Гражданский контроль в современной России как предмет социологического исследования

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Гражданский контроль в современной России как предмет социологического исследования

Костин В.А.,

Грошева И.А.

Цель. Статья посвящена социологическому анализу сущности гражданского контроля, его роли в современном обществе.

Методы. В ходе теоретического анализа, изучения социального пространства современной России выявлены смысловые различия в идентификации общественного и гражданского контроля с точки зрения социологического знания.

Научная новизна и результаты. Осуществлен анализ функций организаций, характер деятельности которых идентифицируется как общественный или гражданский, проведена их систематизация. Авторы предлагают систему эмпирических социологических индикаторов для дальнейшего изучения гражданского контроля в рамках социологии управления.

Ключевые слова: гражданский контроль, гражданское общество, общественный контроль, самоорганизация, управление.

гражданский контроль российское общество

В современной социологической науке, теории социального управления возникает необходимость целостного теоретического осмысления гражданского контроля в современном российском обществе. Настоятельная необходимость в таком направлении исследований обусловлена недостаточной эффективностью осуществляемого в современной России государственного контроля, что проявляется в росте масштабов коррупции, принятии некачественных управленческих решений, нацеленности государственных органов на собственное воспроизводство, а не на служение обществу. Перечисленные проблемы хорошо известны, высшими органами государственной власти предпринимаются значительные усилия по их решению. Однако главный акцент в этом процессе делается на совершенствовании государственного контроля (достаточно вспомнить административную реформу), возможности же гражданского контроля явно недооцениваются. Последний используется фрагментарно, в основном - через создание общественных советов при органах власти, совершенствование законодательства об обращении граждан, служебной этики. Одной из причин ограниченного, частичного использования механизмов гражданского контроля является, на наш взгляд, отсутствие целостной социологической теории гражданского контроля. В этом контексте концептуальная проработка социологической теории гражданского контроля представляется авторам статьи весьма актуальным и востребованным направлением в развитии отечественной социологии управления. Анализ теоретических источников и управленческой практики свидетельствует о том, что в настоящее время гражданский контроль редуцируется к общественному контролю, содержание последнего к тому же зачастую не раскрывается. Применение теоретических разработок в практической деятельности требует разработки эмпирических социологических индикаторов гражданского контроля, чему также не уделяется достаточного внимания: имеет место неполнота таких индикаторов, спорный характер их интерпретации. Примером такой неполноты является юридическая практика, в которой принято отмечать особенности общественного контроля через такие индикаторы как отсутствие властного характера, осуществление от имени граждан (общественности); необязательность общественного контроля; запрет представителям органов государственной власти и местного самоуправления выступать в качестве субъектов общественного контроля [1].

В связи с этим представляется целесообразным в рамках научной статьи осуществить теоретическую и эмпирическую идентификацию исследуемого феномена с целью последующей верификации теоретических положений социологической теории гражданского контроля.

Гражданский контроль, как уже отмечалось, часто отождествляется с общественным, это характерно и для российских нормативно-правовых актов. Так, в проекте закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» № 471327-6 от 12 марта 2014 г. в статье 4 «Общественный контроль» он рассматривается как «…деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за действиями органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений» [2]. В приведенном определении раскрыта сущность не общественного, а именно гражданского (профессионального) контроля, поскольку граждане, не имеющие соответствующих полномочий и опыта деятельности в сфере управления, вряд ли могут выполнять функцию контроля за действиями органов государственной власти.

В зарубежной литературе понятие «гражданский» охватывает ряд уровней контроля, в которые включаются, как минимум, парламентский контроль, гражданский и общественный контроль в различных сферах.

На основе анализа текстов международной справочной системы Оxford dictionaries, on-line архива Densho Encyclopedia, справочно-правовой системы Free Legal Dictionary «USLegal», научных статей зарубежных авторов можно говорить о существовании различных видолв общественного контроля. Так, деятельность людей, связанная с общественной жизнью, управлением в своём городе или районе, позиционируется как «civic control» [ 3,4,5]. Гражданский контроль над вооружёнными силами, подчинение военных гражданским властям идентифицируется как «civilian control» [см. 6,7,8,9]. В качестве общего понятия, отражающего активность граждан в принятии управленческих решений, используется термин civic engagement («гражданское участие»).

При этом четко обозначен акцент, что гражданское участие - это отнюдь не продажа идей, программ или политики для общественности, не реклама облигаций, не голосование за корректировку налогов, не убеждение людей в необходимости и обязательности поддержки планов руководства, не лоббирование определенных кандидатов в выборные органы. Использование и реальная роль гражданской активности как раз проявляются в случае отзыва выбранных лиц, участии в рассмотрении судебных исков; на выборах в структуры управления; в установлении доверия между гражданами и правительством; в достижении успешных результатов при отмене непопулярных управленческих решений; в разработке творческих идей; в создании активных сообществ в городе [10]. При этом степень риска возникновения кризиса в управления тем выше, чем меньше степень представительства граждан в системе управления, чем больше степень «разрыва» между ожиданиями граждан и контролем за действиями управленцев [4].

Все что касается правовой помощи и защиты, формирования партнёрских отношений между различными сообществами, обеспечения справедливого правосудия, контроля и взаимодействия граждан с правоохранительными органами, имеет своё название - «Citizen Review Board»[11,12,13]. На русский язык все эти термины переводятся как «гражданский контроль». Этот краткий анализ свидетельствует о многообразии видов гражданского контроля и в то же время понятийной и терминологической их проработке, позволяет предположить, что гражданский контроль существует в трех основных формах: парламентская форма, форма профессиональных сообществ, гражданские активисты. Поскольку термин «гражданский контроль» охватывает все эти виды контроля, представляется целесообразным использовать термин «гражданский контроль» для обозначения всех этих видов, а последние обозначить как парламентский, корпоративный и общественный. Выделение этих видов гражданского контроля является значимым для создания его социолого-управленческой теории, поскольку имеет не локальное, а общее значение, что подтверждается анализом российской действительности.

В процессе изучения социального пространства современной России были выявлены различные организации, характер деятельности которых можно идентифицировать как корпоративный. Прежде всего, это созданные на государственном и муниципальном уровнях общественные палаты, общественные советы, функционирующие под патронажем Президента, губернатора или мэра. Фактически они представляют собой государственную структуру с рекомендательным характером принимаемых ими решений, уведомительным контролем и контролируемым рекрутированием. Характерная черта сайтов таких структур - отсутствие персональной отчётности о проделанной работе.

После принятия Указа Президента Российской Федерации от 28 июля 2011 года № 1027 «Об утверждении Положения об Общественном совете при Министерстве внутренних дел Российской Федерации» эти структуры стали создаваться в массовом порядке [см., например:14,15]

Осуществляющие корпоративный контроль организационные структуры создаются не только при органах государственной власти, но и при различных общественных организациях. Так, «общественные советы» создаются на основе патриотических организаций (например, «Общественный Совет Гражданского Общества», г. Москва, проект Национально-державной партии России).

Общественно-политическим организациям патриотической ориентации, претендующим на осуществление общественного контроля, присущи следующие особенности: существование и мобилизация деятельности в социальных сетях; акцентирование внимания на национальной компоненте («защита русских людей»); защита культурно-исторических памятников; борьба против иммиграции; привлечение молодёжи к спорту и здоровому образу жизни. В некоторых организациях нет явного членства, иногда невозможно понять, кто является организатором; некоторые организации функционируют полулегально. Адреса расположения сайтов меняются, они часто блокируются или подвергаются хакерским атакам. Отличительной особенностью является также публикация фотоотчётов о проведённых акциях. С появлением с 2012 года статуса «политзаключённый» ряд организаций правозащитной ориентации берет на себя дополнительно функции защиты от преследований за политические убеждения (Этнополитическое объединение «Русские» (2011 г.), Некоммерческий социально-экономический проект «Русское Солнце» (2011 г.), Национальный Союз Ульяновской области (2011 г.) и др.).

Создаются также организации и информационные ресурсы, имеющие наименование «Общественный контроль», деятельность которых направлена на создание достойной среды обитания, повышение качества жизни населения. Например, в Москве организовано общество защиты прав потребителей «Общественный контроль», самое громкое дело которого было связано с подачей иска к храму Христа Спасителя по поводу осуществления незаконной торговой деятельности. В Санкт-Петербурге функционирует общественная организация потребителей «Общественный контроль», целью деятельности которой является установление соответствия качества продуктов существующим стандартам изготовления (ГОСТ). Некоммерческое партнёрство «Общественный контроль качества» действует в Санкт-Петербурге с 2002 г. и осуществляет программу по тестированию продовольственных и непродовольственных товаров. В целом под эгидой «общественный» объединились официальные структуры, управление которыми осуществляют органы местного самоуправления, а также инициативные группы, созданные в целях наведения порядка в отдельных сферах жизни, связанных с условиями проживания граждан. В этом отношении интересен сайт «Общественный контроль» [16] Ассоциации независимых наблюдателей (2009 г.) г. Санкт-Петербург.

Функции общественного контроля выполняют также объединения, самоорганизация которых произошла вокруг какой-либо одной актуальной темы. Например, против перевода на коммерческую основу школьного образования и медицины, либо в защиту науки и культуры. Под эгидой «Гражданской инициативы за бесплатное среднее образование» было создано несколько сетевых групп «Вконтакте». На момент обращения на сайт этой организации в 2013 г. было выявлено 38 групп «Вконтакте», так или иначе связанных с противодействием реформе образования. Активность таких групп невысока, как правило, это обмен информацией о событиях, призывы к акциям, рекламная информация. Особенностью деятельности является предоставление фотоотчётов о проведённых мероприятиях [17].

Правозащитные организации, выполняющие функции гражданского контроля, можно классифицировать следующим образом. Во-первых, это организации, существующие за счёт грантовой поддержки крупных международных фондов. Они функционируют, как правило, длительное время, и наряду с правозащитной деятельностью занимаются культурной и просветительской - проводят конференции, семинары, тренинги и др. К таким организациям можно отнести «Гражданский контроль» (г. Санкт-Петербург), Московскую Хельсинкскую группу (г. Москва) и другие аналогичные организации.

Во-вторых, это правозащитные организации, занимающиеся защитой прав граждан, пострадавших от произвола власти. Финансирование их деятельности чаще всего осуществляется из-за рубежа. (Например, Межрегиональная ассоциация российских неправительственных правозащитных организаций «Агора» (г. Казань), Общественное объединение «Сутяжник» (г. Екатеринбург).

В-третьих, это правозащитные организации, создающиеся с целью защиты прав заключённых, военнослужащих. К таковым относятся Союз комитетов солдатских матерей России (г. Москва), Союз заключённых (г. Москва) и др.

В-четвёртых, это объединения, сочетающие виды политической, правозащитной и патриотической деятельности, занимающиеся и просветительной, и активистской деятельностью, проявляющейся через уличные акции протеста. В двух последних примерах социальный ресурс - это прежде всего молодёжь. Лидеры таких организаций часто подвергаются арестам по статье 282 УК РФ. Например, «Национальные Демократы» (8 июня 2011 г., г. Москва). Данные организации существуют в основном на добровольные пожертвования.

В-пятых, это организации, позиционирующие себя как структуры, защищающие интересы и права русских людей. Среди националистических движений наиболее известно «Русское общественное движение» («Русская правозащита»), созданное в г. Москве в 2005 г., некоммерческая добровольная сетевая структура, защищающая интересы и права русских людей [18].

Необходимо отметить организации, функционирующие под названием «гражданский контроль». «Гражданский контроль» - общественная правозащитная организация (некоммерческая негосударственная организация), которая создана в 1992 г. правозащитниками, юристами, журналистами, депутатами Государственной Думы РФ и Городского Совета Санкт-Петербурга. Целью организации явилось установление контроля над правоохранительными органами для выявления и предотвращения случаев нарушения прав граждан. Действия организации направлены также на консолидацию усилий иных организаций: экологических, социальной защиты, осуществление мониторинга соблюдения прав человека [19]. Организация существует за счёт финансирования Фонда Макартуров (США). Помощь ей также оказывают Фонд имени Конрада Аденауэра (Германия), Генеральное консульство Великобритании в Санкт-Петербурге, Фонд МАТРА (Нидерланды), Датский институт прав человека.

В г. Москва функционирует Ассоциация по защите избирательных прав «Гражданский контроль» (2007 г.), целью которой является контроль над выборами и избирательным процессом [20]. Поскольку данная организация активизирует деятельность в период предвыборных кампаний и имеет ярко выраженную политическую направленность, трудно судить о её вкладе в развитие общества. Более продуктивен в этом отношении «Единый информационный портал «Гражданский контроль», направленный на борьбу со злоупотреблениями власти и с коррупцией, созданный депутатом Государственной Думы В.А. Васильевым [21].

Гражданский контроль как вид деятельности позиционируется Пермской региональной общественной организацией «Пермская гражданская палата». Ее основной целью выступает контроль за соблюдением прав человека, устранением злоупотреблений со стороны власти и повышением качества оказания государственных и муниципальных услуг [22]. На сайте этой организации представлены сведения о том, что представляет собой гражданский контроль, каковы его технологии, выставлены образцы документов (протоколы, отчёты о результатах контроля и др.).

Основными направлениями, вокруг которых концентрируется активность организаций гражданского контроля, являются правозащитная и политическая деятельность, что подтверждает выдвинутую нами гипотезу о профессиональном характере контроля.

Таким образом, анализ корпоративного гражданского контроля в современном российском обществе позволяет выделить на основе его статуса следующие виды. 1. Государственный общественный контроль, создаваемый и реализуемый по решению государственных и муниципальных органов управления. 2. Общественный контроль, реализуемый по инициативе негосударственных организаций по целому ряду направлений: а) контроль за состоянием среды обитания индивидов; б) решение проблем, возникших вследствие принятия некачественных управленческих решений, вызвавших ухудшение качества жизни; 3) контроль за реализацией интересов различных групп населения.

Объектами гражданского контроля выступают: защита прав и свобод человека и гражданина; 2) соблюдение правил избирательного процесса; 3) деятельность правоохранительных органов; 4) деятельность исполнительной власти.

На основе изучения практического опыта функционирования различных организаций, осуществляющих гражданский контроль представляется возможным выделить эмпирические индикаторы феномена «гражданский» контроль на основании нескольких критериев.

1. По критерию результативности организации и функционирования системы гражданского контроля нами предлагаются индикаторы:

o социальное самочувствие населения (как результат деятельности субъектов контроля);

o уровень доверия населения к субъектам государственной власти;

o оценка населением деятельности субъектов контроля на региональном уровне (деятельность органов публичной власти, правоохранительных органов).

2. По нормативно-правовому критерию - наличие законодательных актов, регламентирующих реализацию гражданского контроля, предлагаются индикаторы:

o наличие законов, регламентирующих реализацию гражданского контроля в разных сферах деятельности;

o особенности реализации нормативно-правовых актов в стране (регионе);

o особенности реализации нормативно-правовых актов реализации гражданского контроля в закрытых структурах (органы внутренних дел, пенитенциарные учреждения);

o степень активности населения в обсуждении нормативно-правовых актов.

3. По коммуникационному критерию:

1) наличию налаженных коммуникаций между субъектами гражданского контроля, предлагаются индикаторы:

o осведомлённость населения, различных социально-демографических и профессиональных групп о наличии организаций гражданского контроля и их деятельности;

o взаимодействие организаций гражданского контроля;

o сфера деятельности организаций гражданского контроля в российском обществе;

2)сетевому взаимодействию (между общественными организациями) и межсекторному взаимодействию (например, с государственными, коммерческими структурами) предлагаются индикаторы:

o оценка уровня развития гражданского контроля;

o инициативы со стороны государственных структур по поддержке взаимодействия между организациями гражданского контроля и подобными организациями, созданными при государственных структурах;

o поддержка развития организаций гражданского контроля со стороны некоммерческих структур.

4. По информационному критерию:

1) информированию населения о деятельности организаций гражданского контроля на государственном (региональном) уровнях предлагаются индикаторы:

o наличие обратной связи о деятельности общественных советов и иных организаций гражданского контроля;

o наличие интернет-сайтов у организаций, выполняющих функции гражданского контроля;

2) отображению в средствах массовой информации (СМИ) деятельности организаций гражданского контроля предлагаются индикаторы:

o внимание со стороны СМИ к деятельности организаций гражданского контроля;

o внимание со стороны СМИ к деятельности организаций общественного и гражданского контроля на региональном и местном уровнях.

5. По структурно-функциональному критерию - структуре и состоянию сферы гражданского контроля в регионе - предлагаются индикаторы:

o наличие организаций гражданского контроля в регионе;

o проблемы функционирования организаций гражданского контроля;

o меры, необходимые для активизации гражданского контроля в регионе (городе).

6. По мотивационно-оценочному критерию - отношению населения к участию в осуществлении гражданского контроля в качестве субъектов - предлагаются индикаторы:

o мотивы участия в реализации гражданского контроля в качестве субъектов;

o предпочтительные формы участия в реализации гражданского контроля;

o факторы отказа от участия в контролирующей деятельности.

Создание и реализация теории гражданского контроля неизбежно сталкивается с определенным сопротивлением, включающим в себя противодействие со стороны властных структур, неприятие его гражданами, вызванное отсутствием желания участвовать в контрольной деятельности, правовым нигилизмом, общей негативной установкой на социальную действительность и т.д. Вследствие этого деятельность по организации контроля не может ограничиваться только принятием нормативно-правовых актов, необходима также и работа по его пропаганде, поддержка субъектов этого контроля со стороны партий, государственных лидеров, общественных организаций.

Литература

1.Гриб В.В. Общественная палата Российской Федерации как орган общественного контроля // Юридический мир. 2010. № 3. С. 32 - 39.

2.Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Проект № 471327-6 [электронный ресурс]. URL: http://static.consultant.ru/obj/file/doc/fz_140314-2.pdf (дата обращения 15.03.2014)

3.Оxford dictionaries [электронный ресурс]. URL: http://www.oxforddictionaries.com/definition/english/civic (дата обращения 04.02.2014).

4.Reuben W., Levy-Benнtez M. The Role of Civic Engagement and Social Accountability in the Governance Equation / Social Development Notes. Environmentally and Socially Sustainable Development Network of the World Bank. Washington. Note No. 75. March 2003 [электронный ресурс]. URL: http://siteresources.worldbank.org/INTPCENG/214574-1118058447732/20526739/sdn75.pdf (дата обращения 04.02.2014).

5.Vamos A., Szekely S. Civic Control-One Million for a Democratic Society: A call for democracy! / Hungarian Spectrum, reflections on politics, economics, and culture. 25.08.2011. [электронный ресурс]. URL: http://hungarianspectrum.wordpress.com/2011/08/25/civic-control-one-million-for-a-democratic-society-a-call-for-democ (дата обращения 04.02.2014).

6.Free Legal Dictionary «USLegal». Legal Definitions & Legal Terms Defined [электронный ресурс]. URL: http://definitions.uslegal.com/c/civilian-control/ (дата обращения 04.02.2014).

7.Wartime Civil Control Administration / Densho Encyclopedia [электронный ресурс]. URL: http://encyclopedia.densho.org/Wartime_Civil_Control_Administration/society (дата обращения 04.02.2014).

8.Kohn R.H. An Essay on Civilian Control of the Military / Commentary and Analysis. March, 1997 [электронный ресурс]. URL:http://www.unc.edu/depts/diplomat/AD_Issues/amdipl_3/kohn.html (дата обращения 04.02.2014).

9.Huntington S. P. Civilian Control and the Constitution // The American Political Science Review, Vol. 50. No. 3 (Sep., 1956). PP. 676-699.

10.How Civic Engagement Transforms Community Relationships/ In Focus. Strategies and Solutions for Local Government Managers. Volume 43.Number 4. 2011 [электронный ресурс]. URL: http://bookstore.icma.org/FreeDocs/E-43674_Excerpt.pdf (дата обращения 04.02.2014).

11.Oregon Courts. Oregon Judicial Department [электронный ресурс]. URL: http://courts.oregon.gov/OJD/programs/pages/index.aspx (дата обращения 04.02.2014).

12.Las Vegas Metropolitan Police Department Citizen Review Board [электронный ресурс]. URL: https://www.citizenreviewboard.com/AboutUs.aspx (дата обращения 04.02.2014).

13.Citizens' Review Board on Police Practices [электронный ресурс]. URL: http://www.sandiego.gov/citizensreviewboard/about/index.shtml (дата обращения 04.02.2014).

14.Положение об Общественном совете при УТ МВД России по УрФО. г. Екатеринбург [электронный ресурс]. URL: http://uralfout.mvd.ru/struktura/ob_sovet/pologenie_obsovet (дата обращения 15.03.2014).

15.Положение Об Общественном совете при Управлении МВД России по ЗАТО г. Железногорск [электронный ресурс]. URL: http://www.ovd26.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=800&Itemid=216 (дата обращения 15.03.2014).

16.Общественный контроль [электронный ресурс]. URL:http://www.onk-ru.info/?page_id=2], интернет-газета с аналогичным названием в г. Санкт-Петербург [http://ok-inform.ru/proekt-ok.html (дата обращения 15.03.2014).

17.Гражданская инициатива за бесплатное среднее образование. Вконтакте [электронный ресурс]. URL: http://vk.com/club16867029 (дата обращения 24.12.2013).

18.Русское общественное движение. Официальный сайт [электронный ресурс]. URL: http://rod-ru.org/o-nas/ (дата обращения 24.12.2013).

19.Гражданский контроль. Общественная правозащитная организация. Официальный сайт [электронный ресурс]. URL: http://www.citwatch.org (дата обращения 24.12.2013).

20.Ассоциация по защите избирательных прав «Гражданский контроль». Официальный сайт [электронный ресурс]. URL: http://civilcontrol.ru/gkbusiness.html (дата обращения 22.01.2014)

21.«Гражданский контроль». Единый информационный портал по фактам злоупотребления властью [электронный ресурс]. URL: http://gkontrol.com/kontakt (дата обращения 22.01.2014).

22.Пермская гражданская палата. Официальный сайт [электронный ресурс]. URL: http://www.pgpalata.ru/page/grcontrol/chto (дата обращения 22.01.2014).

Размещено на Allbest.ru