Інституційні регулятори зовнішньої міграційної політики України

І. Горбачова, кандидат економічних наук

Анотація

Розкрито сутність зовнішньої міграційної політики як складової сучасних міжнародних відносин. Досліджено особливості, тенденції розвитку та поширення зовнішньої міграції України, а також обґрунтовано економічні, соціально-політичні наслідки міграційних явищ і процесів.

Раскрыта сущность внешней миграционной политики как составляющей современных международных отношений. Исследованы особенности, тенденции развития и распространения внешней миграции Украины, а также обоснованно экономические, социально-политические последствия миграционных явлений и процессов.

Essence of foreign migratory policy as basis of modern international relations. Features are rotined, tendencies and also economic, socio-political, consequences of the migratory phenomena and processes.

Ключові слова: міжнародна міграція, міграційна політика, іноземці, імміграція, еміграція.

Постановка проблеми. Важливість дослідження міграційних процесів зумовлена насамперед стрімким зростанням їх обсягів, нарощуванням інтенсивності, поширенням на всю територію нашої країни, вагомим впливом на її економічний та соціальний розвиток. Особливе місце міграції робочої сили в сучасних умовах визначається її динамізмом, швидким реагуванням на зміни у суспільстві та економіці. Формування економіки відкритого типу в Україні, відміна монополії держави на проведення зовнішньоекономічної діяльності, прагнення до інтеграції у світове господарство висувають до кола першочергових завдань дослідження процесів міграції у нашій країні. Потребує удосконалення вітчизняне законодавство з питань міграції, загострюється проблема у формуванні раціональних механізмів державного регулювання міграції трудових ресурсів, розробці методів оцінки її соціально- економічного ефекту та наслідків для економічного зростання.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Останнім часом склалася особлива ситуація, коли внутрішня міграція у межах країн колишнього СРСР перетворилася на зовнішню, що потребує розробки активної міграційної політики. Для нашої економіки і суспільства це нове явище, хоча у зарубіжній економічній науці у працях Л. Брю, К. Макконелла, Дж. Борхаса, Я. Мінсера, А. Роя, Б. Чісвіка вже напрацьовані відповідні механізми регулювання міграційних потоків. Вагомий внесок у вивчення процесу інтернаціоналізації робочої сили, теорії і практики міжнародної трудової міграції, нормативно-правових аспектів регулювання міграційних процесів й удосконалення організаційно-економічних механізмів їх регулювання зробили провідні вітчизняні вчені В. Будкін, О. Власюк, В. Геєць, М. Долішній, С. Злупко, А. Кравченко, Е. Лібанова, Ю. Макогон, О. Малиновська, Н. Марченко, А. Мокій, С. Пирожков, С. Писаренко, О. Позняк, А. Поручник, М. Романюк, А. Румянцев, Є. Савельєв, Л. Семів, А. Філіпенко, І. Школа та ін.

Незважаючи на те, що найважливіші аспекти міжнародної міграції робочої сили знайшли своє відображення у працях вітчизняних дослідників, проте окремі проблеми, зокрема, ефективного державного впливу на процеси трудової міграції на загальнодержавному та регіональному рівнях з урахуванням особливостей, передумов, факторів та форм міграції, світового досвіду регулювання міграційних процесів та можливості його використання в Україні недостатньо досліджені. Вищенаведене засвідчує актуальність теми статті та необхідності її подальшого дослідження.

Метою статті є наукове обґрунтування пропозицій щодо механізму інституційного регулювання зовнішньої української міграційної політики.

Виклад основного матеріалу дослідження. Міграційна політика суттєво впливає на стан трудового потенціалу і є складовою загальної демографічної політики та виділяється як самостійний елемент лише з метою конкретизації заходів регулювання руху населення. Без глибокого аналізу та з'ясування причинно-наслідкових зв'язків і механізму міграційних процесів удосконалити управління ними практично неможливо. Цей механізм впливає переважно на сфери соціально-економічних відносин, що спонукає до вивчення причин і факторів просторової мобільності населення.

Міграційна політика - це система правових, фінансових, адміністративних і організаційних заходів держави та недержавних установ щодо регулювання міграційних процесів з позицій міграційних пріоритетів, кількісного та якісного складу міграційних потоків, їх соціальної, демографічної та економічної структуриБалабанова Г.П. Трудова міграція в Україні в умовах глобалізації / Г.П. Балабанова // Держава та регіони. Серія: Економіка та підприємництво. - 2008. - С. 8-10.. Посилення ролі міграційних процесів у суспільно-політичному та економічному житті, проведення активної міграційної політики є засобом регулювання територіального руху населення, інструментом забезпечення інтересів держави. Її ефективність залежить від наявності обґрунтованої концепції державної міграційної політики, основні завдання якої - забезпечення єдиного методологічного підходу до формування бачення міграційного процесу в сучасній Україні, визначення ролі та місця міграцій населення у соціально- економічному і політичному житті держави, розробка механізму регулювання територіального перерозподілу населення; чітке дотримання обраних пріоритетів; наявність надійного правового, організаційного, матеріального та інформаційного забезпечення заходів державного регулювання міграцій.

Розробка концепції державної міграційної політики України, прийняття на її базі відповідних правових актів є важливою умовою зміцнення економіки, посилення національної безпеки держави. Основою державної еміграційної політики мають стати міждержавні угоди України з країнами - потенційними споживачами нашої робочої сили, які базуватимуться на міжнародному праві, що забезпечить політичні та соціальні гарантії працівникам- емігрантам, виходячи з таких принципів: юридичної й економічної свободи громадян будь-якої країни; економічної доцільності обміну трудовими ресурсами; визнання міждержавного обміну робочою силою важливим елементом міжнародних економічних відносин; ротації основної маси мігрантів.

Такі угоди, крім правового й соціального захисту наших співвітчизників за кордоном (тих, хто зберіг українське громадянство), мають передбачати планомірний цілеспрямований добір на роботу українських громадян, їх професійну підготовку та перепідготовку на місці, міждержавні гарантії щодо мінімальних умов проживання тощо. До речі, у країнах Західної Європи (Німеччина. Швейцарія, Франція) беруть на роботу насамперед тих, хто прибув за міжурядовими угодамиТкач В.Ю. Європейський ринок праці в системі міжнародної міграції трудових ресурсів / В.Ю. Ткач // Економіка АПК. - 2012, №2..

Нагромаджений західними країнами досвід у сфері обміну трудовими ресурсами втілився у відповідному міжнародному порядку й законодавстві, які ми маємо уважно вивчити, оскільки наша країна є новачком у цьому процесі. Хоча протягом 1993-1997 рр. Україна уклала міждержавні угоди щодо регулювання міграції з Чехією, Польщею, Німеччиною, Росією, Словаччиною, Молдовою, Білоруссю, Вірменією, Ізраїлем та деякими іншими державами, вони поки що не приведені у відповідність з міжнародними правовими нормами і фактично не реалізуються.

Для забезпечення ефективного регулювання як зовнішніх, так і внутрішніх міграцій населення, координації дій усіх заінтересованих відомств і організацій, на нашу думку, в Україні необхідно створити Національну службу міграції. Функції мають полягати в обліку міграцій населення, укладенні міждержавних угод щодо умов працевлаштування та роботи українських громадян за кордоном, а також у виданні трудових ліцензій іноземним громадянам на роботу в Україні. На цю службу доцільно покласти вирішення всіх проблем міграції, зокрема трудової, як усередині країни, так і за кордоном. До завдань Національної служби міграції, які вона мала б виконувати разом з Державною службою зайнятості, могли б увійти:

- запровадження (за допомогою регіональних відділень) обов'язкового страхування українських громадян перед їх виїздом на роботу за кордон, що дало б змогу налагодити чіткий облік міждержавних трудових переміщень населення (який нині відсутній); збирання інформації про наявність вакансій робочих місць в інших регіонах України та за її межами;

- допомога зовнішнім трудовим мігрантам в одержанні документів, необхідних для роботи за кордоном, медичних довідок, віз, дозволів тощо;

- тісна співпраця з аналогічними організаціями у країнах-рецепієнтах вітчизняних трудових мігрантів з метою регулювання трудової міграції та захисту працівників-мігрантів.

До розв'язання проблеми регулювання трудової міграції населення за кордон можна буде залучити і приватні агентства та організації, що обслуговують експорт робочої сили, забезпечивши контроль за їхньою діяльністю з боку державної міграційної служби.

Необхідно також внести зміни до двосторонніх угод України з основними країнами-реципієнтами щодо розширення міграційних квот, визначити ступінь їхньої дієвості й ефективності в регулюванні трудової міграції, а з рештою країн, де працюють українські трудові мігранти, укласти такі угоди. Наявність цих угод та внутрішніх нормативно-правових документів, а також інші заходи міграційної політики дозволять ефективніше регулювати трудові міграційні процеси, стримувати нелегальну міграцію, зберегти висококваліфікований працересур- сний потенціал, забезпечивши йому надійний соціальний захист, і водночас поповнити державний бюджет України.

Велике значення для поліпшення соціально-економічних наслідків міграції має співробітництво України з Міжнародною організацією з міграції (MOM), членами якої є 46 держав і яка за 40 років своєї діяльності брала участь у долях майже 5 млн осіб. Ця організація забезпечує впорядковану і планову міграцію, має сформовану організаційну структуру, веде обмін досвідом і надає потенційним мігрантам і державним організаціям інформацію про ситуацію на ринку праці тієї чи іншої країни, в тому числі щодо професій, кваліфікацій, умов найму.

Із травня 1993 р. Україна має статус спостерігача в MOM. У лютому 1996 р. між Україною і Міжнародною організацією з міграції підписано угоду про співробітництво та відкриття представництва цієї організації в Києві. Розвиваються зв'язки між нашою державою та Управлінням Верховного Комісара ООН у справах біженців, яке з 1994 р. має своє представництво у столиці України, активно працює в Криму, надає технічну, методичну, консультативну, фінансову допомогу в організації міграційної служби, прийомі та облаштуванні біженцівБородіна О.М. Людський капітал на селі: наукові основи, стан, проблеми розвитку / О.М. Бородіна. - К., 2003. - 277 с..

Серйозною соціально-економічною проблемою у сфері міграції є розробка системи виплати пенсії в разі роботи за кордоном, а також уніфікація пенсійного законодавства в цілому. Україна досі не уклала відповідних двосторонніх угод, навіть із країнами СНД. Крім того, для правового забезпечення міждержавної міграції Україна має приєднатися до міжнародних угод і конвенцій з цивільного й кримінального права, медичного обслуговування, страхування тощо.

Слід зважати на те, що політика західних країн нерідко має кон'юнктурний характер. Так до падіння тоталітарних режимів у колишніх соціалістичних країнах західні держави постійно звинувачували східноєвропейські країни в порушенні прав людини, західна пропаганда безустанно твердила про "залізну завісу", про "закрите суспільство" тощо. Але тільки-но "залізна завіса" впала і процедуру виїзду було лібералізовано - захід змінив політику на протилежну. Вводять явні й приховані перепони дипломатичного, фінансового, економічного характеру, спрямовані на максимальне обмеження міграційних зв'язків зі Східною Європою. Це, безумовно, не сприяє зростанню взаєморозуміння і співробітництва між Заходом і Сходом Європи, породжує нелегальну еміграцію, змушуючи східноєвропейські держави знову вдаватися до адміністративних обмежень, а вони, як відомо, не можуть довго стримувати об'єктивні процеси.

Необхідний перехід до гнучкої еміграційної політики. Вона передбачає, насамперед, створення спеціалізованих бірж праці, які б перебрали на себе посередницькі функції щодо наймання українських громадян для роботи за кордоном, відповідали за захист їх інтересів на зарубіжних ринках праці, добирали місця праці, укладали контракти (індивідуальні і колективні), гарантували дотримання зобов'язань сторони, що приймає. Аби запобігти обману українських громадян і їхній дискримінації, доцільно було б одночасно зі створенням спеціалізованих бірж праці з міжнародною сферою діяльності заборонити і поставити під суворий міжнародний контроль всіляку іншу посередницьку діяльність із наймання наших громадян за кордоном. Зловживаючи недобросовісною рекламою, ця діяльність стимулює еміграційні очікування і часто обертається незаконною торгівлею "живим товаром" з порушенням прав особистості.

Дослідження показують, що тільки один процент серед бажаючих працювати за кордоном за контрактом достатньою мірою володіє іноземною мовою. І тут держава також може надати допомогу, організувавши спеціальні курси для тих, хто виїжджає працювати за кордон.

Звичайно, методи державного регулювання не спроможні відчутно стримати "відплив умів", вони можуть лише раціоналізувати цей процес, знизивши його негативні наслідки. Певні втрати цінних людських ресурсів унаслідок еміграції неминучі, але держава мас прагнути за допомогою економічних методів зберегти для потреб України найпродуктивнішу частину робочої сили. І шлях тут один - створення для неї в межах своєї держави необхідних умов для праці й творчості. Одночасно слід формувати такий правовий і економічний режим, який спонукав би емігрантів до повернення на батьківщину і створив би можливості для подальшого використання їхніх доходів як інвестиційного джерела розвитку економіки України. міграція міжнародний соціальний

Міжнародна організація з міграції розробляє такі програми, вони вже апробовані в країнах "третього світу". Проте важливий не сам факт повернення, ефективна зайнятість людини у вітчизняній економіці. MOM спочатку з'ясовує, які фахівці потрібні країні, скільки їх за кордоном, а далі вже ведеться робота персонально з кожним таким фахівцем. MOM удалося повернути на батьківщину, наприклад, африканців, які працювали в розвинутих країнах, надавши їм велику моральну й матеріальну підтримку, включаючи покриття різниці в заробітній платні вдома і за кордоном.

Загалом нинішня еміграційна ситуація в Україні не відповідає національним інтересам. Широкомасштабна еміграція населення найактивнішого репродуктивного віку негативно впливає на шлюбність і народжуваність, що своєю чергою позначається на відтворенні населення країни в цілому, а також її трудового потенціалу. Це також загострює потребу в розробці й реалізації активної державної міграційної політики.

У нинішніх умовах міграційна політика держави має охоплювати систему правових, адміністративних, організаційно-фінансових заходів та інформаційне забезпечення урядових структур і громадських об'єднань для впорядкування міграційного простору, регулювання міграційного руху населення з позицій національних пріоритетів, кількісного та якісного складу міграційних потоків, їх соціальної, демографічної та економічної структури.

Міграція - це двосторонній процес. Вона охоплює не тільки експорт власної робочої сили, але й імпорт зарубіжної. У вирішенні складних і водночас нагальних економічних і технологічних проблем Україна не може обійтися без ввезення тисяч, а, можливо, й десятків тисяч іноземних фахівців. Упровадження у виробництво закордонних технологій, освоєння ноу-хау, створення спільних підприємств, відкриття філіалів і дочірніх підприємств іноземних фірм, їх участь у приватизації об'єктивно спричинюють приплив з-за кордону бізнесменів, менеджерів, комерсантів, конструкторів, інженерів, технологів, програмістів, операторів та інших спеціалістів тощо.

Можливі різні канали потоку іммігрантів. Перший канал - повернення на батьківщину частини тих українців, які живуть і працюють у Росії, інших країнах колишнього Союзу. Як відомо, це приблизно 8 млн осіб, серед них чимало досвідчених, висококваліфікованих спеціалістів, у яких Україна мас потребу: фізики-ядерники, електронники, нафтовики, гідроенергетики, геологи, зв'язківці, будівельники, транспортники, докери, лікарі та ін. Україна зацікавлена в їх поверненні на батьківщину, а також у роботі їх за контрактом в країнах Європи, насамперед на спільних з Україною об'єктах. Цю проблему необхідно вирішувати на державному рівні. Її порушували неодноразово, в тому числі й самі етнічні українці, яким судилося опинитися за межами своєї батьківщини. Другий канал - це рееміграція патріотично налаштованих представників діаспори, які мешкають у Північній і Південній Америці, Австралії та інших частинах світу. Серед них багато цінних фахівців різних сфер - політичної, культурної, виробничої, фінансової, з навичками роботи в ринковій економіці, зі знанням іноземних мов. Уже сьогодні є приклади активної участі в консультаційній і експертній, а також викладацькій діяльності представників діаспори. Необхідно зробити все для того, щоб якась частина цих людей побажала повернутися на історичну батьківщину і зробити свій внесок у розбудову української держави. Стимулювати їх повернення могли б законодавчі гарантії придбання власного житла, землі, свободи підприємницької діяльності.

Третій канал - це запрошення на роботу спеціалістів і робочих кадрів із країн Європи, Азії, Америки за ліцензіями. На відміну від багатих країн Заходу, які використовують працю переважно мало- та некваліфікованих кадрів, Україна має потребу у кваліфікованих кадрах: менеджерах, біржових і банківських працівниках тощо. Необхідно стимулювати приплив закордонних кадрів (поряд із капіталом) у сферу послуг, яка в нас надзвичайно відстала в розвитку. А поки що іноземні робітники зайняті в тих галузях виробництва України, де внаслідок важких умов праці відчувається нестача робочих рук. Ідеться про металургійну, швейну, суконну, взуттєву, машинобудівну та інші галузі.

У 2013 р. чисельність іноземців, які тимчасово працюють в Україні, за даними офіційної статистики, зросла порівняно з 2011 р. майже на 30%. За останні роки кількість трудових іммігрантів із країн СНД збільшилася на 18%, а представників інших країн - на 9,2%Праця України за 2013 рік: стат. зб. / Держкомстат України. - К., 2013. - 289 с.. Таким чином, чисельність працівників із країн близького зарубіжжя зростає швидше, однак, незважаючи на це, перевага трудових іммігрантів з далекого зарубіжжя зберігається.

Першочерговою для України проблемою стає нелегальна імміграція. В 2012 р. в Україну в'їхало понад 2,5 млн іноземців, серед яких лише близько 300 тис. прибули у службових справах. Найвірогідніше, що серед інших іноземців певна частка мала на меті вести нелегальну діяльність. За неофіційними даними, у країні нині проживають не менше 600-700 тис нелегальних іммігрантів.

Чинне імміграційне законодавство України є досить демократичним, проте реалізація його положень поки що пов'язана з багатьма серйозними проблемами. Насамперед це стосується відсутності чіткого контролю за економічною діяльністю іноземних громадян на території України, ефективних засобів боротьби з нелегальною імміграцією та використанням України як транзитної території для перевезення контрабанди та переправлення людей.

Із травня 2010 р. Державний центр зайнятості Міністерства праці та соціальної політики кожні шість місяців збирає інформацію про іноземну робочу силу на території України. Аналіз зібраних статистичних матеріалів дає змогу простежити динаміку розвитку трудової імміграції в УкраїнуКлоденко П.О. Соціально-економічні аспекти використання трудового потенціалу: регіональний аналіз та прогноз / П.О. Клоденко. - Тернопіль: видавництво Астон, 2012. - 332 с..

Згідно зі ст. 8 Закону України "Про зайнятість населення" і "Тимчасовим положенням про умови і порядок оформлення іноземними громадянами дозволів на працевлаштування в Україні" іноземці та особи без громадянства одержують право на трудову діяльність лише за наявності в них дозволу на працевлаштування. Дозвіл на працевлаштування іноземного громадянина в Україні оформлюється і видається Державним центром зайнятості.

Протягом 2011 р. було видано 2424 дозволи на працевлаштування, що на 22% більше, ніж у 2010 р. Дозволи на працевлаштування видавалися в усіх обласних центрах зайнятості. Найбільше в 2012 р. їх було видано в м. Києві - 479 (20% загальної кількості); Харківській області - 249 (10%) та в Миколаївській - 218 (9%)Там само. - 112 с.. Пріоритетність вибору іноземцями цих регіонів пояснюється рівнем їх економічного розвитку, природно-кліматичними умовами та станом на внутрішніх ринках праці.

Виходячи з ситуації, що склалася в економіці України і зокрема на ринку праці, використання в нас іноземної робочої сили є доцільним. Більшість громадян, які одержали дозволи на працевлаштування в Україні, працюють на підприємствах, створених із залученням іноземних інвестицій. Майже всі вони є засновниками або співзасновниками підприємств. Наприклад, тільки в Одеській області (за даними обласного центру зайнятості) закордонними співзасновниками було інвестовано 27 млн дол. США, що забезпечило робочі місця більш ніж 2 тис українських громадян.

Останнім часом у зв'язку з розширенням зовнішньоекономічних зв'язків і торгівлі, появою нових видів діяльності, послуг, товарів, створенням спільних підприємств, освітніх закладів нового зразка постала необхідність залучення в Україну іноземних фахівців рідкісних професій, яких немає на українському ринку праці. Йдеться, наприклад, про висококваліфікованих перекладачів східних мов, менеджерів зовнішньоекономічних зв'язків, інженерів нових технологічних ліній, дизайнерів сучасних офісів і т. д. Вони потрібні хоча б на той час, поки йде підготовка власних фахівців, яких іноземці й можуть готувати.

Окремо слід зазначити, що в Миколаївській, Херсонській, Запорізькій та деяких інших областях внаслідок переходу багатьох сільськогосподарських підприємств на виробництво нових видів продукції, які раніше не вироблялися в Україні, з'явилася потреба в залученні іноземних фахівців, які допомогли б освоїти технологію та створити посівний фонд у наших господарствах. Крім того, плата за надані в оренду іноземцям землі приносить чималий дохід нашим сільськогосподарським підприємствам.

Наприклад, у Миколаївській області протягом 2012 р. у 24 сільськогосподарських підприємствах працювало 200 іноземців, серед них 174 громадянина Узбекистану, 8 - Молдови, 4 - Вірменії, 1 - Таджикистану, 4 - Росії.

У Херсонській області у 22 колективних сільськогосподарських підприємствах отримали дозволи на працевлаштування 130 іноземних громадян, основна діяльність яких полягала в закупівлі насіння, добрив, паливно-мастильних матеріалів для вирощування та збирання продукції рослинництва на орендованих у колгоспів землях.

Упродовж 2012 р. у сільськогосподарських підприємствах Запорізькій області працювали 102 іноземних громадянина, з них 69 - вихідці з Узбекистану.

В деяких областях іноземці працюють відповідно до міжурядових угод, укладених наприкінці 80-х - на початку 90-х років. Наприклад, у Полтавській газонафтовій компанії фахівці з Болгарії і Польщі виконують роботи, пов'язані з будівництвом та експлуатацією газопроводів.