Сообщества как форма общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Сообщества как форма общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления

А.М. Соломатин,

Московский областной филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (Московский областной филиал РАНХиГС), г. Красногорск, Россия

Аннотация

управление сообщество гражданское общество

В предлагаемой работе анализируются основные проблемы всех звеньев управления и построения гражданского общества в современной России. Сообщества рассматриваются как форма общественного контроля, которые могут стать важным импульсом к созданию определенного института гражданского общества и внести свежие идеи в концепцию управления.

Ключевые слова: государственное управление, местное самоуправление, сообщества, общественный контроль

В настоящее время ключевая проблема государственного управления в Российской Федерации определяется системным Н противоречием, обострившимся за последние годы. Суть указанного противоречия находит выражение в явном несоответствии качества и уровня управленческой деятельности социальным вызовам, которые таит в себе XXI век с его стремительным и непредсказуемым развитием. Социальные трансформации и внутренние противоречия развития современной России, в полной мере, выявили изъяны сложившейся системы государственного управления: ее громоздкость, оторванность

¦ от низовых звеньев

¦ управления, низкую эффективность, неразвитость демократических процедур руководства.

Сегодня мы можем наблюдать смещение оптимального баланса между внешними директивными и внутренними самоорганизующимися началами общественной активности, что приводит к нарушению равновесия между институтами государственного и общественного управления. Вследствие чего прослеживается тенденция чрезмерного администрирования со стороны государственных органов функционирования социальной системы, а это, в свою очередь, приводит к блокированию общественных механизмов гражданской инициативы, самодеятельности и контроля «снизу».

Формирование новых организационных структур и развитие форм и методов управления базируются не столько на повышении эффективности работы государственного аппарата, через формирование правовой культуры, развитие самодеятельных форм активности социальных общностей, творческой самореализации и общественных инициатив населения в управлении, сколько на бюрократизации и формализации управленческой деятельности в ущерб ее содержанию. Все это негативно отражается на росте численного состава управленцев, усложнении механизмов взаимодействия с общественностью и избыточности управленческих структур, усилении контрольных функций на фоне снижении уровня общей и персональной ответственности за конечный результат дела. Также резко снизились возможности прогнозирования, планирования, проектирования необходимых социальных изменений и видение стратегических перспектив развития общества в целом.

Имеющая сегодня место система управления уже не только не способна адекватно и результативно регулировать глобальные изменения и направлять их развитие в русло желательных для общества социальных, экономических, политических, духовно-гуманитарных преобразований, но и своевременно понимать происходящие процессы и давать прогнозы относительно перспектив развития.

Аналогичные проблемы прослеживаются и в региональном управлении. В настоящее время система Н формально-нормативных регуляторов взаимодействия субъектов региональной политики государства обусловлена следующими обстоятельствами. Правовая основа разграничения полномочий и предметов ведения государства в целом и регионов определена Конституцией РФ. В Конституции РФ закреплено единство системы государственной власти, что означает распространение федеральной власти на всю ее территорию. Вместе с тем, в каждом субъекте РФ (республике, области, крае) установлена и реализуется власть самого этого субъекта, носящая региональный характер.

Равноправие субъектов РФ в их отношениях с федеральными органами государственной власти утверждает статья 5 Конституции РФ. Обозначенное равноправие вовсе не означает, что все субъекты РФ наделены одинаковыми правами, об этом свидетельствует деление субъектов на виды (республики, края, области). Разграничение компетенции между органами государственной власти РФ и органами государственной власти отдельных ее субъектов устанавливалось в предшествующие несколько лет не только Конституцией РФ, но и индивидуальными договорами между РФ и ее субъектами. В связи, с чем одному субъекту РФ могли быть делегированы определенные права, которыми не располагали остальные субъекты. В настоящее время нормативно-правовая база и организационные структуры территориального управления унифицированы на основе общеконституционных федеральных норм, и «индивидуальный» подход к очень разным российским регионам страны будет осуществляться за счет других государственно-политических механизмов.

Однако развитие программ инновационного социального управления, например, привлечение общественности к решению острых социальных вопросов, осуществляется не в вакууме, а в конкретном правовом, политическом и административном пространстве. Это пространство в своем современном состоянии накладывает определенные ограничения и особенности на социальное творчество региональных управленцев.

В 90-е годы была проделана колоссальная работа, выработавшая понимание местного самоуправления и утвердившая многое из того, что было понято, в законах и практике построения отношений между разными уровнями власти. Но неизбывная критика положения дел по поводу разных составляющих местного самоуправления, привело к заключению, что что -то все-таки остается недопонятым и недостроенным. Иначе говоря, если бы действительно все было ясно, не возникало бы повода для новых и новых возражений о том, как неточно и неправильно складывается круг отношений, связанный с местным самоуправлением.

В перестроечные 90-е годы понимание местного самоуправления складывалось в пространстве борьбы с системой существующих политических и хозяйственных отношений за новые, «правильные» отношения: «демократические», «как в развитом мире» и т.п. Исходя из этого рождались проектные решения, которые закреплялись, в законодательстве о местном самоуправлении, выстраиваемом в логике построения основных (конституционных/конституирующих) норм, которые определяют характер государственного устройства.

Чем дальше от этой точки начала процесса, тем больше внимание людей, обсуждающих проблематику местного самоуправления

концентрировалось вокруг текущего положения дел: формулировки норм законов, решение накопившихся противоречий, формирование нового инструментария и т.п. При безусловной важности этой работы, оставлять вопрос о фундаментальных основах, на базе которых она осуществляется, представляется преждевременным и недальновидным.

В настоящее время одно из господствующих представлений о том, как формируются политические и хозяйственные отношения в государстве, состоит в том, что многие определяющие их ключевые вопросы оказываются в руках субъектов, которые решают задачи не «развития страны», а реализуют собственные интересы и обустройство собственного существования. Субъекты в некотором смысле не готовы решать задачи «развития страны», как следствие все оказываются заняты «текущими вопросами»: одни, используя эти решения в собственных интересах, другие, теряя в них базисные смыслы, определяющие суть дела.

Важной особенностью сложившейся ситуации является накопившееся понимание того, что законы, сами по себе, не в состоянии обеспечить реализацию устремлений, заложенных в них изначально, что субъекты, работающие в частных интересах зачастую оказываются в состоянии нейтрализовать сформированное законодательство или даже использовать его в собственных интересах. Это кажется естественным политическим процессом, определяющим реальные расклады отношений в системе государственного устройства и управления. В этом случае возникает вопрос, как уравновесить базовые принципы, призванные определять основы государственного устройства и постоянно стремящуюся выйти за границы этих принципов активность различных субъектов, обустраивающих «собственные миры». Таким образом, это вопрос о возможности, границах и инструментах формирования конституционных основ государственного устройства, о соотношении «законодательных установлений» и «нравов», о взаимоотношениях формальных и неформальных составляющих социальных институтов.

Процессы, происходящие в сфере местного самоуправления однозначно свидетельствуют о том, что государственные институты не могут быть созданы разработчиками законопроектов. Стремясь, даже из лучших побуждений, они могут привести к совсем иным последствиям, нежели планировавшиеся. Проявляет себя непонимание и несоблюдение принятых законов, злоупотребление ими, а также стремление реализовать в ходе принятия законов те или иные частные интересы. Наблюдая за дискуссиями о местном самоуправлении, происходящими в пространстве нормативно - правовых определений возник круг основных вопросов, среди которых представляется целесообразным выделить две фундаментальные группы:

1) какие субъекты являются двигателями процессов развития отношений местного самоуправления и в чем состоят их фундаментальные интересы, связанные с ним, каковы их запросы к местному самоуправлению?

2) с помощью каких механизмов можно соблюдать в организации системы нормативно-законодательных отношений фундаментальные ценности, лежащие в их основе и конституирующие основу государства, конституционные ценности?

Первую группу образуют вопросы из области «социологии и экономики» местного самоуправления, вторую - вопросы механизмов и институтов конституционного устройства государства. Анализ этих вопросов должен лежать в основе ответов на вопросы о том, каким может и должно быть местное самоуправление, не теряющее в ходе своего «развития» фундаментальных ценностей, заложенных в него изначально.

Размышляя о процессах, определяющих характер текущих отношений и положение дел в местном самоуправлении, можно охарактеризовать круг определяющих их субъектов. В современной России определяющими являются централизованные системы власти, которые сформировались в период укрепления «вертикали власти», пришедший на смену «разгулявшейся» демократии 90-х годов прошлого века. Имеющая место и продолжающая складываться централизованная система политического устройства страны воспроизводит структуру централизованной политической власти, характерную для СССР с номенклатурой, в качестве определяющего социально-политического класса. Определенные контуры этой структуры в настоящее время совершенно иные, но основные характеристики вполне узнаваемы: централизация принятия решений, в сочетании с узостью и закрытостью круга принимающих их субъектов.

Сегодня сфера властных отношений выступает в качестве основного источника ритма российской государственности. Основными источниками ритма внутри этой сферы являются те или иные «отрасли» или структуры власти: федеральный центр, силовые и традиционно-бюрократические

структуры. Отчасти эта система воспроизводится в некоторых регионах, но, в целом, региональный уровень власти играет здесь вторичное значение.

Доминирующая идеология, продуцируемая новой системой, ориентирована на вопросы эффективности организации управления («эффективного государства») без обстоятельного обсуждения и анализа вопросов о его целях в форматах публичной политики. Идеи конкурентоспособности и стабильности выступают в качестве обеспечивающих составляющих этой идеологии.

Местное самоуправление в этой системе представлений выступает как составная часть «вертикали власти»: ресурс, помогающий обеспечить решение задач, поставленных «центром» или инструмент управления, реализующий «установки центра» на местном уровне, превращаясь из местного самоуправления, в собственном смысле слова в муниципальное управление, а то и в местные органы государственной власти. Обратить внимание следует также и на то обстоятельство, что политические отношения, складывающиеся как баланс договоренностей сильных политических субъектов, не полностью встроены в отчетливые формальные структуры власти. В состав этих субъектов входят органы централизованной системы власти, но помимо них, полноправными участниками этого «неформализованного» политического поля становятся структуры регионального управления, крупные бизнес-структуры, органы власти крупных городов. В отношении властно -управленческих возможностей доминирующей ориентацией этих субъектов выступает конкуренция за внимание и ресурсы центра. Региональное, отраслевое/сферное или городское развитие является идеологией, оформляющей эту ориентацию.

В этой системе местное самоуправление выступает как ресурс или инструмент региональной системы власти и управления или крупного бизнеса. Региональные органы власти обычно стремятся встроить органы местного самоуправления в «свою вертикаль власти», рассматривая их, в первую очередь как органы муниципального управления или местные органы региональной власти. Бизнес-структуры рассматривают местное самоуправление в числе других условий ведения их бизнеса: поддерживают инициативы, способствующие этому, безразлично относясь к остальному.

Особым моментом выступает позиция центральной власти, определяемая ее включенностью в систему международных отношений. В этом отношении доминирующей ориентацией является борьба за ресурсы/ возможности, которые связаны с международной кооперацией. Система международных взаимодействий, выраженная, в частности, вразличного рода межгосударственных соглашениях определяет специфическое отношение к местному самоуправлению, определяемое «общепринятыми» мировыми стандартами. Возникает необходимость соблюдать, как минимум, внешние признаки местного самоуправления, наличие которых играет существенную роль, облегчая или затрудняя доступ к международным ресурсам. Органы местного самоуправления в разных регионах реализуют разные стратегии. В значительной своей массе они встроены в системы «вертикали власти» и во многом выражают интересы местных центров силы - от бизнеса и местных силовиков до криминала. Доминирующие ориентации их разночинны и, в целом, могут быть поняты как поиск возможностей для реализации собственных интересов в консолидация с другими участниками политических и хозяйственных отношений. Последовательными сторонниками самоуправления выступают структуры гражданского общества - самоорганизующиеся «сниз

у» сообщества с определенными тематическими интересами. Доминирующей идеологией выступает собственная самореализация, ориентация которой может быть самой различной; от общественно значимого характера до сообществ, преследующих очень узкие собственные интересы - от бизнеса до криминала. Сообщества активны в поиске возможностей реализации своих интересов и инициатив и местное самоуправление воспринимает как потенциального союзника. В зависимости от складывающихся отношений, органы местного управления могут, наоборот, восприниматься как помеха.

В этом секторе активно развиваются разнообразные формы и направления активности, а идеология самоуправления представлена наиболее последовательно.

Идеологически это самоуправление не обязательно местное, но оно всегда становится таковым по факту реализации в определенном месте, заметим, что это «место» не обязательно совпадает с территорией определенного муниципального образования. Собственно территориальная общность (местное сообщество), в той своей части, в которой оно не объединено стремлением к реализации общих интересов или организацией общего труда (на общем производстве и т.п.), складывается родственными, дружескими и т.п. социальными сообществами - самоорганизующимися «снизу» сообществами. Доминирующая ориентация самоорганизующихся «снизу» сообществ - защита и реализация собственных интересов, и органы местное самоуправление для них выступает как источник возможностей/услуг. Идея местного самоуправления как таковая специального значения здесь не имеет, ключевым вопросом является объем и качество возможностей, получаемых этими группами.

Таким образом, в развитии местного самоуправления в России основная цель, обусловленная конституционными положениями, заключается в необходимости приближения власти к населению. Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя в России, без которой немыслимо нормальное построение и эффективное развитие гражданского общества. В Конституции оно определено как участие местного сообщества в лице населения и органов местного самоуправления в осуществлении власти, а также решении вопросов местного значения.

Многие эксперты признают, что как российское явление местное самоуправление имеет двойственную, государственно-общественную природу. Полноценный и эффективный институт местного самоуправления способен сформироваться только в условиях его поддержки, как со стороны государства, так и со стороны местного сообщества, проявляющего активность и чувствующего ответственность за условия своего жизнеустройства на данной локальной территории. Роль государства заключается в создании системного и непротиворечивого законодательства, формировании адекватной финансово-экономической среды и необходимых институциональных предпосылок, способствующих проявлению потенциала самоуправления органами муниципальной власти и самоорганизации жителями. Муниципальные образования могут получить много выгод и преимуществ для местного развития, содействуя самоорганизующимся «снизу» сообществам в самых разных формах.

Само понятие местного самоуправления, содержащееся в Федеральном законе №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон №131 - ФЗ), - «самостоятельное и под свою ответственность решение населением ... вопросов местного значения ... «... требует включения граждан в процесс осуществления публичной власти на местах». Только это сможет обеспечить эффективность и результативность реформы местного самоуправления, основными задачами которого являются обеспечение жизнедеятельности муниципальных образований и решение повседневных потребностей людей. На уровне местного самоуправления государственное управление должно проявлять себя в гораздо меньшей степени, чем на федеральном и региональном уровнях. В этом случае в большей степени должны реализовываться общественные и самодеятельные начала, особенно на низовом, первичном уровне - уровне территориального общественного самоуправления (ТОС).

Согласно действующему Федеральному закону № 131 -ФЗ от 06 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - «под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственности осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения». К таким территориям относятся: микрорайон, квартал, улица, двор, дом, подъезд.

Эта форма исключительно гибкая и максимально приближенная к населению и имеет ряд специфических особенностей:

- возникает только там, где есть активность граждан;

- имеет многообразие своих уровней (от лестничной клетки до микрорайона или поселка);

- может существовать долгое время или исчезать, когда результат достигнут;

- может иметь или не иметь статус юридического лица и соответствующую атрибутику - название, устав, руководящий орган (совет микрорайона, квартальный комитет, старший дома или подъезда, староста сельской улицы и т.д.);

- может брать на себя несколько полномочий по решению вопросов местного значения, либо выполнять лишь одну функцию.

Очевидно, что ключевым для развития местного самоуправления среди этих субъектов представляются самоорганизующиеся «снизу» сообщества. При самоорганизации в такой форме у граждан появляется возможность максимально полно реализовать интересы во взаимодействии с другими людьми. Из этого следует, что развитие самоуправления будет определяться, в частности, теми условиями, которые будут содействовать или, наоборот, препятствовать развитию таких сообществ, которые можно рассматривать как одну из форм контроля государственного и местного самоуправления.

В настоящее время структуры местного самоуправления, закрепленные властно-законодательно функционируют в большей степени как органы муниципального управления, тем самым обеспечивая условия для нормального функционирования различных систем жизнеобеспечения населенных пунктов - от инженерно-технических до социально-культурных. На это и обращено внимание всей системы власти.

Структуры местного самоуправления, вступая во взаимодействие с самоорганизующимися «снизу» сообществами участвуют в поиске ресурсов для жизнеобеспечения своих муниципалитетов, параллельно вовлекаясь в отношения местного самоуправления, но это, вопреки их наименованию, не является сутью их деятельности.

Задача усиления «местносамоуправленческой составляющей», если она будет поставлена, будет требовать специальных усилий по децентрализации системы власти. Но, сегодня, время романтической устремленности к реализации отвлеченно-демократических устремлений осталось в минувших 90-х прошлого столетия, и идеология эффективного государства и эффективного муниципального управления, в ближайшей перспективе, сохранит свое доминирующее значение.

В современных условиях общественного развития региональная политика выходит на первый план на пути к достижению стабильности, формировании условий экономического и социального успеха. Во многом именно от качества управления на местах зависит ход проводимых в нашей стране реформ в целом, а зарождающиеся в регионах инновации могут эффективно способствовать экономическому возрождению и позитивному социально-политическому развитию страны. Например, во многих муниципальных образованиях создаются координационные советы при главах муниципального образования. Основной состав координационного совета составляют общественники, как простые рядовые граждане, так и представители общественных организаций, депутаты Совета муниципального образования, т.е. ту граждане, которым небезразлично развитие их города, района и страны в целом. При этом заметим, что развитие программ инновационного социального управления, «слышащего» общественность, осуществляется не в вакууме, а в конкретном правовом, политическом и административном пространстве, которое в своем современном состоянии накладывает определенные ограничения и особенности на социальное творчество региональных управленцев.

Завершая рассмотрение, отметим, что исторический опыт свидетельствует о том, что к успеху приводят лишь те реформы, которые не просто искусственно конструируются и спускаются сверху, а опираются на подлинно легитимные и востребованные множеством людей идеи.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) //

http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_283 99/

2. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131 -ФЗ (ред. от 03.07.2018) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 06.10.2003, N 40, ст. 3822.

3. Федеральный закон от 02.03.2007 № 25 -ФЗ (ред. от 18.04.2018) «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ», 05.03.2007, № 10, ст. 1152.

4. Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 (ред. от 04.11.2016) «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления

(р^]городских округов и муниципальных районов»

5. Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1317 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и подпункта «и» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» (с изменениями и дополнениями)

6. Адамская Л.В. Местное самоуправление в РФ / Л.В. Адамская // Российская наука и образование сегодня: проблемы и перспективы. 2017. № 3 (16). С. 22-23.

7. Алиева Г.Ш. Проблемы организации местного самоуправления и его взаимодействия с центральной государственной властью / Г.Ш. Алиева // Аллея науки. 2018. Т. 2. № 2 (18). С. 573-575.

8. Афанасьева, Ю.А. Конституционное право РФ : учебник для академического бакалавриата / Ю. А. Афанасьева - 3-е изд., перераб. и доп. - М. : Издательство Юрайт, 2015. - 380 с.

9. Баранова И.А. Экономическая основа местного самоуправления / И.А. Баранова // Интеграция наук. 2017. Т. 2. № 2 (6). С. 18 -20.

10. Бейдина Т.Е. Делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления как теоретическая и практическая политическая проблема / Т.Е. Бейдина // Вестник Забайкальского государственного университета. 2018. Т. 24. № 2. С. 39-46.

11. Божиган В.С. Деятельность органов местного самоуправления в сфере обеспечения благосостояния населения / В.С. Божиган // Наука в современном мире: приоритеты развития. 2018. Т. 2. № 1 (4). С. 45 -46.

12. Боков Ю.А., Фетисова А.В. Конституционные гарантии местного самоуправления в РФ / Ю.А. Боков, А.В. Фетисова // Вопросы современной юриспруденции: сб. ст. по матер. LXIX междунар. науч.-практ. конф. № 1(63). - Новосибирск: СибАК, 2017. - С. 23-28.

13. Гадельшина Л.И. Местное самоуправление в РФ / Гадельшина Л.И. // Марийский юридический вестник. 2017. Т. 1. № 1 (20). С. 23 -26.

14. Захаров И.И. Местное самоуправление как вид публичной власти / И.И. Захаров // Потенциал современной науки. 2017. № 4 (30). С. 55-57.

15. Комаров С.А. Комментарий к Конституции Российской Федерации / С. А. Комаров [и др.] ; под ред. С. А. Комарова. - 1-е изд., перераб. и доп. - М. : Издательство Юрайт, 2014. - 367 с.

16. Лебедева А.Д. Местное самоуправление в РФ / А.Д. Лебедева // Экономика. Право. Печать. Вестник КСЭИ. 2017. № 73-74 (1-2). С. 47-50.

17. Макогон Т.И. Местное народовластие: Констелляция формы и содержания / Т.И. Макогон //Вестник Томского государственного университета. История. -2013. -№5 (25) С. 87.

18. Набиуллин И.И. Понятие и своеобразие местного самоуправления / И.И. Набиуллин // Аллея науки. 2018. Т. 1. № 2 (18). С. 667 -671.

Размещено на Allbest.ru