Российская модель оценки регулирующего воздействия: современное состояние и перспективы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Российская модель оценки регулирующего воздействия: современное состояние и перспективы

Хитрин К.Л.

Распространение практики оценки регулирующего воздействия объясняется целым рядом причин. Для современных обществ показательным является усложнение характера социальных связей, формирование множества социальных групп, выделяемых в соответствии с различными объективными критериями. Многомерность, полиструктурность социального пространства предопределяет следующее: меры государственного регулирования зачастую приводят к неучтенным, неочевидным для субъекта управления последствиям. Кроме того, большую поддержку среди теоретиков и практиков государственного управления получает мысль о том, что в связи с реализацией того или иного решения издержки несут не только система публичной власти, но и, с одной стороны, общество в целом, а с другой - конкретные группы, положение которых является объектом государственного регулирования. Наличие необоснованно высоких издержек одной или нескольких социальных групп в конечном итоге поставит вопрос о том, каким образом они будут компенсироваться. Существует вероятность, что впоследствии государство будет вынуждено принимать такие дополнительные меры, направленные на повышение социально-экономической стабильности, которые можно было бы избежать при более детальном анализе сущности первоначально реализованного решения.

Оценка (анализ) регулирующего воздействия не является абсолютно новой технологией в практике государственного управления. В работе «Детерминанты качества анализа регулирующего воздействия», представленной Организацией экономического сотрудничества и развития, отмечается: «история анализа регулирующего воздействия как официального инструмента обеспечения качества регулирования насчитывает более 25 лет» [1, с. 4]. социальный экономический государство

Организацией экономического сотрудничества и развития проведена значительная работа по изучению опыта применения процедур оценки регулирующего воздействия в различных странах. С перечнем тематических публикаций можно ознакомиться в соответствующем разделе официального сайта ОЭСР [2].

В публикации ОЭСР «Вводное руководство по проведению анализа регулирующего воздействия» подчеркивается: анализ регулирующего воздействия (АРВ) выступает как один из инструментов улучшения качества регулирования и, как следствие, повышения действенности и эффективности работы правительства. В названном руководстве предложено следующее определение: «АРВ - это процесс систематического выявления и оценки с помощью последовательного аналитического метода (например, анализа выгод и издержек) возможных эффектов, которые могут проявиться в результате введения тех или иных регулятивных мер» [3, с. 3].

Как отмечается в работе «Детерминанты качества анализа регулирующего воздействия», анализ регулирующего воздействия стал применяться гораздо шире, чем раньше: все больше стран начали использовать этот метод при разработке первичного законодательства, и все большее количество инструментов регулятивной политики становятся предметом анализа регулирующего воздействия. Тем не менее, несмотря на все более широкое распространение подобных практик, в каждой стране формируется специфическая национальная модель оценки регулирующего воздействия.

Так, различным образом решается вопрос о том, правовые акты какого уровня должны подвергаться процедуре оценки регулирующего воздействия. В некоторых странах предусмотрены различного рода исключения. Например, в США АРВ применяется только по отношению к подзаконным нормативным актам (т.е. к ведомственным нормам регулирования), но даже в этом случае нормы, разработанные «самостоятельными» регулятивными органами, АРВ не подлежат детерминанты качества анализа регулирующего воздействия [1, с. 8].

Не существует единого мнения относительно так называемых пороговых критериев, с помощью которых определяется, необходимо ли проводить процедуру оценки регулирующего воздействия в конкретном случае. Во многих странах государственные органы ориентируются только на качественные критерии, в некоторых акцент делается на количественных, в других используется комплексный подход.

Дифференцированными оказываются и рамки оценки: широта анализа значительным образом варьируется и может включать интерпретацию последствий принятия решения для различного числа сфер. Несхожий характер могут носить и решения относительно распределения полномочий между органами государственной власти.

Так, например, принятый в Нидерландах широкий подход к реформе регулирования не предполагает создания единого централизованного органа, занимающегося реформой регулирования; напротив, ответственность в этом вопросе поделена между несколькими различными органами, каждому из которых предписываются соответствующие обязанности. Несомненно, существенными оказываются различия в методологии оценки регулирующего воздействия. Организацией экономического сотрудничества и развития в качестве «золотого стандарта» методологии проведения анализа регулирующего воздействия был определен анализ выгод и издержек. «Однако в процессе АРВ регулярно используется и целый ряд других методов, что свидетельствует об определенных практических трудностях проведения количественного анализа выгод и издержек применительно к тому или иному предложению о регулировании», - подчеркивается в публикации «Детерминанты качества анализа регулирующего воздействия» [1, с. 15].

Все это свидетельствует о том, что маловероятна возможность выделения унифицированной модели оценки регулирующего воздействия, адаптация которой обеспечила бы успех в соответствующей сфере деятельности.

При определении особенностей российской модели оценки регулирующего воздействия необходимо ориентироваться, в том числе, на положения Приказа Министерства экономического развития Российской Федерации от 31.08.2010 № 398 «Об утверждении Положения о Порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия».

Содержание названного Положения позволяет говорить о том, что в настоящее время система оценка регулирующего воздействия в Российской Федерации характеризуется следующими отличительными чертами:

* определен ограниченный перечень «сфер» оценки регулирующего воздействия (пункт 2 Положения о порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия): Минэкономразвития России готовит заключения об оценке регулирующего воздействия на проекты правовых актов в области а) организации и осуществления государственного контроля (надзора); б) установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации; в) оценки соответствия; г) безопасности процессов производства;

* оценка регулирующего воздействия проводится в целях выявления в проекте акта положений, которые: а) вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению; б) способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности; в) способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации;

* процедура оценки регулирующего воздействия может быть одно- или двухэтапной: по результатам предварительной оценки может быть принято решение о проведении углубленной оценки регулирующего воздействия проекта акта и публичных консультаций по проекту акта;

* при проведении углубленной оценки устанавливаются, в частности: цели предусмотренного проектом акта правового регулирования и их соответствие принципам правового регулирования, а также положениям концептуальных, программных документов; проблема, на решение которой направлено новое правовое регулирование в части прав и обязанностей субъектов предпринимательской и иной деятельности, возможность ее решения иными правовыми, информационными или организационными средствами; основные группы участников общественных отношений, интересы которых будут затронуты новым правовым регулированием; риски недостижения целей правового регулирования, а также возможные негативные последствия от введения правового регулирования; расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

* значение публичных консультаций по проекту акта связывается с учетом мнения субъектов предпринимательской и иной деятельности при проведении углубленной оценки; пунктами 13-17 Положения о порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия определены особенности процедуры проведения публичных консультаций.

Система оценки регулирующего воздействия в ее текущем виде уже создает основу для трансформации подходов к разработке и принятию решения в органах государственной власти. «Во-первых, впервые появилось понятие "цели" нормативного правового акта. При подготовке проекта теперь, с одной стороны, требуется точная формулировка проблемы, для решения которой он создается, и анализ тех отрицательных эффектов, которые эта проблема вызывает», - отмечает В.Л. Корочкин, вице-президент Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ» [4].

По мнению В.Л. Корочкина, правомерно говорить об определенных недостатках сложившейся модели оценки регулирующего воздействия. С точки зрения автора, актуальность присуща вопросам интеграции оценки в процедуру принятия законопроектов, ограниченного «характера» тематики оценки регулирующего воздействия, недостаточного объема временных ресурсов, определенных действующими правовыми нормами. Кроме того, как убежден В.Л. Корочкин, острой остается проблема качества уже принятых решений в сфере государственного регулирования.

Некоторые из представленных проблемных моментов можно скорее отнести к особенностям российской модели оценки регулирующего воздействия, значимых в современных условиях. Определенные перспективы развития системы оценки регулирующего воздействия представлены в Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 10.06.2011 № 1021-р (ред. от 28.08.2012). Так, в названной Концепции подчеркивается: «Развитие института оценки регулирующего воздействия нельзя признать завершенным. Для его эффективного применения целесообразно расширить сферу оценки регулирующего воздействия» [5].

Как определено в Концепции, по мере становления института оценки регулирующего воздействия должен быть осуществлен переход к ведомственной системе оценки регулирующего воздействия. Проведение оценки должно обеспечиваться органом, принимающим нормативный правовой акт, на этапе его разработки. Министерство экономического развития Российской Федерации должно быть наделено полномочиями по проверке правильности проведения оценки регулирующего воздействия, выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию и координации в этой сфере.

В Концепции постулируется необходимость создания и обеспечения нормативных и организационных условий для распространения оценки регулирующего воздействия на региональный и муниципальный уровни публичного управления.

Значимым оказывается также содержание Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». Данным Указом перед Правительством Российской Федерации поставлена задача до 1 января 2013 г. обеспечить реализацию мероприятий, направленных на дальнейшее совершенствование и развитие института оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, в том числе [6]:

* установить требования к проведению процедуры оценки регулирующего воздействия в отношении проектов нормативных правовых актов в области таможенного и налогового законодательства;

* установить обязательный для федеральных органов исполнительной власти порядок, предусматривающий проведение ими оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и их публичного обсуждения на всех стадиях подготовки указанных проектов;

* установить сроки проведения процедур оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, включая публичные консультации и подготовку заключений, достаточные для обеспечения полноты и объективности такой оценки;

* обеспечить развитие на региональном уровне процедур оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, а также экспертизы действующих нормативных правовых актов, имея в виду законодательное закрепление таких процедур в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации - с 2014 года, органов местного самоуправления - с 2015 года;

* представить в установленном порядке предложения по проведению оценки регулирующего воздействия подготовленных к рассмотрению Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации во втором чтении законопроектов, регулирующих отношения в области предпринимательской и инвестиционной деятельности, в предусмотренные для проведения такой оценки сроки.

Необходимо также отметить: определенные особенности свойственны и подходу, заложенному в Методических рекомендациях по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации, утвержденных Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 25.09.2012 № 623. Например, в Методических рекомендациях говорится о том, что с учетом стадии нормотворческого процесса процедура АРВ может проводиться на стадии планирования и подготовки проекта концепции государственного регулирования; на стадии разработки проекта нормативного правового акта; на стадии действующего нормативного правового акта (с целью пересмотра, внесения изменений, отмены данного нормативного правового акта или нормативного акта более высокого уровня). Методические рекомендации в значительной мере основываются на допущении того, что власти субъекта Российской Федерации обладают определенным правом усмотрения в применении положений названного акта.

Тем самым, в настоящее время приоритеты развития системы оценки регулирующего воздействия в Российской Федерации соотносятся со следующим:

* расширением сферы оценки регулирующего воздействия;

* декларированием необходимости перехода к ведомственной системе оценке регулирующего воздействия;

* распространением практики оценки регулирующего воздействия на все уровни публичного управления;

* ориентацией на апробирование в субъектах Российской Федерации процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия, в некоторой степени видоизмененных по сравнению с моделью, предусмотренной Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 31.08.2010 № 398;

* повышением уровня информационной открытости процедуры оценки регулирующего воздействия.

Итак, можно говорить о том, что процесс развития российской модели оценки регулирующего воздействия носит злободневный характер. Органы государственной власти находятся в состоянии поиска оптимальных параметров модели оценки регулирующего воздействия. Итоговая эффективность такого рода усилий может трактоваться только с учетом анализа устоявшейся практики, по этой причине подобная задача носит перспективный характер. Тем не менее, уже сейчас важно понимать: оценка регулирующего воздействия не является универсальным средством, гарантирующим принятие и реализацию качественных решений. Задача органов власти - найти такое сочетание различных характеристик модели оценки регулирующего воздействия, которое будет обеспечивать реальное повышение качества принимаемых решений с учетом базовых особенностей системы государственного управления.

Литература

1. Детерминанты качества анализа регулирующего воздействия. Публикация ОЭСР [Электронный ресурс]. URL: http://www.oecd.org/gov/regulatorypolicy/42047676.pdf (дата обращения 10.01.2013).

2. Regulatory Impact Analysis [Электронный ресурс]. URL: http://www.oecd.org/gov/regulatorypolicy/ria.htm (дата обращения 10.01.2013).

3. Вводное руководство по проведению анализа регулирующего воздействия [Электронный ресурс]. URL: http://www.oecd.org/gov/regulatorypolicy/50240574.pdf (дата обращения 10.01.2013).

4. Корочкин В. Поставить оценку. Регулирующее воздействие действующих нормативных актов пока не выяснено [Электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2011/12/20/orv.html (дата обращения 10.01.2013).

5. Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы и План мероприятий по реализации Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы: Распоряжение Правительства РФ от 10.06.2011 № 1021-р (ред. от 28.08.2012) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 26. Ст. 3826.

6. Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления: Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 601 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 19. Ст. 2338.

7. Об утверждении Положения о Порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия: Приказ Минэкономразвития России от 31.08.2010 № 398 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. № 43.

8. Об утверждении Методических рекомендаций по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации: Приказ Минэкономразвития России от 25.09.2012 № 623 // Справочная правовая система «КонсультантПлюс» (Документ представлен на регистрацию в Минюст России).

Размещено на Allbest.ru