Размещено на http://www.allbest.ru/

Совершенствование государственной политики управления в сфере туризма на примере Новосибирской области



ОГЛАВЛЕНИЕ

туризм государственный новосибирский

Введение

1. Теоретико-правовые основы управления сферой туризма в Российской Федерации

1.1 Особенности государственного регулирования туристической деятельности в Российской Федерации

1.2 Система правовой регламентации туристической деятельности по действующему законодательству

1.3 Государственная политика Российской Федерации в сфере туризма

2. Государственное управление туристической деятельностью в Новосибирской области

2.1 Система государственного регулирования туризма в Новосибирской области

2.2 Анализ развития туристской сферы в Новосибирской области

2.3 Проблемы государственного регулирования туризма в Новосибирской области

Заключение

Список использованной литературы



ВВЕДЕНИЕ

До недавнего времени управлением и организацией работы в туриндустрии занимались органы государственной власти и государственные предприятия. В последние годы бывшие государственные предприятия стали осуществлять свою детельность на коммерческих принципах и были приватизированы. Бывшие гостиницы, транспортные предприятия и туроператоры, находившиеся в государственной собственности, были проданы представителям частного сектора. Большинство этих новых частных компаний представляют собой малые предприятия с небольшой численностью работников и незначительным опытом взаимодействия с другими заинтересованными сторонами. Эти компании в основном ориентируются на выживание на рынке и расширение своей деятельности и видят в других компаниях лишь своих конкурентов. Развитие туристской отрасли ускоренными темпами и возрастание негативных последствий конкуренции и ее коммерциализации привели к пониманию необходимости государственного регулирования туристского бизнеса. В течение нескольких поколений значительная часть населения России пользовалась туристскими услугами, в результате чего потребность в них была массовой, т.е. вошла в норму жизни, стала частью национальной культуры.

Опыт различных стран показывает, что успех развития туризма напрямую зависит от того, как на государственном уровне воспринимается эта отрасль, насколько она пользуется государственной поддержкой.

Документы международных конференций по туризму указывают, что «Туризм должен планироваться государственными властями, а также местной администрацией и туристскими организациями на комплексной и последовательной основе»1. Сегодня невозможно обойтись без единого национального механизма, обеспечивающего координацию туристской политики на общегосударственном и региональном уровнях.

В своих рекомендациях ВТО отмечает, что на нынешнем этапе развития туризма только государство и правительство играют в нем первостепеннейшую, если не единственную роль, а частнопредпринимательский сектор участвует в этом лишь частично. Последний никогда не сможет покрыть потребности в крупных инвестициях для развития курортных, гостиничных и иных туристских предприятий, как и основных элементов туристской инфраструктуры. Необходимо отказаться от мысли, что частный сектор способен выполнять отдельные функции НТА (Национальной Туристской Администрации). Во всех сильных туристских державах есть такие организации, подчиненные, как правило, министерствам, которые занимаются разработкой национальных программ развития туризма, называются они поразному: в Великобритании - BTA(British Tourist Authority), в Ирландии - Irish Board, в Испании - Turespana, в Италии - ENIT, в Норвегии - NORTRA и т. д. Именно они содержат представительства по туризму в других странах, они разрабатывают привлекающие туристов программы и обеспечивают поток туристской информации². При их помощи в ряде стран разрабатываются государственные программы стимулирования выездного туризма, которые предусматривают льготы в налогообложении, упражнение пограничнотаможенного режима, создание благоприятных условий для инвестиций, увеличение бюджетных ассигнований на развитие инфраструктуры, рекламу на зарубежных рынках, подготовку кадров.



1. ТЕОРЕТИКО ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ СФЕРОЙ ТУРИЗМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Особенности государственного регулирования туристической деятельности в Российской Федерации

Государственное регулирование развития туризма в Российской Федерации подразумевает воздействие государства на деятельность хозяйствующих субъектов и рыночную конъюнктуру для осуществления нормальных условий функционирования рыночного механизма, реализации государственных социально-экономических приоритетов и выработки единой концепции развития туристской сферы. Новиков В.С. отмечает, что этот процесс включает в себя мероприятия по разработке государственной политики регулирования развития туризма на федеральном и региональном уровнях[52, с. 29].

Принцип государственного регулирования туристской деятельности заключается в том, что государство, признавая туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики России, содействует развитию туристской деятельности и создает благоприятные условия для ее функционирования, определяет и поддерживает приоритетные направления, формирует образ России как страны, благоприятной для туризма, и рекламирует его на международном уровне, а также осуществляет поддержку и защиту российских туристов, туроператоров и турагентов. Схема формирования государственной политики на основе стратегического планирования развития туризма.

Система государственного регулирования туризма в Российской Федерации опирается на Федеральный закон от 24.11.1996 г. No 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации».

В соответствии со ст. 3 Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»государство, признавая туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики Российской Федерации, содействует туристской деятельности и создает благоприятные условия для ее развития; определяет и поддерживает приоритетные направления туристской деятельности; формирует представление о Российской Федерации как стране, благоприятной для туризма; осуществляет поддержку и защиту российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений.

Амирханова Е.А. выделяет основные принципы государственного регулирования туризма [40, с. 35]. Так, основными принципами государственного регулирования туризма и туристской индустрии (далее «государственное регулирование туризма») являются:

1) защита прав и охраняемых законом интересов граждан, в том числе обеспечение их безопасности при занятии туризмом;

2) развитие туризма и индустрии туризма как приоритетного направления государственной социально-экономической политики Российской Федерации;

3) формирование представления о Российской Федерации как о стране, благоприятной для развития туризма;

4) обеспечение устойчивого развития туризма на территории Российской Федерации;

5) согласованность, а также обеспечение баланса интересов населения регионов (территорий) Российской Федерации, туристов, посещающих данные регионы (территории), и субъектов туристской индустрии;

6) приоритетная поддержка малого предпринимательства в области туризма;

7) развитие конкуренции и недопущение монополизма на туристском рынке Российской Федерации;

8) гласность и открытость в разработке, принятии и применении мер государственного регулирования туризма;

9) обоснованность и объективность применения мер государственного регулирования туризма;

10) единство системы государственного регулирования туризма.

Государственная политика Российской Федерации в сфере туризма (туристская политика Российской Федерации) является составной частью социально-экономической политики Российской Федерации и включает в себя совокупность принципов норм, целей, задач, методов и приоритетов, которыми руководствуется государство в своей деятельности по развитию туризма и туристской индустрии в Российской Федерации.

Целью туристской политики Российской Федерации является обеспечение прав и свобод граждан Российской Федерации в области туризма посредством создания в Российской Федерации современной, высокоэффективной и конкурентоспособной туристской индустрии, способной удовлетворить потребности граждан в разнообразных и качественных услугах.

Туристская политика Российской Федерации строится на основе соблюдения общепризнанных принципов и норм международного права и обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации.

Государственное регулирование туризма в Российской Федерации решает следующие основные цели в условиях обостряющейся конкуренции на мировом рынке туризма (ст. 4 ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»):

?обеспечение права граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий;

?охрана окружающей среды;

?создание условий для деятельности, направленной на воспитание, образование и оздоровление туристов;

?развитие туристской индустрии, обеспечивающей потребности граждан при совершении путешествий, создание новых рабочих мест, увеличение доходов государства и граждан Российской Федерации, развитие международных контактов, сохранение объектов туристского показа, рациональное использование природного и культурного наследия.

Приоритетными направлениями государственного регулирования туристской деятельности являются поддержка и развитие внутреннего, въездного, социального и самодеятельного туризма. Государственное регулирование туристской деятельности в Российской Федерации осуществляется путем:

- определения приоритетных направлений развития туризма в Российской Федерации;

- нормативного правового регулирования в сфере туризма;

- разработки и реализации федеральных, отраслевых целевых и региональных программ развития туризма;

?содействия в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках;

- защиты прав и интересов туристов, обеспечения их безопасности;

- содействия кадровому обеспечению в сфере туризма;

- развития научных исследований в сфере туризма;

- стандартизации и классификации объектов туристской индустрии;

- формирования и ведения единого федерального реестра туроператоров (далее также реестр);

- информационного обеспечения туризма;

- создания благоприятных условий для развития туристской индустрии;

- оказания государственных услуг в сфере туризма;

- взаимодействия с иностранными государствами и международными организациями в сфере туризма, в том числе через представительства федерального органа исполнительной власти в сфере туризма за пределами Российской Федерации[38, с. 24].

Правительство Российской Федерации непосредственно или через специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти Российской Федерации осуществляет государственное управление туризмом в Российской Федерации.

Государственное регулирование туризма осуществляется посредством:

?установления порядка создания и деятельности органов государственной власти Российской Федерации, уполномоченных осуществлять государственное управление туризмом в Российской Федерации;

?установления общих правил осуществления различных видов предпринимательской и иной экономической деятельности субъектов туристской индустрии и осуществления контроля и надзора за ее осуществлением;

?установления особенностей создания, реорганизации и ликвидации субъектов туристской индустрии;

?лицензирования туроператорской и турагентской деятельности[5];

?технического регулирования в сфере туристской индустрии, а также иного обеспечения безопасности предпринимательской деятельности в области туризма для граждан, общества и государства;

?разработки и реализации целевых, инвестиционных и других программ, концепций и проектов в области туризма;

?налогового регулирования;

?таможенных, валютных, миграционных, санитарно-эпидемиологических формальностей (туристские формальности);

?государственной поддержки приоритетных видов туризма и деятельности субъектов туристской индустрии;

?государственного протекционизма;

?информационного обеспечения туризма;

?статистического наблюдения в области туризма и туристской индустрии;

?установления квалификационных требований к подготовке кадров в области туризма;

?защиты прав и интересов участников отношений в области туризма и туристской индустрии;

?иных мер экономического и административногохарактера, в том числе предусмотренных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.

В условиях обостряющейся конкуренции на мировом рынке туризма выдвигаются программы развития туризма в Российской Федерации.

Для развития туризма в Российской Федерации разрабатываются стратегии, концепции развития туризма, а также целевые, адресные, инвестиционные и другие программы и региональные программы развития туризма.

Программы развития туризма могут носить краткосрочный (до 3 лет), среднесрочный (3-5 лет) и долгосрочный характер (10-15 лет).

Основные составляющие программы включают обоснование ее разработки, цели, задачи, сроки реализации, систему программных мероприятий, ресурсное обеспечение, механизм реализации и контроля и ожидаемые социально-экономические результаты.

В программах предусматривается:

1. Создание условий для развития и обновления материально-технической базы туризма, в том числе посредством бюджетного инвестирования, предоставления субсидий и субвенций юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, занимающимся развитием внутреннего и въездного туризма.

2. Определение приоритетных направлений развития туризма в Российской Федерации (субъектах Российской Федерации, муниципальных образованиях и т.д.) и повышение эффективности использования существующей материально-технической базы туристской индустрии.

3. Разработка и внедрение нормативных правовых актов в области туризма и деятельности субъектов туристской индустрии.

4. Проведение налоговой, инвестиционной и ценовой политики, стимулирующих развитие внутреннего, социального и въездного туризма.

5. Расширение межотраслевой и межрегиональной координации в области туризма, а также контактов с иностранными государствами.

6. Научное и информационное обеспечение туризма.

7. Поддержка малого предпринимательства области туризма;

8. Создание условий для профессиональной подготовки и повышения квалификации работников, занимающихся обслуживанием туристов.

9. Развитие социального, самодеятельного и других видов туризма.

Российская туристская отрасль в последние годы оказалась в центре всеобщего внимания. Последнее время на российском рынке появляется все больше компаний, работающих в области туризма: на данный момент их количество достигает 9000, хотя фирм, в действительности работающих в этом сегменте российской экономики, намного меньше -около 6000. Из них чуть больше 30 компаний реально контролируют рынок, каждая из них обслуживает более 5000 туристов в год. По данным Российского союза туриндустрии (РСТ), ранее известного как Российская ассоциация туристских агентств (РАТА), это одна из наиболее прибыльных отраслей российской экономики: по результатам деятельности за 2010года прибыль предприятий туризма увеличилась в 2,2 раза по сравнению с 2008 годом [60].

Однако ситуация в отрасли по-прежнему является критической. Во-первых, на российском туристском рынке работает слишком много мелких фирм, предоставляющих услуги низкого качества и не имеющих представления о стандартах сервисной индустрии, принятых во всем мире. Это является следствием общего состояния индустрии гостеприимства в России.

В государственном управлении индустрией туризма России принимают участие координирующие органы, такие как Президент РФ, Правительство РФ, органы отраслевой и межотраслевой компетенции и государственные органы власти субъектов Российской Федерации.

Система управления туризмом в Российской Федерации представлена в Приложении Б.

Президент Российской Федерации занимает в системе государственных органов особое положение. Конституция РФ возлагает на него задачу обеспечения единства государственной власти, осуществляемой законодательными, исполнительными, судебными и иными государственными органами. Именно Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, хотя сам он формально не принадлежит ни к одной из трех ветвей власти. В данной связи определяющим является положение о том, что Президент устанавливает основные направления политики государства, а значит, и направления в социально-культурной и экономической сферах, в частности в сфере туризма.

В соответствии со ст. 84 Конституции РФ на Президента РФ возложена обязанность подписывать и обнародовать федеральные законы. Подписание и обнародование законов главой государства является существенным элементом законотворческой процедуры, обеспечивающей разделение властей. На основании данной нормы можно говорить о том, что все законы, в том числе и в сфере туризма, должны быть подписаны Президентом РФ и обнародованы.

В соответствии со ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения, соответственно в сфере туризма нормотворческая деятельность главы государства также важна. Особое значение среди указанных нормативно-правовых актов Президента РФ имеет Указ от 25.04.1994 No 813 «О дополнительных мерах по развитию туризма в Российской Федерации и об упорядочении использования государственной собственности в сфере туризма»[10]. В целях обеспечения государственных интересов в сфере туризма и создания условий для развития международного и внутреннего туризма в Российской Федерации в указываемом правовом акте одной из приоритетных задач государства признается всемерная поддержка развития туризма в Российской Федерации. Важно отметить, что с середины 1990-х гг. Президентом РФ не было принято ни одного нормативно-правового акта, регулирующего отношения в сфере туризма или направленного на совершенствование туристской деятельности в России. Большая часть таких актов принимается Правительством РФ, Министерством спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации, а также Федеральным агентством по физической культуре и спорту[41, с. 88]. В соответствии со ст. 1 Федерального Конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»Правительство Российской Федерации -высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации. Как орган исполнительно-распорядительного характера Правительство РФ в пределах своих полномочий организует исполнение законодательства РФ, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации. В качестве полномочия общего характера за Правительством РФ закрепляется регулирование в социально-экономической сфере (к данной сфере относится и туризм). Кроме этого, Правительство РФ среди большого количества полномочий специального характера разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы. Как видно, государство воспринимает туризм исключительно как сферу межотраслевого управления, где приоритетными являются физическая культура и спорт. Отраслевым органом государственного управления в сфере туризма является Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации (Минспорттуризм России). Минспорттуризм России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере физической культуры, спорта, туризма и молодежной политики. Важно отметить, что перечень полномочий Минспорттуризма России в сфере физической культуры и спорта достаточно подробно разъяснен, тогда как в сфере туризма весьма обтекаем. В частности, за Министерством спорта, туризма и молодежной политики РФ закреплено право самостоятельного принятия нормативно-правовых актов:

1)в сфере физической культуры и спорта -нормативно-правовых актов, содержащих перечень видов спорта, для развития которых создаются и действуют общероссийские спортивные федерации; порядок разработки и представления программ развития соответствующих видов спорта; общие требования к содержанию положений о межрегиональных и всероссийских официальных физкультурных мероприятиях и спортивных соревнованиях; Единую всероссийскую спортивную классификацию и положение о ней; положение о спортивных судьях; положение о присвоении почетных спортивных званий; порядок проведения обязательного допингового контроля; типовые учебно-тренировочные программы подготовки спортсменов по различным видам спорта; общие принципы, критерии формирования и порядок утверждения списков кандидатов в спортивные сборные команды Российской Федерации и многие другие;

2) в сфере туризма -нормативно-правовых актов «по другим вопросам установленной сферы деятельности»[12].В целом полномочия Минспорттуризма России в сфере туризма свелись к координации деятельности по реализации приоритетных направлений государственного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации (п. 5.3 Положения «О Министерстве спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации»). При этом важно отметить, что законодатель не разъясняет, какие конкретно направления может координировать Минспорттуризм. Осуществление государственного управления в сфере туризма по остаточному принципу является шагом назад для развития туризма как экономической отрасли. Эта сложная сфера требует особого внимания и контроля со стороны государства. Объединение данной сферы со спортом и молодежной политикой свидетельствует о том, что государство рассматривает туризм как социальный институт, при этом выпуская экономическую составляющую.

В России постоянно меняются федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление, межотраслевую и межрегиональную координацию в сфере туризма, реализацию государственной политики в области туризма. За десятилетний период в России проведено, по меньшей мере, десять преобразований федерального органа исполнительной власти, ответственного за развитие туризма. В настоящее время ответственным за развитие туризма в России является Федеральное агентство по туризму РФ (Ростуризм),создано указом Президента России от 18.11.2004 г. No 1453 [11].В соответствии с Положением о Федеральном агентстве по туризму, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 31.12.2004 No 901 [14], Федеральное агентство по туризму (Ростуризм) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере туризма.

1.2 Система правовой регламентации туристической деятельности по действующему законодательству

В настоящее время одной из ключевых задач государственной политики в сфере туризма является разработка современного, всеобъемлющего, целостного законодательства, с учетом норм международного права.

Сегодня в Российской Федерации отношения сторон в туризме регулируются федеральными законами "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (от 24.11.1996 N132ФЗ, с изменениями от 10.01 2003 N15ФЗ, от 02.11.2004 N 127ФЗ) и "О защите прав потребителей" (в ред. от 09.01.1996 N2ФЗ, от 17.12.1999 N212ФЗ, от 30.12.2001 N196ФЗ), а также рядом иных законодательных актов. Важное значение для формирования отечественной туристической индустрии имела Концепция развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 года, одобренная распоряжением Правительства России от 11 июля 2002 г. N954р.

Эти правовые акты, легализовав отношения в сфере туризма, юридически оформили новую отрасль российской экономики.

Вместе с тем, изменение социальноэкономических условий в стране, а также анализ правоприменительной практики действующего законодательства показывают необходимость его изменения и дополнения в соответствии с реалиями сегодняшнего дня.

Так, согласно экспертной оценке, ряд положений Федерального закона "Об основах туристской деятельности в РФ" противоречит Гражданскому кодексу РФ, ущемляет права туристов как потребителей, не обеспечивает их безопасности и безопасности их имущества, приводит к значительному увеличению числа правовых конфликтов, споров в судах.

По данным Государственной Думы, достаточно высока доля нарушений при оказании туристических услуг, 38% из них составляют нарушения, связанные с предоставлением недостоверной информации о путешествии, либо ее полное отсутствие; 21% занимают нарушения, связанные с предоставлением некачественных услуг (несоответствие гостиниц и предоставляемых ими услуг объявленной категории, некачественное питание, нарушение программы путешествий, в том числе проведение меньшего количества экскурсий, чем предусмотрено договором). Каждое седьмое нарушение допускается при оформлении договоров на оказание туруслуг, причем турфирмы стремятся ограничить свою ответственность перед туристом.

К числу основных правовых проблем в сфере туризма следует отнести:

1. Отсутствие четкого разграничения полномочий в сфере государственного регулирования туризма между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации

2. Недостаточную гражданскоправовую защиту прав и интересов туристов изза отсутствия в законодательстве подробных положений о порядке заключения, исполнения и прекращения договора оказания услуг по туристскому обслуживанию, о правах и обязанностях сторон по договору, а также об ответственности за нарушение его условий туристскими организациями и туристами.

3. Несоответствие отдельных положений Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" современному законодательству, направленному на создание условий для присоединения России к Всемирной торговой организации.

4. Отсутствие механизма финансового обеспечения ответственности туристских организаций (финансовых гарантий).

5. Отсутствие на федеральном уровне законоположений, устанавливающих правила деятельности предпринимателей в сфере клубного отдыха (таймшера), гостиничной и экскурсионной деятельности.

6. Недостаточный уровень государственной поддержки и протекционизма в сфере госрегулирования внутреннего (социального) и въездного туризма (отсутствие льгот по НДС, налогу на прибыль, налогу на имущество, отсутствие льгот для инвесторов, вкладывающих средства в строительство гостиниц и иных предприятий туристской индустрии на территории Российской Федерации; отсутствие механизма субсидирования субъектов туристской индустрии, предоставляющих услуги в области социального туризма (для социальнонезащищенных слоев населения и т. д.).

7. Отсутствие правовых основ саморегулирования в сфере туристской деятельности.

8. Отсутствие механизмов защиты национального туристского рынка, в том числе защиты интересов российских туроператоров и турагентов, экскурсоводов, гидовпереводчиков при вступлении в ВТО.

Решение указанных проблем, устранение отмеченных противоречий и правовых лакун потребует в перспективе внесения изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" или принятия нового федерального закона "О туризме в Российской Федерации"; разработки и принятия закона об основах регулирования рынка в сфере клубного отдыха; внесения изменений в Федеральный закон от 4 июля 2003 г. N95ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Кроме того, необходимо приведение понятийного аппарата, а также иных положений Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (туристская деятельность, туроператорская деятельность, турагентская деятельность, туристская услуга и др.), в соответствие с нормами о международной торговле услугами (в т.ч., ст. 3335, 3739 и др.) Федерального закона от 8 декабря 2003 г N164ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности", в соответствие с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г.N184ФЗ "О техническом регулировании", а также с требованиями Всемирной торговой организации и законодательством Европейского Союза.

Следует заметить, что на протяжении последних лет велась активная разработка целого ряда законопроектов, направленных на регулирование правоотношений в области туризма. В частности, депутатами Государственной Думы были подготовлены и внесены такие законопроекты как: "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (N 900531753); "Об основах регулирования рынка в сфере клубного отдыха" (N 964663); "О туризме и туристской индустрии в Российской Федерации" (N3772603). В настоящее время они находятся на рассмотрении в Государственной Думе.

В Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации был подготовлен проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации".

Данный законопроект был призван урегулировать правоотношения, возникающие в связи с осуществлением туристской деятельности; предоставлением услуг по удовлетворению потребностей туриста в путешествии; а также, в связи с созданием саморегулируемых организаций туроператоров, турагентов и утверждением стандартов туристской деятельности.

В законопроекте были даны определения основным понятиям, применяемым для целей предлагаемого законодательного акта. Некоторые из них определялись в законодательстве впервые: туристская услуга, экскурсовод, экскурсионная услуга, экскурсант, формирование туристского продукта, реализация туристского продукта, договор на оказание туристских услуг. Необходимо особо отметить попытку введения в законодательный оборот определения термина "клубный отдых" или "таймшер", сделанную в законопроекте.

Основной целью проекта федерального закона было заявлено формирование в Российской Федерации саморегулируемой системы организации деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по оказанию туристических услуг потребителю. То есть практически это означало бы передачу регулирующих функций в отрасли от государства туристскому профессиональному сообществу.

Для этого предполагалось разработать и утвердить национальные и внутренние стандарты единые требования к порядку осуществления туристской деятельности, сформировать Единый государственный реестр саморегулируемых организаций в сфере туризма, Совет по туристской деятельности, а также утвердить кодекс профессиональной этики туроператоров и турагентов.

Важно подчеркнуть, что рассматриваемым проектом федерального закона предусматривалась отмена лицензирования туроператорской и турагентской деятельности в Российской Федерации. Согласно позиции Минэкномразвития России, исключение туристских услуг из перечня видов лицензируемой деятельности соответствует общему курсу на дебюрократизацию экономической деятельности, позволит сократить давление на бизнес и снизить количество административных барьеров перед предпринимателями. Кроме того, по мнению разработчиков законопроекта, лицензирование в туристической сфере не является препятствием для недобросовестных деятелей рынка, не предотвращает форсмажорных обстоятельств и, вместе с тем, провоцирует коррупцию, создает неравные условия для конкуренции.

Рассматриваемый проект федерального закона предусматривал введение определенных финансовых гарантий для клиентов в сфере турбизнеса. В частности, сумма финансовых гарантий определялась в размере 3 миллионов рублей, предусматривалось создание компенсационного фонда саморегулируемой организацией, а также страхование гражданской ответственности турфирм и наличие у них банковских гарантий и депозитов.

Предложенные законопроектом изменения получили неоднозначную оценку в профессиональном туристском сообществе. Многие представители туристского бизнеса не только не считают рынок излишне "зарегулированным", но и настаивают на усилении контроля со стороны государства.

Так, по мнению крупнейшей общественной организации в туристской сфере Российского союза туриндустрии (РСТ), туристический рынок нуждается не в отмене, а в развитии лицензирования. Свою позицию РСТ обосновывает тем, что одна из особенностей экономических отношений в сфере туризма, как и в сфере финансовых услуг, заключается в существовании исключительно высоких потребительских рисков. Услуги, реализуемые турфирмами населению, часто оказываются за рубежом и предоплачиваются полностью. Не случайно именно в сфере туризма нередки случаи массовых нарушений прав потребителей. Необходимо создавать механизмы финансовых гарантий для потребителей туристских услуг.

РСТ ссылается на имеющийся позитивный опыт стран с развитой туриндустрией. В таких государствах как Великобритания, Япония, Израиль, Китай, Италия, Турция, Египет приняты исключительно жесткие системы лицензирования туристической деятельности. Действует и специальная директива Европейского Сообщества "О путешествиях, отпусках и поездках, включающих все" от 13 июня 1990 года N 90/314/ЕЕС, которая предусматривает необходимость представления "гарантий, позволяющих в случае неплатежеспособности или банкротства обеспечить возврат потребителю уплаченных им сумм и возвращение его на родину" (ст. 7), для чего "государства члены Общего рынка могут принимать или поддерживать в силе самые строгие распоряжения в целях защиты потребителя" (ст.8).

Кроме того, участники российского туристического рынка сомневаются в том, что профессиональное сообщество сможет взять на себя регулирующие функции в отрасли. По их утверждению, функции профессиональных ассоциаций (в том числе РСТ) заключаются, прежде всего, в отстаивании интересов отрасли. Союз может лишь давать рекомендации и участвовать в создании законодательства в области туризма. Если РСТ станет контролирующим органом, то он не сможет еще и отстаивать интересы туриндустрии.

На прошедшем 13 февраля 2004 года расширенном заседании Комитета Торговопромышленной палаты Российской Федерации по предпринимательству в сфере туризма было принято решение, согласно которому законопроект, разработанный в Минэконоразвития России, требует серьезной доработки и в предложенном варианте одобрен быть не может. Участники заседания отмечали необходимость доработки статей, касающихся создания эффективного механизма государственного регулирования туристического бизнеса в стране, в том числе, введения института финансовых гарантий возмещения убытков в случае неисполнения обязательств туроператорами перед туристами. Было решено считать нецелесообразным внесение в законопроект положений о саморегулируемых организациях в туриндустрии, в связи с отсутствием объективных предпосылок для их создания.

23 июля 2004 года в г. Генеджик состоялось заседание президиума Государственного Совета N38 "О развитии туризма и курортнорекреационного комплекса". По итогам состоявшегося заседания Президентом Российской Федерации В.В. Путиным было дано поручение о разработке предложений по внесению изменений и дополнений в Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. N 26ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебнооздоровительных местностях и курортах", предусматривающих приведение его в соответствие с действующим федеральным законодательством.

Кроме того, Президент России поручил: разработать и реализовать комплекс мероприятий, направленных на сохранение потенциала санаторнокурортной сферы и формирование системы современных курортных комплексов, повышение эффективности землепользования и управления собственностью, развитие инфраструктуры курортов, формирование индустрии курортного дела; разработать меры, направленные на поддержку въездного и внутреннего туризма, стимулирование работодателей, расходующих средства на санаторнокурортное лечение работников на территории Российской Федерации.

В конце 2004 года с инициативой внесения поправок в законодательство, регулирующее выезд и въезд из Российской Федерации выступил Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству. Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (о регулировании вопросов въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, а также об уточнении правовых норм о порядке их пребывания в Российской Федерации и выезда из России) (N1117644) был внесен в Государственную Думу и принят в первом чтении 12 января 2005 года. 14 апреля ответственным Комитетом Государственной Думы было принято решение рекомендовать палате принять законопроект во втором чтении.

В законопроекте в частности предлагается отменить норму, предусматривающую безвизовый въезд и пребывание в России в течение 72х часов пассажиров круизных судов из ряда государств. Автор законопроекта, председатель указанного комитета Госдумы В.Н. Плигин мотивировал это тем, что появление в 2003 году, в Федеральном законе "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" новой статьи 25.11, регламентирующей порядок безвизового пребывания в Российской Федерации пассажиров круизных судов, по информации Министерства иностранных дел Российской Федерации, не привело к аналогичным действиям со стороны ряда государств Европы и США, традиционно являющихся объектом туристического интереса со стороны наших соотечественников.

Некоторые из этих стран продолжают проводить жесткую политику в отношении временной миграции на их территорию граждан Российской Федерации (в том числе, и в отношении наших сограждан, въезжающих в эти страны в целях туризма). Введение безвизового режима въезда в Россию для иностранных участников морских круизов, к сожалению, не принесло ожидаемого эффекта относительно значительного увеличения посещаемости нашей страны иностранными туристами, указал В.Н. Плигин. В этой связи законодательное закрепление принципа взаимности касательно участников подобных круизов позволило бы не только установить его применительно к обозначенной конкретной ситуации, но и отвечало бы критериям справедливости.

Соответствующие изменения к статье 25.11 подготовлены в виде уточнения действующей редакции данной статьи и ее дополнения новой частью второй, в соответствии с которой льготные условия въезда и пребывания иностранных пассажиров круизных судов в нашей стране не будут применяться в отношении иностранных граждан государств, установивших менее льготные условия въезда и пребывания на их территории для граждан России.

Вместе с тем, по мнению оппонентов данного законопроекта, для России заходы иностранных пассажирских судов и возможность туристов провести трое суток в портовом городе без оформления визы имеют чрезвычайно большое значение. Так, Российский союз туриндустрии, обобщив предложения, управления внешнеэкономических связей и туризма администрации Камчатской области, Комитета по туризму Приморского края, туроператоров Краснодарского края, направил письмо на имя Председателя Государственной Думы Б.В. Грызлова, в котором отметил, что принятие указанных поправок приведет к глубокому кризису въездного круизного туризма в России, который в последние годы начал активно развиваться. В частности, СанктПетербург в 2004 году принял, включая паромные рейсы, 580 судов с 350 тыс. пассажиров. Прямой суммарный оборот услуг по приему морских пассажирских судов в городе составил около $60 млн. На Камчатке этот показатель уже составил около $1,5 млн. Причем, если в 2004 г. в ПетропавловскеКамчатском было 8 круизных судозаходов с 5 тыс. пассажирами на борту, то на 2005 г. заявлено уже 12 заходов с 8 тыс. пассажирами. Из года в год увеличивается число круизных судозаходов в порты Сочи, Владивостока, Сахалинской, Магаданской областей, Чукотского и Корякского автономных округов. Для многих регионов прием зарубежных круизов особенно важен, поскольку местная гостиничная база еще не способна принимать такое количество иностранных туристов. А прибытие их с размещением на борту круизных лайнеров стимулирует интерес к региону на мировом туристском рынке и приток инвестиций для развития местной индустрии гостеприимства. В условиях, когда большинство соседних государств Республика Корея, Монголия, Киргизия, Казахстан, Украина, страны Балтии, идут по пути либерализации режима въезда для туристов из экономически развитых стран, принятие данной поправки будет воспринято за рубежом как бессмысленный демарш и надолго подорвет конкурентоспособность отечественного въездного круизного турпродукта, утверждается в обращении РСТ. Кроме того, по мнению экспертов РСТ, в случае принятия данной поправки, финансовые потери для России в общей сложности могут составить более T200 млн. в год. В настоящее время законопроект проходит процедуру рассмотрения в Государственной Думе. Следует заметить, что профильный Комитет Государственной Думы по экономической политике, предпринимательству и туризму принял решение не поддерживать данный законопроект в представленной редакции. По мнению Комитета, законопроект содержит ряд положений, подлежащих исключению или существенной переработке.

Согласно сообщению председателя Комитета Государственной Думы по экономической политике, предпринимательству и туризму В.Г. Драганова, сделанному в декабре 2004 года, планируется разработать и внести в российское законодательство о туризме ряд поправок. Необходимость разработки и внесения подобных изменений в законодательство обусловлена ситуацией, сложившейся на туристическом рынке в связи с декабрьским цунами в ЮгоВосточной Азии. Данная ситуация выявила "ряд организационных, финансовых и правовых проблем, связанных с туристской деятельностью" в России.

Планируется создать систему обязательного страхования рисков изза чрезвычайных ситуаций и террактов и аналог агентства по страхованию частных вкладов в банках компенсационный фонд. Каждая компания будет обязана отчислять туда процент от оборота, размер которого, будет определен после консультаций с туроператорами. Контролировать данный процесс должна саморегулируемая организация. Кроме того, компании будут обязаны предлагать туристам страховку и на случай форсмажорных обстоятельств. Гражданам дадут возможность отказаться от поездки с возвратом заплаченной за нее суммы, если возникнут "обстоятельства, угрожающие безопасности их жизни и здоровью, или опасности причинения вреда их имуществу".

Вместе с тем, по мнению туроператоров эти предложения трудно реализуемы на практике, так как в нынешних условиях бизнеса практически невозможно посчитать оборот российских турфирм. Например, в России до сих пор нет статистики даже по количеству проданных путевок аналитики исходят из собственных данных компаний. Если же ввести подобный учет, мелкие компании будут сознательно занижать оборот и обеспечат появление черного рынка туруслуг, а крупным турфирмам придется за них платить. Туроператоры предлагают создать государственный страховой фонд, куда туристические компании обязаны были бы отчислять деньги, такая практика существует в ряде западных стран.

Кроме того, российские туроператоры считают невозможным осуществление выплат стоимости путевок т.н. "отказникам". По их мнению, турфирмы такие же жертвы форсмажорных обстоятельств, как и простые граждане и могут вернуть клиентам только ту часть стоимости, которая возвращена им самим отелями и авиаперевозчиками.

1.3 Государственная политика Российской Федерации в сфере туризма

Туризм представляет собой высокодоходный, межотраслевой комплекс, один из основных секторов мировой экономики, способствующий обеспечению высокого уровня занятости, социального благосостояния и качества жизни людей, а также развитию, экономическому единству и культурному разнообразию государств и регионов мира.

На долю туризма приходится около 10% мирового валового национального дохода. К началу третьего тысячелетия на долю международного туризма приходилось 8% общего объема мирового экспорта и 3035% мировой торговли услугами.

Развитие туризма играет важную роль в решении социальных проблем. Во многих странах мира именно за счет туризма создаются новые рабочие места, поддерживается высокий уровень жизни населения, создаются предпосылки для улучшения платежного баланса страны. Необходимость развития сферы туризма способствует повышению уровня образования, совершенствованию системы медицинского обслуживания населения, внедрению новых средств распространения информации и т.д.

Туризм оказывает влияние на сохранение и развитие культурного потенциала, ведет к гармонизации отношений между различными странами и народами, заставляет правительства, общественные организации и коммерческие структуры активно участвовать в деле сохранения и оздоровления окружающей среды.

На Всемирном совещании по туризму под эгидой Всемирной туристской организации (2127 августа 1982 г., г. Акапулько, Мексика) в частности отмечалось, что: "право на отдых, как естественное следствие права на труд, должно утверждаться как основное право человека на счастье... Ответственность государства не может ограничиваться простым признанием этого права, а должна вести к созданию соответствующих практических условий для эффективного доступа к проведению отпусков всеми, имеющими право".

Туристская сфера динамично развивается. Так, по сообщению генерального секретаря Всемирной туристской организации Ф. Франжиалли, объем отрасли мирового туризма только в 2004 году вырос на 10%, достигнув уровня в 760 млн. зарубежных прибытий.

С начала 90х годов ХХ века Российская Федерация приступила к формированию национального туристского рынка, который в настоящий момент активно развивается, становясь частью международного рынка туристических услуг.

С каждым годом увеличивается число граждан России, выезжающих за пределы страны в качестве туристов. Так, согласно официальным данным, если в 2002 году 20343 тыс. человек совершили поездки за рубеж, то в 2003 году за границу выехали 20468 тыс. россиян.

Растет число иностранцев, прибывающих в Россию. Если в 1995 году их количество составляло 10290 тыс. чел., а в 2000 году 21169 тыс. чел., то в 2003 году в Россию въехало 22514 тыс. иностранцев.

Увеличивается количество туристских услуг, оказываемых населению. Так если в 2000 году подобные услуги были оказаны на сумму 10639 тыс. рублей, то в 2003 году эта сумма составила 18251 тыс. руб.

Вместе с тем, несмотря на свой высокий туристический потенциал, Российская Федерация, занимает незначительное место на мировом туристическом рынке. На ее долю приходится около 1 процента мирового туристического потока. Хотя по оценкам Всемирной туристской организации, потенциальные возможности России позволяют при соответствующем уровне развития туристической инфраструктуры принимать до 40 млн. иностранных туристов в год.

Необходимость внесения изменений и дополнений в отечественное законодательство о туризме вызвано и предполагаемым вступлением Российской Федерации во Всемирную торговую организацию.

Очевидно, что присоединение России к Всемирной торговой организации отразится на развитии отечественного туризма, российской туриндустрии. Вместе с тем, заявлять возможности возникновения позитивных и негативных факторов для туристической отрасли можно будет лишь после завершения переговоров РоссияВТО, в ходе которых должны быть определены условия доступа на рынок услуг России, а также исходя из опыта первых лет применения соглашений ВТО. Благодаря анализу правоприменительной практики можно будет объективно оценить влияние участия России в ВТО с точки зрения развития отечественной туристской отрасли, в том числе и влияние адаптированного к нормам ВТО законодательства.

Вместе с тем, согласно экспертным оценкам, либерализм системы ВТО не исключает возможности применения протекционистских инструментов, но определяет строгие рамки их применения. Многие страны с развитой туристской индустрией, являющиеся членами ВТО, сохранили некоторые виды ограничений по доступу на рынок услуг в туристическом секторе. Степень защиты сектора услуг каждой из стран членов ВТО (в данном случае туристического сектора) может существенно различаться в зависимости от уровня и модели развития туристских услуг. В ряде стран физические лица иностранные граждане вообще не имеют права заниматься туристской деятельностью, а в компаниях, осуществляющих туроператорскую деятельность в сфере внутреннего туризма, иностранное участие либо не допускается, либо составляет не более 49%.

Показательно, что практически все страны, состоящие в ВТО, лицензируют этот вид деятельности, причем для получения лицензии необходимо пройти тест на экономическую целесообразность. Лицензия выдается компании только при соблюдении особых требований к уровню профессиональной подготовки персонала. В отличие от России, практически во всех странах ВТО лицензируется деятельность по оказанию экскурсионных услуг (в ряде российских регионов проводится добровольная аттестация). Иностранное участие в экскурсионных бюро не допускается, например, в Испании и Италии.

Безусловно, вступление во Всемирную торговую организацию может повлечь и определенные негативные тенденции обострение конкурентной борьбы, сужение рынка для отечественных турагентов и туроператоров, ужесточение условий ведения бизнеса. Российские предприниматели обеспокоены будущим вступлением страны в ВТО. Так, по мнению адвоката Николая Алимкина и председателя объединения предпринимателей Воронежской области Сергея Шишлакова "западный турбизнес превратит наш турбизнес в ничто".

Вместе с тем, по мнению заместителя председателя Комитета Государственной Думы по экономической политике, предпринимательству и туризму Ю.А. Барзыкина, чем лучше будут отрегулированы правила работы, закрепленные в законодательных и нормативных актах, тем легче будет работать и отечественным и зарубежным участникам рынка. По мнению законодателя, будут действовать и определенные требования по защите российских участников рынка, "об этом следует побеспокоиться заранее, еще на уровне переговоров". Вместе с тем, протекционистские меры не должны умалять качество оказания услуг, защиту прав потребителей, повышение уровня сервиса, то что может предоставить России выход на международный рынок.

Наряду с федеральной развивается и региональная нормативная правовая база туристской сферы. В субъектах Российской Федерации принято около 50 законов, регулирующих отношения в области туризма. В отличие от федерального законодательства, которое призвано сформировать единые подходы в отрасли, указанные нормативные правовые акты учитывают особенности конкретной территории, традиции её населения.

...