Ідея автохтонної національної меншини як елемент етнополітики: міжнародне і національне право

Размещено на http://www.allbest.ru

Ідея автохтонної національної меншини як елемент етнополітики: міжнародне і національне право

К. М. Вітман

Vitman Kostiantyn. The idea of an autochthonous national minority as an element of ethnopolitics: international and national law

The author analyzes the idea of differentiated treatment of different ethnic communities in European international and national legal acts. He argues that this is due to the understanding that in addition to ensuring equality and avoiding discrimination as the individual rights realization, the society and the state must have a special responsibility to preserve the identity and heritage of national minorities whose historical development is connected with the territory of this state. Author means the special collective rights of the ethnic group and the unique features of the territories of its traditional settlement, and the preservation of cultural diversity in general.

In addition, in cases where ethnic groups do not have a homeland and territories of traditional settlement outside a state, the latter to some extent

exercises the otherwise unenforceable right of such a community if not to self-determination, then at least to self-realization, is the sole political guardian for such a community. The idea of an autochthonous national minority makes it possible to provide justified special support to traditional communities in their traditional settlements and at the same time to the cultural heritage of these territories. In such conditions, the element of separation of autochthonous communities with traditional settlement territory from allochthonous (migrants) and non-territorial (dispersed) minorities seems justified. The idea of an autochthonous national minority can also be a basis for rethinking and improving the ethno-national legislation of Ukraine.

Key words: national minority, autochthonous national minority, allochthonous minority, vulnerable minority, ethnonational policy.

Автор аналізує ідею диференційованого ставлення до різних етнічних спільнот у європейських, міжнародних і національних правових актах. Він доводить, що це зумовлюється усвідомленням того, що поряд із забезпеченням рівності та уникненням дискримінації як реалізацією індивідуальних прав мешканців повинна існувати особлива відповідальність суспільства і держави за збереження ідентичності й спадщини національних меншин, історичний розвиток яких пов'язаний з територією цієї держави. Йдеться і про особливі колективні права етнічної групи та унікальні особливості територій її традиційного розселення, і про збереження культурного різноманіття загалом. Автор стверджує, що ідея особливих прав автохтонної національної меншини може стати підставою для переосмислення і вдосконалення етнонаціонального законодавства України.

Ключові слова: національна меншина, автохтонна національна меншина, аллохтонна меншина, вразлива меншина, етнонаціональна політика.

етнічний спільнота розселення

Vitman Kostiantyn. The idea of an autochthonous national minority as an element of ethnopolitics: international and national law

The author analyzes the idea of differentiated treatment of different ethnic communities in European international and national legal acts. He argues that this is due to the understanding that in addition to ensuring equality and avoiding discrimination as the individual rights realization, the society and the state must have a special responsibility to preserve the identity and heritage of national minorities whose historical development is connected with the territory of this state. Author means the special collective rights of the ethnic group and the unique features of the territories of its traditional settlement, and the preservation of cultural diversity in general. The author argues that the idea of special rights of the autochtonous national minority may be the basis for rethinking and improving the ethno-national legislation of Ukraine.

Key words: national minority, autochthonous national minority,

allochthonous minority, vulnerable minority, ethnonational policy.

Необхідність вдосконалення концептуального підходу до правового регулювання прав різних етнічних груп в Україні не викликає сумніву. Передбачений в Конституції України поділ таких спільнот на національні меншини і корінні народи протягом багатьох років викликає застереження вчених. Так само неоднозначним є передбачений у Законі України «Про ратифікацію Європейської хартії регіональних мов або мов меншин» 2003 р. виключний перелік мов національних меншин в Україні, на які мають поширюватися положення Хартії (білоруська, болгарська, гагаузька, грецька, єврейська, кримськотатарська, молдавська, німецька, польська, російська, румунська, словацька, угорська - ст. 2). Додамо, що питання дії окремих положень Хартії та їх поширення на російську мову ставали предметом політичних «торгів» за часів президентства В. Ющенка і прем'єрства В. Януковича [1]. Ще більше заплутало ситуацію в цій сфері ухвалення Закону України «Про корінні народи в Україні» у 2021 р., де не лише були остаточно визнані нововинайдені «корінні народи України», а й наведений їх перелік: кримські татари, караїми, кримчаки.

Водночас у цьому законі вперше запропоновано критерії різного правового статусу етнічних груп. Особливий правовий захист надано «автохтонним етнічним спільнотам, які сформувалися на території України, є носіями самобутньої мови і культури, мають традиційні, соціальні, культурні або представницькі органи, самоусвідомлюють себе корінними народами України, становлять етнічну меншість у складі її населення і не мають власного державного утворення за межами України» (ст. 1) [2].

Попри явну недосконалість такого визначення, що не відповідає ані визнаним у міжнародному праві та зарубіжних національних

Частина 2 * Політичні науки правових системах суті та критеріям поняття «корінний народ» [3], у законі, як і в інших згаданих нормативно-правових актах, відображено загалом слушну ідею підвищеної відповідальності суспільства і держави за збереження культур окремих етнічних спільнот, історичне формування яких пов'язане виключно або насамперед з територією цієї держави і які не мають спеціальної підтримки в інших державах.

Ця ідея відображає необхідність здійснення особливої політики (зокрема і через окремий правовий статус) щодо автохтонних етнічних груп, які інколи визначають як реліктові [4, c. 122] і які внаслідок історичної несправедливості та / чи особливих умов розвитку не мають можливості для повноцінного етнокультурного розвитку без відповідної державної підтримки. У зв'язку з цим набуває особливої актуальності дослідження забезпечення прав таких етнічних спільнот у міжнародному та зарубіжному праві.

У міжнародному праві це питання достатньою мірою не вирішене. До певної міри диференційований підхід, що вказує на усвідомлення окресленої вище проблеми, було відображено в Документі Копенгагенської наради Конференції з людського виміру НБСЄ 1990 р. У ньому вказується, що окремі національні меншини мають «конкретні історичні й територіальні умови», зважаючи на які можуть бути не лише суб'єктами індивідуальних прав сукупності їх представників, але й набувати окремі колективні права, зокрема на «належні місцеві чи автономні органи управління», що відповідають їх умовам розвитку (п. 35) [5].

У Європейській хартії регіональних мов або мов меншин 1992 р. наголошується на тому, що «охорона історичних регіональних мов або мов меншин Європи, деякі з яких знаходяться під загрозою відмирання, сприяє збереженню та розвитку культурного багатства і традицій Європи», згадуються «специфічні умови та історичні традиції різних регіонів європейських держав» (преамбула), а регіональні мови або мови меншин розуміються як такі, що «традиційно використовуються в межах певної території держави громадянами цієї держави, які складають групу, що за своєю чисельністю менша, ніж решта населення цієї держави; та відрізняються від офіційної мови (мов) цієї держави» і не включають мови мігрантів (ст. 1). Така мова в розумінні Хартії має бути прив'язана до території, тобто «географічної місцевості, де така мова є засобом спілкування», і до певної кількості носіїв цієї мови, «яка виправдовує здійснення різних охоронних і заохочувальних заходів». При цьому опозиціями територіальній мові можуть бути не лише офіційні мови, мови мігрантів, а й нетериторіальні мови - також традиційні у своєму використанні у певній державі, але не прив'язані до конкретної місцевості (ст. 1) [6]. Водночас Європейська хартія регіональних мов або мов меншин 1992 р. застосовується країнами-учасницями у різному обсязі та щодо спільнот, визначених за різними критеріями, що часто приводить до зрівняння автохтонних етнічних груп, які є титульними в зарубіжних державах (наприклад, російська етнічна спільнота в Україні), та тих груп, збереження і розвиток культури яких залежить виключно від спеціальної підтримки держави (наприклад, караїми).

Звичайно, ці акти європейських міжнародних організацій суттєво відрізняються від універсальних міжнародних документів, таких як Міжнародний пакт про політичні та громадянські права 1966 р. і Декларація про права осіб, що належать до національних або етнічних, релігійних та мовних меншин 1992 р., у яких суб'єктами є держави і особи, але не групи, меншини тлумачаться широко і невиразно, а метою є досягнення рівності й уникнення дискримінації.

Цікавим, з погляду просування ідеї уточнення особливостей і прав автохтонних етнічних груп, є досвід Федеративного союзу європейських національностей (Federal Union of European Nationalities) - міжнародної неурядової організації, утвореної у 1949 р. у зв'язку із створенням Ради Європи. У 2019 р. до нього входили 103 організації, що представляють етнічні, мовні та національні меншини у 36 державах Європі, що здебільшого не мають, так би мовити, «титульних» держав. Як вважає ця організація, 100 млн європейців є представниками таких меншин, яких нараховується понад 300 і які розмовляють 53 мовами. Ця організація вплинула на ухвалення Радою Європи Європейської хартії регіональних мов і мов меншин та Рамкової конвенції із захисту національних меншин [7]. Діяльність цієї організації підтримується, зокрема, за рахунок Європейської Комісії, федерального уряду та окремих земель Німеччини, Данії, Австрії [8, р. 18].

Ухвалена цією організацією в 2006 р. у м. Бауцен / Будишин «Хартія автохтонних національних меншин в Європі» представляє недосконалу і широку «самоконцепцію» автохтонних меншин: «До автохтонних національних меншин / етнічних груп належать меншини, які виникли в результаті розвитку подій в європейської історії, як результат змін державних кордонів та інших історичних подій. До автохтонних національних меншин / етнічних груп також належать народи Європи, які ніколи не створювали державу і які живуть як меншина на території держави» [9].

Також у Хартії вказується на необхідність нормативного визначення і підтримується визначення, запропоноване цією організацією ще у 1994 р.: «Автохтонна національна меншина / етнічна група має розумітися як спільнота, (1) яка постійно мешкає на певній частині території держави чи розкидана по території держави, (2) має меншу чисельність, ніж решта населення держави, (3) члени якої є громадянами цієї держави, (4) члени якої були постійними мешканцями на певній території протягом поколінь, (5) яка може бути відрізнена від інших громадян держави на підставі її етнічних, мовних чи культурних характеристик і яка бажає зберегти ці характеристики» [9].

У документі пропонується принцип «компенсаційної підтримки» («countervailing support») як прояву позитивної дискримінації, спрямованої на досягнення автохтонними спільнотами реальної рівності в суспільстві, наголошується вимога колективних прав таких спільнот, включно з культурною автономією, «адаптованими формами самоврядування», представництвом у органах влади, захистом «прабатьківської території розселення». У «Хартії» наголошується на необхідності визначити стандарти подібних і відмінних рис автохтонних національних меншин і груп, що утворилися в результаті імміграції чи як біженці [9].

Загалом документи Федеративного союзу європейських національностей доволі чітко відокремлюють автохтонні етнічні групи від аллохтонних (allochtonous) - нових меншин, що утворилися в результаті міграцій. Але виокремлення, умовно кажучи, «нетитульних» етнічних груп (умовно, адже сучасні демократичні держави є результатом волевиявлення не етносів, а громадянських народів-націй [10]) тут не запропоноване.

Можна стверджувати, що у багатьох державах світу проблема автохтонних етнічних спільнот вирішується за допомогою міжнародного і національного правового регулювання щодо корінних народів, і насамперед Конвенції Міжнародної організації праці щодо корінного населення і населення, що веде племінний спосіб життя № 107 1957 р., Конвенції МОП про корінні народи і народи, які ведуть племінний спосіб життя № 169 1989 р., Декларації ООН про права корінних народів 2007 р., Американської декларації прав корінних народів 2016 р., а також відповідного законодавства.

Водночас визнані у міжнародному праві ознаки корінних народів (зокрема, безперервний генетичний зв'язок з доколоні- альними суспільствами; конституювання історично і нині відносно цілісних і етнічно однорідних суспільств на певних територіях, відокремлених від решти населення держави; окремий від решти населення держави правовий статус членів такої спільноти; збереження звичаєвого регулювання соціальних, економічних та інших відносин, що здійснюється власними звичаєвими інституціями; ведення традиційного екстенсивного і залежного від природокористування господарства; общинний уклад, що передбачає переважно колективне володіння чи користування землями і ресурсами; та ін. [3, с. 140]) відповідають насамперед історично колонізованим європейцями континентам і мало застосовні до умов Європи.

Тому, зокрема, ЄС розглядає проблематику корінних народів насамперед як зовнішню, в контексті політики та проектів щодо інших континентів [11]. Виключення стосується визнання у 2016 р. на території ЄС двох арктичних корінних народів - саамів та іну- їтів Гренландії [12]. Як уже згадувалося, до цього переліку тепер можна додати ніяк не обгрунтоване визнання Україною статусу корінних народів за кількома етнічними групами.

Тому для Європи більш актуальним є вирішення проблематики прав автохтонних спільнот, які, на відміну від корінних народів, насправді присутні у значній частині європейських держав. Термін «автохтонні етнічні групи» (або «автохтонні меншини») поступово входить у національне право низки держав, а в науковій літературі часто його синонімами виступають поняття історичних, традиційних чи старих меншин.

Так, у Федеральному законі Австрії про етнічні групи 1976 р. разом із поправками 2000 р. з'явилася вказівка на автохтонні етнічні групи, існування, мову і культуру яких держава зобов'язана зберігати і заохочувати (ст. 8) [13, с. 141]. Додатковим критерієм щодо етнічної групи в австрійському законодавстві виступає тривалий (не менш ніж сто років) зв'язок з певною місцевістю в межах держави. При цьому переліку таких спільнот у Законі про етнічні групи немає (нині такими визнані хорвати, словенці, угорці, чехи, словаки, роми). Закон передбачає для них створення представницьких структур з дорадчими функціями та інші особливі права й заходи підтримки. Натомість інші етнічні групи розглядаються як міграційні спільноти [13, с. 141-142].

У Словенії автохтонними меншинами визнано угорців та італійців, а роми мають подібний до них статус. Цим трьом групам надається більш високий рівень захисту, ніж іншим меншинам, визнаються їх певні колективні права. Цікаво, що водночас законодавство при цьому поширює автохтонний статус лише на тих представників цих спільнот, предки яких проживали у Словенії, й не поширює на новоприбулих мігрантів такої ж етнічної належності навіть після набуття ними громадянства [14; 15, р. 1, 6].

Водночас визначення і критерії автохтонної меншини у законодавстві відсутні. Так само нічим не обгрунтоване ігнорування факту багатосотлітнього проживання на території Словенії інших спільнот (наприклад, німців, турків, євреїв, хорватів, сербів та ін.). Права представників неавтохтонних етнічних груп розглядаються як індивідуальні у контексті конституційних положень щодо рівності, свободи вираження своєї етнічної приналежності, використання своєї мови, свободи об'єднань тощо [15, р. 2-3, 8].

Конституція (ст. 11, 64, 96 та ін.) і закони Словенії передбачають, що особливі права автохтонних меншин мають реалізовуватися насамперед територіально - у місцях їх традиційного розселення. Такі права охоплюють питання освіти, самоврядування, представництва, власного гімну та ін. Зокрема, передбачені: місце в Парламенті, гарантоване представництво у регіональних органах влади, місцевому самоврядуванні для кожної з цих груп, подвійне голосування на парламентських і місцевих виборах, обов'язкове попереднє узгодження законодавства щодо прав людини та статусу етнічних спільнот, самоврядність етнічних громад з дорадчими повноваженнями та державним фінансуванням діяльності обраних ними органів, статус мови меншини як другої офіційної в місцях традиційного проживання меншини, дошкільна і початкова шкільна освіта мовою меншини. Роми розглядаються в Конституції Словенії як вразлива меншина, щодо якої ухвалюються спеціальні закони, передбачається особлива політика захисту і підтримки (ст. 65 Конституції), а передбачені у законодавстві права ромів багато в чому подібні до автохтонних меншин. Для гарантування і моніторингу прав угорців, італійців і ромів, координації відповідної діяльності органів влади і місцевого самоврядування створено спеціальні Урядові комісії [15, p. 4-7]. Права автохтонних меншин також захищено спеціальними договорами Словенії з Угорщиною 1993 р. й Італією 2000 р. та через правонаступництво щодо договору Югославії й Італії 1975 р. [15, p. 5].

До певної міри подібний правовий режим щодо меншин запропоновано, наприклад, у Естонії. Закон про культурну автономію 1993 р. спирається на відповідний закон 1925 р., свого часу визнаний Лігою Націй зразковим для впровадження культурної автономії для національних меншин. Згідно з ним національною меншиною може бути визнана спільнота, що не просто мешкає на території Естонії й має її громадянство, відрізняється від естонського етносу за етнічними, культурними, релігійними характеристиками, прагне зберегти свої культурні та мовні традиції на основі своєї ідентичності, але й має довготривалі та міцні зв'язки з цією державою. Цей закон розкриває зміст ст. 50 Конституції Естонії щодо права національних меншин на формування власних органів місцевого самоврядування з метою збереження їх культури та загалом є підставою виникнення колективних прав національних меншин [16, с. 49-50].

Важливий для розуміння нашого предмета концептуальний і водночас нормативний масив міститься у застереженнях і деклараціях, висловлених європейськими державами при підписанні та ратифікації Рамкової конвенції про захист національних меншин 1995 р. Зокрема, Люксембург заперечив існування національних меншин на своїй території, адже це має бути «група осіб, розселена на певній території протягом багатьох поколінь, що має підданство Люксембургу та зберігає окремі етнічні й мовні характеристики» [17]. Австрія заявила, що під національними меншинами розуміє етнічні групи, які традиційно проживають і мають свої поселення в державі, є громадянами з відмінною (не німецькою) мовою та власні етнічні культури [18, р. 650]. У декларації Естонії було викладено критерії з уже згаданого закону 1993 р. Подібними були й застережені критерії, вказані Швейцарією (включно з «довготривалими, міцними і триваючими досі зв'язками з Швейцарією»), Німеччиною та ін. При цьому деякі держави-підписанти наводили перелік етнічних спільнот у межах держави, на які поширюватиметься дія конвенції, й ці переліки також відбивали ідею традиційної, автохтонної національної меншини, а подекуди безпосередньо використовували відповідний термін (Словенія). Також важливо, що деякі інші підписанти декларували, що на їх території національних меншин у розумінні конвенції немає (Ліхтенштейн, Мальта, вже згаданий Люксембург) [18, р. 650-652].

Отже, в європейських міжнародних і національних правових актах можна прослідкувати ідею диференційованого ставлення до різних етнічних спільнот. Це зумовлюється усвідомленням того, що поряд із забезпеченням рівності та уникненням дискримінації як реалізацією індивідуальних прав мешканців повинна існувати особлива відповідальність суспільства і держави за збереження ідентичності й спадщини національних меншин, історичний розвиток яких пов'язаний з територією цієї держави. Йдеться і про особливі колективні права етнічної групи та унікальні особливості територій її традиційного розселення, і про збереження культурного різноманіття загалом.

Крім того, у випадках, коли етнічні групи не мають батьківщини і територій традиційного розселення за кордонами певної держави, остання до певної міри реалізує інакше ніяк не здійсненне право такої спільноти якщо не на самовизначення, то принаймні на самореалізацію, є єдиним політичним опікуном такої спільноти. Для здійснення спеціальної політики підтримки такої автохтонної спільноти держава надає їй статус національної (автохтонної) меншини та визнає колективні права останньої з метою, зокрема, відвернути загрозу відмирання її ідентичності, традиції й культури.

На континентах, історично колонізованих європейськими державами (а також на крайній Півночі Європи), автохтонні спільноти у значній частині випадків доволі чітко відокремлені від нащадків європейців, не інтегровані у національне суспільство, мають відмінний і загалом нижчий статус, відірвані через інакший характер

соціально-економічного розвитку. Саме для таких реалій у міжнародному праві сформований статус корінних народів. Натомість у Європі такий статус зовсім не відповідає як соціально-економічним реаліям, так і характеру етнополітичних процесів, у яких практично немає зовсім некорінного населення, крім, звичайно, сучасних мігрантів і біженців. Тому тут саме ідея автохтонної національної меншини дає змогу надати цілком виправдану особливу підтримку традиційним спільнотам у традиційних місцях їх проживання і одночасно самим таким місцям, тобто культурній спадщині цих територій. У таких умовах елемент відокремлення автохтонних спільнот із традиційною територією розселення від аллохтонних (мігранти) та нетериторіальних (дисперсних) меншин виглядає виправданим.

Можна припустити і залишити для подальшого дослідження гіпотезу щодо властиво європейського характеру ідеї автохтонної національної меншини. Але на підставі дослідженого матеріалу можна стверджувати, що ця ідея розвинена у законодавстві низки держав Європи і до певної міри відображена в актах європейських міжнародних організацій. Ця ідея, на нашу думку, також може стати підставою для переосмислення і вдосконалення етнонаціо- нального законодавства України, яке суттєво страждає через відсутність узгоджених засад і політичний популізм.

Література

1 Чивокуня В. Ющенко перезавантажив матрицю. Українська правда. URL: http://www.pravda.com.ua/news/2007/4725/58014.htm.

2. Про корінні народи в Україні: Закон України 2021 р. URL: https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/1616-20#Text.

3. Кресін О.В. Корінні народи: міжнародне право та законодавство України: монографія. Київ: Норма права, 2021.

4. Бевзюк Є. В. Сорабістика в сучасній Україні. Carpatica-Карпатика / ред. кол.: Е.А. Балагурі, М.М. Вегеш (відп. ред.), Д.Д. Данилюк та ін. Ужгород: УжНУ, 2001. Вип. 12.

5. Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 г URL: https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/994_082#Text.

6. Європейська хартія регіональних мов або мов меншин 1992 р. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/994_014#Text.

References

1. Chyvokunia V. (2007) Yuschenko Perezavantazhyv Matrytsiu. Ukrainska Pravda. URL: http://www.pravda.com.ua/news/2007/4/25/58014.htm.

2. Pro Korinni Narody v Ukraini: Zakon Ukrainy 2021. URL: https://zakon.rada.gov. ua/laws/show/1616-20#Text.

3. Kresin O.V Korinni Narody: Mizhnarodne Pravo ta Zakonodavstvo Ukrainy: Monografia. Kyiv: Norma prava., 20216

4. Bevziuk Ye.V. Sorabistyka v Suchasniy Ukraini. Carpatica-Karpatyka / Ed. by Ye.A. Balaguri, M.M. Vegesh et all. Iss. 12. Uzhgorod: UzhNU, 2001. Vup. 12.

5. Dokument Kopengagenskogo Soveschania Konferentsii po Chelovecheskomu Izmereniu SBCE 1990 g. URL: https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/994_082#Text.

6. Yevropeiska Chartia Regionalnyh Mov abo Mov Menshyn 1992 r. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/994_014#Text.

Размещено на Allbest.ru