Сравнение систем социальной политики России и США

Размещено на http://www.allbest.ru/

Сравнение систем социальной политики России и США

В.А. Подольский, кандидат политических наук, доцент факультета политологии Государственного академического университета гуманитарных наук

Ключевые слова и словосочетания: социальная политика, США, Россия. социальный пенсионный политика

В настоящее время в академической и политической сферах России ведется дискуссия о том, какие количественные и качественные изменения необходимы в сфере социальной политики. В качестве одного из вариантов модернизации социальной политики в России предлагается передать часть социальных функций от государства бизнесу. Для изучения особенностей работы системы социальной политики, опирающейся на частные финансы и институты, следует обратиться к американскому опыту.

Интерес к американской социальной политике в советской науке возник в 1970-е и сохранялся в 1980-е, было опубликовано множество трудов с критическим анализом состояния американской социальной политики. В девяностые популярность проблемы значительно снижается. В нулевые и десятые годы опубликован ряд монографий, крупнейшие современные специалисты по американской социальной политике - Л.Ф. Лебедева и В.С. Васильев из Института США и Канады РАН. Хотя сравнению социальной политики США с другими странами Запада посвящено достаточно большое количество работ европейских и американских авторов, до сих пор сопоставление всех элементов социальной политики в США и России не проводилось.

В данном исследовании сравниваются происхождение, организация и эффективность государственной системы социальной политики в России и американской социальной системы, в которой преобладает частный сектор. Сопоставляются пенсионная система, система пособий и льгот, система здравоохранения и система образования. Параллельное изучение социальной политики США и России представляет интерес для выявления сильных и слабых сторон отечественной социальной политики.

В настоящем исследовании социальные расходы рассматриваются как вся совокупность трат из частных и государственных источников на пенсионное обеспечение, пособия, льготы, образование и здравоохранение.

Существуют два основных подхода к финансированию социальной политики: "подход Бисмарка", канцлера Германии, который ввел обязательное пенсионное страхование в 1880-е, и "подход Бевериджа", британского экономиста, чей доклад в 1940-е послужил основанием для создания государственной системы здравоохранения и всеобщего пенсионного обеспечения. Немецкий принцип социального страхования вырос из практик гильдий и торговых городов по защите своих членов и граждан от нужды и несчастных случаев из средств общего фонда, куда члены гильдий делали страховые взносы. Британский принцип социального обеспечения восходит к расширенному прочтению законов о бедных, согласно которым государство должно гарантировать, что никто из жителей страны не будет голодать, а оплата социальных расходов производится из налогов. В США преобладает первый принцип, причем в крайне либеральном прочтении - на государство приходится лишь половина социальных расходов. В России до 1950-х также действовала система Бисмарка, но всеобщее пенсионное обеспечение приблизило отечественную систему к британской, хотя ряд элементов социальной политики реализован в России на основании страхового принципа.

Американская государственность ведет отсчет с 1776 г., но помощь нуждающимся была организована еще в колониальную эпоху. В XVII в. английские законы о бедных появились на континент вместе с прибывшими поселенцами. В основном правила той эпохи предусматривали сбор и предоставление помощи нуждающимся семьям на местном уровне, когда плательщики и получатели были лично знакомы между собой [1, с. 19--24] . Помощь нуждающимся в США предоставлялась также религиозными организациями - сначала протестантскими деноминациями, а с XIX в. и католической церковью, создавались образовательные и медицинские учреждения, многие из них функционируют и по сей день. Благотворительность и сегодня играет в Америке заметную роль, достигая около 2% ВВП [2, с. 21].

В России христианская благотворительность была организована церковью с XI в. У монастырей и храмов нуждающимся предоставлялась еда и деньги, также устраивались богадельни, в которых бедные могли получить медицинские услуги или приют [3, с. 28]. В XIX веке массовым феноменом стали церковно-приходские школы [4, с. 134], при поддержке государства были созданы тысячи благотворительных организаций. Расходы на благотворительность в России в наши дни составляет не более 0,3% ВВП [5, с. 8].

Пенсионная система в России начала формироваться раньше, чем в США: моряки получили право на пенсию еще в начале XVIII в., а в середине столетия это право распространилось на военных и госслужащих [6, с. 21--36]. В конце XVIII столетия в США вводят пособия для потерявших трудоспособность в войне за независимость солдат и пенсии для служащих военноморского флота [7, с. 63]. При этом государственные законы появились лишь через двадцать лет после распространения практики [1, с. 41].

В XIX в. пенсионная система развивается в обеих странах соизмеримыми темпами. В первые десятилетия право на пенсию получают ветераны войны за независимость в США [7, с. 126], а в России создается первый пенсионный фонд для содержания вдов государственных служащих [6, с. 58]. Во второй половине века в России возникают эмеритальные кассы для государственных органов, в которые сотрудники отчисляли долю от зарплат - выплачиваемые из них пенсии были призваны дополнять государственные пенсии, предоставляемые за счет казны [6, с. 78]. В США первыми получателями пенсий стали полицейские; средства в их фонд поступали из штрафов, денег от продажи арестованного имущества. Некоторые промышленные и транспортные компании Америки стали предоставлять своим сотрудникам пенсии в конце XIX в., а пенсии для госслужащих появились в 1910-е годы на уровне штатов и в 1920-е на уровне федерации [8, с. 84--85].

В России государственные пенсии по инвалидности для рабочих стали появляться в начале XX в., число их получателей было существенно расширено в первые десятилетия советской власти, а в 1920-е годы введена пенсия по старости [3, с. 94]. В США отдельные штаты предпринимали попытки создать систему пенсионного обеспечения для пожилых и нетрудоспособных граждан еще в 1910-е годы, но на общегосударственном уровне система взносов с зарплат и выплаты пенсий по старости и инвалидности была введена лишь при Ф.Д. Рузвельте в 1935 г. [1, с. 225--230]. Баланс фондов, из которых должны были производиться выплаты пенсионерам, рассчитывался на 75 лет вперед. В самом основании американской системы пенсионного обеспечения заложен принцип долгосрочного планирования, который можно считать одной из наиболее ценных идей, подходящих для рецепции в российской практике [9, с. 24].

В 1970-е годы государство поддержало негосударственные пенсионные фонды с помощью налоговых льгот при покупке ценных бумаг их участниками [10, с. 282]. В этот же период были введены пенсии для малоимущих, финансируемые из налогов, а также задействованы многочисленные пенсионные программы на уровне штатов.

Всеобщее пенсионное обеспечение в России было введено в 1956 г., но колхозники начали получать общегосударственную пенсию лишь через десятилетие [3, с. 80--81].

И Россия, и США сталкиваются с проблемой дефицита пенсионных фондов, при этом в России дефицит острее - выплаты из пенсионного фонда страны превышают поступления страховых взносов на 50--100%; недостающие социальные средства выделяются из бюджета [11, с. 66]. В США наиболее существенный дефицит испытывают частные фонды с установленными выплатами, в которых пенсии превышают взносы на 30% [12, с. 2--3], и фонды штатов, где взносы на 20% меньше, чем пенсии [13, с. 20]. Общая сумма дефицита при этом остается сравнительно незначительной и составляет около 10% от суммы страховых взносов всех программ пенсионного обеспечения.

Пенсионные отчисления граждан и взносы на страховку от безработицы в США в общей сложности составляют около четверти заработной платы, эта сумма обычно делится поровну с работодателем. 12% выплачивается на государственную пенсию, еще около 1% идет на страховку от безработицы, около 11% составляют взносы в частные пенсионные планы и программы штатов [14, с. 4].

В России отчисления в пенсионный фонд составляют 22% от заработных плат, а на социальное страхование направляется еще почти 3% [15, с. 114], то есть итоговая сумма фактически совпадает. Дефицит пенсионного фонда в России обусловлен опережающим ростом пенсионных выплат в последние десятилетия (зарплаты с 2000 по 2018 г. выросли в 16 раз, а пенсии - в 23 раза) [16, с. 157] и разницей в пенсионном возрасте (в США граждане выходят на пенсию в 65 лет с самого начала действия закона о пенсионном страховании).

Государственные пенсии в России составляют около 8%, а частные пенсии не достигают и 0,1% ВВП [16, с. 157--159]. В США выплаты государственных пенсий составляют примерно 5% ВВП [17, с. 407], а негосударственных - 4% [12, с. 2].

Страхование от безработицы появилось в России после революции, но уже через четырнадцать лет страна перешла к режиму всеобщей занятости, и биржи труда были упразднены вплоть до 1991 г. когда пособия по безработице были восстановлены [3, с. 36--48].

В США с 1930-х годов штаты начали создавать страховые программы для решения проблемы безработицы. В 1935 г. была введена федеральная страховка от безработицы, в 1930-е же годы федеральным правительством были организованы общественные работы [1, с. 275--280] . По сей день в стране сосуществуют страховые схемы штатов и федеральная страховка.

В США значительно шире, чем в России распространена практика налоговых льгот. В Америке налоговые кредиты предоставляются семьям с детьми, на заработанный доход при оплате медицинской страховки, при участии в пенсионных схемах. Общая сумма налоговых кредитов в США составляет порядка 3% ВВП [18, с. 20--30]. В России наиболее распространенные налоговые льготы для граждан - имущественные, например, при покупке жилья, но также предоставляются вычеты по лечению, образованию и пенсионным взносам. Их общая сумма существенно уступает объему налоговых кредитов в Америке и составляет порядка 0,2% ВВП [19, с. 103].

И штаты, и регионы обладают большими полномочиями в сфере социальной политики. В России на региональные бюджеты ложится существенная часть расходов на здравоохранение и на льготы, а местные бюджеты платят за образование [16, с. 538]. В США местные бюджеты платят за среднее образование, а на штаты приходится значительная доля расходов на высшее образование. Штаты также тратят в общей сложности более 2% ВВП на различные социальные программы [20].

Все льготы штатов [20] и федерации [21, с. 35--38] обходятся бюджетам в 3% ВВП в США, аналогичную долю валового продукта составляет сумма расходов России на льготы и пособия [16, с. 157] . Наиболее крупные программы в США - талоны на питание и еда для малоимущих женщин и детей, школьные завтраки и обеды (0,5% ВВП), образовательные программы и программы переподготовки (0,5% ВВП), программы субсидий на приобретение жилья и оплату коммунальных услуг (0,1% ВВП) [21, с. 35--38] . В России самые крупные статьи расходов - это семейные и материнские пособия (0,7% ВВП), субсидии оплаты услуг ЖКХ (0,3% ВВП), закупка льготных лекарств (0,1%) [16, с. 159], существенную роль играет также льготный проезд на транспорте.

Земская медицина в России второй половины XIX в. охватывала чрезвычайно незначительную долю населения страны, но сама система, в отличие от американской частной медицины, теоретически предусматривала возможность получения социальных услуг всеми жителями на бесплатной основе. Целостная система здравоохранения в России была создана в первые годы правления большевиков под руководством народного комиссара РСФСР Н.А. Семашко. На момент учреждения советская медицина была передовой с точки зрения организационной архитектуры и номинальной доступности - это была первая в мире всеобщая система бесплатной медицины [22, с. 367--371].

В США благотворительные организации оплачивают медицинские услуги с XVII в., гражданам также гарантирована помощь в экстренных ситуациях. В 1950-е годы была создана государственная программа медицинской страховки для военнослужащих, а в 1965 г., при Линдоне Джонсоне, - "Медикейр" для пожилых и "Медикейд" для малоимущих граждан [1, с. 313--327] . Система здравоохранения чрезвычайно раздроблена с организационной точки зрения; например, государственная программа "Медикейр" объединяет четыре программы - стационарного, амбулаторного лечения, лекарственного обеспечения и частные страховые программы. Потребители программы "Медикейд" сталкиваются с завышенными ценами и отказами в обслуживании, поскольку страховка для малоимущих предполагает сравнительно низкие выплаты для медицинских учреждений [23 с. 153] . Если в России вероятность банкротства семьи из-за медицинских расходов невелика, то в США 60% личных банкротств связано с оплатой счетов за лечение [23, с. 308] .

Величина взносов на обязательное медицинское страхование в России составляет 5% от заработной платы [15, с. 114]. В США отчисления граждан и работодателей на "Медикейр" с заработной платы составляют 3%, но подпрограммы требуют дополнительных платежей от граждан [23, с. 110--112]. Взносы граждан в ОМС обеспечивают до половины всех социальных расходов на здравоохранение в стране [24, с. 342], а на "Медикейр" приходится лишь 1/5. Программа медицинского страхования для нуждающихся граждан "Медикейд" финансируется из бюджетов федерации и штатов и стоит приблизительно столько же, сколько и программа "Медикейр" [17, с. 407].

Расходы на здравоохранение в США втрое выше, чем в России, и составляют 18% ВВП (9,5% - частные, 8,5% - государственные) [25, с. 12] против 5% (1,5% - частные, 3,5% - государственные) [24, с. 339] . При этом эффективность системы опережает российскую на треть при измерении по такому показателю, как "бремя болезней", то есть годы жизни, скорректированные по нетрудоспособности, - 42 против 30 тысяч на 100 тысяч [26] .

Становление системы образования США произошло раньше, чем в России. Первые бесплатные школы в Америке появились еще в середине XVII в., а в 1850-е годы бесплатное государственное образование стало законом [4, с. 129]. В России полноценная система школьного образования была создана только после Октябрьской революции, а первые государственные школы появились в 1780-е годы под эгидой приказов общественного призрения [3, с. 33].

Расходы на среднее образование в США несколько выше, чем в России: 4% ВВП тратится на школы в США (0,5% из них - частные) [27, с. 112--1119], порядка 2,5% - в России [28, с. 11]. Согласно рейтингу Международной программы по оценке образовательных достижений учащихся Организации экономического сотрудничества и развития США опережает Россию на 3% по среднему рейтингу. Лидеру рейтинга, Китаю, США уступает примерно на 15% [29, с. 16--17].

Высшие учебные заведения в США стали появляться в XVII в., раньше, чем в России: Гарвард был учрежден в 1636 г. [4, с. 104], а Славяно-ГрекоЛатинская академия - в 1687 г. [4, с. 80--81]. Образование в высших учебных заведениях в России было преимущественно платным вплоть до 1950-х годов, но в первые десятилетия советской власти плата оставалась сравнительно низкой и составляла около одной месячной зарплаты за год обучения [30]. Сегодня в России 2/3 студентов обучаются за счет бюджета [16, с. 201], в США треть студентов получают федеральные гранты для оплаты части стоимости образования [27, с. 187].

Высшее и среднее профессиональное образование получают в США гораздо больше ресурсов, чем в России: 3% (1% из них - частные) [27, с. 174--179] против 1% ВВП (частные - 0,2%) [28, с. 11]. Результаты США гораздо выше - 40% университетов в топ-100 высших учебных заведений рейтинга Times - это американские университеты, российские университеты в топ-100 не входят, МГУ имени М.В. Ломоносова в 2019 г. занял 199-е место [31, с. 18--19]. Для США характерна не встречающаяся в России и Европе проблема, а именно большие суммы студенческого долга, связанные с высокой стоимостью обучения, соизмеримой с годовой заработной платой [32].

Система дошкольного образования в России получает примерно столько же средств, как и в США [27, с. 15--18]: расходы составляют около 0,6% ВВП (в России частные - 0,2%, в США - 0,3%) [28, с. 11]. Доля детей в детских садах соизмерима и составляет примерно 2/3 от общей численности детей [16, с. 87].

Сравнение важнейших элементов социальной политики в России и в США позволяет сделать ряд выводов о ключевых особенностях систем, логике их организации и общей эффективности. Исторический обзор свидетельствует, что, хотя системы формировались сопоставимыми темпами, американская и российская системы образования кардинально различаются по своему происхождению, роли государства, организации. В США локальные инициативы становились федеральными практиками. Местные власти не справлялись с расходами на социальную политику и запрашивали помощь у властей штатов, затем у центральных властей [1, с. 88]. Социальная политика эволюционировала из программ частных корпораций, местных сообществ, а также предприятий и энтузиастов в сфере благотворительности, а государство со временем вводило регулирование для соблюдения участниками рынка правил игры. Мера доступных благ определялась условиями контракта с работодателем.

В России система была создана церковью, распоряжениями монархов и постановлениями Совета народных комиссаров. Инициатива при- над-лежала столице, а региональные полномочия появились лишь на поздних этапах становления системы. В Российской империи и в первые десятилетия советской власти предоставление помощи зависело от принадлежности к организации. У предприятий существовали свои больничные кассы и медучреждения, страховые, пенсионные фонды, в советские годы - свои образовательные, медицинские, спортивные и культурные учреждения. Фонды были объединены еще в самом начале существования СССР, а медицинские учреждения стали переходить с производственного на территориальный принцип обслуживания в 1940-е годы; переподчинение детских садов и школ муниципалитетам началось лишь после распада СССР [33, с. 21]. Россия постепенно перешла к британской, всеобщей модели.

Страховые взносы граждан в США обеспечивают финансирование 90% пенсионной системы и 4/5 системы здравоохранения. Из федерального и региональных бюджетов оплачиваются программы с проверкой на нуждаемость, в первую очередь это предоставление талонов на еду и оплата образования. Доступность благ увеличивают налоговые льготы. В России взносы граждан обеспечивают до половины финансирования системы здравоохранения и пенсионной системы. Из федерального и региональных бюджетов выплачиваются семейные пособия, субсидируется ЖКХ и транспорт. Доступность благ увеличивают пособия и бесплатные услуги.

Сопоставление двух систем позволяет выявить ряд важных уязвимостей отечественной социальной политики. Во-первых, это проблема наполнения пенсионного и медицинского фондов. Из-за того, что Россия фактически использует систему социального обеспечения по Бевериджу, опираясь на структуры, выстроенные в страховой логике Бисмарка, страховых взносов не хватает, и недостающие средства выплачиваются в фонды напрямую из бюджетов. США удается избегать дефицита фондов благодаря индексации взносов. Во-вторых, это возраст получения доступа к социальным благам, который изначально снижал нагрузку на фонды: и пенсии, и государственная медицинская страховка "Медикейр" предоставляются гражданам США с 65 лет. В-третьих, это качество здравоохранения и образования: фактор конкуренции за клиента, побуждающий американские вузы улучшать уровень образования, а учреждения здравоохранения обновлять оборудование, в России присутствует в значительно меньшей мере.

Стоимость российской системы, измеренной как доли от внутреннего валового продукта, почти вдвое ниже, чем американской (около 20 и 35% ВВП соответственно); при этом относительная доступность социальных благ в России выше. Во всех странах во все времена смысл социальной политики состоит в том, чтобы обеспечить устойчивость государства, гарантировав населению страны прожиточный минимум, адекватный для данной эпохи и территории. Следовательно, можно утверждать, что по общей эффективности российская система опережает американскую, а привлечение частного сектора в сферы, где возможности для извлечения прибыли заведомо ограничены или отсутствуют, оказывается менее выгодным.

Библиографический список