Социальная политика

Несомненно, что практика применения ТК РФ выявит и иные вопросы, требующие решения. Они составят неотъемлемую часть реформы трудового законодательства. Трудовой кодекс РФ - только первый этап этой реформы.

15. История и международный опыт организации социального страхования

В настоящее время системы социальной защиты действуют более чем в 170 странах мира. Каждая из них имеет свою специфичную систему, соответс­твующую уровню ее экономического и политического развития, историческому опыту и традициям, отображающим роль индивидуальной ответствен­ности, а также ответственности семьи, работодателей, общества в целом за благосостояние людей, попадающих в неблагоприятные условия. Наиболее распространенными видами социального страхования являются: пенсионное, медицинское, страхование от безработицы, от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Одна из самых продвинутых систем социального страхования с более чем 100-летней историей, -- в Германии.

Она включает пять видов страхования: пенсионное; медицинское; от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; по безработице; по уходу.

Пенсионное страхование состоит из трех уровней:

1) обязательное государственное пенсионное страхование;

2) обеспечение в старости от предприятий;

3) частная система пенсионного обеспечения.

Главным является первый уровень; второй и третий существенно дополняют его, хотя и не являются обязательными.

Тариф страховых взносов на обязательное пенсионное страхование - 19,1% начисленной заработной платы. Уплачиваются они равными долями нанимателем и наемным работником. Лица, не имеющие работодателя (например, самозанятые), платят весь страховой взнос сами.

Обязательная пенсионная система Германии, как и наша, является распределительной - текущие пенсионные расходы финансируются за счет страховых взносов работающих. В ней выплачиваются пенсии: по возрасту, в связи с утратой трудоспособности, в случае смерти кормильца.

В рамках разветвленной сети обеспечения старости в Германии большое значение придается пенсионному обеспечению от предприятий (в нашей системе такого обеспечения практически нет). Это широко практикуется крупными компаниями; на малых предприятиях, в торговле - значительно реже. Основные предпосылки его развития - крепкое экономическое положение и, что очень важно, налоговые льготы для предприятий, страхующих своих работников.

Обеспечение от предприятий дополняется страхованием жизни, как частной формой обеспечения старости. Несмотря на добровольный характер этого страхования, им сегодня пользуются 80% работающих, наиболее широко - самозанятые (87%). Доля выплат от этого вида страхования в общей сумме пенсионных выплат составляет более 20% и продолжает расти. Как показывает статистика, частная инициатива по обеспечению старости че­рез страхование жизни в Германии расширялась по мере ее экономического роста.

Система обязательного медицинского страхования в Германии (ОМС) введена в 1883 г. Основными ее задачами являются:

* ранняя диагностика заболеваний;

* медицинское обслуживание, включая денежные пособия по болезни;

* оказание услуг по реабилитации, цель которой - сохранение и поддержание здоровья;

* помощь по охране материнства и другие виды помощи;

* семейное страхование. Эта система функционирует независимо от государственного бюджета через самостоятельные страховые учреждения и ор­ганизации, которые финансируются за счет страховых взносов. Размер взносов - 14% заработка застрахованного и уплачиваются они равными долями нанимателем и застрахованным. Медицинские услуги оказываются в соответствии с состоянием здоровья застрахованного вне зависимости от суммы взносов. В системе ОМС Германии разработан подробный каталог оказываемых медицинских услуг.

В Германии существует также система частного медицинского страхования (ЧМС) для граждан, которые в силу своей деятельности или высоких до­ходов не подлежат обязательному медицинскому страхованию. Кроме того, ЧМС предлагает застрахованным в ОМС дополнительные услуги, которые не входят в ее каталог.

Закон о социальном страховании от несчастных случаев введен в Германии в 1884 г. и был первым законом такого рода в мире. Это страхование решает следующие задачи:

* профилактика несчастных случаев и профессиональных заболеваний;

* реабилитационные услуги после трудового увечья и при профзаболевании;

* выплата пенсий пострадавшим и пенсий при потере кормильца, а также других пособий.

Данный вид страхования осуществляется товариществами профессионального страхования, которые специализируются по отраслям производства. В их ведении находятся: несчастные случаи на производстве; травмы, полученные по пути на работу (с работы); профессиональные заболевания.

Действующей системой надбавок и скидок непосредственно вознаграждается стремление предприятия к обеспечению безопасности труда и защиты здоровья работающих. Максимальный страховой тариф - 6%.

Страхование по безработице в Германии действует с 1927 г. и включает:

* консультирование по выбору профессии;

* содействие в трудоустройстве;

* помощь в получении профессионального обучения, повышении квалификации по профессии и адаптации к новым условиям работы;

* предоставление услуг, по профессиональной реабилитации;

* проведение мероприятий по сохранению рабочих мест;

* изучение рынка труда и рынка профессий;

* выплату пособий по безработице, пособий по временному трудоустройству, помощи по безработице, а также денежной компенсации в случае банкротства предприятия.

Финансирование социального страхования по безработице осуществляется за счет страховых взносов нанимателей и наемных работников, уплачиваемых равными долями из общеустановленного размера - 6,5% от заработка.

Страхование по уходу - самый молодой вид социального страхования в Германии - введено в 1995 г. Основными задачами его являются: услуги по уходу на дому; уход за стационарными больными; обеспечение вспомогательными средствами по уходу и оказание технической помощи; организация курсов по обучению уходу за больными. Финансирование осуществляется за счет страховых взносов, уплачиваемых самим застрахованным. Размер страхового тарифа - 1,7% заработка.

Таким образом, максимальный суммарный тариф по всем видам социального страхования, уплачиваемый нанимателем, не превышает 26%.

Сравнивая системы социального страхования Беларуси и других стран, в частности Германии, можно найти в них некоторое сходство. Однако при более внимательном рассмотрении видно, что наша система сильно отличается от зарубежных, причем, увы, не в лучшую сторону. Более того, наметившиеся в последнее время пути ее развития, к большому сожалению, являются уходом от страховых принципов и возвратом к изжившей себя советской системе. Вопросы несовершенства отечественной системы, необходимость и пути ее реформирования требуют отдельного рассмотрения.

Отличительной чертой системы социальной защиты населения в США является децентрализация. Это проявляется в наличии и реализации разных социальных программ на разных уровнях: федеральном, штата, местном. Преимущества данной системы состоят в том, что она позволяет полностью и оперативно реализовывать социальные потребности людей практически в каждом регионе страны.

В США с 1935 г. Законом о социальном страховании были установлены два вида страхования -- пенсии по старости и пособия по безработице, меры помощи некоторым категориям бедняков (в первую очередь инвалидам и сиротам), а со временем -- пенсии при утрате кормильца, пособия по нетрудоспособности (не связанной с производственными травмами), медицинское страхование лиц в возрасте 65 лет и старше. Действие указанного закона распространяется также на рабочих и служащих частного сектора. Для железнодорожников, федеральных гражданских служащих, ветеранов войны и военнослужащих установлена особая система социального страхования. Вместе с тем государственным страхованием не охвачены сельскохозяйственные рабочие, работники мелких предприятий, поденщики и некоторые другие категории трудящихся.

Кроме общей федеральной программы, на уровне штатов существуют программы страхования на случай производственного травматизма или профессиональных заболеваний. Компенсация (за увечья на производстве, гибель и т.д.) достигает до 2/3 заработной платы, и в основном она (компенсация) выплачивается частными страховыми компаниями.

Что касается вспомоществования бедным, то оно получило распространение в стране с 60-х годов нашего века и нацелено на обеспечение гарантированного дохода, поддержку семей с детьми, престарелых, инвалидов, многодетных или неполных семей (где глава семьи женщина или безработный), нуждающихся в продовольственной, жилищной и медицинской помощи.

Гарантированный государством доход в США соответствует «черте бедности». Он систематически корректируется с учетом уровня инфляции и может быть увеличен за счет бюджетных средств штатов. Продовольственная помощь осуществляется главным образом путем предоставления нуждающимся продуктовых талонов. Их получают лица или семьи, доход которых не превышает 125% от дохода «черты бедности». Талоны предоставляются им бесплатно или по сниженным ценам. Другие формы продовольственной помощи -- школьные завтраки, помощь матерям с детьми до 1 года и т.д.

Жилищные субсидии в США предоставляются семьям с низкими доходами, и их размер составляет в среднем 2000 долларов в год на семью.

Система государственного страхования в стране дополняется частными системами страхования, имеющими две формы -- коллективную по месту работы и индивидуальную.

Частным пенсионным обеспечением, имеющим важное значение для большей части трудящихся страны ('/3 из всех обеспеченных пенсиями), охвачено около 40 млн. рабочих и служащих. Пенсионные фонды складываются из взносов предпринимателей (свыше 90%), профсоюзов, неорганизованных рабочих и служащих. Отличие частной пенсии от государственной состоит в том, что она выплачивается рабочим и служащим после 10 лет непрерывного стажа в одной фирме, а государственная -- независимо от места работы.

В США довольно широко распространены также дополнительные выплаты (оплата отпусков и больничных листов, дополнительных пособий по безработице, субсидии на продолжение образования и юридические услуги).

В США можно отметить как общие с другими странами, так и особенные приемы и формы социальной работы с различными категориями населения.

16. Этапы формирования системы пенсионного страхования в РФ

Пенсионная реформа является одной из самых сложных и болезненных проблем переходного периода. Неудачи в ее осуществлении ухудшают отношение населения к реформам в целом. Поэтому требования к пенсионной реформе повышенные: реформированная пенсионная система должна иметь прочную финансовую основу, не подверженную разрушению и должна повысить благосостояние всех лиц, которых она затрагивает.

Первая официальная попытка начать пенсионную реформу в России датируется 7 августа 1995 г., когда вышло постановление Правительства РФ №790 «О мерах по реализации концепции реформы пенсионного обеспечения». К работе был привлечен широкий круг специалистов. Международная организация труда (МОТ), Международная ассоциация социального обеспечения (МАСО), Федеральное ведомство страхования служащих ФРГ представили заключение, что «стратегия реформирования пенсионной системы выбрана правильно, отвечает мировому опыту». Критические замечания сводились «к отдельным элементам системы и к отсутствию достаточно разработанных механизмов ее формирования». Концепция реформы в общих чертах подразумевала трехуровневую систему. Часть намеченных мероприятий реформы была реализована. В частности была начата программа ввода персонифицированного учета. Но накопительные механизмы так и не были введены. Причиной стала проблема согласований между заинтересованными государственными структурами на этапе выбора конкретных механизмов. Концепция 1995 года была ориентирована на эволюционное изменение действующей пенсионной системы и не предусматривала резких изменений «правил игры» на пенсионном поле .

Дебаты вокруг пенсионной реформы на правительственном уровне привели к появлению в мае 1998 г. новой правительственной концепции, менее радикальной по сравнению с предыдущими, с более осторожным и длительным внедрением новых принципов. Концепция программы была подготовлена по заказу Минэкономики России группой экспертов Центра макроэкономических исследований, Института социологии, экономики и права и Московского центра Карнеги в рамках подготовки займа Всемирного банка на структурную перестройку системы социальной защиты. Долгосрочный этап предполагал создание многоуровневой системы пенсионного обеспечения, включающей: гарантированный государством всем нетрудоспособным гражданам социальный минимум (1-й уровень); обязательное пенсионное страхование (2-й уровень); дополнительные пенсии за счет негосударственных пенсионных фондов (3-й и последующий уровни).

Следующим документом является принятая постановлением Правительством РФ от 20 мая 1998 г. Программа пенсионной реформы. Августовский кризис 1998 года резко, на некоторое время, снизил актуальность накопительного и условно-накопительного подхода к реформированию пенсионной системы. Однако конфликт между различными группами интересов, представлений о механизмах дальнейшего социально-экономического развития России, а также сложившиеся условия в России не позволили довести до логического конца ни предложения, изложенные в Концепции 1995 года, ни мероприятия, предусмотренные Программой 1998 года.

Третья попытка была начата в ходе разработки новой правительственной программы в 2000 г. Так называемая «программа Грефа» имела специальный раздел, посвященный пенсионной реформе и механизмам введения накопительных принципов. В октябре 2000 г. на заседании Правительства Российской Федерации эти принципы были одобрены и стали приобретать первые конкретные очертания.

В данном документе предполагалось изменить принципы, на которых основывалась вся система пенсионного обеспечения, являющаяся основным механизмом системы социальной защищенности граждан после выхода на пенсию. Основные цели реформы выражены следующим образом: реализация прав граждан на пенсионное обеспечение, финансовая стабильность, создание предпосылок для устойчивого развития пенсионной системы, адаптация системы к развивающимся рыночным отношениям, рационализация и оптимизация условий предоставления и размеров пенсии и повышение эффективности пенсионной системы путем совершенствования системы управления.

Основу социальной политики государства в сфере распределения и потребления составляет гарантированный минимум жизненных благ. Поэтому, в новой пенсионной системе, единая базовая пенсия будет выполнять роль социальной гарантии пенсионерам в части обеспечения минимальных средств к существованию, а основу доходов пенсионеров составят фактически накопленные ими в период активной трудовой деятельности пенсионные права, причем сумма всех доходов застрахованного, учитываемая при определении размера трудовой пенсии, не будет ограничиваться, а при исчислении заработка будет приниматься во внимание весь период трудовой деятельности. Среди прочих принципов реформы пенсионной системы можно выделить обеспечения равных возможностей для разных возрастных когорт ныне работающих граждан.

Пенсионная система в Российской Федерации, как совокупность создаваемых государством правовых, экономических и организационных институтов и норм, имеющих целью предоставление гражданам материального обеспечения в виде пенсии, должна состоять из следующих частей:

Государственное пенсионное обеспечение - часть пенсионной системы, обеспечивающая за счет сумм единого социального налога, зачисляемых в федеральный бюджет, предоставление базовой части трудовых пенсий, базовой части пенсий инвалидам и иждивенцам умершего кормильца, за счет ассигнований из федерального бюджета - социальных пенсий нетрудоспособным гражданам в соответствии с законодательством, а также пенсий лицам, находившимся на федеральной государственной службе или привлеченным к исполнению государственных обязанностей.

Обязательное пенсионное страхование - часть пенсионной системы, обеспечивающая за счет обязательных страховых взносов предоставление страховой и накопительной частей трудовых пенсий наемным и самозанятым работникам, а также страховой части пенсий инвалидам и иждивенцам умершего кормильца.

Дополнительное пенсионное страхование и обеспечение - часть пенсионной системы, обеспечивающая в дополнение к государственному пенсионному обеспечению и обязательному пенсионному страхованию предоставление пенсий за счет накопленных добровольных взносов работодателей и застрахованных лиц.

Пенсионная реформа является одной из самых сложных и болезненных проблем переходного периода, так как затрагивает все слои общества. Это широкая программа, предполагающая решение, как неотложных текущих задач, так и проблем стратегического порядка, направленных на рационализацию и оптимизацию условий и норм пенсионного обеспечения. Неудачи в ее осуществлении определят на многие годы отношение населения к реформам в целом. И, на наш взгляд, с учетом того, что застрахованные будут максимально включены в процесс формирования и выплаты своей трудовой пенсии, система станет более понятна, что, безусловно, приведет к снижению социальной напряженности в стране. Таким образом, следствием пенсионной реформы должно явиться улучшение не только общей экономической, но и социальной ситуации в стране.

С 1 января 2002 г. пенсионная система России действует в новых институциональных рамках, заданных следующими законами:

* ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» (167-ФЗ от 15.12.2001);

* ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (173-ФЗ от 17.12.2001);

* ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» (166-ФЗ от 15.12.2001);

* ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в РФ» (111-ФЗ от 24.07.2002);

* ФЗ «О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений» (56-ФЗ от 30.04.2008);

Эти законы устанавливают круг участников российской пенсионной системы, порядок формирования пенсионных прав и величину тарифов, виды, основания и размер пенсии, а также источники их финансирования.

Основными участниками пенсионной системы в соответствии с действующим с 2002 г. пенсионным законодательством выступают: работники, работодатели, государство, Пенсионный фонд России (ПФ), негосударственные пенсионные фонды (НПФ).

В соответствии с Законом о трудовых пенсиях трудовая пенсия работника складывается из трех частей: базовой, страховой (условно-накопительной) и накопительной.

Базовая часть пенсии устанавливается в фиксированном размере (450 руб.), дифференцированном по возрасту (900 руб. для лиц старше 80 лет), степени утраты трудоспособности (от 225 до 900 руб.), количеству иждивенцев.

Страховая часть зависит от суммы уплаченных взносов (в числителе) и ожидаемого периода выплаты пенсии (в знаменателе). Страховая и базовая часть в сумме не должны быть ниже 660 руб.

Основания для назначения страховой пенсии - возраст (остался неизменным - 60 лет для мужчин и 55 лет для женщин), наступление инвалидности или потеря кормильца. Пенсии за выслугу лет учитываются теперь в группе пенсий по старости. Существенно сокращены требования к стажу для назначения пенсии по старости: минимальный период страхового стажа ограничен 5 годами.

Учет ранее заработанных пенсионных прав производится по нормам ранее действовавшего законодательства с учетом ограничения на заработки в размере 1,2 по отношению к средней в экономике зарплате. Поскольку в новом законодательстве отсутствуют прямые ограничения на размер трудовой пенсии (кроме опосредованного влияния на нее регрессивной шкалы пенсионных отчислений), по мере увеличения в объеме пенсионного капитала прав, приобретенных в новой системе, дифференциация страховых частей пенсии будет расти. Для тех, кто уже получал пенсию на момент начала реформы, установлено, что после перерасчета размер пенсии не может быть ниже ранее назначенного.

Накопительная часть определяется делением суммы отчислений и инвестиционного дохода на ожидаемый период выплаты пенсии, однако точный механизм определения и выплаты накопительной части пенсии детально не прописан. Учитывая то, что в законе выплата накопительных пенсий планировалась только с 2012 г. (а затем этот срок был передвинут на 2022 г. ), Правительство полагало, что у него есть определенный временной резерв для принятия решения по данному вопросу.

Введение накопительного элемента сопровождалось рядом административных проблем, ставших предметом дискуссии первой половины 2002 г.

Во-первых, дифференциация пенсионных тарифов (по году рождения и заработной плате), направляемых в систему страховых и накопительных счетов, привела к увеличению транзакционных издержек для работодателей.

Во-вторых, распространение охвата пенсионной системой на малые предприятия и самозанятых привела к увеличению налогового бремени, ложащегося на последних.

Несмотря на то, что средства в накопительную систему уже начали поступать в 2002 г., институциональное устройство накопительного элемента было неочевидно. В окончательной редакции закона об инвестировании разрешен переход как в систему, созданную с участием негосударственных пенсионных фондов (далее по тексту НПФ), так и обратно, а все нормы, регулирующие участие НПФ в системе обязательных накоплений, вынесены в Закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон «О негосударственных пенсионных фондах».

Специфической российской проблемой в социальной сфере вообще и пенсионной, в частности, является значительная доля инвалидов, численность которых в настоящее время приближается к 11 млн. человек, что составляет 7,3% от всего населения страны и почти 30% от общего числа получателей пенсий.

Другой особенностью российского пенсионного и трудового законодательства является возможность совмещения получения пенсий и продолжения работы. Каждый пятый российский пенсионер является работающим пенсионером. Общая их численность составляет почти 8 млн. человек.

В соответствии со статьей 7 ФЗ №167 «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» застрахованными лицами являются граждане РФ, а также постоянно или временно проживающие на территории РФ иностранные граждане и лица без гражданства:

* работающие по трудовому договору или по договору гражданско-правового характера, предметом которого являются выполнение работ и оказание услуг, а также по авторскому и лицензионному договору;

* самостоятельно обеспечивающие себя работой (индивидуальные предприниматели, частные детективы, занимающиеся частной практикой нотариусы, адвокаты);

* являющиеся членами крестьянских (фермерских) хозяйств и некоторые другие.

К другим относятся:

* работающие за пределами территории Российской Федерации в случае уплаты страховых взносов в соответствии со статьей 29 настоящего Федерального закона, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

* являющиеся членами родовых, семейных общин малочисленных народов Севера, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования;

* иные категории граждан, у которых отношения по обязательному пенсионному страхованию возникают в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Практически это означает, что под действие пенсионного страхования попадает все занятое население, включая как регулярно занятых, так и самозанятых, за исключением занятых в силовых ведомствах. Точная численность этой категории населения фиксируется в системе персонифицированного учета (СПУ), однако эти данные, как уже отмечалось, доступны для использования только ПФ.



17. Пути формирования института социального страхования

Система социального страхования органически связана с системой заработной платы, налоговой системой, политикой и состоянием на рынке труда, демографическим положением в настоящем и его прогнозным положением в будущем. Пока формирование системы социального страхования не увязано с указанными выше факторами, которые во многом определяют качественные ее характеристики - уровень пенсий и других страховых выплат, качество и объем услуг по лечению и оздоровлению трудящихся, построить эффективную систему социальной защиты в стране не удастся.

В этой связи необходимо разработать среднесрочную программу мер с целью завершения в ближайшие 5-8 лет формирования системы социального страхования в России, в увязке ее с реформами в системе заработной платы и налоговой системе. Такая программа мер позволит обеспечить преемственность и последовательность в работе правительства, министерства, ведомств, сообщества субъектов социального страхования (представителей работников, работодателей и страховщиков).

Необходимым и определяющим условием формирования институтов социального страхования является узаконение основных экономических механизмов (по сбору, распределению и перераспределению финансовых ресурсов). Центральный вопрос заключается в определении оптимальных для настоящего этапа пропорций между личным вкладом работника в отдельные государственные фонды социального страхования, увязанным с размером и объемом выплачиваемых пособий (принцип самоответственности), и долей средств, направляемой на перераспределение в пользу лиц с более низкими доходами и периодами страховых взносов.

Формирование системы обязательного социального страхования в стране требует концептуального и законодательного решения ряда крупных задач национального масштаба. Важнейшие среди них:

* разработка доктрины системы социального страхования для России (философии социального страхования и его места в системе социальной защиты населения, роли социальных субъектов в вопросах финансирования и управления);

* разработка методологических основ для формирования собственного правового поля социального страхования, имеющего четкие законодательные рамки, фиксирующие и недопускающие ему смешиваться с правовыми полями личного страхования, с одной стороны, и социальной помощью, с другой;

* разграничение функций и полномочий по организации и управлению системой и отдельными видами социального страхования основных социальных субъектов (работодателей, работников и государства), с ролевых их позиций страхователей, застрахованных, организующих и контролирующих органов;

* определение форм, уровней и механизмов реализации социальных гарантий, обеспечиваемых различными видами социального страхования;

* определение 4-5 правовых институтов социального страхования, которые бы включали все возможные виды страховых случаев и обеспечение координации их деятельности с целью плотного правового структурирования всех форм и видов защиты;

* определение финансовых механизмов видов социального страхования с учетом формирования оптимальной нагрузки субъектов страхования, увязанной с политикой заработной платы, доходов и налоговой политики в стране;

* определение инструментария и инфраструктуры управления социальным страхованием - модель актуарных расчетов, информационной базы, статуса актуарных центров и контрольных органов, медико-реабилитационных служб.



18. Финансовые основы пенсионной системы России

Бюджет Пенсионного фонда России (ПФР) является полностью автономной финансовой системой от государственного бюджета на всех уровнях федеративного устройства РФ (федеральном, субъектов Федерации и местном).

Бюджет ПФР должен быть сбалансирован по доходам и расходам за счет регулирования размера и условий уплаты тарифа страховых взносов различных категорий плательщиков, а также за счет прямого возмещения средств из федерального бюджета на покрытие текущего дефицита бюджета ПФР.

Доходная часть бюджета ПФР формируется исходя из тарифа страховых взносов для различных категорий плательщиков, установленных федеральным законодательством, а также за счет поступлений из федерального бюджета на финансирование выплаты социальных пенсий, "ветеранских", "чернобыльских", "военных" (кроме офицерского состава) и других пенсий.

Расходная часть бюджета ПФР формируется в полном соответствии с условиями исчисления размера пенсий по действующему пенсионному законодательству, как по старой (1990 г.), так и по новой (1998 г.) формулам.

Бюджет ПФР формируется строго базируясь на прогнозных бюджетных показателях на основании Бюджетного кодекса РФ, поскольку помимо трудовых пенсий из бюджета ПФР выплачиваются социальные пенсии и пенсии военнослужащим,

пострадавшим от чернобыльской катастрофы и другие выплаты, финансируемые за счет федерального бюджета.

Бюджет ПФР в соответствии с законодательством о бюджетной системе и бюджетном процессе формируется, утверждается и исполняется в непосредственной взаимоувязке с федеральным бюджетом на соответствующий финансовый период и с бюджетами других государственных социальных внебюджетных фондов. В первую очередь, это относится к бюджету Государственного фонда занятости РФ в части возмещения расходов ПФР на выплату досрочных пенсий (безработным).

19. Организационная структура и управление пенсионной системы

ПФР является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации. ПФР образован в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации.

ПФР выполняет отдельные банковские операции в порядке, установленном действующим на территории Российской Федерации законодательством о банках и банковской деятельности.

ПФР и его денежные средства находятся в государственной собственности Российской Федерации. Денежные средства ПФР не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат.

Главные функции ПФР:

- целевой сбор и аккумуляция страховых взносов, а также финансирование расходов, предусмотренных пунктом 6 настоящего Положения;

- организация работы по взысканию с работодателей и граждан, виновных в причинении вреда здоровью работников и других граждан, сумм государственных пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья, профессионального заболевания или по случаю потери кормильца;

- капитализация средств ПФР, а также привлечение в него добровольных взносов (в том числе валютных ценностей) физических и юридических лиц;

- контроль с участием налоговых органов за своевременным и полным поступлением в ПФР страховых взносов, а также контроль за правильным и рациональным расходованием его средств;

- организация и ведение индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц в соответствии с Федеральным законом «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования», а также организация и ведение государственного банка данных по всем категориям плательщиков страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации (России);

- межгосударственное и международное сотрудничество Российской Федерации по вопросам, относящимся к компетенции ПФР;

- участие в разработке и реализации в установленном порядке межгосударственных и международных договоров и соглашений по вопросам пенсий и пособий;

- изучение и обобщение практики применения нормативных актов по вопросам уплаты в ПФР страховых взносов и внесение в Верховный Совет Российской Федерации предложений по ее совершенствованию;

- проведение научно-исследовательской работы в области государственного пенсионного страхования;

- разъяснительная работа среди населения и юридических лиц по вопросам, относящимся к компетенции ПФР.

Средства ПФР в полном объеме должны направляться на выплату установленных федеральным законодательством, межгосударственными и международными договорами государственных пенсий, в том числе гражданам, выехавшим за пределы Российской Федерации, а также на финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности ПФР и его органов, включая персонифицированный учет плательщиков и застрахованных граждан.

Формирование единой организационно-управленческой структуры ПФР (единая пенсионная служба).

Помимо самого Фонда в настоящее время организационная структура пенсионной системы включает в себя:

- региональные отделения ПФР в субъектах Федерации;

- региональные органы социальной защиты населения, осуществляющие непосредственное назначение и выплату пенсий получателям;

Центральный банк России, через расчетно-кассовые центры которого ПФР осуществляет основной объем своих финансовых операций и в отделениях которого имеет свои счета;

региональные отделения Сбербанка;

Федеральную службу почтовой связи, через отделения которой осуществляются практически все виды пенсионных выплат.

Основной задачей регионального отделения ПФР является организация сбора страховых взносов и финансирования органов социальной защиты населения, осуществляющих непосредственную выплату пенсий.

В пятнадцати регионах России (Республики Ингушетия, Калмыкия, Коми, Марий Эл, Татарстан, Якутия (Саха), Тыва, Чеченская Республика, Агинский Бурятский, Ненецкий автономные округа, Белгородской, Ленинградской, Московской, Новосибирской областях) в настоящее время на базе региональных отделений ПФР создана Единая пенсионная служба, охватывающая все процессы пенсионного обеспечения от сбора страховых взносов до выплаты пенсий.

При этом функции непосредственного назначения и выплаты пенсий получателям, ранее находившиеся в ведении органов социальной защиты, переданы в органы Единой пенсионной службы.

Районные отделения собирают страховые взносы и размещают их на своих банковских счетах, после чего средства переводятся из районов на региональный уровень, а затем спускаются в районы для осуществления платежей. Затем на местах с банковских счетов районного управления средства переводятся либо в местные учреждения социальной защиты населения, которые затем выплачивают пенсии, либо, в тех регионах, где создана Единая пенсионная служба, районные управления сами осуществляют выплату пенсий.

В том случае, если регионы собирают больший доход, чем им требуется на собственные нужды (регионы -- доноры), излишек переводится региональным отделением в центр, где аккумулируются аналогичные средства из других регионов. Эти средства затем направляются в другие регионы, которым требуются дотации для выполнения своих обязательств по пенсионным платежам.

Финансовые потоки между элементами пенсионной системы выглядят следующим образом:

Собранные с работодателей, работников и индивидуальных предпринимателей страховые взносы через банк плательщика поступают в региональные отделения ПФР откуда через Центральный Банк или банк, уполномоченный Цен-тральным Банком, поступают в органы социальной защиты, осуществляющие выплату пенсий пенсионерам. Выплата производится тремя службами: через почту, сберегательные кассы и альтернативные службы доставки. Причем, на почту приходится 80-82% от общего объема доставляемых пенсий, на сберегательные кассы -- 10-15%, на альтернативные службы доставки -- 4-5%. Собственные средства от региональных отделений доноров поступают помимо органов социальной защиты в Централизованный фонд, где аккумулируются для последующего перераспределения в дотационные регионы.

В отличие от вышеуказанных отделений ПФР Единая пенсионная служба полученные от плательщиков и из Централизованного фонда средства, направляет в Службу по назначению пенсий. Оттуда через почту, сберегательные кассы и альтернативные службы доставки идет выплата пенсий пенсионерам. При этом на почту приходится 60-75% доставки, на сберегательные кассы -- 10-15%, на альтернативные службы доставки -- 15-20% от общего объема доставляемых пенсий.

Признание ПФР федеральной государственной собственностью - особенность России. Обычно подобные фонды не объявляются государственной собственностью, даже федеральной. Они, как правило, рассматриваются как собственность самих застрахованных и работодателей со строго целевым назначением, исключающим какое-либо иное использование средств Фонда и тем более их изъятие государством.

В дальнейшем при стабилизации политической и экономической ситуации в стране предполагается создать орган управления Фондом из лиц наемного труда (застрахованных), работодателей (предпринимателей), представителей независимых профсоюзов и государства.

20. Основные принципы и перспективные направления реформирования пенсионной системы РФ

В ходе пенсионной реформы, проведенной в 2002 г., сформирована современная российская пенсионная система, составными частями которой являются:

* государственное пенсионное обеспечение;

* обязательное пенсионное страхование;

* негосударственное пенсионное обеспечение (страхование).

Введен накопительный компонент, полноправными участниками которого стали негосударственные пенсионные фонды. Усилены страховые принципы в системе обязательного пенсионного страхования - размер значительной части трудовой пенсии поставлен в зависимость от объема страховых взносов, уплачиваемых в течение трудовой деятельности. Введены механизмы сохранения пенсионных прав граждан, приобретенных до реформы - с учетом трудового стажа и заработка до 1 января 2002 года.

Что касается анализа состояния негосударственного пенсионного обеспечения, являющегося частью пенсионной системы страны, то можно отметить, то идет рост числа вкладчиков и участников негосударственных пенсионных фондов, в которых 6,66 млн. человек добровольно формируют пенсионные накопления (6,8% экономически активного населения России), более 1 млн. человек получают негосударственную пенсию. За период 1998-2006 гг. вкладчиками перечислено в фонды свыше 219 млрд. рублей. Чистый инвестиционный доход от размещения средств пенсионных резервов за эти годы составил суммарно более 250 млрд. рублей. При этом 3,27 млн. человек перевели средства обязательных пенсионных накоплений из Пенсионного фонда Российской Федерации в негосударственные пенсионные фонды.

Проблемы развития пенсионной системы

Анализ долгосрочных перспектив пенсионного обеспечения граждан показывает, что если не предпринимать никаких дальнейших действий по развитию пенсионной системы, то:

- трудовая пенсия по старости до 2050 года не будет превышать 1,6-1,7 прожиточных минимумов пенсионера - т.е. уровня, который планируется достичь к концу 2009 года;

- материальное обеспечение 14-15% пенсионеров будет ниже прожиточного минимума даже с учетом предоставляемых мер социальной поддержки;

- доходы обязательного пенсионного страхования в составе единого социального налога будут систематически снижаться по отношению росту фонда оплаты труда, и к 2050 году потребность в средствах на выплату страховой части трудовых пенсий на 86% должна будет обеспечиваться за счет федерального бюджета;

- соотношение назначаемых трудовых пенсий с прежним заработком также будет систематически снижаться: после 2020 года, например 3/4 работников будут иметь заработок свыше 600 тыс. рублей в год и зарабатывать права на будущую пенсию по старости не более 18% прежнего заработка;

- расходы на выплату пенсий сократятся с нынешнего невысокого для мировой практики показателя 4,6% ВВП (среднеевропейский показатель 12% ВВП) до 1,6% ВВП притом, что доля пенсионеров по старости увеличится с 26% до 34% населения страны.

Разумеется, такое прогнозируемое перераспределение ресурсов не в пользу пенсионеров и системное ухудшение их положения не может являться целью государственной социальной политики в сфере пенсионного обеспечения. Также государственная политика не может сводиться к ежегодному обсуждению того, какой именно объем средств федерального бюджета необходимо направлять на покрытие дефицита Пенсионного фонда.

Поэтому Правительство в рамках подготовки Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года с учетом бюджетных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 9 марта 2007 года и от 23 июня 2008 года предложило целевые ориентиры развития пенсионной системы и конкретные механизмы их достижения.

А создание для застрахованных лиц, полностью подпадающих под действие «новой» пенсионной системы условий для получения трудовой пенсии по старости на уровне 40% утраченного заработка, на который начислялись страховые взносы, соответствует международным стандартам - Конвенции №102 Международной организации труда. Размер трудовой пенсии по старости по-прежнему будет определяться объемом уплаченных страховых взносов, отраженных на индивидуальном лицевом счете, и ожидаемым периодом ее выплаты. Более того, мы не предполагаем каким-либо искусственным образом повышать размер пенсии до 40% прежнего заработка лицам, которые ограничились лишь незначительным участием в системе обязательного пенсионного страхования, и перераспределять в их пользу средства на обеспечение минимального норматива. Это было бы несправедливо по отношению к большей части граждан, уплачивающих взносы в течение 30-40 лет. А что касается развития негосударственного пенсионного обеспечения, то здесь в качестве целевого ориентира предлагается достижение размеров резервов негосударственных пенсионных фондов 15-20% от стоимости капитализации в 2020 г. Этого достаточно для обеспечения участников фондов (не менее 10% экономически активного населения) негосударственной пенсией в размере до 15% средней заработной платы в стране в ценах 2020 года. В рамках негосударственного пенсионного обеспечения за счет добровольных взносов работодателя и работников должна решаться задача замещения негосударственной пенсией до 40% прежнего заработка, в части превышающей заработок, утрата которого страхуется в системе обязательного пенсионного страхования.

Меры по развитию пенсионной системы

Для решения задач развития пенсионной системы и формирования механизмов достижения целевых ориентиров, а также механизмов устойчивого функционирования пенсионной системы предлагается следующий комплекс мер.

1) повышение уровня пенсионного обеспечения лиц старшего поколения и ликвидация бедности среди пенсионеров за счет:

Первое - увеличения денежной оценки (валоризации) пенсионных прав, приобретенных к моменту начала пенсионной реформы, позволяющей повысить страховую часть трудовой пенсии нынешним пенсионерам, имеющим продолжительный «дореформенный» трудовой стаж и по возрастным ограничениям не способным заработать существенную часть трудовой пенсии по новым правилам.

Здесь стоит подчеркнуть, что средний размер повышения пенсий за счет этой меры составит в 2010 году 1700 руб.

И валоризация будет проводиться в отношении всех лиц, имевших хотя бы месяц трудового стажа и заработок до 01.01.2002 г., при назначении трудовой пенсии с учетом денежной оценки дореформенных пенсионных прав (т.е. приблизительно до 2042-44 года).

Второе - установления принципа назначения социальной пенсии соответствующего вида, если размер трудовой пенсии в совокупности с иными мерами социальной поддержки не обеспечивает пенсионеру прожиточный минимум в Российской Федерации, и адресного доведения размера совокупной выплаты неработающим пенсионерам до указанной величины (установления социальной доплаты).

Третье - финансирования указанного повышения страховой части трудовой пенсии в связи с валоризацией и социальной доплаты за счет средств федерального бюджета;

2) усиление страховых принципов предоставления трудовых пенсий за счет:

Первое - перевода базовой части трудовой пенсии в систему обязательного пенсионного страхования, финансируемую за счет средств страховых взносов, и индексации в составе страховой части трудовой пенсии с учетом роста доходов Пенсионного фонда Российской Федерации в расчете на одного пенсионера, но не свыше роста среднемесячной начисленной заработной платы, при этом трудовая пенсия (до появления первых назначений ее накопительной части) будет состоять только из страховой части и будет увеличиваться по единым, понятным для нынешних пенсионеров правилам, опережая рост цен.

Второе - установления начиная с 2015 года зависимости размера базовой составляющей страховой части трудовой пенсии по старости от продолжительности страхового стажа в момент ее назначения, в том числе установления принципа снижения ее размера на 3% за каждый год, недостающий до нормативной продолжительности страхового стажа (30 лет), и повышения на 6% за каждый год, превосходящий указанную нормативную продолжительность.

Сегодня 2/3 пенсионеров имеют стаж, превышающий 30 лет. При сохранении этой пропорции большинство пенсионеров, которым пенсия будет назначаться впервые начиная с 2015 года, смогут увеличить размер трудовой пенсии с учетом страхового стажа.

3) изменение источников финансирования системы обязательного пенсионного страхования и создание условий для формирования пенсионных прав застрахованных лиц в необходимом объеме, предусматривающее:

Первое - увеличение тарифа страховых взносов, учитываемых на индивидуальных лицевых счетах граждан и определяющих объем приобретаемых пенсионных прав, с 14 процентных пунктов до 16;

Именно такой размер тарифа взносов, учитываемый на индивидуальном лицевом счете, за 30 лет уплаты взносов с учетом базовой составляющей страховой части трудовой пенсии и накопительной частью позволит достичь размера трудовой пенсии не менее 40% прежнего заработка, на который начисляются страховые взносы, в реальном выражении. Прежние заработки за соответствующий период переводятся в цены года назначения пенсии, и с их усредненной величиной сопоставляется размер назначаемой пенсии по старости.

Сегодня индивидуально учитываемые взносы в размере 14% уплачиваются в составе единого социального налога (20% на пенсионные цели). При этом с заработков сверх 280 тыс. руб. в год взносы уплачиваются в размере 5,5%, с заработка сверх 600 тыс. руб. в год не уплачиваются. Это означает, что за 30 лет уплаты взносов с учетом базовой части пенсии невозможно «заработать» право на пенсию по старости, выплачиваемую в среднем 19 лет, превышающую 32-34% прежнего заработка в пределах 280 тыс. руб. в год. Для заработков сверх 280 тыс. рублей - втрое меньший показатель замещения этих заработков будущей пенсией. Однако просто скорректировать ставку и границы взноса в составе налога недостаточно. Налог по своей природе является безвозмездным платежом. С объемом его уплаты невозможно связать выплаты по обязательному социальному страхованию, основным принципом которого является эквивалентность взносов и страховых выплат. В рамках налоговых платежей не может быть реализован принцип равенства прав застрахованных лиц и обязанностей страхователей, а также принцип достаточности взносов для предоставляемого страхового обеспечения. Поэтому предлагается восстановить страховой источник финансирования обязательного пенсионного страхования в качестве основного.

Второе - прекращение взимания страховых взносов с заработка, превышающего первый порог регрессии (в условиях 2008 года - 280 тыс. руб. в год, или около 135% среднемесячной начисленной заработной платы в стране), определение указанной величины в качестве предельного размера годового заработка, на который начисляются страховые взносы, и введение ежегодной индексации этого предельного размера в связи с ростом средней заработной платы. Заработок 82% работников не превышает 135% среднемесячной заработной платы в стране. При ежегодной индексации предела для начисления страховых взносов по росту средней заработной платы в системе обязательного социального страхования всегда будут полностью охватываться заработки 82% работников. Страхование утраты заработка остальных 18% работников в части, превышающей 135% среднего в стране, на случай утраты ими трудоспособности должна осуществляться за счет средств работодателя или работников вне рамок обязательного страхования - в системе негосударственного пенсионного обеспечения и в рамках иных формах добровольного страхования.

Третье - введение солидарной части тарифа страховых взносов, которая в совокупности со средствами Фонда национального благосостояния и трансфертами из федерального бюджета должна обеспечивать исполнение солидарных обязательств в системе обязательного пенсионного страхования, целевой источник финансирования которых в настоящее время отсутствует.

Четвертое - установление единого для всех организаций и работодателей тарифа страховых взносов, независимо от отраслевой принадлежности, а также установление переходного периода до 2015 года, в течение которого для организаций в сфере высоких технологий и сельского хозяйства, применяющих специальные режимы налогообложения или имеющих льготы по уплате ЕСН, часть увеличенного тарифа страховых взносов компенсируется за счет средств федерального бюджета, с поэтапным снижением размера компенсации .

Стоимость страхового года определяется как тариф, умноженный на минимальный размер оплаты труда и на 12 месяцев. Минимальный размер оплаты труда начиная с 01.01.2009 будет устанавливаться на уровне прожиточного минимума трудоспособного населения, как это предусмотрено в Трудовом кодексе Российской Федерации (4330 руб.). В 2010 году стоимость страхового года в системе обязательного пенсионного страхования составит около 16000 руб. Такой должна быть установлена годовая величина обязательного платежа в фиксированном размере для индивидуальных предпринимателей и приравненных к ним категорий самозанятых граждан (сегодня 150 руб. в месяц, или 1800 руб. в год). Для взносов страхователей эта мера будет носить страховочный характер, поскольку зарплата не может быть ниже минимального размера оплаты труда.

В сравнении с зарубежными странами тариф взносов на обязательное пенсионное страхование в размере 26% не является сколько-нибудь чрезмерным. Общий объем отчислений на все виды социального страхования в развитых европейских странах составляют 44-50%, при этом в среднем более 2/3 страхового тарифа приходится на работодателя, менее трети - на работников. В российских условиях вопрос об участии работников в формировании средств обязательного социального страхования ставить преждевременно. Для этого необходимо достижение, по крайней мере, европейского уровня оплаты труда (минимальный при полной занятости - свыше 1100 евро в пересчете на месяц (пересчет с почасового минимального норматива), средний - более 1500 евро в месяц). Кроме того, надо иметь ясные ответы, что даст система обязательного социального страхования сверх действующих норм, если работникам будет предложено участвовать в ее финансировании.

4) совершенствование накопительной составляющей пенсионной системы за счет:

- стимулирования добровольного формирования гражданами пенсионных накоплений в системе обязательного пенсионного страхования при софинансировании за счет средств Фонда национального благосостояния;

- введения механизмов, гарантирующих передачу в негосударственные пенсионные фонды и управляющие компании по выбору застрахованного лица сумм страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии, начисленных, но своевременно не уплаченных страхователем;

...