Социология управления: мировой и российский опыт взаимодействия федерального центра и регионов

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОЦИОЛОГИЯ УПРАВЛЕНИЯ: МИРОВОЙ И РОССИЙСКИЙ ОПЫТ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЦЕНТРА И РЕГИОНОВ

Орланов Г.Б. к.филос.н., зав. кафедрой Академии труда и социальных отношений

федеральный центр регион государственный

Мировой опыт взаимодействия федерального центра и регионов в последние десятилетия связан с весьма успешным внедрением концепции «нового государственного менеджмента» (НГМ). НГМ начал свое движение с Великобритании при М. Тэтчер, затем получил распространение во многих других странах Запада и Востока. Успех НГМ пропорционален его возможностям отражать глубинные социальные сдвиги современного постиндустриального мира - глобализацию, формирование наднациональных институтов, укрепление гражданского общества и т.п.

НГМ существенно отличается от традиционно-бюрократической модели государственного управления, скроенной по меркам теории рациональной бюрократии М. Вебера. Ставка делается на (1) рыночные механизмы управления государственным сектором, (2) ориентацию госаппарата на достижение целей, а не соблюдение инструкций, (3) сокращение госаппарата и введение элементов конкуренции в госсекторе, (4) приватизацию госсобственности и децентрализацию власти, (5) ориентацию на потребителя (гражданин - клиент государственных структур), (6) передачу ряда функций общественным и коммерческим структурам, а также местному самоуправлению, (7) внимание госструктур к способам зарабатывания денег, а не к привычному распределению бюджетных средств и т.п. В плане взаимодействия с регионами особенно важна идея децентрализации власти и передачи ряда функций местному самоуправлению.

Следует отметить, что в последнее время усилилась критика нового государственного менеджмента за однобокий экономический подход, слабое внимание к этическим проблемам, в том числе и к вопросам этики государственных служащих, за преувеличение значимости квантитативных оценок работы госаппарата и т.п. Стратегическая линия критики в адрес НГМ связана с выявлением ограниченных возможностей формировать государственное управление по образу и подобию управления в бизнесе. В России попытки использования идей НГМ начались в 1990-х годах и носили фрагментарный характер. В начале 2000-х годов отдельные идеи НГМ начинают закрепляться в нормативных актах. Можно считать, что принятая в 2005 году Концепция административной реформы, окончательно превращает новый государственный менеджмент в неофициальную идеологию реорганизации национальной системы государственного управления.

Однако с самых первых шагов возникает контрпродуктивное напряжение, во многом сводящее к минимуму эффективность НГМ, - в том числе и по линии взаимодействия федерального центра с местными органами власти. Резко усиливается несовместимость традиционных (этика, поведение, культура государственных служащих) и новых вводимых ценностей государственной службы (экономичность, эффективность, результативность), что стало заметным и для внешних наблюдателей Samier E. Toward a Public Administration: The Infinite Web of History, values, and Authority in Administrative Mentalities // Halduskultuur. 2005. - Vol. 6. - P. 82. . Например, такие провозглашаемые критерии, как прозрачность, равные возможности при приеме на госслужбу, открытость соответствующей информации и т.п., противоречат рационально-технократическим критериям - эффективности, продуктивности, оперативному принятию решений. Этим же критериям противоречат и такие принципы «демократического блока», как необходимость процедуры согласования с гражданами тех или иных проектов и решений. Такие процедуры стоят дорого и отнимают много времени (как и вообще все демократические процедуры), особенно при традиционном иерархическом строении системы управления. Расширение свободы регионов часто оборачивается произволом и бесконтрольностью в действиях местных властей.

НГМ в развитых западных демократиях был запущен в более подготовленных условиях, что выражалось в лояльности граждан государству, уважении к правовым и административным решениям, в готовности к сотрудничеству с органами власти, способности отстаивать собственные права с помощью соответствующих институтов и т.п. Новый государственный менеджмент предполагает в менталитете всех субъектов управления и граждан страны развитый и детализированный фон понятий и практических навыков (знание как практическое умение), выработанных еще на базе более жестких и формализованных «веберовских» принципов устройства государственной власти. Важно, что НГМ опирается на достаточно прочную, развитую и уже привычную самостоятельность низовых местных структур управления, включая структуры гражданского общества.

В этом плане понятны мотивы критических оценок внедрения НГМ в переходных государствах. Некоторые авторы считают, что для государств переходного периода НГМ приносит больше вреда, чем пользы Drechsler W. The Rise and Demise of the New public Management // Post-Autistic Economics Review. 2005. - 14 September, vol. 33. - P. 101., а наиболее приемлемым вариантом было бы использование неовеберовской модели с акцентом на устойчивых и упорядоченных («негибких») элементах государственных структур Pollit C., Bouckart G. Public Management Reform. A Comparative Analysis (2^nd edn). - Oxford: Oxford University Press, 2004. - P. 99. . Стремление перескочить естественные фазы развития приводит к своеобразному колебанию государственного управления: от стремления предоставить больше свободы субъектам федерации к ограничению этой свободы через укрепление «вертикали власти», а затем вновь к снятию ряда ограничений (например, возврат к выборам губернаторов).

Вероятно, будут возникать еще более значительные колебания в связи с введением в мировую практику того обновленного подхода к государственному управлению, который стали обозначать термином «Good Governance». «Хорошее управление» в сравнении с НГМ резко усиливает акценты на совместной работе граждан и власти (Participatory), на консенсусе (Consensus Oriented) и подотчетности власти гражданам (Accountability), что в обобщенном виде в документах ООН обозначается как Democratic Governance. Но все же НГМ, даже в частичном исполнении, открывает возможности для более продуктивного взаимодействия федерального центра и регионов в России. Это показывают примеры отдельных субъектов федерации, в частности, - Пермского края См., например: Красильников Д.Г., Троицкая Е.А. Практика использования основных инструментов NPM в Пермском крае // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2011. - С. 74-84.. Своеобразным парадоксом оказывается то, что рассогласования федеративных, административных и бюджетных «фрагментов» реформ позволяют регионам выстраивать относительно самостоятельную схему административного управления, в той или иной степени ориентированную на потребителя управленческих услуг, конкуренцию различных звеньев управления, передачу ряда функций самоуправляемым структурам и т.п. Ключевым моментом любой модели оптимального управления на региональном уровне оказывается умение найти баланс интересов основных социальных акторов - государства, бизнеса, населения. Этому мешает институциональная неразвитость рынка и гражданского общества. Но как раз более широкий простор управленческих взаимоотношений центра и регионов создают возможности быстрого развития и рынка, и гражданского общества. Главное - не гасить местную инициативу в попытках вводить стихию социальной жизни в границы порядка. Наоборот, задачу государственного управления следует видеть в том, чтобы обеспечить максимальную свободу «неравновесности» статистических отклонений, которые могут вести к более высокой динамике социального развития и самостоятельному (без государственного вмешательства) решению местных вопросов в интересах населения.

Подобная задача особенно сложна в условиях России. Радикальные реформы местного самоуправления в 1990-х годах, базирующиеся на Конституции России 1993 г., дали определенный позитивный результат, но не привели к сбалансированности центральной и местной власти. В 2000-е годы укрепился централизованный контроль над органами местного самоуправления. Но при этом местное самоуправление оказалось встроенным элементом (нижним этажом) вертикали власти без финансовой самостоятельности и экономических ресурсов. Местная автономия и демократия на исходном (по месту жительства) уровне своего действия оказались свернутыми в отличие от многих других стран, сумевших найти баланс государственного управления и самоуправления.

Например, в Канаде с ее, вероятно, самой сложной и запутанной системой взаимоотношений государственного управления и местного самоуправления новая Конституция отдает провинциям (их численность - 10) законодательные полномочия по регулированию деятельности местных органов самоуправления. Это, конечно, приводит к «хаосу» законодательных актов и образованию уникальных систем органов местного самоуправления. Но федеральное правительство обеспечивает единство управления через систему финансовых дотаций и финансового контроля, через косвенное влияние на провинциальное законодательство, через судебную систему, принимающую решения по возникающим противоречиям в законах, актах, компетенциях разных органов и т.п.

В целом, Канада имеет достаточно надежный механизм, обеспечивающий взаимодействие всех уровней власти с сохранением определенной унификации и централизации государственного управления, что предотвращает превращение страны в конгломерат удельных княжеств. С другой стороны, обеспечивается максимальная автономия местного самоуправления, что большинством исследователей и практиков рассматривается как тот стержневой элемент демократии (в смысле обучения граждан народовластию), отсутствие которого не позволяет причислять страну к демократическим государствам.

В контексте опыта других стран понятно, почему так называемые транзитные государства, например Казахстан, признавая местное самоуправление в стране одним из наименее развитых институтов гражданского общества, стремятся к нахождению своего специфического баланса государственного управления и местного самоуправления и делают ставку на поэтапное формирование разнообразных самостоятельных «низовых» структур.

В Швеции, в отличие от Канады, более прозрачная и унифицированная система взаимоотношений уровней управления: государственного, регионального и местного. Местный уровень - это 288 коммун, на которые возложен основной объем решений местного значения. Право принятия всех решений в коммуне принадлежит совету избранных ею представителей. Вопросы принципиального и общего значения решаются муниципальным собранием. Каждый орган самоуправления имеет свой формируемый им самим исполнительный орган. Органы местного самоуправления имеют право взимать с плательщиков собственные налоги.

Предоставляя широкие полномочия органам самоуправления, шведское законодательство жестко ограничивает возможности злоупотреблений. В частности, запрещено продавать муниципальную собственность для обеспечения текущих расходов, отдавать собственность в залог или брать займы для административных трат. Определен короткий срок полномочий выборных лиц и закреплено право муниципального собрания освобождать их от выполнения обязанностей. Осуществляется постоянное наблюдение со стороны государственных отраслевых ведомств, замечания которых, однако, носят рекомендательный характер. Решения муниципальных собраний могут быть отменены административным судом на основании обращений жителей и др.

Кроме того, часть доходов муниципальных образований (до 15%) составляют государственные трансферты. Существуют общие и целевые дотации, которые направлены на выравнивание доходов разных муниципальных образований в зависимости от географических, социальных демографических и других факторов.

Особо следует отметить одно существенное отличие (в частности, от России) в разграничении полномочий центра и местной власти. Например, в Канаде законодательно введены ограничения только на полномочия государственных органов, к ведению которых относятся вопросы строительства дорог, организации центров занятости, охрана общественного порядка и т.п. Любые другие вопросы относятся к сфере ответственности местных органов власти. В России же, наоборот, законодательно устанавливается перечень вопросов, относящихся к ведению местных органов. Масса других вопросов по умолчанию остаются в ведении государственной власти, предполагая вмешательство в местные дела, фактически, по принципу «ручного управления» сверху. Но поскольку для «ручного управления» физически доступно сравнительно небольшое количество вопросов, огромная масса местных решений попадает в «зону торможения», в т.ч. и тех решений, которые необходимы для успеха реформ, проводимых самими федеральными структурами. Возникает своеобразный замкнутый круг, выход их которого пока плохо просматривается: центральная власть по определению должна опираться на инициативу местных решений, однако принятие местных решений часто требует такого множества разрешительных санкций «сверху», которое явно превосходит возможности центральных органов.

Россия нуждается в укреплении местной автономии. Для этого должны быть предприняты консолидированные усилия как со стороны государственной власти, так и со стороны местных органов самоуправления, бизнеса и заинтересованных групп населения. Для России не может быть эффективного пути развития вне расширения, прежде всего, экономической свободы местных автономий, обеспечивающих конструктивное решение огромного числа задач развития на принципах самоорганизации без вмешательства государства.

Размещено на Allbest.ru