядоченность землепользования;

- непредставление льготных тарифов на железнодорожные перевозки.

К числу самых острых проблем реализации нового жилищного проекта

Доступное и комфортное жилье - гражданам России, по нашему мнению, можно отнести:

- нехватку и возросшую дороговизну строительных материалов;

- финансовые ограничения, связанные с недостаточностью бюджетного финансирования на федеральном уровне;

- низкие денежные возможности основной массы российского населения, нуждающегося в жилье;

- недоразвитость ипотеки и системы гарантирования банковских кредитов в России;

- рост цен на жилье.

К проблемам, связанным с образованием, можно отнести:

- проблему получения качественного образования (особенно на селе);

- экономию бюджетных средств на содержание образовательных учреждений;

- неполноту нормативной правовой базы в области образования;

- систематическое неисполнение норм законодательства в области образования.

Представляется, что это далеко не полный перечень основных проблем, с которыми приходится сталкиваться государству при реализации национальных проектов.

Для России, вступившей в XXI в., законодательными приоритетами становятся национальные интересы, которые нашли свое отражение в действующей Конституции РФ. Государственные социально-экономические программы являются важнейшей частью реформы социальной и экономической сферы, связанной с переходом общества к жизни в условиях демократии, гласности, рыночной экономики и социально-правового государства.

Как считает Д.А. Медведев, концепция национальных проектов стимулировала инициативу в регионах. Значительная часть тех идей, которые заложены в национальных проектах, начала осуществляться, и стала стимулом для региональных инициатив по улучшению ситуации в сфере образования, здравоохранения, жилищного строительства и агропромышленного комплекса.

2.2 Тенденции развития права на достойный уровень жизни в современной России

На современном этапе социальная функция государства в России претерпевает значительные изменения. Но аналогичные изменения происходят во всем мире. Еще совсем недавно основной целью социального государства было обеспечение публично-властными структурами права на достойный уровень жизни для каждого гражданина, а мера свободы, которую может обеспечить государство посредством выплаты пособий по безработице, пенсий, дотаций и т.п., являлась основным критерием степени "социальности" государства. Именно этот критерий определял парадигму социальной функции патерналистского социального государства. Сегодня происходит смена основного критерия: вместо меры свободы, обеспеченной через патронаж органов публичной власти, - скорость и степень "включения" гражданина в трудовую деятельность (речь идет исключительно о полностью или частично трудоспособных гражданах). Именно этот критерий определяет степень "социальности" современного неопатерналистского социального государства.

Значимы изменения и в субъектном составе социальной функции, так как происходит активная ее приватизация. Принцип активизации включения трудоспособных реципиентов в трудовую сферу является основополагающим принципом модифицированной социальной функции и определяет изменение вектора развития социальной функции современного государства, что позволяет позиционировать ее новую концепцию Лушникова М.В. Право достойного уровня жизни: Общая часть: Учебное пособие. Ярославль, 2007. С. 8..

Сегодня четко вырисовывается контур нового неопатерналистского социального государства, осуществляющего социальную функцию на базе иных, нежели у патерналистского социального государства, принципов.

Неопатерналистское социальное государство - это новый исторический этап развития социального государства, следующий за патерналистским социальным государством. Социальное государство - это вовсе не этап развития правового государства, а именно этап развития государственно-организованного общества в целом. И мы не можем согласиться с мнением ряда авторов, которые считают, что социальное и правовое государство как "атрибуты государства приобретают ясный смысл только в альтернативном, а не кумулятивном режиме употребления", и толкуют о "фундаментальных противоречиях между правовым и социальным началом его бытия".

Такой атрибут государства, как социальная функция, является имманентным атрибутом любого типа государства, развивающегося в рамках индустриального или постиндустриального общества. Не только государство (публичная власть и ее структуры) обязано осуществлять социальную функцию, это обязанность всего современного государственно-организованного общества. Причем основным актором осуществления социальной функции в современном государстве могут быть либо публичная власть, либо структуры гражданского общества. Возможен и такой вариант - оба эти актора реализуют социальную функцию субсидиарной Малахов В.П. Право в его универсальности, особенности и конкретности. Монография. М., 2005. С. 290..

Таким образом, идея модификации социальной функции не является исключительной прерогативой современной России, это общемировая тенденция, обусловленная объективно. В последнее время практически во всех современных государствах весьма существенно проявляется тенденция сокращения бюджетных расходов на социальные нужды. Все без исключения социальные государства приступили к подобного рода модификации еще в 80 - 90-х годах XX в. Сегодня и Россия вынуждена пойти по новому пути развития социальной функции. И Президент РФ, и Правительство РФ уделяют особое внимание развитию социальной функции государства. Но она по необходимости осуществляется в рамках современных условий, данных объективно. С одной стороны, Федеральная программа по увеличению рождаемости и попытка стабилизации демографической ситуации, Федеральная программа "Семью для каждого ребенка", а с другой - "монетизация льгот", которую можно считать модифицированным способом оказания социальной помощи определенным группам населения. "Монетизация льгот" - уступка необходимости, это тот самый вынужденный рациональный подход к реализации социальной функции государства. (Хотя проведение этой реформы, на наш взгляд, должно было происходить с большей степенью дифференциации реципиентов.) Некоторые политики оценивают данную ситуацию весьма пессимистично: "Реформа льгот - лишь "первый звоночек" в реализации нашим правительством гораздо более впечатляющего и ужасающего проекта "монетизации прав человека". Речь идет о запланированных и отчасти уже начатых реформах образования, здравоохранения, науки, культуры. Доведение до логического конца политики коммерциализации этих сфер ставит под вопрос конституционные права граждан России и установленные Основным Законом принципы социального государства". Конечно, можно публично сожалеть о том, что социальная функция государства изменяет методы своего осуществления, используя создавшуюся ситуацию для приобретения определенных преференций в предстоящей предвыборной борьбе, но более продуктивный путь - беспристрастно проанализировать мировой опыт, выявить критерии современной социальной функции, основные направления ее развития, новые методы ее осуществления.

В современной России социальная функция реализуется в основном через государственно-организованную деятельность, которая осуществляется путем оказания социальной услуги и административной услуги. Социальную услугу могут оказывать органы, учреждения и предприятия публично-властные (так, например, образовательную услугу может оказать государственное образовательное учреждение - государственный вуз) и структуры гражданского общества (ту же образовательную услугу может оказать и негосударственный вуз). А вот административную услугу (например, перераспределение доходов путем финансирования льгот и компенсационных выплат из государственного бюджета) оказывают публично-властные структуры, этот аспект решения социальных проблем находится исключительно в их компетенции.

Таким образом, выявляются различия между социальной услугой и административной услугой, хотя и то и другое является государственно-организованной деятельностью. Социальные услуги оказывают и институты гражданского общества, и органы публичной власти одновременно, по сути, являясь соавторами осуществления социальной деятельности.

Социальная функция, независимо от того, реализуется она через социальную услугу или через административную услугу, осуществляется в той или иной форме на любом этапе его развития.

Необходимо остановиться на структуре социальной функции государства. Это образование, здравоохранение, художественная культура, пенсионное обеспечение. В структуре социальной функции государства по акторам можно выделить следующие элементы: граждан (налогоплательщиков); местные органы публичной власти; региональные органы публичной власти; центральные органы публичной власти и государство в целом.

В сфере образования акторами реализации социальной функции в виде образовательной услуги могут быть граждане, местные органы публичной власти, региональные органы публичной власти, центральные органы публичной власти. Так, имеют место частные дошкольные учреждения, частные школы, частные колледжи, организованные гражданами (налогоплательщиками). Причем в этом случае граждане могут быть одновременно и учредителями вышеуказанных учреждений, и получателями образовательной услуги одновременно. Местные органы публичной власти также могут стать (и становятся) учредителями образовательных учреждений. Муниципальные дошкольные учреждения, муниципальные школы - это традиционная норма российской жизни. Региональные органы публичной власти также могут стать учредителями образовательных учреждений и оказывать образовательные услуги населению. Центральные органы публичной власти также становятся либо учредителями от лица государства (ГОУВПО Ивановский государственный университет), либо от собственного лица (ГОУВПО Академия народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации). Учреждать и финансировать профессиональные отраслевые колледжи могут совместно и органы государственной власти, и заинтересованные корпорации, что, в частности, уже давно имеет место в Великобритании. В последнем случае структуры публичной власти и структуры гражданского общества выступают в роли соакторов осуществления образовательной услуги.

Качество образовательной услуги различается в государственных и негосударственных учреждениях. Для современной российской действительности характерны следующие моменты: на уровне дошкольного воспитания и школьного образования частная услуга в подавляющем большинстве случаев преобладает по качеству над муниципальной и государственной услугой. А вот на уровне начального профессионально-технического обучения и колледжей она сегодня только начинает претерпевать изменения в сторону смещения ролевой активности в пользу частных и корпоративных структур. На уровне высшего профессионального образования частная услуга иногда уступает государственной, но, видимо, это всего лишь вопрос времени. И в ближайшее десятилетие (если не в более короткие сроки) ситуация изменится и в сфере высшего образования.

Таким образом, образовательная услуга не является сферой исключительно публично-властных структур. Она может оказываться, и ее оказывают и частные лица, и корпорации.

В сфере здравоохранения можно проследить аналогичную ситуацию.

Здесь также в роли акторов осуществления социальной услуги выступают и граждане, и местные органы публичной власти, и региональные и центральные органы публичной власти. Муниципальные лечебные и поликлинические учреждения, аналогичные учреждения публичной власти на региональном и центральном уровнях - это традиционные, привычные с советских времен учреждения. Но сегодня в России медицинская услуга даже более активно, чем образовательная, осваивается частными лицами, как отдельными гражданами, так и частными корпорациями: медицинская услуга также не является исключительной прерогативой публичной власти Лепихов М.И. Право и социальная защита населения (социальное право). М., 2008. С. 9 - 10..