266

0, 3%

562

1, 3%

Как видно из структуры миграционного прироста, представленного в таблице 3, лишь незначительная доля приходится на международную миграцию, которая фактически приравнивается к миграции исключительно из стран СНГ. Основную часть миграционного прироста составляют так называемые «внутренние мигранты», переехавшие в Москву из других российских регионов. К сожалению, Мосгорстат приводит данные только за 2014 и 2015 годы, поэтому не удается проследить долгосрочную динамику. Однако на примере этих двух лет наблюдается тенденция снижения количества мигрантов из СНГ в два раза. Таким образом, несмотря на отмечаемую многими исследователями необходимость в мигрантах с демографической точки зрения, наблюдается обратная ситуация их снижения в структуре населения г. Москвы.

2.2 Мигранты и экономический рост

Большинство экспертов едины в отношении к миграции с экономической точки зрения в российских реалиях: она необходима для обеспечения стабильного экономического роста. См. например: Графова Л. Мигранты нужны. И точка // Миграция XXI. Марта - апрель 2011. № 2 (5). С.9 - 11; Спросили предпринимателей. Интервью с А.А. Лункиным // Миграция XXI. Июль 2010. № 1 . С.45 Ж. Зайончковская, признанный эксперт в области миграционных процессов в России, так выражает мнение экспертного сообщества: «Российские эксперты устали уже повторять, что без масштабной иммиграции у нашей страны нет будущего. Ну не сможем мы только своими силами обеспечить рост экономики, а значит, и рост уровня жизни, зарплат и пенсий. Мигранты составляют сегодня около 10% работников России, выполняя, в основном, самую непривлекательную для местного населения работу.» Зайончковская Ж. А в проигрыше окажется Россия // Миграция XXI век. Январь - февраль 2012. №1 (10). С. 8. URL: http://mirpal.org/files/files/migraciaXXI-10n-72dpi-60p.pdf

В своем фундаментальном исследовании М.Б. Денисенко и В.А. Козлов строят функциональные прогнозы относительно потенциального экономического роста в связи с показателем численности экономически активного населения. Они указывают на то, что «при сохранении сложившихся половозрастных коэффициентов численность экономически активного населения существенно сокращается к 2030 г. по всем сценариям (по среднему на 7, 3 млн, или на 9, 5%)» Денисенко М.Б., Козлов В.А. Демографические изменения, экономический рост и трудоая миграция в России // Развитие населения и демографическая политика. Памяти А.Я. Кваши. М.: Проспект, 2014. С. 283 (267 - 284). А миграция сдерживает снижения численности экономически активного населения, а также тормозит ускоренное старение населения. Вывод исследователей однозначен: «в условиях низкого роста производительности труда и отдачи от использованных ресурсов уже к 2020 г. потребность в услугах трудовых мигрантов составит более 9 млн, что поставит под сомнение саму модель экстенсивного развития экономики.» Там же, С. 284

Таким образом, одним из ключевых в оценке влияния миграции на экономическое развитие становится показатель численности экономически активного населения и доля мигрантов в трудоспособном возрасте. Под «трудоспособным населением понимается совокупность лиц в рабочем возрасте (в России 16-54 для женщин, 16-59 для мужчин), способных по своим психофизиологическим данным к участию в трудовом процессе. Трудоспособное население состоит из двух групп: экономически активного и экономически неактивного населения.» Трудоспособное население // Ekslovr.ru. URL: http://ekslovar.ru/slovar/t-/trudosposobnoe-naselenie.html В свою очередь экономически активное население включает в себя занятых и безработных, а экономически неактивное население включает в себя остальные группы населения, не входящие в состав рабочей силы (например, учащиеся и пенсионеры).

В начале 2000-х исследователями была зафиксирована тенденция увеличения доли мигрантов в общем объеме трудоспособного населения. Они составляли 30-40% населения г. Москвы в возрасте от 20 до 39 лет. Кроме того, отмечалось расширение возрастного спектра миграции для всех возрастных группы вплоть до 50-летних. А также наблюдалась тенденция на изменение гендерного состава мигрантов: если согласно переписи населения 1989 года мигрантами преимущественно являлись женщины, то по данным 2002 года существенно увеличилось количество мужчин. Зайончковская Ж., Мкртчян Н. Москва в условиях новой миграционной волны // Демоскоп Weekly. 14 - 27 сентября 2009. №389 - 390. URL: http://demoscope.ru/weekly/2009/0389/tema03.php

Тенденции начала 2000-х годов сохраняются и по сей день. В 2011 году доля мужчин от всех иностранных работников составляла 81%. По возрасту преобладает группа 18-29 лет, она составляет 37, 5%. На втором месте мигранты в возрасте 30-39 лет, удельных вес этой группы в общем объеме иностранных работников составляет 30%. Там же

Что же касается оценки общего количества трудовых мигрантов, то статистика очень фрагментарна. Так, по данным Департамента труда и занятости населения города Москвы «в 2008 году количество иностранной рабочей силы составляло 623 160 человек, а в 2010 уже всего 345 142» Информационно-справочный бюллетень "Трудовая миграция в городе Москве. 2008-2011 гг." // Департамент труда и занятости города Москвы. http://trud.mos.ru/presscenter/izdaniya_departamenta/bulletin_migr_web.pdf . В этом же бюллетене со ссылкой на ФМС приводится информация о том, что на 1 квартал 2011 года в Москве численность иностранных граждан, имеющих действующее разрешение на работу, составляла 180871 человек. Там же Согласно официальным статистическим данным о деятельности ФМС в Москве в 2014 было выдано 340 843 разрешения на работу, а за 11 месяцев 2015 года - всего 60 096. Нам не удалось обнаружить данных за 2012 и 2013 годы, однако такое резкое снижение количества выданных разрешений на работу в 2014 и 2015 годах свидетельствует о результате новой миграционной политики и реализации новых конкретных мер, направленных на сокращение количества внешних трудовых мигрантов.

Данная тенденция подтверждается и планомерным снижением размера квот на выдачу иностранным граждан разрешений на работу и приглашений на въезд (см. таблицу 4), а также опять же резким снижением данного показателя в сравнении 2014 и 2015 годов.

Таблица 4. Объем квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности в г. Москве В 2015 и 2016 году указана квота на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд и разрешений на работу. В данной таблице указаны утвержденные квоты на начало года, иногда они отличаются от последнего утвержденного распределения и размера квот. Размер квоты указан в соответствии со следующими документами: Приказ Минздравсоцразвития России № 1081н от 8 декабря 2010 «О распределении по субъектам Российской Федерации утвержденной Правительством Российской Федерации на 2011 год квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности». URL: http://www.fms.gov.ru/documents/other/item/2022; Приказ Минздравсоцразвития России от 30 ноября 2011№1435н «О распределении по субъектам Российской Федерации утвержденной Правительством Российской Федерации на 2011 год квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности». URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=139957; Приказ Минздравсоцразвития России от 30 ноября 2012 № 567н «О распределении по субъектам Российской Федерации утвержденной Правительством Российской Федерации на 2011 год квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности». URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=154554; Приказ Минтруда России №634н от 8 сентября 2014 г. «О внесении изменений в приложение к приказу Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 16 декабря 2013 № 740н «О распределении по субъектам Российской Федерации утвержденной Правительством Российской Федерации на 2014 год квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности». URL: http://www.rosmintrud.ru/docs/mintrud/orders/281; Приказ Минтруда России от 31.12.2014 N 1208н (ред. от 24.11.2015) "О распределении по субъектам Российской Федерации утвержденных Правительством Российской Федерации на 2015 год квот на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу и приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности". URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_174714/0fb1e79d429a5fe81beed869cca89df96080d910/

Распространена точка зрения, что высокий уровень этнической напряженности в Москве связан якобы с большим количеством иноэтничных мигрантов. Однако согласно переписи 2010 года русские составляют 86, 3% постоянного населения Москвы. В качестве наиболее многочисленных национальных групп в результате переписи были выделено несколько национальностей (см. рисунок 2).

Рисунок 2. Наиболее многочисленные национальности г. Москвы, согласно переписи 2010 График сделан на основе данных Всероссийской переписи населения 2010. URL: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/perepis2010/croc/perepis_itogi1612.htm

Важно отметить, что в официальных итогах переписи населения есть отдельный раздел относительно национального состава населения, а также отдельный раздел, посвященный продолжительности проживания в месте постоянного жительства. Однако «совместить» эти данные и посмотреть на национальный состав мигрантов не представляется возможным. Кроме того, различные социально-демографические характеристики - пол, возраст, источник средств к существованию - приводятся в разрезе различных национальных групп, а не групп населения, выделенных по критерию времени места жительства. Таким образом, данные переписи населения могут быть использованы в анализе миграционной ситуации лишь частично и будут отражать лишь некоторую тенденцию, а не реальную ситуацию. Например, если предположить, что большая часть азербайджанцев, узбеков и армян (именно они являются выходцами из стран СНГ из категории «наиболее многочисленных национальностей») все же являются мигрантами, то анализ поло-возрастной картины данных национальных групп в целом подтверждает тенденции, обозначенные Департаментов труда и занятости населения и ФМС.

Так, большая часть азербайджанцев, узбеков и армян - это мужчины в трудоспособном возрасте от 20 до 50 лет. Несколько иная картина наблюдается у армян: среди них больше пенсионеров и молодежи, что свидетельствует о том, что скорей всего формально они уже не являются мигрантами, представляя второе или третье поколение, что в свою очередь позволяет сделать вывод об пройденной адаптации и интеграции.

Рисунок 3. Распределение азербайджанцев, узбеков и армян по возрастным группам

Таблица 5. Процент людей в возрасте от 20 до 49 лет от общего объема данной национальной группы Так же

Таким образом, менее четверти жителей Москвы являются представителями других национальностей. Тем не менее, проблема этнической напряженности всегда остро стоит на повестке дня. См. например: Гроздья гнева. Рейтинг межэтнической напряженности в регионах России. Осень 2013 - весна 2014. URL: http://club-rf.ru/thegrapesofwrath/01/; Вербилович О., Галяпина В. Москвичи и мигранты не понимают друг друга // Экспертный сайт Высшей школы экономики. 11.03.14. URL: http://opec.ru/1672862.html; В.А. Сажина выделяет четыре причины сложившейся ситуации. Сажина В.А. Москва многонациональная: взгляд на улицу VS статистики // Государственное управление. Электронный вестник. 2015. Вып. № 50. C. 152 - 167.

Во-первых, это увеличение темпов инфляции за счет межрегиональной миграции. Также, как и выходцы из других стран, представители национальных российских республик, являются носителями другой культуры, которая зачастую также становится поводом для социальной напряженности и конфликтов.

Во-вторых, это «качество и полнота статистических данных о миграционных потоках в Москву». В открытом доступе отсутствует информация об этническом составе мигрантов. Кроме того, как уже отмечалось ранее, разнятся данные о количестве нелегальных мигрантов. Например, в декабре 2014 года мэр Москвы С.С. Собянин на совещании по поводу профилактики правонарушений озвучил цифру легальных мигрантов «около 900 тысяч», назвав ее, однако, «более-менее адекватной». Расширенное совещание по вопросам профилактики правонарушений в Москве. Стенограмма,

15.12.2014 // Портал Мэра и Правительства Москвы. URL: http://www.mos.ru/presscenter/transcripts/index.php?id_4=31245 А в 2013 году глава ФМС К. Ромодановский заявлял о наличии 3, 5 млн. гастарбайтеров в Москве. Фадеев Н. В Москве насчитали 3,5 миллиона мигрантов // Utro.ru. 23.10.2013. URL: http://www.utro.ru/articles/2013/10/23/1152019.shtml

В-третьих, «исключительно важную роль в формировании нового национального облика улиц города в сознании горожан играет фактор специфики занятости иностранных работников». Сажина В.А., Указ. соч., С. 157 Иными словами, структура занятости мигрантов такова, что всегда находятся «на виду» - торговля, сфера услуг. Частый контакт с иностранными работниками создает впечатление их постоянного присутствия во всех сферах занятости. В. Богдановский, отдельно говорит о сложности адаптации мигрантов, занятых в сельскохозяйственной отрасли, а также об агрессии со стороны местных жителей. Богдановский В. Мигранты превращаются в оккупантов // 27.12.2012. http://3rm.info/publications/31512-migranty-prevraschayutsya-v-okkupantov.html

Наконец, в-четвертых, фактором, способствующим ухудшению межнациональных отношений, является низкий уровень владения русским языком мигрантами. Плохое знание и самое главное незаинтересованность в изучении русского языка никак не способствует интеграции внешних мигрантов в российское общество.

Таким образом, проанализировав миграционную ситуацию в Москве с 2011 по 2015 год можно сделать следующие выводы:

· Мигранты играют позитивную роль в демографических процессах г. Москвы. В первую очередь она заключается в компенсации естественной убыли населения из-за высоких показателей уровня миграционного прироста, а также ввиду более высокого коэффициента рождаемости среди мигрантов. Кроме того, в силу того, что подавляющее число мигрантов - это молодые люди в возрасте от 18 до 29 лет, это обеспечивает «торможение» процессов старения населения города.

· По данным многочисленных исследований, успешное экономическое развитие на современном этапе нуждается в постоянном притоке внешней рабочей силы.

· Полиэтничный характер миграционных потоков (как внешних, так и внутри страны) создает дополнительные трудности для интеграции мигрантов принимающим обществом.

· Несмотря на демографическую и экономическую потребность в мигрантах, согласно официальным данным с 2011 года наблюдается планомерное снижение количества трудовых мигрантах, а также их резкое сокращение в 2015 году.

Следующая глава посвящена анализу непосредственно миграционной политики г. Москвы, который, на наш взгляд, позволит дать ответ на вопрос, с чем связано подобное несоответствие объективных факторов успешного социально-экономического развития, и конкретных мер, предпринимаемых руководством города.

Глава III. Миграционная политика г. Москвы

При анализе миграционной политики г. Москвы, на наш взгляд, целесообразнее всего будет использовать подход В.Я. Мукомеля, выделивший четыре компонента миграционной политики, а именно: законодательство, институциональный дизайн, инструменты реализации и финансирования. В данной главе предпринята попытка охарактеризовать объект исследования с точки зрения указанных параметров, а также сделать общие выводы уровня эффективности проводимой политики и ее дальнейших перспектив.

3.1 Нормативно-правовая база

При характеристике нормативно-правовой базы миграционной политики следует сначала кратко описать становление федеральной системы законодательства, так или иначе затрагивающего вопросы миграционной политики, выявить основные принципы, закрепленные на федеральном уровне, а затем приступить к рассмотрению регионального московского законодательства

Правовая основа миграционной политики в РФ начала складываться в 1992 году. Первым документом по проблемам миграции принято считать Постановление «О мерах по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам» Постановление Правительства РФ от 3 марта 1992 г. N 135 «О мерах по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам». Принятие этого постановления было обусловлено политической ситуацией, связанной с резко возросшим числом иммигрантов из-за распада СССР. Волох В.А. предлагает выделять семь этапов в развитии миграционной политики, начиная с 90-х годов. Волох В.А. Новая Россия: политика и управление миграционными процессами. М.: Бахрах-М, 2015. С. 37 - 70.

Первый период - 1991-1994 - характеризуется реакцией на возросшие миграционные потоки, выработкой основных принципов и инструментов государственного управления в данной сфере. Помимо указанного выше закона о беженцах, для решения той же задачи в декабре 1993 был утвержден Указ Президента «О мерах по введению иммиграционного контроля» Указ Президента РФ от 16.12.1993 N 2145 "О мерах по введению иммиграционного контроля". Согласно нему на границе создавались специальные пункты для осуществления иммиграционного контроля. Что касается заложения основ миграционной политики, то одним из основных шагов можно считать создание Федеральной миграционной службы в июне 1992. Указ Президента РФ от 14.06.1993 N 626 «О Федеральной миграционной службе России» По данному документу в качестве основных целей деятельности данного органа закреплялось …. На том же этапе был предпринят первый шаг в области регламентирования сферы иностранной рабочей силы: в декабре 1993 был утвержден указ Президента РФ «О привлечении и использовании в РФ иностранной рабочей силы»Указ президента РФ от 16.12.93 N 2146 "О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы". Данным указом и последовавшими за ним постановлениями устанавливались основные принципы взаимоотношений работодателя с иностранными рабочими, например, лицензирование деятельности и прочее.

Второй этап (1994 - 2000), по мнению В.Я. Волоха, характеризует «совершенствование и мультипликация задач миграционной политики» Волох В.А. Указ. соч., С. 38. Детальной проработке и дополнениям подверглось законодательство о вынужденных переселенцах: был принят целый комплекс законов, регламентирующих данную сферу. Волох В.А. Указ. соч., С. 195 Оттачивался механизм деятельности ФМС. Стоит отметить, что на некоторое время во время первой чеченской кампании оперативная группа ФМС «оказывала помощь населению в зоне межнационального конфликта», что изначально не входило в функционал данной службы.

На третьем этапе (2000 - 2002) происходит поиску лучшей институциональной формы реализации миграционной политики. В мае 2000 ФМС упраздняется в качестве самостоятельной структуры, а функции в сфере регулирования миграционных процессов были переданы Министерству по делам федерации. Указ Президента РФ от 17.05.2000 № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» В октябре 2001 данное министерство было расформировано Указ Президента РФ от 16.10.2001 № N 1230 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти", и вновь было создано ФМС, но уже в структуре МВД. Там же

Отнесение ФМС к силовой структуре предопределило дальнейший вектор их деятельности на четвертом этапе, продолжавшемся с 2002 по 2006 год. Указ Президента №232 от 23 февраля 2002 года закреплял функцию реализации миграционной политики в компетенции МВД. Поэтому в первую очередь деятельность ФМС на данном этапе была нацелена на решение задач обеспечения безопасности и борьбу с нелегальной миграцией. По мнению В.И. Мукомеля «негативные последствия передачи вопросов миграционной политики сказались сразу. Во-первых деятельность новой ФМС перестала быть транспарантной. Во-вторых, была утрачена преемственность в деятельности миграционной службы, резко снизилась квалификация ее работников: большинство государственных гражданских служащих, работавших в 1990-х годах и обладавших огромным опытом, не удалось удержать в новом ведомстве. В третьих, еще более осложнились отношения ведомства с организациями «третьего сектора». В-четвертых, оставляет желать лучшего сотрудничество с наукой.» Мукомель В.И. Миграционная политика России С. 135 Надо сказать, что, несмотря на последующее выделение ФМС в самостоятельную структуру, многие проблемы остались нерешенными до сих пор и довольно остро стоят на текущей повестке дня. В марте 2004 года ФМС превратились в отдельный федеральный орган исполнительной власти. Однако данная реформа носила своеобразный незавершенный характер, так как результатом стала ситуация, когда функции ФМС и МВД по вопросам реализации миграционной политики были поделены некорректно. Из МВД «ей были переданы правоприменительные функции, функции по контролю и надзору и функции по оказанию государственных услуг в сфере миграции. С другой стороны, вопросы разработки государственной миграционной политики, миграционного законодательства и координации деятельности органов исполнительной власти в сфере миграции населения остались полностью в компетенции МВД России.» Волох В.А. Указ. соч., С. 60 Миграционное законодательство на данном этапе было преимущественно посвящено ужесточению контроля нелегальной миграции.

Пятый этап - 2006 - 2009 - это стратегический поворот государства в оценке потенциала миграционных процессов. С 2006 года миграция в меньшей степени стала рассматриваться в качестве угрозы, а стала оцениваться как возможность и ресурс для развития. На этом фоне значительно расширилась и сфера компетенции ФМС. Указом Президента РФ от 21 марта 2007 года был увеличено количество задач, решаемых ФМС. Так, например, появились пункты о реализации общей стратегии государственной политики и совершенствовании нормативно-правового регулирования в установленной сфере. Указ Президента РФ от 21.03.2007 N 403 «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам государственного управления в области миграционной политики» Исполнение процедуры миграционного учета также возлагалось на ФМС законом 2006 года «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» ФЗ от 18.07.2006 N 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». Данный закон значительно упрощал процедуру регистрации мигрантов по месту пребывания. Ж. Зайончковская, отмечает, что, несмотря на то, что этот закон не решил всех проблем, тем не менее, предопределил две важные положительные тенденции. «После введения упрощенных правил подавляющее большинство мигрантов регистрируются, тогда как раньше это могла сделать примерно половина из них, да и то, в значительной части за взятки. Простые процедуры регистрации к тому же дали возможность определить количество мигрантов в стране.» Зайончковская Ж. Миграция в современной России // Российский совет по международным делам. 16.04.2013. URL: http://russiancouncil.ru/inner/?id_4=1714#top-content По оценке ФМС в результате либерализации законодательства объем нелегальной миграции снизился как минимум в 2 раза. Директор ФМС России Константин Ромодановский ответил на вопросы журналистов на пресс-конференции, проведенной в Международный день мигранта // Федеральная миграционная служба. Официальный сайт. 17.01.2008. URL: http://www.fms.gov.ru/press/speeches/item/6989/

Другим основополагающим нормативно-правовым актом стал закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» с внесенными в него изменениями. Федеральный закон от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" Он устранял правовые лакуны, имевшиеся на тот момент в сфере регулирования правового статуса иностранца; был введен механизм квотирования приглашений на въезд иностранцев с целью осуществления трудовой деятельности. Таким образом, основным следствием данного этапа реализации миграционной политики стал положительный эффект имплементации механизма «легализации мигрантов» в сфере борьбе с нелегальной миграцией.

Интересно, что в 2007 году, также на волне либерализации и «освобождении» из под руководства МВД, была предпринята одна из первых попыток выстраивания диалога с некоммерческим сектором и научным сообществом. Об этом свидетельствует принятие в 2007 году локального акта, регламентирующего деятельность нового подразделения в структуре ФМС - Научного совета. Положение о научном совете // Федеральная миграционная служба. Официальный сайт. URL: http://www.fms.gov.ru/about/coordinators/science/Polozhenie_o_Nauchnom_sovete_FMS_Rossii

Шестой этап - 2010 - 2011 - характеризуется более детальной «настройкой» инструментов миграционной политики. Наблюдается диверсификация политики в отношении различных групп мигрантов. Изменения июля 2010 года в закон «О правовом положении иностранных граждан…» значительно упростили процедуру найма высококвалифицированных работников, что было отражено в новой статье закона 13.2 «Особенности осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами - высококвалифицированными специалистами». Федеральный закон от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан… Для лиц, прибывших из стран, имеющих договор о безвизовом режиме, был введен институт патента. Патент определяется как документ, подтверждающий право иностранного гражданина на осуществление трудовой деятельности. Данная мера была также нацелена на легализацию мигрантов, а также на повышение открытости деятельности ФМС. Кроме того, благодаря активному внедрению системы патентов удалось значительно повысить поступления в региональные бюджеты.

В то время как чиновники ФМС говорят о снижении количества нелегальных мигрантов, а также улучшению правовых механизмов, ряд представителей некоммерческих организаций свидетельствует о высокой коррупциногенности «либерального миграционного законодательства». С. Ганнушкина выделяет несколько ключевых моментов. Во-первых, собственно механизм квотирования непрозрачен по своей сущности. «Удачливые работодатели набирают себе квоты в избыточном количестве и на следующий год начинают торговать ими, продавая уже рабочие места.» Среди других факторов, она выделяет спекуляцию работниками миграционных служб количеством израсходованных квот, отсутствие конкуренции между фирмами, участвующими в разделе квот. Во-вторых, система получения патента, позиционирующаяся как упрощенная, не всегда является таковой на самом деле. Что приводит к образованию множества фирм, нелегально торгующих всеми возможными документами (не только патентами), связанными с легализацией мигранта. Ганнушкина С. Коррупция в области миграции // Противодействие коррупции в миграционном нормотворчестве. М.: Мемориал, 2014. URL: http://refugee.memo.ru/C325678F00668DC3/$ID/E709EEECBEF1EF1344257CFA00699368

По мнению А. Моргуновой, российское миграционное законодательство в общем не выполняет функцию социального регулирования, а выступает механизмом социального исключения мигрантов, где нелегалы становятся удобным «выходом» из сложившейся ситуации. «Стабильные рабочие места, на которых действует трудовой мигрант, перестают быть нормой и становятся исключением и привилегией для избранных. … Постоянный пересмотр законов в пользу интересов лишь одной социальной группы, коррупция и непрозрачность миграционного процесса делают «нелегалов» более удобными для государственных органов в краткосрочной перспективе.» Моргунова А. Социальное исключение мигрантов из российского общества: законодательство и практики // Вестник общественного мнения. 30.06.2014. №1-2.

2012 год положил начало седьмому этапу. В мае 2012 года ФМС получила статус федерального ведомства под руководством Правительства РФ. Указ Президента РФ от 21.05.2012 N 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»; Подробнее см.: Винокурова Е., Штыкина А. ФМС получила портфель // 15.01.2013. Газета.ru. URL: http://www.gazeta.ru/politics/2013/01/15_a_4924633.shtml Спустя короткое время было принято новое Положение и ФМС. Постановление Правительства РФ от 13 июля 2012 г. N 711 «J вопросах федеральной миграционной службы». URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=188441;fld=134;from=170859-47;rnd=184768.0458203952293843;;ts=018476807189137674868107 Помимо установления структуры и штатной численности, самое главное, что, наконец, ФМС в полном объеме получила право формирования на основе анализа и прогнозирования миграционных процессов основных направления государственной политики в сфере миграции, а также разработке и осуществлению меры по реализации государственной политики в сфере миграции. Однако, определяющим событием данного этапа стало утверждение в июне 2012 года Концепции государственной миграционной политики до 2025 года. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_131046/ Данный документ, как видно из названия, предопределяет дальнейший вектор федеральной и региональной миграционной политики, поэтому стоит подробнее рассмотреть его основные тезисы.

Концепция призвана дать самый общий ответ на два главных вопроса: какова текущая ситуация в сфере регулирования миграционных процессов и что и как делать для преодоления текущего негативного положения дел. В разделе «Условия формирования и реализации…» декларируется основной принцип современной российской миграционной политики - необходимость в мигрантах социально-экономическом и демографическом развитии страны. Естественно, принятие одного документа, пусть и столь значимого в данной сфере, не отменяет общественной дискуссии о необходимости сохранения тренда на привлечение рабочих мигрантов, а также различных моделирований и прогнозирований относительно «оправданности» потребности в мигрантах. Важно подчеркнуть, что формулировка «играют значимую роль в развитии страны» отражает официальную позицию правительства и должна являться руководящем принципом в региональной политике.

В связи с этим принципом сформулированы и цели миграционной политики:

· Демографическая - «стабилизация и увеличение численности постоянного населения Российской Федерации»;

· Экономическая - «содействие обеспечению потребности экономики Российской Федерации в рабочей силе, модернизации, инновационном развитии и повышении конкурентоспособности ее отраслей»;

· «Контрольная» - «обеспечение национальной безопасности Российской Федерации, максимальная защищенность, комфортность и благополучие населения Российской Федерации»

Кроме того, во втором разделе перечислены проблемные зоны, которые должны лечь в основу основных направлений деятельности до 2025 года. Нами была предпринята попытка соотнести проблемы, поставленные в качестве ключевых авторами концепции, и направления деятельности, указанные в третьем разделе. Результаты представлены в таблице 6.

Таблица 6. Проблемы и направления деятельности, перечисленные в Концепции

С первых дней нахождения С. Собянина на посту мэра Москвы он делал заявления о том, что «необходимо разобраться с миграционной политикой столицы» Собянин потребовал ограничить приток мигрантов в Москву // vMoskve.eu. 19.10.2010. URL: http://vmoskve.eu/sobyanin-potreboval-ogranichit-pritok-migrantov-v-moskvu . Однако его принципиальная позиция по поводу необходимости привлечения или, наоборот, привлечения мигрантов не всегда была сформулирована им однозначно. Еще будучи претендентом на пост мэра он указывал на приоритет москвичей в трудоустройстве на работу перед мигрантами. Спустя месяц после назначения на должность мэра в ноябре 2010 он заявлял о необходимости «прекратить необоснованный приток иностранной рабочей силы в мегаполис» Там же. Речь тогда шла о нестыковки в данных относительно китайских мигрантов: якобы в том году «в Москву было «привлечено» 16, 8 тыс. граждан Китая, но с целью трудовой деятельности - только 8, 1 тыс.» Был взят курс на ограничение миграции и к 2013 соответствующая риторика значительно расширилась. «Легальная миграция - это внутрироссийская миграция, во-первых, и она самая большая.», в то время как нелегальная миграция была названа С. Собяниным «зеркальным отражением легальной по структуре» Миграция. Интервью А. Венедиктова с С. Собяниным // Эхо Москвы. 22.08.2013. URL: http://echo.msk.ru/programs/beseda/1131358-echo/ . В своих заявлениях 2013 года мэр столицы акцентировал внимание не на адаптационных и интеграционных мероприятиях, а на декларировании принципов моноязычности и монокультурности. «Я не считаю, что этих людей нужно просто так оставлять. Нам необходимы только те мигранты, которые знают русский язык, которые придерживаются адекватной нашим традициям культуре.» Временная трудовая миграция из стран СНГ должна превратится в сезонную, в для въезда мигрантов из СНГ должны быть введены всяческие ограничительные барьеры. Сергей Собянин решил, что Москва - всё-таки российский город // Концептуал. 30.05.2013. URL: http://xn--80ajoghfjyj0a.xn--p1ai/sergey-sobyanin-reshil-chto-moskva-vsyo-taki-rossiyskiy-gorod Кроме того, в интервью одной из московских газет он выразил негативное отношение к идее интеграции данной категории мигрантов в московское общество. Сергей Собянин решил, что Москва - всё-таки российский город // Newsland.ru. 30.05.2013. URL: http://newsland.com/news/detail/id/1186478/ Однако, к тому моменту, как реализация Концепции миграционной политики начала подходит ко второму этапу, связанному с наибольшим количеством мероприятий во исполнение, заложенных в ней принципов, поменялась и риторика С.С. Собянина. В январе 2015 он, подчеркивая положительные результаты от введения института патента, обратил внимание на увеличение поступлений в городскую казну и на то, что заработанные таким образом денежные средства пойдут на развитие города. Сергей Собянин решил, что Москва - всё-таки российский город // Аргументы и факты. 28.01.2015. URL: http://www.aif.ru/society/1434828 А уже в в октябре 2015 в духе Концепции и определенной ее экономической потребности в мигрантах, С. Собянин заявил о том, что «мигранты в Москве приносят больше дохода, чем проблем» Собянин рассказал о пользе мигрантов для Москвы // Газета.ru. 7.10.2015. URL: http://www.gazeta.ru/business/news/2015/10/07/n_7743203.shtml . На каких же принципах основывается современная миграционная политика г. Москвы и каков ее основной вектор?

Согласно ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся такие вопросы, связанные с пребыванием мигрантов, как «защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон», а также «координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и дества; социальная защита, включая социальное обеспечение» Конституция Российской Федерации. 12.12.1993.. Кроме того, по ст. 76 субъекты имеют право осуществлять собственное правовое регулирование. В связи с этим, зачастую складывается ситуация противоречия федерального и регионального законодательств. Ситуация осложняется еще и сложной историей всей российской правовой системы и ее кризиса 90-х годов. Тогда, как уже было сказано выше, федеральное законодательство в области миграционной политики лишь устанавливало общие принципы, которые не были четко реализуемы в связи с ослаблением федерализма. По оценке В.И. Мукомеля, Москва также вошла в число регионов, чья региональная миграционная политика шла вразрез с федеральной по ряду параметров. Мукомель В.И. Правовые основы и практика регулирования миграции в субъектах Федерации… Однако с усилением тенденции на централизацию власти, ситуация стала меняться и региональное законодательство консолидировалось с федеральным. Так, на уровне Москвы не было принято какой-то «своей» концепции миграционной политики или другого основополагающего стратегического документа в этой области. И вся нормативно-правовая база, лежащая в основе миграционной политики, состоит в постановлениях Правительства Москвы и внутренних документах УФМС, которое является основным исполнительным органом в данной сфере.

Следует обратить внимание и на другой важный инструмент регулирования миграционной политики. По мнению А.С. Прудникова, при переходе от административной к рыночной системе «широкое распространение получили проблемно ориентированные целевые программы как метод реализации задач комплексного характера с многофакторной и многофункциональной внутренней структурой». Прудников А.С. Государственно-правовые основы миграции населения в Российской Федерации. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012. С. 197 - 198. В Москве было принято несколько подобных программ, в рамках которых в числе прочего предусматривалось улучшение миграционной ситуации, однако носили они более комплексный характер.

В связи с этим необходимо более подробно рассмотреть институты, занимающиеся реализацией миграционной политики, а также используемый ими инструментарий.

Центральным органом в реализации миграционной политики г. Москвы является соответствующий территориальный орган ФМС, а именно Управление ФМС по г. Москве. «Особенность правового положения миграционных служб состоит в том, что они наряду со специальными функциями и функциями по контролю и надзору также, хоть и в ограниченном объеме, определяемом компетенцией, наделены нормотворческими и организационно-хозяйственными функциями.» Основным преимуществом централизации множества функций в одном органе является возможность оперативного решения возникающих проблем, а недостатком - конфликт интересов в ходе принятия того или иного решения. Редкоус В.М. Акимова С.А. Прудникова Т.А. Административно-правовой статус органов исполнительной власти. (На примере миграционных служб). М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2012. С. 106 По положению УФМС г. Москвы, оно осуществляет «функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции на территории города Москвы». Об основных направлениях и инструментах деятельности данного органа будет сказано отдельно. Что же касается внутренней структуры УФМС, то большая часть отделов, не связанных с обеспечением внутренней работы управления, связана именно с внешней миграцией, а именно: Отдел по вопросам гражданства, разрешений на временное проживание и видов на жительство, Отдел внешней трудовой миграции, Отдел по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев, Отдел оформления приглашений, Отдел миграционного учёта и оформления виз, Отдел организации иммиграционного контроля, Отдел противодействия незаконной миграции «Внуково», Отдел по административной практике, Отделение по работе с национальными сообществами, Специальное учреждение временного содержания иностранных граждан.

Стоит отметить также несколько структур, так или иначе затрагивающих миграционную тематику в своей деятельности.

Во-первых, это институты, занимающиеся вопросами национальной политики. Департамент межрегионального сотрудничества, национальной политики и связей с религиозными организациями занимался разработкой и реализацией политики в сфере межрегиональных связей, национальных отношений и взаимоотношений с религиозными объединениями. В марте 2015 произошло объединение данного Департамента с Комитетом по туризму и появилась новая структура, получившая название Департамент национальной политики, межрегиональных связей и туризма. Департамент национальной политики и комитет по туризму объединены в московском правительстве // Interfax.ru. 17.03.2015. URL: http://www.interfax.ru/moscow/430580 Приоритетом его деятельности стало развитие туристической отрасли в Москве. Деятельность же прежнего Департамента сократилась до двух подразделений: отдела национальной политики, основными задачами которого являются «является гармонизация межэтнических отношений, формирование гражданской солидарности, содействие сохранению национальных культур и традиций, поддержание межнациональной стабильности в московском сообществе, а также взаимодействие с национальными общественными объединениями города Москвы.» Отдел национальной политики // Департамент национальной политики, межрегиональных связей и туризма города Москвы. URL: http://welcome.mos.ru/deyatelnost/the-office-of-international-relations/ , а также Управления по связям с религиозными организациями, ориентированного на предотвращение конфликтов на религиозной почве.Управление по связям с религиозными организациями // Департамент национальной политики, межрегиональных связей и туризма города Москвы. URL: http://welcome.mos.ru/deyatelnost/of-the-department-for-relations-with-religious-organizations/ Данная реорганизация может свидетельствовать о снижении интереса московских властей к проблемам этнической и религиозной напряженности. Кроме того, помимо исполнительных органов власти действует также ряд институтов, осуществляющих консультативные функции. Совет по делам национальностей при Правительстве Москвы (ГБУ «Московский дом национальностей») является консультативным органом и по положению участвует в подготовке нормативно-правовых актов, связанных с национальной культурой, а также всячески содействует программам, нацеленным на поддержание этнокультурного разноообразия. Постановление Правительства Москвы от 16 июня 2009 г. N 570-ПП «О совете по делам национальностей при Правительстве Москвы». URL: http://www.mdn.ru/engine/documents/document7215.pdf В Общественной палате Москвы действует комиссия по делам национальностей, миграционной политике и религии и ее деятельность, прежде всего, связана с популяризацией ценностей межнационального мира. Комиссия по делам национальностей, миграционной политике и религии // Общественная палата города Москвы. URL: http://www.opmoscow.ru/about/comissions/komissiya-po-delam-natsionalnostey-migratsionnoy-p/ Как видно из пространной формулировки целей и задач этих институтов, вызывает вопрос реальное наполнение их деятельности.