Государственное обеспечение в России с 1917 по 1991 года

Размещено на http://www.allbest.ru/

Государственное обеспечение в России с 1917 по 1991 года

1. Формирование основ системы социального обеспечения населения

Формирование нового геополитического пространства СССР в период 1917-1991 гг. связано с изменением политической и идеологической систем, структуры управления и хозяйствования, с формированием новых общественных отношений. Эти широкомасштабные перемены не могли не затронуть и систему общественного призрения, которая на предшествующем этапе имела тенденцию к объединению, централизации общественных и государственных структур.

Новая структура, сначала Министерство, а затем Народный комиссариат государственного призрения (НКГП) проводит политику упразднения существующих органов помощи с перераспределением средств и имущества на нужды, определяемые новыми государственными потребностями.

Так, 19 ноября 1917 г. упразднены благотворительные учреждения и общества помощи инвалидам, 1 декабря 1917 г. -- Совет детских приютов ведомства учреждений императрицы Марии, 12 января 1918 г. -- Всероссийское попечительство по охране материнства и младенчества, 22 января 1918 г. упразднен Алексеевский Комитет, а 24 января 1918 г. -- Александровский Комитет о раненых и т. д. Вместо упраздненных ведомств в НКГП учреждались отделы, которые курировали в той или иной степени проблемы социальной помощи данной категории нуждающихся. Например, 25 января 1918 г. создается отдел призрения несовершеннолетних, еще раньше открывается отдел по охране материнства и детства и т. д. Решениями НКГП отделы социальной поддержки создаются не только в его ведомстве, но и в других государственных институтах (в связи с упразднением на местах губернских и уездных воинских присутствий учреждаются пенсионные отделы военно-увечным при местных Советах).

Помимо отделов при НКГП, других исполнительных и административных организациях учреждаются самостоятельные исполнительные комитеты, функция которых -- помощь и поддержка определенной категории нуждающихся. В ноябре 1917 г. образован комитет «Союза увечных воинов», ему передано имущество и капитал в сумме более 100 000 000 р., а также средства от лотереи Скобелевского Комитета на сумму 5 000 000 р., в январе данной организации разрешено проведение Всероссийской лотереи на сумму 14 500 000 р. Таким образом, Комитет имел самостоятельное финансирование, институты помощи, но контролировался со стороны НКГП.

К марту 1918 г. постепенно оформляются основные направления деятельности в области государственного социального обеспечения: выдача пайков семьям, в которых основной кормилец призван на фронт; предоставление убежища для военно-увечных и назначение им пенсий; курирование учебных заведений государственного призрения.

В связи с большим объемом мероприятий особо остро стояла проблема их финансового и материального обеспечения. Можно выделить достаточно большой спектр действий НКГП в данном направлении. Им использованы различные меры -- от целевого перераспределения материальных средств, организации благотворительных лотерей до введения определенных налогов. Так, в январе 1918 г. введен налог на публичные зрелища и увеселения, где на каждый проданный билет устанавливался благотворительный сбор, средства же шли на поддержку нуждающихся.

Однако целенаправленная государственная поддержка нуждающихся как средство проведения государственной социальной политики активно начинает осуществляться с апреля 1918 г., когда образуется наркомат социального обеспечения/ (НКСО). Государственный орган определил новую стратегию социальной помощи, исходя из задач строительства социалистического общества.

С введением новой государственной политики в области социальной помощи начинает оформляться классовый подход в пре-\ доставлении различных видов помощи. Согласно положению о социальном обеспечении трудящихся, право на получение помощи со стороны государства имели лица, «источниками существования которых является собственный труд, без эксплуатации чужого». Новое законодательство устанавливало основные виды социального обеспечения, на которые могло рассчитывать трудовое население: врачебная помощь, выдача пособий и пенсий (по старости, в связи с потерей трудоспособности, беременным и роженицам).

Постепенно оформляется и административная система социального обеспечения. Немалую роль в этом сыграл I съезд комиссаров социального обеспечения, проходивший в Москве 25 июня 1918 г. Съезд определил организационную структуру управления социальным обеспечением, его центральных, губернских и уездных органов. Немало вопросов было посвящено разграничению полномочий взаимоотношений НКСО с другими комиссариатами. К концу июня 1918 г. НКСО развивает свою деятельность в области социального обеспечения в следующих направлениях: охрана материнства и младенчества; работа в детских домах; деятельность по обеспечению несовершеннолетних, обвиняемых в противоправных действиях; выдача продовольственных пайков; обеспечение увечных воинов; медицинская помощь.

Однако деятельность по социальному обеспечению трудящихся и, в частности, выдача различных пособий осуществляется на данном этапе различными ведомствами, такими, как Комиссариат труда (выдавал пособие безработным), Биржа труда, Комиссариат здравоохранения, Комиссариат земледелия и т. д. В связи с этим появляется необходимость четкого разграничения функций и полномочий различных ведомств, что и осуществляется в 1920 г. В ведении Народного комиссариата труда находится нормирование заработной платы, учет и распределение рабочей силы, «установление общих норм пенсий и пособий. К Комиссариату здравоохранения относились все лечебные учреждения, находящиеся ранее в НКСО.

Новая экономическая политика, которая начинает активно проводиться в начале 20-х гг., существенно меняет стратегию социального обеспечения. Основными направлениями деятельности НКСО на данный период являлись: обеспечение крестьянства и лиц «самостоятельного труда» в порядке обязательной взаимопомощи; кооперация инвалидов; социальное страхование рабочих; государственное обеспечение в городах семей красноармейцев. Наряду с данными видами помощи органам НКСО вменялись другие виды деятельности: оказание «помощи жертвам контрреволюции», борьба с нищенством и проституцией, помощь при стихийных бедствиях, опека и попечительство. Помощь жертвам контрреволюции начинает осуществляться НКСО еще с 1918 г., когда при губернских и уездных отделах НКСО организуются отделы, оказывающие помощь пострадавшим. К этой категории нуждающихся были причислены советские работники, политические амнистированные, политические эмигранты, политические беженцы, семьи выше обозначенных лиц. Согласно постановлению, им оказывалась помощь в виде предоставления работы, одежды, жилья, определения детей в приюты, медицинской помощи больным, временной денежной помощи, пенсий.

В 1920 г. помощь жертвам контрреволюции в натуральных продуктах составила: 4 800 000 аршин материала, 800 пудов ваты, 3000 гросс ниток, 270 трикотажных изделий, 10000 пар обуви, 3500 пудов мыла. Помимо этого выплачено пособий на 9 млрд. р. Несмотря на то, что установлены различные виды пособий, доля их была непропорциональна. Так, Московское отделение социального обеспечения 67% средств использовало на пособия по случаю болезни, 4,5% --пособия по беременности и родам, 2,8% -- на кормление, а на остальные виды пособий пришлось 25% от всех средств. В среднем пособие составляло 1000 р.

Целенаправленная работа по ликвидации различных аспектов социальной патологии -- нищенства, проституции -- НКСО осуществляет совместно с Наркомздравом. Такой деятельностный союз был необходим, поскольку проституция, вызванная массовой безработицей, несла и другую проблему -- вспышку инфекционных заболеваний. Рассматривая проституцию и бродяжничество как наследие прошлого, НКСО использует методы общественного призрения, когда трудовая помощь переосмысливается и направляется на данную категорию. Подобная помощь разворачивается в лечебно-воспитательных и трудовых учреждениях.

Трудовая помощь как средство борьбы против профессионального нищенства оказывается с 1919 г. Организуются распределители для нищих, в зависимости от трудоспособности они направлялись в различные типы учреждений. Так, старики и увечные распределялись в убежища, дети -- в детские дома, безработные -- в отделы распределения рабочей силы, а «тунеядцы -- в специальные трудовые коммуны». Однако рост нищих не уменьшался, и это связано не только с тем, что многие из них были «сформированы» в предыдущий период. Просто с таким количеством нуждающихся в поддержке и защите не могли справиться формирующиеся органы социальной помощи. Кроме того, недостаточный размер социального пособия вынуждал людей «заниматься» нищенством. В сводной диаграмме 5 этот процесс достаточно ясно отражен на примере Москвы.

По научным данным, нуждающиеся в пенсионном обеспечении к 1926 г. распределялись следующим образом: инвалиды войны -- 345 тыс. человек, семьи погибших на войне -- 130 тыс., прочих -- 25 тыс. человек. На город приходилось 150 тыс. человек, деревню -- 350 тыс. Отметим, что 225 тыс. человек пострадало во время первой мировой войны, 250 тыс. -- во время гражданской. Итого, в пенсионном обеспечении нуждалось 1 375 250 человек. Создавшееся положение усложнялось еще и количеством безработных (в 1924 г. насчитывалось 1 млн. 200 тыс. безработных, большая часть которых приходилась на деревню. Большой удельный вес среди безработных составляли инвалиды). Помимо этого сокращались и государственные субсидии на борьбу с различными проявлениями социальной патологии. В 1924-1925 гг. НКСО на борьбу с нищенством и проституцией выделило 8 500 р., в 1927-1928 гг. эта цифра составила 1 112 500 р., в 1928-1929 гг. -- 872 700 р., что существенно ниже, чем в предыдущий период.

На фоне этих проблем существовала к тому же устойчивая тенденция роста детской беспризорности. По данным комиссии по улучшению жизни детей, в Москве и Московской губернии зарегистрировано такое количество беспризорных: 1924-1925 гг. -- 6790,1925-1926 гг. -- 6984, 1926-1927 гг. -- 7332, 1927-1928 гг. -- 7477 детей.

. К середине 20-х гг. основным объектом деятельности НКСО по социальному обеспечению становится крестьянство, поскольку, согласно переписи, в 1926 г. сельское население страны составляло 82%, а городское -- 18%. Но не только большое количество нуждающихся из крестьянских масс требовало к себе более пристального внимания и специальной работы с ними. Проведение политики социального обеспечения в деревне связано с массовым голодом (лето 1921 г.). Тогда голодали около 30 млн. человек (умерли около 5 млн.). Поэтому приоритетным направлением в деятельности НКСО становится работа по социальному обеспечению крестьянства, организация крестьянской общественной взаимопомощи. Надо заметить, что крестьянская общественная взаимопомощь (КОВ) была узаконена еще в мае 1921 г. Однако ее активная работа началась с 1922 г., когда в деревнях стали создаваться крестьянские комитеты общественной взаимопомощи, на которые возлагались функции самообеспечения и патронажа нуждающихся.

Основными формами деятельности комитетов крестьянской взаимопомощи являлись: оказание индивидуальной помощи красноармейцам, инвалидам (пособия, ссуды, трудовая помощь); социальная взаимопомощь (общественные запашки, запасные магазины, поддержка школ и больниц, изб-читален, домов для инвалидов); правовая помощь (защита интересов малоимущего слоя при взимании налогов, отпуске леса, наделении лугами).

Комитеты осуществляли контроль за тем, чтобы земли красноармейцев, инвалидов, сирот и бедноты были обработаны, на них лежала ответственность за организацию «воскресников», а также «удовлетворение прочих хозяйственных нужд сирот, инвалидов, бедноты... за недопущение эксплуатации их кулачьем».

Принцип добровольных крестьянских «помочей» переосмысливается, исходя из идеологии социального обеспечения, «целесообразного распределения продуктов потребления». Они становятся обязательной повинностью, и если в XIX -- начале XX в. это была внесословная деятельность, то в 20-е гг. традиционные крестьянские «помочи» приобретают классовую направленность и носят обязательный, организационный характер. Дело организации крестьянских комитетов взаимопомощи приобретает всероссийский масштаб, чему способствовали директивы СНК, а также партийные съезды, которые состоялись в 1922, 1924, 1925 гг.

Общее число КОВ установить очень сложно, так как официальные данные слишком противоречивы. По одним сведениям, к январю-марту 1925 г. их насчитывалось 36 619, по другим -- 78000, по третьим (к концу 1924 г.) -- 51000. Довольно трудно определить и финансовое состояние КОВ. Так, суммы, направленные и собранные для поддержки сельских нуждающихся в 1923-1924 гг., колеблются в пределах от 5 млн. 783 тыс. р. до 7 млн. 867 тыс. р.

Однако несмотря на то, что «помочи» -- традиционный вид поддержки, в новых условиях он встречает определенные трудности, которые «провоцировали» как сами комитеты, так и новая структура управления и хозяйствования на местах. К ним относятся: отсутствие необходимых средств; «связь с частным капиталом и стремление заняться коммерцией»; слабая связь с массами.

В стране ощущалась острая нехватка продуктов питания, одежды, промышленных товаров. Решение проблемы обеспечения населения страны продовольствием в этот период было значительно усложнено засухой. Она охватила прежде всего обширные районы Поволжья и некоторые другие регионы. Для координации действий по спасению голодающих при ВЦИКе декретом от 18 июля 1921 г. создана Центральная комиссия помощи голодающим -- Помгол, наделенная чрезвычайными полномочиями. Основные задачи комиссии: выяснение размеров голода, рассмотрение ходатайств о признании голодающими отдельных губерний и уездов, изыскивание средств для борьбы с голодом и др. По официальным сведениям, количество голодающих за май-июнь 1922 г. в 18 субъектах Российской Федерации и Украины составило -- 21 977 923 человек. В 1922 г. число детей, «подлежащих питанию» со стороны государства, приблизилось к 2 150 000, а пайков не хватало. Реально выделялось лишь 172710 госпайков. Поэтому наряду с государственными мерами разворачивается мирская помощь в среде красноармейцев, служащих, рабочих, крестьян. На 1 сентября 1922 г. собрано пожертвований -- 7 244 700 пудов хлеба, 3 100 229 пудов продовольствия, 7 трлн. 62 млн. р. денежными знаками.

После ликвидации Помгола (октябрь 1922 г.) была организована Центральная комиссия по борьбе с последствиями голода -- Последгол, выдвигаются новые цели и задачи государственной помощи. Среди них кроме оказания помощи детям призрение и их эвакуация из голодных районов, осуществляется также организация помощи инвалидам, где основная стратегия связана с расширением «взаимопомощи, самопомощи, трудовой и профессиональной помощи».

Спасение детей, преодоление детской беспризорности, преступности остается одной из самых острых проблем. В первые годы советской власти эти задачи возлагались на Совет защиты детей, а чуть позже -- на Комиссию по улучшению жизни детей при ВЦИКе, созданную декретом ВЦИК от 10 февраля 1921 г. Организовывались детские трудовые коммуны, давшие «путевку в жизнь» тысячам бывших беспризорников. Большое значении для развития работы по спасению детей и повышению ее эффективности имело создание детской социальной инспекции при отделе Правовой защиты детей Наркомпроса. Комиссия проводила работу по борьбе с нищенством, детской беспризорностью, проституцией, спекуляцией, правонарушениями, с эксплуатацией детей, жестоким обращением в семье. Представляет интерес опыт работы самих инспекторов -- братьев и сестер социальной помощи. Это -- люди не моложе 21 года, они посещали мастерские, семьи, учреждения, задерживали малолетних правонарушителей и направляли их в детские приемники-распределители. Принимались меры по устройству беспризорных детей-сирот и находящихся в детских учреждениях в другие семьи. 6 февраля 1928 г. ВЦИК и СНК РСФСР приняли постановление «О передаче воспитанников детских домов в крестьянские семьи», а 28 мая 1928 г. -- «О порядке и условиях передачи воспитанников детских домов и других несовершеннолетних трудящихся в городах и рабочих поселках». Передача детей осуществлялась на основе письменного обращения тем лицом, которое намеревалось принять несовершеннолетнего в свою семью для дальнейшего воспитания. Уделялось внимание обеспечению подростков и молодежи работой в условиях роста безработицы. В феврале 1927 г. СНК РСФСР издал постановление «О мероприятиях, обеспечивающих доступность получения работы молодежью и подростками», согласно которому все государственные, кооперативные, общественные, частные учреждения и предприятия были обязаны не позднее 1 мая 1927 г. заполнить предусмотренное коллективным договором определенное количество рабочих мест подростками.

Большое значение имело принятие ЦИК и СНК СССР в августе 1925 г. «Положения об обеспечении в порядке социального страхования инвалидов труда и членов семейств, умерших или безвестно отсутствующих инвалидов труда» Право на пенсионное обеспечение в случае потери трудоспособности вследствие старости получали нетрудоспособные рабочие и служащие при условии достижения возраста не менее 50 лет и наличия трудового стажа 8 лет.

Проблемами инвалидов в советской России занимались общественные организации, которые пришли на смену Ведомству Учреждении Императрицы Марии, Попечительству Государыни Императрицы Марии о глухонемых и Попечительству Императрицы Марии Александровны о слепых. Вместо них появились Всероссийский союз кооперации инвалидов (ВсекОопинсоюз), Всероссийское общество слепых (ВОС), Всероссийское объединение глухонемых (ВОГ). Их основной задачей было социальное обеспечение инвалидов. Таким образом, расширялись возможности вовлечения инвалидов в посильный общественно-полезный труд. Осуществлялось трудоустройство инвалидов путем организации артелей и кооперативов. Можно отметить, что постепенно намечается рост не только кооперативов, но и числа трудовых участников, число кооперированных инвалидов в 1928 г. снижается (с 52000 человек в 1926 г. до 36000 человек), что связано с закрытием ряда артелей, где работали инвалиды.

Особые условия труда и организации быта инвалидов вызвали необходимость создания касс взаимопомощи. Их назначение заключалось в выполнении социально-бытовых функций по обслуживанию инвалидов: организации санаторно-курортной помощи, сети детских учреждений, предоставлении ссуды. Активно развивается протезирование инвалидов. Налажено отечественное производство различных протезов. Если в 1919 г. выпускалось 3000 протезов, то в 1926 г. -- уже 18000.

И хотя трудоустройство инвалидов считалось важнейшей сферой деятельности собесов, но здесь все более четко проявлялся классовый подход к организации данного вида социальной помощи. «При проведении всей этой работы необходим твердый классовый подход. Нельзя трудоустраивать и обучать инвалидов, принадлежащих к социально чуждым элементам. К числу таких относятся инвалиды белых армий, кулаки, бывшие фабриканты, помещики, жандармы и т. д.».

В 1931 г. происходит изменение классификации инвалидности, которая отличается от классификации 1921 г. Новая классификация инвалидности не столь громоздка и определяла степень инвалидности по «возможности-невозможности» индивида выполнять трудовые, профессиональные обязанности, кроме того, учитывалась возможность нуждающегося к самообеспечению. На основе этой классификации можно определять степень инвалидности субъекта и предоставлять ему те или иные трудовые места.

Г"МВ марта 1931 г. при НКСО РСФСР учрежден Совет по трудовому устройству инвалидов, где решением правительства за инвалидами должно было быть забронировано на промышленных предприятиях до 2% от общего числа рабочих мест. Такие же Советы были созданы повсеместно в областях, районах, городах. Существовали плановые показатели распределения инвалидов по предприятиям. Если в 1929 г. они составляли 65 000 человек, то к 1932 г. предполагалось распределить 332 000 человек. Так, в Москве в 1930 г. трудоустроено на предприятиях города 7 156 человек, а в Московской области -- 1 880 человек. Новой формой трудоустройства в середине 30-х гг. явилась организация рабочих, больных туберкулезом легких. Для них создавались специальные цехи на предприятиях, в кооперации инвалидов.

К началу 30-х гг. намечается некоторая стабилизация норм выплат. В 20-е годы по постановлению СНК нормы пенсий должны устанавливаться по поясам, но исходить следовало из 40% средней заработной платы в данной местности. Появляются специальные пенсии -- персональные, к 1928 г. их насчитывалось 7000, средняя норма персональных пенсий 55 р. в месяц (они предназначались для деятелей партии, революции, науки). К 1926 г. пенсионеров, по данным НКСО, насчитывалось 99730 человек.

Разработка законодательства о пенсионном обеспечении по старости как самостоятельном виде социального обеспечения стала проводиться в 1928-1932 гг. Первые пенсии по старости были установлены для рабочих текстильной промышленности постановлением Наркомтруда СССР от 5 января 1928 г. «О предоставлении пенсионного обеспечения престарелым рабочим предприятий текстильной промышленности». Определялся возраст для получения пенсии по старости: для мужчин -- 60 лет, для женщин -- 55 лет; необходимый для назначения пенсий трудовой стаж устанавливался одинаковый для мужчин и женщин -- не менее 25 лет. 15 мая 1929 г. ЦИК и СНК СССР приняли постановление «Об обеспечении в порядке социального страхования по случаю старости», в соответствии с которым пенсионное обеспечение было введено и для рабочих таких ведущих отраслей промышленности, как горная, металлургическая, электропромышленность, железнодорожный и водный транспорт. Сложившееся в 1928-1932 гг. законодательство о пенсиях рабочим и служащим было положено в основу развиваемого в последующие годы законодательства о пенсионном обеспечении по старости. К началу 30-х гг. существенно возрастают расходы на социальное обеспечение. Если в 1924-1925 гг. они составляли 4 млн. р., то к 1928 г. на социальное обеспечение уже выделялось 36 721 тыс. р., что составило 45 к. на душу населения. Однако в 30-е гг. происходит переориентация в деятельности социального обеспечения, где наряду с декларированием полного государственного обеспечения трудящихся, выдвигается тезис о «борьбе со всякого рода паразитизмом и тунеядством» . Основная задача социального обеспечения в эти годы -- работа по трудоустройству и обучению инвалидов.

Среди других задач важнейшими являются обеспечение семей призванных в Красную Армию и на флот; обеспечение пенсиями инвалидов войны, семей лиц, погибших на войне, нетрудоспособных; организация касс взаимопомощи в колхозах; оказание помощи слепым и глухим; содействие кооперативам инвалидов.

После организации колхозов к крестьянским обществам взаимопомощи как одна из форм работы отнесены кассы взаимопомощи колхозников. Такая переориентация связана с тем, что стал намечаться переход от индивидуальных методов помощи к коллективным, контроль возлагался на народные комиссариаты социального обеспечения.

В 1937 г. выходит новое положение о Народном комиссариате социального обеспечения РСФСР. Согласно ему, круг основных задач НКСО расширяется и охватывает такие сферы, как государственное обеспечение инвалидов труда и других категорий; организация материально-бытового, культурного, лечебно-оздоровительного и санитарно-курортного обслуживания; руководство деятельностью учреждений социального обеспечения, «делом трудового производства инвалидов»; работа врачеб-но-трудовой экспертизы (ВТЭК); руководство работой протезных учреждений, сетью касс общественной взаимопомощи; подготовка кадров работников по социальному обеспечению, составление планов развития социального обеспечения в РСФСР; утверждение законов по социальному обеспечению. Под контролем НКСО в этот период находятся Всероссийский совет кооперации инвалидов, Всероссийский союз касс взаимного страхования и взаимопомощи кооперации инвалидов, Всероссийское общество слепых, Всероссийское общество глухонемых. Такая организационная структура сохраняется до начала Великой Отечественной войны. Социальная помощь и защита в период Великой Отечественной войны связана с проблемами помощи семьям фронтовиков, больным и раненым, с трудоустройством инвалидов, с вопросами попечения детей-сирот и другими проблемами военного времени.

С конца июня 1941 г. выпускается целый ряд указов, послуживших основой для социального обеспечения семей фронтовиков. "Указом от 26 июня 1941 г. регламентируется порядок выплат пособий семьям, в 1942 г. в указ вносятся уточнения сообразно новым условиям. Вопросы о пособиях и льготах семьям фронтовиков в период Великой Отечественной войны поднимаются и в последующие военные годы. Так, 4 июня 1943 г. принято постановление СНК СССР «О льготах для семей военнослужащих, погибших и без вести пропавших на фронтах Отечественной войны». За годы войны семьям военнослужащих было выплачено 25 млрд. р., и за счет фондов общественной помощи -- 500 млрд. р.

Социальная помощь и социальная реабилитация раненых -- следующий комплекс проблем в данный период. Большой поток раненых требовал экстренных мер не только по их эвакуации, но и по реабилитации. 8 октября 1941 г. создаются комитеты помощи по обслуживанию больных и раненых бойцов Красной Армии. В декабре 1942 г. Государственным комитетом обороны организованы дома для инвалидов Великой Отечественной войны (впоследствии преобразованные в трудовые интернаты). В них увечные воины не только подготавливались к трудовой деятельности, но и получали новые профессии, проходили переквалификацию.

Проблемы охраны детства и попечения сирот в условиях военного времени принимают новые черты. Задача теперь состоит не только в том, чтобы открыть новые учреждения, но и в том, чтобы эвакуировать в глубь страны воспитанников детских домов. К14 декабря 1941 г. было эвакуировано 664 детских дома с 7887 воспитанниками. В постановлении СНК СССР «Об устройстве детей, оставшихся без родителей» предусматривались создание дополнительной сети детских домов, а также участие граждан в воспитании детей в форме опеки и патронажа.

2. Система социального обеспечения в 1950-1991 годах

После войны с восстановлением народного хозяйства преобразуется и административная система управления социальным обеспечением. Так, в 1949 г. вместо НКСО образовывается Министерство социального обеспечения, деятельность которого разворачивается в последующие десятилетия.

Новым этапом в становлении социального обеспечения можно считать конец 50-х гг. Верховный Совет СССР 14 июля 1956 г. принимает Закон о государственных пенсиях, по которому не только расширяется круг лиц, которым предоставляются пенсии, но и в самостоятельную отрасль выделяется законодательство о социальном обеспечении. Практически положено начало всеобщему государственному пенсионному обеспечению трудящихся. социальный обеспечение население россия

В январе 1961 г. изменяется положение о Министерстве социального обеспечения РСФСР, где его функции по сравнению с 1937 г. значительно расширяются. Согласно постановлению Совмина РСФСР, на Министерство возлагались следующие функции: выплата пенсий; организация врачебно-трудовой экспертизы; трудовое устройство и профессиональное обучение инвалидов; материально-бытовое обслуживание пенсионеров, многодетных и одиноких матерей; предоставление протезно-ортопедической помощи. В 1964 г. принимается Закон о пенсиях и пособиях членам колхозов. Тем самым в стране осуществляется всеобщее государственное пенсионное обеспечение.

Важнейшим направлением деятельности социального обслуживания населения являлось материальное обеспечение, которое шло по трем основным направлениям: государственное социальное обеспечение, государственное социальное страхование, социальное обеспечение колхозников. Финансирование государственного социального обеспечения осуществлялось за счет государственных, республиканских и местных бюджетов (оно распространялось на военнослужащих, учащихся и другие категории граждан). Финансирование государственного социального страхования обеспечивалось за счет страховых взносов предприятий, организаций и дотаций государства (оно распространилось на рабочих и служащих). Социальное обеспечение колхозного крестьянства осуществлялось за счет средств колхозов и дотаций государственного бюджета. На всех граждан СССР распространялось бесплатное медицинское обслуживание.

С 1955 по 1968 гг. наблюдалась тенденция роста расходов государственных ассигнований на социальное обеспечение и страхование. Если по РСФСР в 1965 г. расходы на нужды социального обеспечения составили 40%, то в 1967 -- 45% . К 70-м гг. основными принципами социального обеспечения в СССР являлись: всеобщность социального обеспечения; многообразие видов обслуживания; обеспечение граждан различными видами социальной помощи за счет государственных и общественных средств.

В начале 80-х гг. происходит переосмысление функций и задач социального обеспечения. Помимо традиционных к ним добавляются такие функции: выполнение заданий государственного плана и обеспечение строгого соблюдения государственной дисциплины; рациональное использование капитальных вложений и повышение их эффективности, снижение себестоимости и сокращение сроков строительства, своевременный ввод производственных мощностей. Основным направлением деятельности стало социальное обеспечение нетрудоспособного населения. Динамика расходов на социальное обеспечение в СССР, согласно официальной статистике, такова: 1950 г. -- 3,7 млрд. р., 1960 г. -- 9,9 млрд. р., 1970 г. -- 22,8 млрд. р., 1975г. -- 34,6млрд. р., 1980г. -- 44,5 млрд. р., 1985 г. -- 61,1 млрд. р., 1987 г. -- 69,2 млрд. р.

Однако негативные общественные тенденции к середине 80-х гг. приводят к необходимости реформирования общества. Социально-экономические реформы в конце 80-х гг. существенно изменяют ситуацию в стране. На определенном этапе становления советского государства происходит идентификация общества и государства, практически Россия лишается гражданского общества, и, как следствие этого, в системе помощи и защиты начинает доминировать государство; общественные организации, существующие лишь номинально, не принимают участия в данной деятельности. Такой подход не мог не отразится и на том, что общественное призрение, охватывающее различные сферы человеческой деятельности, практически сводится в данный период только к проблемам социального обеспечения. Мы можем констатировать, что происходит сужение парадигмы помощи, многие виды социального патронажа, оформившиеся эволюционным путем, в общественной практике утрачиваются.

3. Научная парадигма социального обеспечения и социальной работы

В соответствии с идеологией нового времени переосмысливается концепция взаимодействия между людьми в обществе, вырабатывается новое видение проблемы помощи и благотворительности. Научная деятельность начинала оформляться на рубеже веков в единой парадигме. Процесс помощи как культурно-историческое явление и определенное знание не выделялся, развиваясь по отдельным отраслям: в педагогике, дефектологии, социальном обеспечении. Отношение к потенциальному клиенту рассматривается в логике подходов церковно-государственной парадигмы, когда ведущим критерием выступает «возможность-невозможность» субъекта выполнять свои трудовые функции. «Отказавшись от принципа благотворительности, рабоче-крестьянское правительство осуществляло коммунистическое социальное обеспечение, при котором каждый инвалид и нуждающийся, каждый нетрудоспособный, будь то ребенок или взрослый, может надеяться, что государство не даст ему умереть с голода, придет ему на помощь. На основе этих начал широко развертывается система социального обеспечения, а также система социального страхования».

Таким образом, государство вновь становится субъектом помощи, причем церковь как партнер уже не участвует в данной деятельности, как это было в XIX в. Партийные установки относительно церкви развиваются в течение нескольких десятилетий.

Условно можно выделить два периода в оформлении идей социальной поддержки. Первый -- с 1919 по 1941 гг., когда происходит сужение источников познания социальной помощи дореволюционного периода и оформление новой парадигмы знания о социальном обеспечении и социальном страховании в социалистическом обществе. Второй -- с 50-х и до конца 80-х гг., когда особо интенсивно и последовательно развивается врачебно-трудовая экспертиза, методика социально-правовой реабилитации инвалидов.

Основные теоретические вопросы первого периода связаны с проблемами организации социального обеспечения и социального страхования в обществе, уточнением дефиниций данных областей познания, отношением их к предшествующему научному наследию.

Появляются научные труды в области теории социального обеспечения и социального страхования. Среди них работы Н. Милютина, А. Забелина, Н. Вигдорчика, В. Яроцкого, 3. Теттенборн и др. Именно с них начинается становление марксистско-ленинского подхода к социальному обеспечению и социальному страхованию.

Главные задачи в «переустройстве социального быта» Н. Милютин видел в организации социального обеспечения и охраны труда. Для разрешения этой задачи необходимо было развивать важнейшие виды социального обеспечения -- пособия по случаю бедствий и безработицы, утраты трудоспособности, болезней, увечий, т. е. задействовать весь арсенал средств, разработанных в дореволюционное время, с учетом новых условий. Государство должно оказывать врачебную помощь, выдавать денежные пособия в размере заработка пострадавшего, «но не свыше суммы наибольшего заработка, допускаемого для рабочих той местности, где проживает лицо, получающее пособие». В области пенсионного обеспечения закладываются принципы обеспечения по старости и по инвалидности, где «сумма пенсий не должна превышать» обычного заработка клиента. Социальное обеспечение детей рассматривалось как вынужденная мера переходного периода, и основной заботой об институте детства становится «социальное воспитание, куда должно войти и все содержание их». При этом ведущая роль в воспитании и содержании отводилась обществу. В области охраны труда предусматривалось «ограждение машин», «перестройка фабрик и заводов», сокращение рабочего дня на вредных производствах, организация инспекции труда.

Социальное обеспечение в социалистическом обществе осуществляется из средств, которые образовывались из «предметов производства». Это было значительным отличием от капиталистического социального обеспечения (оно шло за счет предпринимателей). Обоснование правильности этой идеи и дальнейшее ее развитие продолжается в работах и других исследователей. Так, А. Забелин развивает идеи государственного социального обеспечения. Он считает, что пролетариат ведет борьбу с «социальной необеспеченностью», которая тесно связана с профессиональными рисками, постепенно преобразующимися в результате классовой борьбы в социальные риски. Именно эти вопросы должна отражать теория социального обеспечения. Опираясь на марксистско-ленинский подход о «неизбежности классовой борьбы» в капиталистическом обществе, он подчеркивает, что социальное обеспечение является одной из форм классовой борьбы, направленной на удовлетворение социальных потребностей пролетариата. С этих позиций ученый критикует теорию и практику общественного призрения. По его мнению, «призрение» --детище господствующего ранее мелкого товарного производства». Особенность мелкотоварного производства заключается в том, что оно не требует сложного производства, и результаты производственной деятельности напрямую зависят от личностных качеств производителя, его «трудолюбия», «способностей», «бережливости». Такой способ производства повлиял как на право, так и на идеологию, когда бедность рассматривалась как «результат собственной вины», а в общественном сознании преобладает «индивидуалистический характер помощи». Развитие крупного производства обострило противоречия между пролетариатом и буржуазией и выдвинуло новую идеологию помощи -- «социальное обеспечение». Являясь результатом классовой борьбы, «оно представляет определенную отрасль классовой политики». Вот почему А. Забелин предлагает общественное призрение заменить социальным обеспечением, которое в новых условиях должно осуществляться государственной властью.

Полемизируя с дореволюционными исследователями по вопросу о роли государства и частных лиц в деле социального обеспечения, Забелин считает, что государство должно играть здесь главную роль, поскольку оно может централизовать данную деятельность. Это в свою очередь позволит разложить социальные риски на большее количество участников, что снизит уровень затрат. Кроме того, государство сможет взимать налоги с предпринимателей на расходы, связанные с социальным обеспечением.

Опираясь на теорию основных рисков, разработанную в работах отечественных и зарубежных предшественников, А. Забелин предлагает следующие меры борьбы с «социальной необеспеченностью» пролетариата: профессиональная профилактика; лечение заболеваний, предупреждение инвалидности; имущественная поддержка; периодические и единовременные денежные пособия.

Подходы В. Яроцкого к теории социального страхования рассматриваются по той же логике, что и социальное обеспечение у А. Забелина. Отталкиваясь от теории «профессионального риска», он делает выводы, что природа их лежит в противоречиях между буржуазией и пролетариатом, т.е. профессиональные риски, по сути, являются рисками социальными. В этой связи в основу теории социального страхования нужно положить принцип «коллективной ответственности за индивидуальное благополучие», который станет основным для теории и практики социального страхования. Значительную роль в деле социального страхования он отводит государству, особенно его аппарату, который перешел в «руки пролетариата». Понятие риска рассматривается им как понятие единого социального риска, в связи с чем возникает необходимость создания единой системы страхования «без участия страхуемых».

Подходы 3. Теттенборн не отличаются своеобразием в постановке вопроса о теории социального страхования. Здесь также превалирует идея классовой борьбы, а необходимость государственного социального страхования не подвергается сомнениям. Отличаются подходы к критике предшествующей помогающей парадигмы общественного призрения, подходы к классификации социального обеспечения, выделению его системообразующих признаков. На большом историческом материале западноевропейских стран 3. Теттенборн рассматривает общественное призрение, с одной стороны, как систему взаимопомощи, а с другой -- как складывающуюся систему карательных мер к нуждающимся со стороны власти. С этих позиций анализируются как превентивные законодательные меры против нищенства и бродяжничества, так и различные учреждения «открытого» и «закрытого» призрения.

Теттенборн на основе сопоставления различных видов помощи стремится выделить родовые, системные свойства социального обеспечения. Индивидуальное обеспечение в разных формах частной благотворительности отличается от социального обеспечения тем, что в нем отсутствует «признак коллективной ответственности за индивидуальный ущерб ». Различие с общественным призрением оценивается по нескольким критериям: самопомощь на основе местного самоуправления, распространение в практике определенного налога на бедных, отсутствие учета «предварительного риска». Взаимопомощь как родовая система помощи отличается от социального страхования тем, что она предварительно не учитывает возможные риски.

В конце 20-х -- 30-е гг. в работах Н. Милютина, И. Ксенофонтова, Ф. Дягтерева, П. Вержбиловского и других намечается тенденция отхода от теоретического обоснования социального обеспечения и переход к обоснованию его организационно-практических моделей. Так, Н. Милютин, обосновывая организационные принципы взаимопомощи в деревне в новых условиях, обращается к архаическому опыту русского крестьянства: «Здесь следует иметь в виду, что трудпомощь, организуемая в виде воскресников и т. п. не является для деревни чем-то новым, выдуманным. «Помочь» (или «толока») -- обычное явление, но только до сих пор на «помочь» крестьянство шло к кулаку, попу и т. п. Нагла задача -- восстановить «толоку», но дать ей направление соответствующее идеям Собеса».

Если проанализировать идеи социальной помощи данного периода, то можно заметить некоторые сходные черты в принципах теоретических подходов к проблемам поддержки с подходами предшествующих эпох. В конфессиональной парадигме в XI-XIII вв. теория милостыни и милосердия основывалась на христианских догматах о добродетелях и спасении. В рамках заданной парадигмы вырабатывалось особое искусство «толкования» священных текстов применительно к потребностям «текущего политического момента». Аналогичный процесс мы наблюдаем и в данный период, а особенно в 30-е и в последующие годы, когда окончательно наступает «торжество ленинских идей». Теория социального обеспечения и страхования развивается только в рамках данной парадигмы. Выводятся специфические экономические и социальные законы, на основе которых выстраивается теоретическая модель социального обеспечения и страхования.

Исходя из основного экономического закона социализма, в 70-х -- 80-х гг. социальное обеспечение рассматривается как «совокупность отношений, связанных с производством и распределением частей необходимого и прибавочного продукта в составе общественных фондов потребления». За небольшим исключением это определение отражает суть социального обеспечения как периода социалистического строительства в СССР, так и периода развитого социализма. Западноевропейский опыт социального обеспечения подвергается критике.

Следуя традициям научной школы XIX -- начала XX столетия, в 20-30-е годы в теоретических и практических подходах к социальному обеспечению большое внимание уделяется различным проблемам социальной патологии, таким, как профессиональное нищенство, беспризорность, проституция. Эти проблемы обсуждаются в специальных работах и на страницах журнала «Социальное обеспечение». Примечательно, что вопросы алкоголизма не рассматриваются в научных исследованиях этих лет, хотя они и существуют. Первые крупные монографии, посвященные профилактике алкоголизма, появляются только в 80-х гг.

После разделения функций между НКСО и комиссариатом по народному образованию вопросы практического и теоретического осмысления детской беспризорности становятся менее актуальными, и такое понятие, как «беспризорность» включает круг проблем, связанных только с нищенством и проституцией. Генезис профессионального нищенства рассматривался применительно не только к современным условиям, но и к дореволюционным событиям, «породившим» данные социальные патологии. Характерны для исследований этих лет не только высокий уровень социологических исследований, но и практическая направленность рекомендаций, «технологии борьбы».

Большое место «технологии борьбы» с профессиональным нищенством отводит на своих страницах журнал «Вопросы социального обеспечения», который публикует опыт губернских отделений социального обеспечения. Так, в московском отделении социального обеспечения выработаны критерии подхода к нищим, и в зависимости от «степени социальной патологии» применялись адекватные меры. К 1926 г. в Москве, по предварительным оценкам, насчитывалось от 7000 до 8000 нищенствующих. К ним предлагалось применять следующие меры: «профессиональных нищих» отправлять в колонии и лагеря; лиц «на грани перехода» -- в трудовой дом; «случайно попавшим в нужду» -- выдавать единовременные пособия. То, что «технологии борьбы» с профессиональным нищенством носили локальный характер, доказывает и другой пример. Так, Тамбовский Губсобес совместно с органами милиции распределял нищенствующих по различным категориям, предоставляя иные виды помощи: нетрудоспособных, не имеющих родственников, направляли в дом призрения; нищих «из рабочих» -- в страховую кассу; нищих «из других губерний» снабжали проездными документами и отправляли по месту жительства; работоспособных нищих отправляли на биржу труда.

В 20-30-х годах осмысляется в работах общественных деятелей и ученых и проблема проституции. В исследованиях ставились вопросы о новой роли женщины в современных условиях, когда новый «быт» должен поставить преграду для древней профессии, большое место уделялось «технологии борьбы» с данным социальным недугом. Эти проблемы рассмотрены в работах А. Колонтай, Л. Василевского, Л. Василевской, А. Карпова, С. Гальперина.

В журнале «Социальное обеспечение» в 30-е годы раскрывается технология социального патронажа, которая имела место на различных территориях. В этой связи заслуживал внимания и распространения на местах опыт московского отделения социального обеспечения. В Москве применяли как превентивные, так и оперативные методы. В зависимости от социально-медицинских факторов женщины направлялись либо в лечебно-воспитательные мастерские Наркомздрава, либо в трудовые колонии и мастерские. Однако ведущая роль отводилась профилактике проституции. Отрабатывается технология социального патронажа. В этой связи при Московском институте социальной гигиены организовали группы сестер социальной помощи, которые, получив предварительную подготовку, осуществляли социальный патронаж в местах «социальной напряженности». В Москве открыли опытные пункты социальной помощи, куда доставляли проституток и где помогали женщинам в разрешении всевозможных проблем. В этот период наметились основные формы помощи: направление на работу, снабжение талонами на обед и ночлег, устройство на работу, выдача денежных пособий для возвращения домой.

К концу 30-х годов исследование проблем социальной патологии прекратилось, а отдельные статьи и монографии появляются только в конце 80-х --- начале 90-х гг. Ведущей научной тематикой становятся проблемы инвалидности и медицинско-трудовой экспертизы, которые на протяжении десятилетий разрабатываются в русле парадигмы социального обеспечения. Большой вклад в развитие данного направления вносит Центральный научно-исследовательский институт организации труда инвалидов (образован в 1930 г.). Вопросами инвалидности занималось достаточно большое количество отечественных ученых. В 20-30-х годах вопросам разработки классификации инвалидности посвящены работы А. Авербаха, В. Бурейко, А. Борзунова, А. Третьякова. В 50-60-е годы выходят фундаментальные руководства и монографии, такие, как «Практическое пособие для врачей ВТЭК и ВКК» (1955), «О теоретических основах врачебно-трудовой экспертизы» (1963), «Врачебно-трудовая экспертиза и трудоустройство инвалидов» (1967), «Справочник эксперта-хирурга» (1967). В 70-80-х годах разрабатываются принципы врачебно-трудовой экспертизы при хирургических заболеваниях и травмах опорно-двигательного аппарата, проводятся исследования И. Фаермана, А. Нарычева, Д. Грицкевича. В 70-х годах ставится вопрос о научном статусе врачебно-трудовой экспертизы как самостоятельной научной парадигмы.

Выходят сборники по теории и практике социального обеспечения: «Вопросы теории и практики социального обеспече-ния»(1978), «Проблемы развития социального обеспечения на современном этапе» (1980), «Проблемы теории и практики социального обеспечения в СССР» (1980). В этих работах проблематика сфокусирована на таких основных вопросах, как пенсионное обеспечение, трудоустройство инвалидов, обучение и переобучение инвалидов, протезирование, обеспечение нетрудоспособных, социальная помощь слепым и глухим. По сути, эти направления являлись кластерами научного познания.

Таким образом, государственное регулирование проблем социальной поддержки нуждающихся, отказ от практики благотворительности, добровольной и стихийной помощи приводят к сужению познавательного пространства теории и практики общественной поддержки. В цивилизационном процессе социальная помощь и социальное страхование являлись отдельными видами защиты населения. Они не сводились только к проблемам социального здоровья. Развивались различные виды помощи при дезадаптивных, девиационных, стрессовых ситуациях, в российском же знании доминировали идеи материальной поддержки и трудовой помощи.

Размещено на Allbest.ru