Современная система законодательства РФ в туризме

Размещено на http://www.allbest.ru/

Курсовая работа

по теме: "Современная система законодательства РФ в туризме"

Выполнила: студентка 4 курса

исторического факультета,

отделения Социально-культурный сервис и туризм

Жердева Анна Владимировна

Проверила: Панченко И.И.

Коломна 2010.

Содержание

Введение

Глава 1. Развитие законодательства в сфере туризма

1.1 История развития законодательства в сфере туризма

1.2 Развитие законодательства в сфере туризма на современном этапе

Глава 2. Современная система законодательства РФ в туризме

2.1 Правовое регулирование туристской деятельности

2.2 Российское законодательство в области туризма

2.3 Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в РФ"

2.4 Направления развития законодательства в сфере туризма до 2015 года

Заключение

Список используемой литературы

Введение

Туризм в начале XXI в. стал одним из ведущих направлений социально-экономической деятельности большинства государств, а туристская индустрия - неотъемлемым элементом потребительских моделей и социального поведения значительной части населения.

По данным Всемирной туристской организации (ЮНВТО), на долю туризма в 2005 г. приходилось около 12,8% мирового валового продукта и 10,4% мировых капиталовложений. Эксперты ЮНВТО предсказывают дальнейшее устойчивое развитие отрасли, так что в 2020 г. из каждых 100 жителей нашей планеты 21 будет туристом. В середине прошлого века из каждых 100 человек путешествовал только один.

Самыми активными путешественниками остаются жители Европы - 55%. На втором месте с большим отрывом идут жители Азиатско-Тихоокеанского региона - 20%. Американцев среди путешествующих - 16%. Отмечено также, что Российская Федерация, несмотря на свой высокий туристский потенциал, занимает незначительное место на мировом туристском рынке.

Важнейшей предпосылкой для ускоренного развития туризма в России, повышения его социально-экономической эффективности и значимости для граждан, общества и государства является формирование законодательства РФ с учетом современного мирового опыта, а также традиций отечественного права.

В 1996 г. был принят Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", который сыграл важную роль в становлении туризма в России. Закон легализовал экономические отношения в сфере туризма, установил правила поведения участников туристского рынка, принципы государственной политики.

За последние 12 - 13 лет в этот Закон неоднократно вносились изменения и поправки с целью дальнейшего развития туризма с учетом принципов Всемирной торговой организации, нормативных правовых документов СНГ и Европейского союза. Но, несмотря на то, что вопрос введения финансовых гарантий обсуждается уже давно и необходимость их разработки и внедрения продиктована требованиями международного законодательства, при принятии поправок в Закон о туризме не удалось избежать противоречий, неясностей и неурегулированности некоторых аспектов. Практика применения новых норм Закона о туризме еще продемонстрирует все несовершенства законодательства. К сожалению, такова российская действительность. Законы принимаются для народа с целью защитить их права и законные интересы, а работают против народа - как следствие поправок многие опасаются повышения цен на туристские путевки и передела туристского рынка в России.

Несмотря на большой потенциал России как крупного туристского центра, среда правового регулирования этой сферы до сих пор недостаточна. Это может быть объяснимо как слабой урегулированностью этих отношений Законом, так и отсутствием гармонизации национального законодательства с международными стандартами. Теоретическая нерешенность данного вопроса сказывается на качестве и эффективности юридической работы.

Проблемы развития правового регулирования туристских отношений в Российской Федерации, унификации норм российского туристского законодательства в соответствии с международными стандартами были и остаются актуальным вопросом, требующим дальнейшего изучения и исследования. Именно поэтому я и рассматриваю в данной работе эту тему.

Целью данной курсовой работы является изучение законодательной базы РФ в туристской сфере, выявление недостатков данного законодательства.

В соответствии с поставленной целью в работе предполагается решить следующие задачи:

- рассмотреть историю развития туризма и законодательства в области туризма;

- охарактеризовать основные положения Закона "О туризме";

- изучить направления совершенствования законодательства в сфере туризма.

Глава 1. Развитие законодательства в сфере туризма

1.1 История развития законодательства в сфере туризма

История российского туризма связана с именем российской императрицы Екатерины II, которая считается покровительницей путешествий. Жаловав российскому дворянству вольность и освободив его от обязательной службы, Екатерина Вторая, активно путешествующая по России, породила интерес к странствиям у состоятельных сословий. Первый путеводитель по Москве был издан в 1782 году и содержал рекламную информацию о московских архитектурных достопримечательностях.

Для руководства туризмом было создано Российское общество туристов, при отделениях которого создавались комиссии, для создания туристских путешествий и непосредственной реализации Мерникова Н. Для удовольствия соотчичей и чужестранцев - из истории туризма // Управление персоналом. 2001. №5. С.67-70.

В 1901 году создано Российское общество туристов, которое организовывало поездки по стране и за границу. Целью работы общества являлась организация новых туристских маршрутов, их продвижение и реализация. Реализация туристско-экскурсионных маршрутов осуществлялась на основе отношений купли-продажи. В то время еще не сформировалось понятие туристского обслуживания или туристских услуг или туристского продукта или тур или туристский маршрут, реализации подлежали поездки (путешествия).

В развитии туризма досоветского периода отсутствует правовое регулирование туристской деятельности. Необходимо отметить, что в это время в России только начиналось формирование экономического механизма извлечения прибыли из туристской деятельности. Да и понятие "туристская деятельность" использовалось редко, в большинстве пользовались терминами "путешествие" или "туризм". Основная цель туристского бизнеса данного периода - извлечение прибыли из новой малоисследованной, но доходной отрасли экономики. Однако, царское государство не оценивало туристскую деятельность в качестве составляющей экономики, впрочем, как и советское.

Советский туризм развивался стихийно, длительное время не имел нормативно-правового регулирования и организационного центра. Туризмом занимались различные организации, не имеющие единого представления о целях и задачах туризма. Стихийный характер развития туризма, обусловленный историческими факторами становления советской власти, способствовал периодическому формированию туристской деятельности. Развитие туризма в СССР можно условно разделить на три этапа, которые характеризуют процесс изменения управления туризмом и направлений его развития (табл. 1.)

Таблица 1. Этапы развития туризма в СССР Шаповал Г.Ф. История туризма. - Минск, 1999.

1. 1917 -1936	Характеризуется созданием социально-экономических условий для формирования туризма, зарождением и организационным становлением экскурсионного движения.
2. 1936 - 1962	Характеризуется внедрением новых организационных форм управления туризмом.
3. 1962 - 1991	Характеризуется развитием туристско-экскурсионных маршрутов, дальнейшим изменением в структуре управления

В первое десятилетие существования советской власти шли интенсивные поиски наиболее рациональных форм туристско-экскурсионной работы. В 1926г. при Наркомпросе РСФСР было создано Объединенное экскурсионное бюро, куда вошли Бюро дальних экскурсий института методов внешкольной работы, Экскурсионное бюро при Главполитпросвете и Экскурсионное бюро.

Объединенное экскурсионное бюро уже в конце 1928г. было ликвидировано. В стране появилось акционерное общество "Советский турист", которое окончательно вытеснило частные туристские конторы и бюро. В это же время было образовано Общество пролетарского туризма РСФСР. Отличие между двумя организациями состояло в принципиально различных подходах к организации туризма: Общество пролетарского туризма поддерживало развитие "массового самодеятельного пролетарского движения", в то время как Объединенное экскурсионное бюро придерживалось развития экскурсионного дела. Эти организации в 1930г. были реорганизованы во Всероссийское добровольное общество пролетарского туризма и экскурсий, которому поручалась вся туристско-экскурсионная работа Усыскин Г.С. Очерки истории российского туризма. - СПб.: Герда, 2000..

Несмотря на значительное продвижение становления туризма в 1936 году Президиум ЦИК СССР счел нецелесообразным дальнейшее развитие туризма в рамках добровольного общества и постановил его ликвидировать. Туристско-экскурсионное дело переходило в ведение советских профсоюзов. Постановлением ЦИК СССР от 17.04.36г. "О ликвидации всесоюзного общества пролетарского туризма и экскурсий" на Всесоюзный Центральный Совет профессиональных союзов и его организации возлагалось непосредственное руководство работой в области экскурсий, туризма и альпинизма. Представляется, что передача туристской отрасли в ведение профсоюзной организации способствовала развитию внутреннего туризма всех видов на территории всей страны. Руководство самодеятельным туризмом возлагалось на Всесоюзный комитет по делам физической культуры и спорта.

Великая Отечественная война 1941-1945г. прервала мирный ход развития туризма, и большинство туристов встало в ряды защитников Родины. Бесспорно, что часть туристов-активистов пополнила ряды партизанского движения, интенсивно используя полученные туристские знания в военных целях.

В первые послевоенные годы население страны, восстанавливая потери причиненные войной, оставило отдых на более благополучное время, в связи с чем, развитие туризма продвигалось медленно.

В середине 50-х годов у населения страны возвращается интерес к дальним и ближним туристским путешествиям. Этому способствовало улучшение материальной базы, приспособленной для совершения туристских путешествий. "Для этих целей государство выделило с 1949 по 1954 гг. 59,5 миллионов рублей" Усыскин Г.С. Очерки истории российского туризма. - СПб.: Герда, 2000. - С.135.

В начале 60-х годов принимались значительные усилия для обеспечения безопасности туристских путешествий. Большое внимание уделялось подготовке и переподготовке кадров в сфере туризма.

Новым этапом в развитии туристской деятельности стало Постановление ЦК КПСС "О мерах по дальнейшему развитию туризма и экскурсий в стране", в котором утверждалось, что туризм должен соответствовать уровню общественно-экономических условий жизни страны и получить необходимый индустриальный фундамент. В постановлении подчеркивалась необходимость преобразовать массовое туристско-экскурсионное движение в комплексную отрасль обслуживания населения, предназначенную для удовлетворения потребностей граждан Советского союза в отдыхе, развлечении и познании широт родины в свободное от трудовой деятельности время.

В 70 - е годы было принято ряд нормативных актов, укрепивших положение туризма в советском государстве: Постановление Совмина СССР, ВЦСПС от 18 декабря 1969г. "О мерах по дальнейшему развитию туризма и экскурсий в РСФСР", в котором определялась необходимость принять меры к массовому развитию туризма и экскурсий среди трудящихся и учащейся молодежи, улучшению деятельности туристских и экскурсионных учреждений, повышения квалификации туристских кадров. В Постановлении ставилась важная задача - превращение туристско-экскурсионного дела в крупную отрасль обслуживания населения. В целях реализации поставленной задачи предлагалось провести следующие мероприятия: расширить сеть средств размещения, развивать пункты проката туристского инвентаря и снаряжения, организовывать и широко пропагандировать маршруты туристских походов, привлекать туристов к охране природных богатств.

Постановление должно было сформировать новый подход к туристской отрасли. В советское время туристско-экскурсионное дело формировалось в рамках института оказания услуг, что подтверждается и Постановлением, где содержится указание о "превращении туристско-экскурсионного дела в крупную отрасль обслуживания". Безусловно и то, что в этот период целью развития туристской отрасли было не извлечение прибыли, а идейно-политическое воспитание, повышение обзорных знаний, приобретение спортивных навыков, в связи с чем, повышалась роль туристско-экскурсионных организаций занимающихся организацией и проведением туров и экскурсий.

В Постановлении Совмина РСФСР, ВЦСПС от 7 июня 1972г. "О мерах по дальнейшему улучшению обслуживания туристов и экскурсантов в РСФСР" Постановление Совмина РСФСР, ВЦСПС от 07.06.72г. № 345 "О мерах по дальнейшему улучшению обслуживания туристов и экскурсантов в РСФСР" //Свод законов СССР. 1972. №15. Ст. 89 определялись основные направления развития туризма в стране, поднимались вопросы совершенствования материально-технической базы туризма, определялись меры для развития лечебного, семейного, детского и самодеятельного туризма. Значительным административным новшеством в Постановлении явилось обязание каждого туристского центра ежегодно разрабатывать программы организации массовых мероприятий для туристов, которые служат прототипом программ или концепций развития туристской деятельности или отдельных видов туризма широко принимаемых в настоящее время.

В 1980 году было принято Постановление Совмина СССР, ВЦСПС "О дальнейшем развитии и совершенствовании туристско-экскурсионного дела в стране" Постановление Совмина СССР, ЦК КПСС, ВЦСПС от 31.10.80г. № 983 "О дальнейшем развитии и совершенствовании туристско-экскурсионного дела в стране" // Свод законов СССР. 1990. т.3. С.169., в котором рекомендовалось принять меры к дальнейшему развитию туристско-экскурсионного дела в стране, обеспечить значительное увеличение объема и повышение качества обслуживания, совершенствование видов и форм предоставляемых услуг, расширение сети туристско-экскурсионных учреждений. Рекомендовалось полнее использовать возможности туризма и экскурсий в целях улучшения идейно-политического, трудового и нравственного воспитания трудящихся и учащейся молодежи, в учебно-воспитательном процессе при изучении истории, природы и культуры родного края и страны, для укрепления здоровья и рационального использования свободного времени населения; добиваться, чтобы туристские походы, путешествия и экскурсии активно способствовали широкой пропаганде достижений нашей страны в развитии экономики, науки и культуры, преимуществ социализма, формированию у населения гордости за свою социалистическую Родину, бережного отношения к природе, памятникам культуры и истории.

С целью реализации Постановления Совмина СССР, ВЦСПС "О дальнейшем развитии и совершенствовании туристско-экскурсионного дела в стране" в республиках принимались региональные акты, например, Постановление Совмина РСФСР "О дальнейшем развитии и совершенствовании туристско-экскурсионного дела в РСФСР" Постановление Совмина РСФСР от 20.01.81г. № 37 "О дальнейшем развитии и совершенствовании туристско-экскурсионного дела в РСФСР" // СП РСФСР. 1981. №7. Ст. 41. в котором определялись новые задачи, намечались новые рубежи для работников занятых в сфере туризма и экскурсий. В постановлении рекомендовалось принять меры к расширению сети туристских клубов, секций и кружков, улучшению их деятельности; обратить особое внимание на дальнейшее развитие семейного туризма и автотуризма; шире использовать туристские путешествия и экскурсии в качестве поощрения лучших производственников и победителей социалистического соревнования, строителей Всесоюзных ударных комсомольских строек, для отдыха трудящихся и учащейся молодежи в период отпусков, каникул и в выходные дни.

Анализ динамики туристско-экскурсионного движения свидетельствует, что его наибольшие размах и массовость приходятся на период 70-80-х годов. Именно эта особенность является характерным показателем туризма - он стал массовым, народным, а вследствие этого и более демократичным: приобрел виды и формы, оснастился программами экскурсий, пансионом и сервисом, способными удовлетворить разные вкусы и пожелания трудящихся. В это время сформировалась динамичная система оформления путешествий при помощи туристских или санаторно-курортных путевок, заключение договоров между туристской организацией и туристом не практиковалось.

Развитие туризма в бывшем СССР началось со дня основания государства, когда идеология отделила советских жителей от остального мира. В результате такой политики очень мало людей выезжало из страны, это были в основном дипломаты, люди уезжавшие по частным приглашениям к своим родственникам, оставшимся за рубежом, и ограниченное число людей, выезжающих в составе туристских групп, как правило, в социалистические страны, все это усугублялось проверками КГБ и других органов. В СССР прибывало также ограниченное число зарубежных туристов в составе организованных туристских групп, для участников которых были "закрыты" практически все районы, за исключением столичных. Однако, в СССР активно развивался внутренний, социальный туризм по линии профсоюзов.

Туризм в СССР не считался приоритетной сферой экономики, и ему была предназначена роль непроизводственной индустрии. Тем не менее, государство субсидировало развитие внутреннего туризма, как части социальной политики. Туризм рассматривался как средство идеологического воздействия на личность, посредством навязывания ей определенных ценностей.

С началом перестройки в Советском Союзе и социалистических странах Европы, символом которой стало разрушение берлинской стены, открылась новая эра во взаимоотношениях между людьми двух различных идеологических систем. Огромное число международных конференций и встреч, культурные обмены, обмены студентами и школьниками, спортивные соревнования, которые проводятся ежегодно и привлекают туристов из разных стран, позволяют увидеть им не только различия, но и общие для всех цели и устремления.

Вся система управления туризмом развалилась вместе с распадом СССР. Профсоюзный туризм перестал существовать. Самодеятельный туризм вышел из внимания государственной политики и вдруг оказался на грани исчезновения. Из госбюджета вообще исчезла статья "туризм". С падением доходов населения резко сократился внутренний туризм. Пришла в упадок его материальная база.

Чтобы как-то спасти положение и сохранить структуру, в июне 1992 года был создан Международный туристско-спортивный союз. Инициаторами его создания стали туристско-спортивные организации России, Украины, Беларуси, Казахстана, Армении, Молдовы, Литвы, Москвы и Санкт-Петербурга. Было решено сохранить и продолжить развитие, всего хорошего и ценного, что накоплено за многие годы самодеятельным и спортивным туризмом бывшего Советского Союза с целью последующей передачи новым формирующимся государствам.

В конце 1994 года создается Государственный комитет Российской Федерации по физической культуре и туризму. В Комитете создается управление "Координации развития туризма в стране". Одна из задач этого Комитета - решение проблем государственной поддержки самодеятельному туризму. Однако, данная задача не была реализована, по причине изменения социально-экономической обстановки в стране.

Начиная с советских времен государственное управление в области туристской деятельности переходило из одного ведомства в другое, что не могло положительно отразиться на развитии туристской индустрии в государстве. Отсутствие постоянного национального туристского органа, призванного заниматься вопросами развития туристской деятельности в России привело в настоящее время к невозможности определить "виновных" в недостаточном финансировании или продвижении туризма. Процесс преобразования национального туристского органа в России занял более пятидесяти лет и в настоящее время не завершен.

Анализируя правовое регулирование туристской деятельности в советский период, возникает вывод об отсутствии серьезного отношения руководства государства к туризму. До признания туризма одной из отраслей экономики, в России не было ни закона о туризме, ни правил туристского обслуживания, ни типовых договоров, определяющих ответственность туристской фирмы перед клиентом. Отсутствие правового регулирования туристской деятельности определяло стихийный характер развития туристских отношений в советский период и направленное распространение лишь одного из видов туризма, требующего наименьшего внимания государственных органов - самодеятельного.

Характерной чертой начального этапа формирования рынка туристских услуг стало отсутствие государственного правового контроля, что обусловило появление многих негативных тенденций в становлении инфраструктуры гостеприимства, к числу которых можно отнести уклонение от уплаты налогов в сфере туристской деятельности, появление мошеннических туристских фирм, предоставление потребителям - туристам некачественных туристских услуг.

1.2 Развитие законодательства в сфере туризма на современном этапе

туризм законодательство гражданин таможенный

Отсутствие эффективной государственной политики в сфере туризма на протяжении последних 13 лет привело к тому, что на долю России, несмотря на ее высочайший туристский потенциал, приходится лишь 1% мирового туристического потока, который достигает 657 млн. прибытий в год. При этом, хотя государство и перестало быть донором и одновременно заказчиком в туризме, тем не менее, туризм живет и развивается. Но еще не превратился в то звено, которое в должной мере приносит пользу и государству, и его гражданам Власова И.Б., Зорин И.В., Ильина Е.Н. Основы туристской деятельности. Российский международный институт туризма. - М.: Инфра-М, 2008..

Благодаря принятию в 1996 году Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", в правовой системе нашей страны впервые за всю историю развития туризма образовалась самостоятельная отрасль законодательства - законодательство о туристской деятельности (или в более широком смысле - законодательство о туризме).

Дальнейшие направления совершенствование законодательной базы в сфере туризма определяются в Концепции развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 июля 2002 г. № 954-р.

В Концепции указывается, что Россия, несмотря на свой высокий туристический потенциал, занимает незначительное место на мировом туристическом рынке. На ее долю приходится всего около 1 процента мирового туристического потока.

В настоящий момент за российских туристов, при поддержке собственных национальных правительств, "борются" крупнейшие мировые туроператоры. Российский турист стоит перед выбором: либо отдыхать в России, либо за рубежом и, к сожалению, чаще выбирает заграницу.

Вместе с тем по оценкам Всемирной туристской организации потенциальные возможности России позволяют при соответствующем уровне развития туристической инфраструктуры принимать до 40 млн. иностранных туристов в год и получать значительные доходы и валютные поступления от оказания услуг.

В связи с этим в плане мероприятий по реализации Концепции развития туризма указывается на необходимость внесения изменений и дополнений в действующий Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (от 1996 года), а в перспективе - принятие нового федерального закона "О туризме".

Разработка и принятие нового Федерального закона "О туризме" является одной из ключевых задач государственной политики в сфере туризма.

Сегодня крайне необходима федеральная программа развития туризма с четко обозначенной туристической стратегией. Еще в апреле 2002 г. была рассмотрена и одобрена "Концепция развития туризма в Российской Федерации". Туризм является наименее капиталоемкой отраслью экономики, и, следовательно, в его развитие выгодно вкладывать деньги. Премьер дал конкретные поручения ряду министерств и ведомств по наиболее узким проблемам внутреннего и въездного туризма: визовому и таможенному режимам, совершенствованию нормативно-правовой базы, установлению категорийности отелей Власова И.Б., Зорин И.В., Ильина Е.Н. Основы туристской деятельности. Российский международный институт туризма. - М.: Инфра-М, 2008..

Для страны, стремящейся максимально полно использовать существующий туристский потенциал, необходимо задать приоритеты в очередности развития уже существующих туристических регионов с целью повышения экономической эффективности предполагаемых мер. По уровню состояния материальной базы туризма территория России может быть распределена следующим образом:

- регионы с высоким уровнем развития материальной базы: Москва и Московская область, С.-Петербург и Ленинградская область, Кавказские Минеральные Воды, Краснодарский край, Калининградская область;

- регионы со средним уровнем: Северо-Западный (Карелия, Псковская, Новгородская области), Среднерусский ("Золотое кольцо", Поволжье);

- регионы с низким уровнем: Северный, Дальневосточный (Камчатка, Курилы, Приморье), Западно-Сибирский (Горный Алтай) и Сибирский

Учитывая широкие возможности для охоты и рыбалки в Поволжье, должны быть построены малые и средние гостиницы, ботели (плавучие гостиницы), сети ресторанов, кафе, магазинов народных промыслов, рассчитанных на кратковременный круизный туризм.

Благодаря своему уникальному природному и культурному потенциалу, а также все возрастающему интересу зарубежных туристов, для которых Россия является новым неохваченным направлением, наша страна имеет все основания для развития этих видов туризма. Причем, успешное развитие туризма требует законодательного решения многих насущных проблем. Необходимо создать образ России как страны, благоприятной для посещения, и обеспечить права и безопасность туристов. Нужна государственная поддержка внутреннего, въездного, социального туризма. Развитию туристической отрасли будет способствовать определение компетенции субъектов РФ в сфере туризма, учет специфики местных, человеческих, природных и других ресурсов, координация взаимодействия регионов как с федеральными органами, так и между собой и т. д. Должны быть объединены усилия Госдумы, в частности, ее Комитета по культуре и туризму, Минэкономразвития РФ, а также представительных органов субъектов Федерации Власова И.Б., Зорин И.В., Ильина Е.Н. Основы туристской деятельности. Российский международный институт туризма. - М.: Инфра-М, 2008..

Определяющими условиями развития внутреннего и въездного туризма является привлечение инвестиций в развитие туристской инфраструктуры. В первую очередь, отечественные и иностранные инвестиции необходимы для формирования сети отелей, в том числе - малых, мотелей, расположенных на дорогах федерального значения, обеспечивающих комфортное проживание при условии доступных цен.

Говорить о пополнении бюджетов различных уровней от туризма позволяет наличие уникальных природных ресурсов при огромном количестве памятников истории и культуры, которыми наша страна обладает. Мы же продолжаем инвестировать экономики западных государств, в то время как наша индустрия гостеприимства остается без финансовых вливаний. Суммарный мировой оборот средств в сфере туризма вырос за последние 10 лет примерно на 150 млрд. долл. Причем почти 40% денежного оборота туризма оседает в США, Испании, Франции. Даже КНР увеличила поступающие в страну денежные средства за последние 10 лет в 5 раз. Число иностранных граждан, въехавших в Турцию, например, в два раза превосходит число жителей этой страны, выезжающих за рубеж. Россия находится не только "позади Европы всей", но и отстает от ряда стран Азии, Африки и Латинской Америки. По данным ВТО, в 2000 г. из России была вывезена сумма, эквивалентная четверти федерального бюджета страны. Вот еще одно доказательство доходности туристического бизнеса.

Большинство государств мира, понимая важность и высокую доходность развития туризма в своих странах, выделяют солидные средства национальным туристическим администрациям на продвижение туристского продукта. Лидером является Израиль - более 200 млн. долл. Испания выделяет около 150 млн., Америка и Китай - по 70 млн., Франция - 60 млн. долл. Из федерального бюджета России в 2002 г. было выделено 126,55 млн. руб. (или чуть более 4 млн. долл.). Основные средства западных стран идут на рекламу: в Испании - половина всей суммы, а во Франции - 99%. Не случайно, по данным Всемирной туристской организации, именно во Францию стремится больше всего туристов.

Необходимо вовлекать в рекламную кампанию регионы страны, чтобы они могли привлекать туристов не только своими достопримечательностями, но и качественным обслуживанием, комфортабельным и недорогим проживанием. В России к началу XXI века вместимость номеров была 1 млн. 143 тыс. мест. При этом среднегодовая загрузка составила лишь треть - 36%. Так как основная масса гостиниц расположена в регионах с достаточно высоким уровнем материальной базы туризма, то и заполняемость номеров там значительно выше. По Москве, например, средняя загрузка гостиниц составляет 51%, благодаря постоянному потоку туристов, приезжающих с деловыми целями.

Низкий уровень нашего сервиса является еще одним из основных сдерживающих факторов для развития въездного туризма. Поэтому следует приложить немалые усилия для улучшения обслуживания в сфере гостеприимства, а также создания национальной системы профессиональной подготовки туристических кадров Власова И.Б., Зорин И.В., Ильина Е.Н. Основы туристской деятельности. Российский международный институт туризма. - М.: Инфра-М, 2008..

Глава 2. Современная система законодательства РФ в туризме

2.1 Правовое регулирование туристской деятельности

Отношения в сфере туристской деятельности это сложные общественные отношения, в которых принимают участие четыре стороны: туристская фирма, турист, государство, и организации туристской индустрии (перевозчики, средства размещения, предприятия общественного питания). В связи с тем, что осуществление туристской деятельности при отсутствии одной из названных сторон является невозможным, особое значение принимает координационная политика по созданию баланса между субъектами туристских отношений. Главным инструментом балансовой политики является действующее гражданско-правовое регулирование туристской деятельности.

В теории государства и права под правовым регулированием понимается "осуществляемое всей системой юридических средств воздействие на общественные отношения с целью их упорядочивания" Комаров С.А., Малько А.В. Теория государства и права. М.: Норма, 2003г.. Представляется, что понятие "система юридических средств" является обобщающим. В связи с чем, понятие правового регулирования представляется как юридическая регламентация общественных отношений, выраженная в дозволении, обязывании, запрете либо различных вариантах сочетания этих способов. Правовое регулирование можно представить и как систему юридических мер, направленных на упорядочивание и регламентацию общественных отношений.

Несмотря на разнообразие определений правового регулирования всем им присущи общие предметный, целевой и методологический состав:

· целью правового регулирования является упорядочивание и регламентация общественных отношений;

· предметом правового регулирования выступают общественные отношения, на которые направлено упорядочивание;

· методом правового регулирования является совокупность юридических средств, при помощи которых осуществляется правовая регламентация.

Писаревский Е.Л., рассматривает правовое регулирование туристской деятельности как "систему нормативно-правовых актов, регламентирующих правовое положение лиц, осуществляющих туристскую деятельность, а так же порядок ее осуществления и публичной организации" Писаревский Е.Л. Туристская деятельность: проблемы правового регулирования // Юрист. 2000. №1. С. 2.. Представляется, что данное определение наиболее полно отражает суть правового регулирования туристской деятельности, за исключением части "порядок ее осуществления и публичной организации". Дело в том, что порядок осуществления туристской деятельности, являясь собирательным понятием, включает в себя и "публичную организацию", соответственно определение правового регулирования туристской деятельности должно выглядеть следующим образом: "система нормативно-правовых актов, регламентирующих правовое положение лиц, осуществляющих туристскую деятельность и порядок ее осуществления".

Правовое регулирование туристской деятельности находится в сфере гражданского права и большинство туристских норм, - это гражданско-правовые нормы. Соответственно, специальные туристские нормы не должны противоречить Гражданскому Кодексу Российской Федерации, и конечно не могут не соответствовать Конституции Российской Федерации.

В Конституции Российской Федерации говорится, что "Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека". Одним из способов развития человека является туризм, способный в отдыхающей свободной форме привнести не только массу впечатлений, но и информации. В Конституции РФ так же гарантируется право гражданина на отдых, предполагающие, что каждый гражданин в свободное время имеет право отдыхать по собственному выбору любым из известных или неизвестных миру вариантов. Разумеется, что самый распространенный в мире способ отдыха - это туризм. Туризм - как вид отдыха, по своей сути способен удовлетворить желания любого клиента и в любые сроки, например для отдыха в 2-3 часа - это экскурсия, для выходных - это туры выходного дня, для отпуска - это 7, 14, 21 дневные туры.

Россия является страной с большим туристским потенциалом, и поэтому с каждым годом увеличивается число въезжающих туристов. Туризм для нашей страны, как и для многих стран мира, приобретает значение приоритетной отрасли экономики. Однако отсутствие благоприятных условий для инвестиций в российскую туристскую индустрию, невысокий уровень обслуживания, слабая подготовка персонала, несовременная материально-техническая оснащенность предприятий индустрии туризма и ряд иных причин является серьезным препятствием для развития внутреннего и въездного туризма в России.

Актуальной проблемой развития туризма является недостаточное правовое регулирования. В настоящее время законодательство в сфере туризма нуждается в значительном обновлении. Требуют законодательного решения такие проблемы, как государственная поддержка внутреннего, въездного, социального туризма; создание образа России как страны, благоприятной для развития туризма; определение компетенции субъектов Российской Федерации в сфере туризма; учет специфики местных, природных и других ресурсов; обеспечение прав и безопасности туристов и другие.

Правовое регулирование туристской деятельности состоит не только из специальных туристских нормативно-правовых актов. Туризм в полной мере воспринимает регулирующее воздействие норм различных отраслей права: таможенного, страхового, административного, экологического. Бесспорно, что главенствующее место в туристском законодательстве принадлежит Гражданскому Кодексу Российской Федерации, который направлен на стабильное регулирование гражданско-правовых отношений, определение основных прав и обязанностей предпринимателей, обеспечение и защиту экономических и личных прав граждан.

Большое значение для развития туристской деятельности имеют международные акты и соглашения между правительствами различных государств. Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948г., провозгласила право каждого человека на отдых и свободное время Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. //Библиотечка "Российской газеты". 1995. №11. С.10. Манильская декларация 1980г. определила право на отдых, свободу путешествий и туризм, в качестве важнейшего элемента развития человеческой личности. Гаагская декларация 1989г. провозгласила десять принципов туризма, как инструмента международного сотрудничества, сближения между народами и фактора гуманной, культурной и экономической миссии Борисов К.Г. Международный туризм и право. - М.: НИМП, 1999..

Глобальный Этический кодекс туризма, одобренный на Генеральной Ассамблеи Всемирной туристской организации 1 октября 1999г. установил, что "туристскую деятельность необходимо осуществлять в гармонии со специфическими особенностями и традициями принимающих регионов и стран, соблюдая при этом их законы, обычай и традиции. Принимающие сообщества, с одной стороны, и местные участники туристского процесса, с другой стороны, должны проявлять уважение к туристам, которые их посещают, получать представление об их образе жизни, вкусах и ожиданиях. Государственные власти должны обеспечивать защиту туристов и посетителей, их имущества; они должны уделять особое внимание безопасности иностранных туристов, учитывая их особую потенциальную уязвимость" Маринин М.М. Туристские формальности и безопасность в туризме. - М.: Финансы и статистика, 2002. - С.12.

Российская Федерация активно сотрудничает с иностранными государствами в области развития туризма. Например, 30 сентября 2002г. подписано Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Хорватия о сотрудничестве в области туризма; 25 января 2002г. Соглашение между Правительством РФ и Правительством Австрийской республики о сотрудничестве в области туризма. В подобных соглашениях стороны обязуются уделять особое внимание укреплению и развитию сотрудничества в области туризма посредством подготовки кадров, обмена рекламными материалами, развития группового и индивидуального туризма, упрощения туристских формальностей и другими способами.

Российская Федерация является участником развития отношений в сфере туристской деятельности с государствами СНГ. В сентябре 1994г. по решению глав правительства Содружества был создан Совет по туризму стран СНГ. Основными актами, принятыми участниками СНГ, в целях развития туризма являются: Межправительственное соглашение "О сотрудничестве в области туризма"; законодательный акт "Об основных принципах сотрудничества государств - участников СНГ в области туризма"; межгосударственная целевая программа "Развитие туристских связей между государствами - участниками СНГ" Власова И.Б., Зорин И.В., Ильина Е.Н. Основы туристской деятельности. Российский международный институт туризма. - М.: Инфра-М, 2008..

2.2 Российское законодательство в области туризма

Внутреннее туристское законодательство основывается на следующих нормативных актах:

24 апреля 1994 года был принят Указ Президента Российской Федерации "О дополнительных мерах по развитию туризма в Российской Федерации и об упорядочении использования государственной собственности в сфере туризма" СЗ. РФ. 1994. №1. Ст. 2..

22 декабря 1995 года Указом Президента Российской Федерации "О реорганизации и развитии туризма в Российской Федерации" была одобрена Концепция реорганизации и развития туризма в Российской Федерации. Главная цель концепции создание в России современного высокоэффективного и конкурентоспособного туристического комплекса, обеспечивающего, с одной стороны, широкие возможности для удовлетворения потребностей российских и зарубежных граждан в туристических услугах, а с другой - значительный вклад в развитие экономики страны, в том числе за счет увеличения количества рабочих мест, налоговых поступлений в федеральный бюджет, притока иностранной валюты, сохранения и рационального использования культурного и природного наследия

26 февраля 1996 года Постановлением Правительства Российской Федерации была утверждена Федеральная целевая программа "Развития туризма в Российской Федерации" СЗ РФ. 1996. №11. Ст. 1038.. Эта Программа основывается на законах и иных правовых актах, в ней также учтены решения и рекомендации Всемирной туристской организации (ВТО) - она положила начало фактическому государственному регулированию туристской деятельности, определила основные направления развития туристской отрасли в стране.

24 ноября 1996 года появился основной Закон в сфере туризма Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" СЗ РФ. 1996. №49. Ст. 5491.. Впервые туристскую деятельность регулирует правовой акт, обладающий высшей юридической силой. Закон определяет принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации, и регулирует отношения, возникающие при реализации прав граждан, формировании и продвижении туристского продукта, безопасности туристских путешествий, страховании жизни, здоровья и имущества туристов. Несмотря на то, что в целом Закон стал единственной правовой основой отношений в сфере туризма, его содержание требует дальнейшего совершенствования.

В современной периодике Закон постоянно подвергается критике со стороны специалистов туристской индустрии и образования. Основные критические замечания состоят в отсутствии четкости определений основных понятий Закона Терещенко А.А, Беруль Ф. Как превратить туристский закон в дышло. // Турбизнес. 2000. №11. С. 36-38; Павлова Е. О разграничениях в понятийном аппарате // Турбизнес. 2002. №2. С. 15, несоответствии части положений Закона Гражданскому Кодексу РФ и Конституции РФ, например, в части разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами Писаревский Е.Л. Туристская деятельность: проблемы правового регулирования // Юрист. 2000. №1. С. 3-6.; Путило Н. О разграничении полномочий// Турбизнес. 2002. №2. С.14, в противоречивости. С подобными критическими замечаниями можно согласиться и признать их полностью или частично обоснованными, однако необходимо учитывать, что в течение семи лет существования данного туристского Закона неоднократно предпринимались попытки внести изменения или дополнения, к сожалению, ни одна из них не увенчалась успехом.

Представляется, что принятие нового Закона или дополнение действующего туристского Закона могло бы принести реальную пользу в развитии туристской деятельности в Российской Федерации.

Губенко Н.Н., Председатель Комитета Государственной Думы по культуре и туризму, считает, что весьма актуальной является консолидация нормативных актов, в которых содержатся нормы законодательства о туристской деятельности. В связи с этим своевременным становится проект нового закона о туризме как попытка создания такого комплексного нормативного акта.

Подобный проект был разработан депутатами Государственной Думы: Алексеевым А.А., Бенедиктовым Н.А., Гамзатовой Х.М., Говорухиным С.С., Губенко Н.Н., Драпеко Е.Г., Кобзоном И.Д., Никифоренко Ю.В., Омаровым Г.З., Пешковым В.П., Родионовым Ю.Н., Сафроновым В.А., Семеновым В.О., Сорокиным Н.Е. Если говорить о концепции самого законопроекта, то его первая задача - защитить права и интересы туристов. Вместе с тем, положения законопроекта содержат значительное число норм, направленных на защиту турфирм от недобросовестных потребителей. В проекте достаточно подробно рассмотрены вопросы гражданско-правового регулирования туристской деятельности. Приведены в соответствие с ГК РФ договорные отношения между туристом и турфирмой. Рассматриваются договора на экскурсионное обслуживания и гостиничное обслуживание. При этом все виды договорных отношений между клиентом /туристом, постояльцем, экскурсантом/ и фирмой /туристской, экскурсионной, средства размещения/ отнесены к договору возмездного оказания услуг в полном соответствии с ГК РФ.

Важным является и то, что в законопроект внесена Глава о разграничении компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования туризма.

В проекте есть нормы о финансовом обеспечении ответственности туроператоров, об обязательном медицинском страховании туристов, что решает ряд проблемных вопросов, возникших в результате применения Закона "Об основах туристской деятельности в РФ".

Тем не менее, законопроект не является полностью доработанным.

Думается, что в законопроекте недостаточно полно освещены вопросы регулирования отдельных видов туризма, например социального, спортивного, самодеятельного. К недостаткам законопроекта, возможно отнести, неприятие положений разработанных в теории туризма, например, в общих положениях при определении понятий, используемых в туризме и данном проекте, не учтены теоретические и практические наработки по основным туристским терминам. Большинство определений носят спорный характер и ранее в теории туризма не применялись.

Вызывают спор положения законопроекта о замене туриста третьим лицом, где указывается, что "не позднее десяти дней до начала путешествия турист вправе произвести замену его в путешествии на третье лицо…". В этом случае не ясно как будет решаться вопрос с заменой туриста по зарубежным туристским маршрутам, ведь вопросы получения визы и оформления выездных документов требуют значительно больше десяти дней.

Не менее спорными являются вопросы ограничения и освобождения туристской фирмы от ответственности, не внесение в общие положения договора на туристское обслуживание существенных условий ранее определенных в Законе. Названный законопроект не был подписан Президентом РФ и вновь направлен на доработку.

К настоящему моменту межфракционное депутатское объединение "Туризм России" Государственной Думы РФ подготовило очередной законопроект "О туризме и туристской индустрии" Готовится закон о туризме //Российская газета. 2009. №152. С. 9. О степени разработанности и готовности проекта к принятию говорит его название. Во-первых, понятие туристской индустрии подразумевает "совокупность гостиниц и иных средств размещения, средств транспорта, объектов общественного питания, объектов и средств развлечения, объектов познавательного, делового, оздоровительного, спортивного и иного назначения, организаций, осуществляющих туроператорскую и турагентскую деятельность, а так же организаций, предоставляющих экскурсионные услуги и услуги гидов-перевозчиков". Представляется, невозможным в рамках одного акта рассмотреть вопросы правового регулирования столь разноплановых отраслей как транспорт, развлечение, размещение, общественное питание и др., без ущерба для содержания и качества правового регулирования. Во-вторых, за время существования Федерального Закона "Об основах туристской деятельности в РФ" специалисты в области туризма и туристы только начали привыкать к пониманию и использованию термина "туристская деятельность", в законопроекте предлагается новый термин для всеобщего использования - "туристская индустрия". С точки зрения стабильности развития туристской деятельности изменение основных понятий во время становления отрасли является нежелательным.

Первая попытка упорядочить стихийное, неконтролируемое развитие туризма была предпринята в 1995 году, посредством разработки плана мероприятий содержащегося в Концепции реорганизации и развития туризма в Российской Федерации, призванного обеспечить прогрессирующее становление туристкой индустрии в России. Среди основных мер развития туризма следует назвать следующие:

- включение туризма в перечень основных направлений структурной перестройки российской экономики;

- создание нормативно - правовой базы развития туризма, соответствующей мировому опыту и правовой практике;

- формирование экономических механизмов стимулирования развития иностранного и внутреннего туризма;

- введение жесткой системы сертификации и лицензирования туристической деятельности;

- обслуживания и развития материально - технической базы отрасли.

В 1996 году в целях конкретизации и дополнения положений Концепции российское Правительство утвердило Федеральную целевую программу "Развитие туризма в Российской Федерации" Постановление Правительства РФ от 26.02.96г. N177 "О федеральной целевой программе развитие туризма в Российской Федерации" //СЗ РФ. 1996. №11. Ст. 1038.

В 1999 году Правительство России утверждает Мероприятия реализации второго этапа Федеральной целевой программы "Развитие туризма в Российской Федерации" Распоряжение Правительства РФ от 17.12.99г. № 2090-р "Мероприятия реализации второго этапа (1999-2005гг.) Федеральной целевой программы "Развитие туризма в Российской Федерации"// СЗ РФ. 2000. №3. Ст.296..

11 июля 2002 г. распоряжением Правительства Российской Федерации была одобрена и принята Концепция развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 года, которая "направлена на обеспечение в стране правовой, организационной и экономической среды для формирования современной туристической индустрии" Распоряжение Правительства РФ от 11.06.02г. № 954-р "Концепция развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 г."// СЗ РФ. 2002. №28. Ст. 2902.

В числе плановых мероприятий определенных в Программе и Концепции развития в сфере нормативно-правового обеспечения туризма предусматривались:

1. Подготовка проекта ФЗ "О туризме" для формирования правовой среды в сфере туризма. Это плановое мероприятие было реализовано 24 ноября 1996 года, когда был принят Федеральный Закон "Об основах туристкой деятельности в Российской Федерации". Однако, на сегодняшний момент поставлена новая цель - подготовка проекта нового федерального закона о туризме в Российской Федерации.

2. Подготовка проекта Постановления Правительства Российской Федерации "О мерах по развитию въездного и внутреннего туризма", которое должно стать правовой базой для стимулирования внутреннего туризма.

3. Подготовка предложений к проектам федеральных целевых, межгосударственных целевых, отраслевых и региональных программ в части касающейся развития туризма. Необходимо отметить, что разработка и принятие региональных программ развития туризма продолжается в настоящее время.

4. Создание нормативной базы стандартизации и сертификации туристских услуг. В течение первого этапа реализации программы были приняты необходимые государственные стандарты в сфере туризма и создана действующая система обязательной и добровольной сертификации туристских услуг.

...