Критерії оцінки ефективності соціальної політики: від теорії до практики

Размещено на http://www.allbest.ru/

Критерії оцінки ефективності соціальної політики: від теорії до практики

В.Л. Погрібна

О.В. Волянська

Анотації

У статті аналізуються сучасні західні теорії ефективності соціальної політики та її критерії, досліджуються вихідні положення кожної теорії, механізми вимірювання ефективності та недоліки. Доводиться, що єдиного підходу до визначення ефективності соціальної політики на сьогодні немає, проте існує безліч теорій, кожна з яких пропонує свої індикатори вимірювання, і вибір теорії залежить від цілей, що їх переслідує дослідник.

Ключові слова: критерії організаційної ефективності, системний підхід до аналізу критеріїв ефективності, інтегративний підхід до визначення критеріїв ефективності, теорія ефективності як досягнення цілей, концепція конкуруючих цінностей.

КРИТЕРИИ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ: ОТ ТЕОРИИ К ПРАКТИКЕ

Погребная В.Л., Волянская Е.В.

В статье анализируются современные западные теории эффективности социальной политики и ее критерии, исследуются исходные положения каждой теории, механизмы измерения эффективности и недостатки. Доказывается, что единого подхода к определению эффективности социальной политики на сегодняшний день нет, однако существует множество теорий, каждая из которых предлагает свои индикаторы измерения, и выбор теории зависит от целей, которые преследует исследователь.

Ключевые слова: критерии организационной эффективности, системный подход к анализу критериев эффективности, интегративный подход к определению критериев эффективности, теория эффективности как достижения целей, концепция конкурирующих ценностей.

CRITERIA OF ESTIMATION OF EFFICIENCY OF SOCIAL POLITICS: FROM A THEORY TO PRACTICE

Pogribna V. L., Volyanska O. V.

In the article the modern western theories of efficiency of social politics and her criteria are analysed, initial positions of every theory, mechanisms of measuring of efficiency and defects, are investigated. Proved, that the single going near determination of efficiency of social politics for today is not present, however there is a great number of theories, each of that offers the indicators of measuring, and the choice of theory depends on aims that is pursued by a researcher.

Key words: criteria of organizational efficiency, approach of the systems to the analysis of criteria of efficiency, integrative going near determination of criteria of efficiency, theory of efficiency as achievements of aims, conception of competitive values.

Актуальність проблеми. Останні події в Україні виявили, що наше суспільство стикнулося з низкою проблем не лише економічного характеру, зростанням корупції і політичною кризою. Свою неефективність наочно продемонструвала соціальна політика держави, яка є найчутливішим індикатором "самопочуття" нації. Тому поза увагою науковців не можуть залишатися питання визначення критеріїв оцінки ефективності соціальної політики.

Виклад основного матеріалу. Складність цієї проблеми обумовлена специфікою такого виду діяльності, оскільки вона може розглядатися як неприбуткова. В такому сенсі варто звернутися до наукових розробок Р. Ентоні та Д. Янга, які звертають увагу на те, що при оцінці соціальних проектів (програм) не можна безпосередньо визначити співвідношення між вкладанням коштів і отриманим результатом; ускладнюється процес прийняття рішень, оскільки немає єдиного критерію оцінки правильності прийнятого рішення, а рішення приймається на основі системи ціннісних показників. До того ж оцінка ефективності соціального проекту (програми) ускладнюється неможливістю вимірювання результату прибутком, який він приносить [1]. соціальний політика показник

Отже, для аналізу соціальної політики необхідно шукати інші показники та критерії ефективності.

Дослідники визначають поняття ефективності головним в організаційній теорії, але зазначають, що немає єдиного погляду на те, що означає організаційна ефективність.

На ранніх етапах розгляду проблеми ефективності (50-ті рр. ХХ ст.) вона визначалась як ступінь досягнення організацією своїх цілей. Але виникають питання: яких цілей; короткотривалих чи довготривалих; цілей-місій чи актуальних?

У 60-ті та ранні 70-ті рр. минулого століття почався справжній бум щодо визначення ефективності. Аналіз цих робіт привів до визначення тридцяти різних критеріїв (табл. 1), і всі вони, за задумом авторів, вимірюють "організаційну" ефективність.

Таблиця 1

Критерії оцінки ефективності діяльності

Немає сумніву, що більшість критеріїв у таблиці - це різновиди критеріїв, що стосуються оцінки діяльності організації. Вони відображають різні інтереси осіб, що проводять оцінювання. Таким чином, зібрані в таблиці критерії для визначення ефективності більше говорять про особу, яка робить оцінку, ніж про об'єкт оцінювання. Дж. Кемпбел - дослідник, який склав цю таблицю - дійшов висновку, що, оскільки організація може бути ефективною або неефективною на основі множини різноманітних критеріїв, які можуть бути відносно незалежними, організаційна ефективність не має операціонального визначення [2].

Переконання, що ефективність не піддається повноцінному науковому визначенню, було значно поширеним у ті часи. У більш пізній літературі з цієї проблеми з'являються спроби визначити це поняття. Крім того, з практичної точки зору кожен дослідник може використовувати певне операціональне визначення ефективності. На рівні теорії дослідники і зараз не дійшли консенсусу щодо цих проблем, проте всі вони погоджуються, що ефективність вимагає множини критеріїв, що досягнення різних цілей діяльності повинно оцінюватися за різними критеріями, і що, в кінцевому підсумку, ефективність має розглядатися як засоби (процес), так і результати (вихід) діяльності.

Дати однозначну відповідь на питання, чи є соціальна політика держави ефективною, дуже складно. Ефективність соціального проекту (програми) - це складний конструкт, а тому одновимірна модель "не спрацьовує". Більше того, соціальна політика, або будь-яка соціальна програма, може бути оцінена як ефективна чи неефективна залежно від критеріїв, що використовуються дослідником. Без теоретичної моделі неможна довести, що один соціальний проект є більш ефективним, ніж інший, або що певні індикатори вимірюють саме ефективність. Тому звернемось до аналізу найбільш затребуваних науковою спільнотою теорій вимірювання ефективності.

Теорія ефективності як досягнення цілей. Соціальна політика, за визначенням, проводиться задля досягнення цілей (або цілі). Тому одна з найпоширеніших теорій щодо визначення ефективності - через критерій досягнення цілей, тобто більша увага приділяється результатові, аніж засобам його досягнення. Мета діяльності - це бажаний стан справ, якого прагне досягти суб'єкт діяльності. Система діє ефективно, якщо її діяльність спрямована на досягнення цілей, і результати її діяльності є реалізацією цих цілей.

Вихідні положення. Система розглядається як раціональна, доцільно діюча структура. Але при такому підході до визначення ефективності мета повинна відповідати деяким вимогам, щоб бути виміряною: 1) вона має бути досяжною; 2) має бути чітко визначена і зрозуміла членам системи; 3) бути досить малою (в кількісному вираженні), щоб була можливість нею управляти; 4) повинні бути узгодженими всі цілі діяльності системи; 5) просування до досягнення цілей має бути вимірюваним.

Механізм вимірювання ефективності. Цей підхід до визначення ефективності соціальної політики є найбільш придатним при аналізі результатів соціальних проектів та програм. Виробляються різноманітні і вимірювані цілі. Умови, за яких вони досягаються, визначені. Ступінь досягнення кожної цілі також визначений. Реальний процес виконання завдання (цілі) вимірюється і порівнюється з метою.

Недоліки підходу. Цей підхід, на нашу думку, пов'язаний з великою кількістю проблем, які ставлять під сумнів його безумовну доцільність. При операціоналізації цілей соціальної політики слід поставити питання: чиї це цілі - законодавчої влади; виконавчої; народу? Дуже часто акцент робиться на дослідження цілей, як їх бачать управлінці, і мало уваги приділяється тому, якими цілями керуються у своєму житті пересічні громадяни й інші учасники соціального процесу.

Часто офіційно декларовані цілі і реальні цілі не збігаються, офіційні цілі в більшості випадків формулюються як соціально бажані. Як правило, такі цілі пристосовані для виправдання проведення тих чи інших соціальних програм, а не для управління соціальним процесом.

Актуальні та перспективні цілі соціальної політики також значно відрізняються. Які з них обирати критеріями ефективності?

Те, що соціальна політика держави переслідує багато цілей, також ускладнює ситуацію. Цілі можуть конкурувати одна з іншою, конфліктувати. Якщо ж застосувати такі формулювання цілей, які б узгоджували їх, то це може дати різним соціальним і політичним силам можливість їх інтерпретувати на свою користь.

По суті, цілі динамічні, а модель вимірювання ефективності як досягнення цілі більше спрямована на статичний аспект.

Системний підхід до аналізу критеріїв ефективності. Цілі акцентують увагу на результатах. Але соціальну політику слід оцінювати не за її здатністю вилучити ресурси, а за можливістю перетворити їх, випустити відповідну "продукцію", підтримуючи стабільність і баланс у державі. Тому інший підхід до організаційної ефективності - системний підхід. Як зазначають представники цього підходу Е. Яхтмен і С. Сішор [3], досягнення цілей при такому підході не ігнорується, а є лише одним з елементів у комплексі критеріїв. Системний підхід акцентує увагу на критеріях, які підвищують здатність системи до тривалого існування, тобто засвоювати ресурси, підтримувати себе як соціальний організм безупинно взаємодіяти з навколишнім середовищем. Отже, наголос робиться не стільки на кінцевих результатах, скільки на засобах їх досягнення. Таке визначення ефективності акцентує увагу на довготривалому процесі реалізації соціальних проектів чи програм і критерієм ефективності стає здатність останніх досягти результату шляхом "оволодіння ресурсами".

Вихідні положення. Соціальна політика складається із взаємозалежних напрямів. Якщо якийсь із них працює погано, це вплине на діяльність усієї системи.

Механізм вимірювання ефективності. Системний підхід визначає ефективність за такими чинниками:

- взаємоузгодженість основних напрямів соціальної політики з іншими видами політики (економічної, демографічної, національної тощо);

- гнучкість щодо сприймання змін соціального середовища;

- несуперечливість основних напрямів соціальної політики, а також окремих проектів та програм;

- рентабельність трансформації "ресурсів" у "продукцію", тобто затрат і результатів;

- відповідні зміни ціннісних орієнтацій громадян, їхня задоволеність результатами реалізації соціальних проектів чи програм.

Недоліки підходу. Може виникнути запитання: чи є взагалі засоби такими важливими для визначення ефективності, чи не є головним для соціальної політики досягнення цілей, а яким шляхом - не так важливо?

Приділення занадто великої уваги процесу може призвести до недооцінки результатів. Коли соціальний проект чи програма розглядається з точки зору успішності процесу реалізації заходів, не враховуються інші їх завдання.

Інтегративний підхід до визначення критеріїв ефективності. Він поєднує переваги теорії ефективності як досягнення цілей і системного підходу. Якщо перший підхід використовує результуючі цілі, то другий розглядає засоби досягнення цілей. Річард Стірз [4] вважає, що ці два підходи - досягнення цілей і системний підхід - є взаємодоповнюючими, і пропонує об'єднати ці підходи в один.

Вихідні положення. Процес реалізації соціальної політики визначений її цілями. А системний підхід розглядає ці цілі як динамічні утворення, що змінюються з часом. Крім того, досягнення короткотривалих цілей надає політиці нових ресурсів для досягнення інших цілей. Тому системний підхід виявляє циклічний характер цілей. Необхідно враховувати додаткові характеристики, пов'язані з метою та ресурсами, - час, рівень розвитку соціальних зв'язків у суспільстві, взаємодію з іншими соціальними програмами тощо.

Успіх соціального проекту, програми чи політики в цілому може бути коротко-, середньо- і довготривалим. Індикаторами короткотривалої ефективності є вирішення поточних завдань, як-то, наприклад, працевлаштування тих, хто того потребує, проведення конкретних заходів щодо організації дозвілля молоді, надання пільгових кредитів молодим сім'ям з дітьми тощо. Критерії успіху середньої тривалості - підвищення рівня адаптивності і розвиток структури надання соціальних послуг, розробка додаткових (спрямовуючих та уточнюючих) соціальних програм тощо. Довготривалий успіх - прийняття відповідних законів і зміни у суспільній свідомості.

Критерії ефективності не залишаються сталими. Роберт Квін та Кім Камерон [3] висловили гіпотезу, що критерії ефективності системи повинні змінюватися зі зміною її життєвих циклів. На ранньому етапі гнучкість і накопичення ресурсів (часу, людських, матеріальних) є головними критеріями вимірювання ефективності системи. У процесі її розвитку головними критеріями стають стабільність, узгодженість цілей, продуктивність та рентабельність. Метою ефективної соціальної політики є, швидше, ставати ефективною, ніж бути ефективною.

Ефективність соціальної політики може оцінюватись на рівні різних соціальних груп, відповідно, і критерії для вимірювання її ефективності для них різні: так, наприклад, для законодавців критерієм ефективності соціальної політики може вважатися громадська думка щодо їх діяльності і кількість голосів на наступних виборах, а для молоді - кількість створених на ринку праці робочих місць.

Не викликає сумніву також той факт, що критерії ефективності завжди відображають цінності тих, хто її оцінює, чи то пересічні громадяни, журналісти, політики чи то науковці. Кожна з цих груп висуває різні критерії ефективності. Так, наприклад, представники виконавчої влади наголошують на структурних та бюрократичних елементах оцінювання ефективності, тобто факторах, що знаходяться в їхньому відомі, науковці основну увагу фокусують на процесуальних індикаторах ефективності, а політики - на результатах діяльності.

Отже, головним висновком на підставі всього сказаного можна вважати неможливість вимірювання організаційної ефективності на основі лише одного критерію. Тому найкращою моделлю для вибору критеріїв ефективності, на нашу думку, є відома теорія Т Парсонса: життєздатність соціальної системи залежить від успішності виконання нею чотирьох функцій, які можуть вважатися цілями її діяльності. Усі соціальні системи, в тому числі і соціальна політика, повинні вирішувати чотири функціональні проблеми: адаптації, досягнення цілей, інтеграції та підтримання цінностей. Тому і критерії їх ефективності повинні визначатися з огляду на це. До таких комплексних критеріїв доцільно відносити: ступінь узгодженості основних напрямів соціальної політики з іншими елементами соціального життя; внутрішня її несуперечливість; позитивність наслідків реалізації соціальної політики для всіх соціальних груп населення (мова йде про ті з них, що не мають асоціальної спрямованості); якісний рівень системи соціального захисту громадян; задоволеність громадян рівнем своєї соціальної захищеності; закріплення в суспільній свідомості соціально схвалюваної системи цінностей.

Ці висновки тісно пов'язані і перегукуються з інтегруючою теорією Кемпбела та Робінса [2; 4]. Вона також ґрунтується на визначенні чотирьох функцій соціальної системи як її оперативних цілей. За кожною з чотирьох функцій визначено специфічні індикатори, враховано часовий вимір, соціальну групу і зовнішні сили, що впливають на діяльність системи (табл. 2).

Механізм вимірювання ефективності. Дослідник, який використовує цю модель при вивченні організаційної ефективності, повинен дотримуватись такої процедури. Перший крок: визначити, на якому рівні здійснюватиметься аналіз (третя графа таблиці). Другий крок: визначити часовий критерій. Третій крок: обрати критерії вимірювання ефективності. До критеріїв вимірювання ефективності слід включити індикатори з кожного рівня аналізу.

Таблиця 2

Виміри, індикатори та перспективи вимірювання організаційної ефективності

Недоліки підходу. Велика кількість застосовуваних критеріїв призводить до неоднозначності у визначенні ефективності діяльності.

Концепція конкуруючих цінностей. Це - інтегруюча точка зору. Такий підхід ґрунтується на тому, що критерії оцінки ефективності - повернення інвестицій, розвиток ринку, введення нових технологій, безпека праці тощо - залежать від того, хто ви є і які інтереси ви представляєте. Зрозуміло, що політики, споживачі послуг, недержавні організації, учасники соціальних проектів (програм), журналісти, науковці розуміють і інтерпретують ефективність по-різному, оскільки мають різні стандарти оцінювання. І оцінка, яку вони дають, більше говорить про цінності того, хто оцінює, ніж про реальну ефективність соціальної політики.

Вихідні положення. Немає найкращого критерію оцінки ефективності соціальної політики. Майже неможливо визначити єдину мету, щодо якої всі зацікавлені сторони дійдуть згоди. Концепція ефективності є суб'єктивною, і цілі, обрані оцінюючою особою, ґрунтуються на її власних цінностях і інтересах.

Механізм вимірювання ефективності. У табл. 1 з переліку критеріїв оцінки ефективності можна виділити три головні групи цінностей.

Перша група - від гнучкості до контролю. Це два виміри структури системи. Гнучкість включає інновації, адаптацію і зміни. Контроль - стабільність, порядок і передбачуваність.

Друга група критеріїв має справу з тим, що є домінуючим при визначенні ефективності: добробут і розвиток окремих соціальних груп чи добробут і розвиток суспільства в цілому.

Третя група цінностей стосується співвідношення цілей і результатів. Перше поняття стосується процесу виконання завдання і розраховане на тривалий час, а друге - кінцевого результату і короткочасну перспективу (це протиставлення двох перших підходів).

На ґрунті цих трьох вимірів можна зробити таку класифікацію критеріїв ефективності соціальної політики (табл. 3).

Таблиця 3

Типологія критеріїв ефективності

Ці шість типів об'єднуються в чотири моделі ефективності.

Типи ЛГЗ та ЛГР об'єднуються в модель людських відносин, яка акцентує увагу на людях і гнучкості. Ця модель буде визначати ефективність у поняттях безконфліктності (як засобі) і плідного виконання соціальних функцій (як результаті).

Модель відкритої системи включає такі виміри, як СГЗ та СГР. Ефективність цієї моделі визначається в термінах гнучкості (як засіб) та здатності освоювати ресурси (результат).

Модель раціонального досягнення цілей включає СКЗ- та СГР-виміри. Існування визначених планів та цілей (як засоби) та високої продуктивності та рентабельності (результати) - критерії визначення ефективності в цьому випадку.

І, нарешті, ЛКЗ та ЛКР формують внутрішню процесуальну модель, яка робить акцент на людях і контролі, і виділяє адекватне розповсюдження інформації (засіб) та стабільність і порядок (результат) як критерії визначення ефективності.

Механізм вимірювання. Спочатку оцінювач визначає головні впливові сили оточення (як у попередньому підході). Далі підраховує важливість кожної детермінанти. Це нелегко виконати, бо вимагає від нього поставити себе на місце кожного із суб'єктів соціальної політики, або провести інтерв'ю з членами кожної з відповідних соціальних груп. За сумою відповідей можна визначити, наскільки ефективною є політика (проект, програма) за певною сукупністю параметрів.

Важливою детермінантою вибору того, на яку з моделей ефективності слід орієнтуватись, є етап розвитку системи в її життєвому циклі.

Недоліки підходу. Цей підхід акцентує увагу на тому, як добре діє система за вказаними критеріями, але нічого не каже про те, які критерії акцентуються об'єктами та суб'єктами соціальної політики. Цікавим є зв'язок визначення ефективності з життєвими циклами системи, але це ще потрібно перевірити.

Висновки. Кожна з цих моделей може бути застосована на практиці. Але за яких умов? Ми пропонуємо об'єднати всі підходи, визначаючи, що використовувати при визначенні ефективності, і якими є умови успішного застосування моделі (табл. 4)

Таблиця 4

Застосування підходів до визначення ефективності

Таким чином, найбільш вдалим, на нашу думку, є визначення ефективності соціальної політики як ступеня досягнення короткотривалих (результати) та довготривалих (засоби) її цілей, вибір яких відображає узгодженість інтересів головних впливових сил суспільства та окремих соціальних груп і індивідів, що виступають об'єктами та суб'єктами соціальної політики.

Отже, єдиного підходу до визначення ефективності соціальної політики на сьогодні немає, проте існує множина теорій, кожна з яких пропонує свої індикатори вимірювання останньої, і вибір теорії залежить від цілей, що їх переслідує дослідник. Необхідно враховувати умови, за яких певна теорія буде найбільш прийнятною. Але в основному це лише гіпотетичні теорії, що потребують подальшої перевірки на практиці.

Література

1. Anthony Robert N. Management control in onprofit organizatios / Robert N. Anthony, David W. Young. - 4 ed. - Homewood, Ill. : Irwin, 1988.

2. Саmрbеll Jоhn Р. Оп the nature of organizational Efectiveness in P. S. Goodman, J. M. Pennings and Associates eds, New Perspectives on Organizational Effectiveness / Jоhn Р. СатрЬеП. - San Francisco : Jossey-Bass, 1977.

3. Ноу Wауnе К. Еducation Administration: theory, research and practice / Wауnе К. Ноу, Сесії G. М^ке 1. - 3 ed. - N.Y. etc. : McGraw-Hill, 1987.

4. Rоbіns Stephen. Organisation Theory in Australia / Stephen Rоbіns, Neil P. Barnwell. - Second edition. - Prentice Hall of Australia, Pty Ltd., 1994.

Размещено на Allbest.ru