Сучасні тенденції розвитку туристичної галузі регіону в контексті реалізації механізму державного управління (на прикладі Львівської області)

Размещено на http://www.allbest.ru//

ВСТУП

Туристична галузь у сучасних умовах набуває особливого стратегічного значення для соціально-економічного розвитку територій та сприяє становленню країни на світовому ринку як повноправного партнера міжнародних відносин. Україна, володіючи величезним туристично-рекреаційним потенціалом, має всі передумови розвитку туристичної галузі, яка за умов ефективного державного управління може стати ефективним каталізатором соціально-економічного поступу країни та дозволить досягнути низки інших переваг.

У сучасній світовій економіці в умовах корпоративно-економічного глобалізму, глобального менеджменту, зростання ролі транснаціональних корпорацій, інформатизації суспільства, підвищення матеріального добробуту населення туризм виступає як справжній суспільний феномен, який розкриває іншу сторону людства - його духовність, бажання пізнання світу, історико- культурної спадщини інших народів, і посідає важливе місце у світовій економіці, оскільки за рахунок своєї високої рентабельності приносить значні прибутки країнам і підвищує соціально-економічний добробут населення. Саме туризм покликаний сьогодні сприяти інтеграції “розірваного світу”, посиленню тенденцій солідарності, людиноорієнтованої моделі суспільного розвитку.

Безумовним є значення туристичної галузі для України та більшості її регіонів. Неоднозначність проявів розвитку туризму зумовлює необхідність управління відповідними процесами, провідну роль у чому має відігравати держава, а в умовах реалізації адміністративної реформи - регіони. Тому визначення змісту механізму державного управління туристичною галуззю та його складових, які б у загальній своїй дії забезпечували його ефективність, є надзвичайно важливим завданням, що доводить цінність даної наукової розробки. Особливо актуальних рис таке дослідження набуває в умовах підготовки України до Євро-2012, де туризм визначено однією з провідних галузей розвитку. Також в умовах світової фінансової кризи туристична галузь може стати важливим джерелом доходів, оскільки вітчизняний туристичний продукт є дешевшим порівняно з європейським.

Метою дисципліни є визначення змісту механізму державного управління туристичною галуззю та особливостей реалізації його складових на регіональному рівні.

Завданнями виступатимуть:

з'ясування дефініцій державного управління та державного регулювання туристичної галузі;

визначення структури механізму державного управління туристичною галуззю;

аналіз особливостей реалізації відповідного механізму на регіональному рівні пропозиції з удосконалення механізму державного управління туристичною галуззю, зокрема в частині його інформаційного забезпечення. інформаційний державний туристичний

Методика наукового дослідження базується на теорії туризму (туристиці, туризмології, туризмознавстві, туристичній логістиці), основною метою якої є системне відображення феномену туризму в контексті його впливу на соціально-економічний розвиток території. Використовується методи критичного аналізу наукової, методичної літератури, нормативно-правової бази, методи статистичного аналізу, а також логіко-аналітичні методи.

Дана дисципліна на відміну від вже існуючих у цьому секторі управління відзначається конкретизованістю та послідовністю аналізу згідно з визначеним механізмом державного управління, а використання її рекомендацій у практичній діяльності органами державної влади (загальнодержавними та місцевими) дозволить сприяти розвитку туризму як високорентабельної галузі національної економіки.

1.ЗМІСТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ТУРИСТИЧНОЮ ГАЛУЗЗЮ ЯК СПЕЦИФІЧНОГО ОБ'ЄКТА УПРАВЛІННЯ

Туризм є справжнім феноменом сучасності, який свідчить про розвиток людської цивілізації. Це дивовижне соціально-економічне явище, що поєднує в собі комерційну діяльність, оскільки дозволяє отримувати значні доходи, а також духовність, оскільки показує іншу сторону країни, розкриває її історико- культурну сутність і неповторність.

Стрімкий розвиток туризму у світі обґрунтований значним соціально- економічним впливом галузі, який за ефективної державної політики набуває позитивних ознак. Роль туристичної галузі для соціально-економічного розвитку країни зумовлює необхідність державного управління туризмом. Разом з тим не варто переоцінювати роль туризму для соціально-економічного розвитку території, адже туристична галузь значною мірою належить до сфери послуг, надмірна залежність від якої є загрозою національній безпеці, оскільки в її основі практично завжди лежать вторинні потреби, які у кризових ситуаціях втрачають своє значення і на перше місце виходять первинні потреби, які продукуються матеріальним виробництвом. Тому при державному управлінні туристичною галуззю важливо чітко визначити місце туризму в галузевій структурі національної чи регіональної економік, щоб усунути надмірну залежність від галузі, яка характеризується високим ступенем мінливості внаслідок впливу екзогенних чинників.

Трактування поняття туризму в сучасній науковій думці є неоднозначним. Узагальнюючи визначення вітчизняних вчених, доходимо висновку, що туризм можна розглядати як процес тимчасового переміщення людей терміном від кількох годин до 1 року на значну відстань від постійного місця проживання з метою задоволення відповідних потреб, які мають здебільшого рекреаційне спрямування або є супутніми до основної потреби. Розгляд туризму як процесу передбачає виділення у ньому відповідних етапів, зокрема: 1) етапу виникнення потреби; 2) етапу збирання інформації про туристичний продукт; 3) етапу безпосереднього переміщення; 4) етапу повернення на постійне місце проживання; 5) етапу оцінки спожитого туристичного продукту. Рекреація - поняття ширше і передбачає відновлення фізичних та духовних сил людини як за місцем проживання, так і за його межами. Поняття туризму та рекреації взаємодоповнюють одне одного, а їхні прояви формуються у туристичну галузь як самостійний вид економічної діяльності. Тому при визначенні змісту державного управління туристичною галуззю доцільно оперувати поняттям “туристично- рекреаційний” (потенціал, ресурси, територія, регіон тощо).

Необхідність державного управління туристичною галуззю є наслідком наукових обґрунтувань такої необхідності в усіх сферах суспільного життя, а також зумовлена специфікою самої галузі.

Обґрунтуємо необхідність державного управління як такого. Проблемні аспекти виникають, насамперед, у процесі зіткнення інтересів ринку та його суб'єктів із загальнодержавними інтересами, направленими на суспільний поступ через зростання рівня економічного добробуту населення. Ця проблематика висвітлена у ряді праць вітчизняних учених. Так, за твердженням авторів, необхідність втручання держави в економіку зумовлена створенням умов для ефективного функціонування самого ринкового механізму, усуненням негативних наслідків ринкових процесів, захистом національних інтересів на світовому ринку, вирішенням проблем, які ринковий механізм вирішити не може або вирішує їх погано. На думку Є.Козловського, у взаємодії “державне регулювання - ринок” первинною ланкою є ринок, а державне регулювання виступає як інструмент, яке забезпечує загальні умови його існування, вирівнює стартові умови його суб'єктів та усуває, по можливості, негативні прояви ринкової стихії. Первинність ринку у взаємодії з державою є наслідком його саморегулювання, яке забезпечує ефективний розподіл ресурсів за ідеальних умов. Проте практично завжди ринковий механізм не забезпечує оптимального використання ресурсів, оскільки один суб'єкт ринку не може поліпшити своє становище, не погіршивши при цьому становища іншого суб'єкта (так званий ефект Парето). У результаті таких взаємин виникають різні екстерналії і такі умови створюють недоліки ринку, які виникають через: неспроможність конкуренції, ринку забезпечити людей суспільними товарами; зовнішні ефекти, неповноту ринків; недосконалість інформації; економічну нестабільність.

Необхідність державного управління туристичною галуззю обґрунтована також специфікою самої галузі. Туристична галузь є специфічним об'єктом державного управління, адже, з одного боку, туристичний продукт повинен задовольняти потреби споживача та сприяти формуванню позитивного іміджу країни у світі, проте, з другого боку, управління повинне спрямовуватись на досягнення позитивного соціально-економічного ефекту. На думку В.Герасименка та С.Галасюка, необхідність державної підтримки та регулювання туризму як синтетичної та багатогранної економічної системи з розгалуженою мережею зв'язків є очевидною. За твердженням Ю. Гуменюка, основними особливостями туристичної галузі є: галузеві (сезонний характер, тяжіння закладів рекреаційно-туристичного комплексу до рекреаційних місцевостей, залежність асортименту рекреаційного продукту від виду рекреаційного попиту); особливості рекреаційного та туристичного продукту (високі вимоги до якості, залежність якості послуги від місткості територій, нерозривність процесу виробництва та споживання); особливості використовуваних ресурсів (комплексний характер рекреаційних ресурсів, велика кількість різновидів, значний термін використання); технологічні (значна диференціація тривалості рекреаційних послуг, безперервність рекреаційного процесу, індивідуальний характер продукування послуги, використання різних видів рекреаційних ресурсів, можливість негативного впливу на довкілля).

Визначальною рисою туризму, що актуалізує специфіку його прояву, є його поліфункціональний характер. Виділяємо наступні функції туризму:

рекреаційна (у тому числі медико-біологічна) - відновлення фізичних та психоемоційних сил людини, що підвищує її продуктивність праці та заощаджує кошти на оплату лікування; розвиток спортивних напрямів туризму; можливість реалізації людиною права на відпочинок;

соціальна - позитивний вплив на ринок праці через створення нових робочих місць (витрати на створення 1 робочого місця в інфраструктурі туризму у

20 разів менші, ніж у промисловості); можливість реалізації підприємницьких здібностей у туристичній галузі; зростання рівня освіти людини, підвищення її кваліфікації; розвиток інфраструктури;

економічна - зростання основних макроекономічних показників, зокрема ВВП, вирівнювання платіжного (через надходження іноземної валюти від в'їзного туризму) та торговельного (туризм як “невидимий” експорт) балансів; податкові надходження до бюджетів різних рівнів; розвиток підприємництва (оборотність капіталу в галузі у 4 рази вища, ніж в інших галузях національної економіки); залучення інвестиційних ресурсів у галузь; розвиток господарської структури через стимулювання суміжних галузей;

екологічна - охорона природи (підтримка особливо цінних природних територій, охорона рідкісних видів та екосистем), раціоналізація землекористування, ефективне використання біоресурсів;

культурна - відродження та збереження народних промислів, традицій, охорона і реставрація культурно-історичної спадщини; розвиток об'єктів культурного призначення; стимулювання проведення фестивалів, концертів, конкурсів тощо;

просвітницько-виховна - пізнання власної історії; виховання патріотизму, любові до рідного народу; формування екологічної свідомості, прагнення зберегти та передати майбутнім поколінням наявні туристично-рекреаційні ресурси; духовне збагачення;

інтеграційна - сприяння входженню країни у світові інтеграційні процеси через участь у міжнародних організаціях, що займаються туристичною проблематикою; залучення іноземного капіталу у формі інвестиційних ресурсів; зближення культур і народів;

політична - стимулювання політичних відносин між державами при укладанні різних документів про співпрацю в галузі культури і туризму.

При відсутності дієвого механізму державного управління галузь може справляти рецесивний вплив на соціально-економічний розвиток території. Найбільш поширеними проблемами, які здебільшого виникають внаслідок неконтрольованих (масових) туристичних потоків, є:

у соціальному аспекті - відплив трудових ресурсів у туристичну галузь з інших галузей національної економіки, зокрема сільського господарства; виникнення надмірного подразнення між туристом та місцевим населенням;

посилення криміногенної ситуації; надмірне споживання туристами алкоголю та тютюну;

в економічному аспекті - високий ступінь залежності від туризму; надмірний вивіз валюти через переважання обсягів виїзного туризму; тінізація підприємницької діяльності через відсутність ефективних механізмів відстеження факту надання туристичної послуги; відплив інвестиційного капіталу з інших галузей національної економіки в туризм як високорентабельну галузь;

в екологічному аспекті - виникнення екологічних проблем через рекреаційну дигресію (негативний вплив туристів на природне середовище, надмірне туристично-рекреаційне навантаження на територію);

у культурному аспекті - пристосування місцевих і національних особливостей до інтересів туристів; знищення об'єктів, що мають історичну чи архітектурну цінність, через надмірне туристично-рекреаційне навантаження;

у просвітницько-виховному аспекті - захоплення туриста чужими культурами та звичаями, способом життя через переважання приймаючої країни в соціально-економічному розвитку, стимулювання виникнення міграційної мобільності;

у глобалізаційному аспекті - нівелювання культурних відмінностей, мовних бар'єрів, етичних норм через періодичне перебування осіб на території зарубіжних країн у статусі туриста.

Негативні впливи туристичної галузі зумовлені надзвичайною чутливістю туризму до факторів зовнішнього (мезо- (прямої взаємодії) та макрооточення (непрямої взаємодії)) середовища, які, в свою чергу характеризуються низкою показників, що відіграють роль базису для формування стратегічних напрямів реалізації функцій державного управління. Екзогенними факторами мезооточення виступають: суб'єкти туристичної діяльності; посередники на ринку туристичних послуг; споживачі туристичних послуг; органи державної влади; громадські організації; наукові організації; освітні заклади. До екзогенних факторів макрооточення належать природні, соціально-економічні, демографічні, соціокультурні, політико-правові, екологічні, науково-технічні та міжнародні чинники.

Таким чином, державне управління туристичною галуззю повинне спрямовуватись не лише на досягнення позитивного ефекту від реалізації функцій туризму та усунення можливих загроз від впливу галузі, а й на оцінку рівня впливу відповідних чинників зовнішнього середовища, які в сукупній своїй дії повинні створювати сприятливі умови для розвитку туризму на відповідній території.

Під державним управлінням туристичною галуззю слід розуміти вид діяльності держави, що передбачає цілеспрямований вплив на галузь чи окремі її складові через дієвий механізм державного управління з метою досягнення визначених стратегічних завдань.

Державне регулювання туристичної галузі - це сукупність методів впливу суб'єктів управління на туристичну галузь як об'єкт, які мають практичний характер та функціональну спрямованість для досягнення визначених цілей. Особливістю державного регулювання, що відрізняє його від управління, є врахування законів ринку в ході реалізації управлінських функцій. Тобто державне управління є теоретичною оболонкою та концептуальною основою реалізації відповідного механізму, а державне регулювання відображене в практичному вимірі з обов'язковим включенням поточних процесів на ринку та їх прогнозів.

Державне управління туристичною галуззю реалізується через державну туристичну політику як цілеспрямовану діяльність державних, суспільних і приватних структур із розробки і реалізації методів, механізмів й інструментів дії правової, економічної, соціальної та іншого характеру з метою забезпечення ефективного розвитку туристичної галузі, задоволення внутрішнього і зовнішнього попиту на туристичні послуги і товари за раціонального використання наявного туристичного потенціалу.

Основною метою державного управління туристичною галуззю є створення сприятливих умов для розвитку туризму безпосередньо та суміжних галузей.

Стратегічними завданнями державного управління туристичною галуззю є: досягнення позитивного соціально-економічного ефекту реалізації функцій туризму; недопущення або усунення (повне чи часткове) негативних впливів туристичної галузі на соціально-економічні процеси території; оцінка впливу чинників зовнішнього середовища на туризм з метою створення сприятливих умов розвитку галузі.

Отже, виходячи із значення туризму для соціально-економічного розвитку країни та окремих її регіонів підкреслюємо значення державного управління відповідними процесами. При цьому воно повинно бути налагоджене таким чином, щоб не допускати рецесивні впливи, а також сприяти реалізації функцій туризму, внаслідок чого можна забезпечити оптимальний соціально-економічний ефект за всіма кваліметричними показниками. Процес реалізації основних завдань державного управління туристичною галуззю здійснюється через дієвий механізм як складну системоутворюючу структуру, яка містить визначені елементи, що у взаємодії забезпечують ефективність управлінських рішень.

2. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА МЕХАНІЗМУ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ТУРИСТИЧНОЮ ГАЛУЗЗЮ ТА ЙОГО СКЛАДОВИХ

Визначаємо наступні складові механізму державного управління, які можуть бути адаптовані до управління в туристичній галузі: суб'єкт, об'єкт, методи та форми їх реалізації, організаційне, інформаційне, кадрове, науково-методичне, матеріально-технічне забезпечення.

Розуміння механізму державного управління практично у більшості визначень зводиться до виділення таких його первинних ознак, як: штучно створений організм; практичний характер функціонального призначення; системність, комплексність та взаємоузгодженість елементів, що його формують.

Концептуальне розуміння механізму державного управління передбачає його розгляд за підходами: 1) механізм як система; 2) механізм як сукупність елементів; 3) механізм як процес; 4) механізм як інструмент. При цьому кожне наступне розуміння є вужчим та включається у попереднє. Тобто найбільш досконале визначення механізму державного управління зводиться до його розгляду як системи елементів (суб'єкта, об'єкта, методів та форм їх реалізації, організаційного, інформаційного, кадрового, науково-методичного та матеріально- технічного забезпечення), які в своїй сукупній дії приводять до очікуваного результату протягом визначеного періоду.

Дефініція механізму державного управління туристичною галуззю у наукових працях вітчизняних учених має вибірковий, епізодичний характер та не відображає комплексно специфіку галузі як об'єкта управління. Є.Козловський визначає поняття механізму державного регулювання в галузі туризму, який, за його твердженням, необхідно розглядати як сукупність організаційно-економічних методів та інструментів, за допомогою яких виконуються взаємопов'язані функції для забезпечення сталого розвитку туризму. М.Борущак виділяє державне регулювання регіональної туристичної політики як один із напрямів державної туристичної політики разом з розробкою концепцій розвитку туризму в регіонах, формуванням цільових програм щодо розвитку туризму на рівні адміністративного центру в цілому і на рівні окремого суб'єкта адміністрування. За визначенням Л.Давиденко, державне регулювання у сфері туризму - це цілеспрямований вплив з боку держави та її органів, яким державою делеговані відповідні повноваження щодо формування і підтримки туристично-рекреаційного середовища, регулювання обсягів і напрямів туристичних потоків, створення туристичної інфраструктури, охорони рекреаційних ресурсів і заповідних територій, організації відпочинку та вільного часу населення країни, підготовки кадрів для рекреаційних туристичних комплексів. У дослідженнях І.Валентюк знаходимо виділення складових механізму державного регулювання туристичної сфери України: 1) організаційних (програми розвитку туризму, створення єдиної інформаційної системи, нарощення туристичного потенціалу, формування позитивного туристичного іміджу); 2) економічних (ліцензування, стандартизація, сертифікація, кредитування, митні та податкові пільги). Проте було доведено, що розуміння поняття державного регулювання є вужчим за поняття державного управління, відповідно складові механізму державного регулювання мають більш деталізований, конкретний характер та повністю не відображають зміст державного управління туристичною галуззю.

На основі проаналізованих наукових джерел стверджуємо, що механізм державного управління туристичною галуззю - це складна, штучно створена система з чіткою структурою та взаємозв'язками, яка складається з підсистем (суб'єкт та об'єкт управління, методи та форми їх реалізації, організаційне, інформаційне, кадрове, науково-методичне та матеріально-технічне забезпечення), що в результаті своєї взаємодії справляють відповідний вплив як на галузь безпосередньо, так і на соціально-економічний стан відповідної території загалом.

Обмежуючий чи навпаки стимулюючий вплив на функціонування системи- механізму державного управління туристичною галуззю справляють принципи як визначальні характеристики, що розкривають його зміст та підтверджують функціональне призначення. Основними принципами механізму державного управління туристичної галузі виступають:

системність - розподіл складових механізму державного управління за конкретними системами (підсистемами), які мають власну структуру;

комплексність - ефективність механізму можлива лише за умов комплексної дієвості всіх складових (підсистем);

компліментарність (принцип компенсації) - бездієвість одних підсистем гальмує дієвість інших підсистем, що в кінцевому результаті створює дефекти механізму; недоліки одних підсистем можуть бути компенсовані перевагами інших підсистем;

функціональність - кожна підсистема має чітке функціональне призначення та повинна бути організована таким чином, щоб у сприятливих умовах реалізовувати свої можливості щодо виконання покладених на неї функцій;

регламентованість - кожна підсистема реалізує своє функціональне призначення в межах чинного законодавства;

галузева дотичність - урахування діяльності суміжних з туризмом галузей, які або суттєво впливають на галузь, або залежні від неї.

Розглянемо порядок дії механізму державного управління туристичною галуззю у загальному процесі державного управління (рис. 1)

Рис. 1. Дія механізму державного управління туристичною галуззю у загальному процесі державного управління

Охарактеризуємо основні складові механізму державного управління туристичною галуззю, які ми вважатимемо підсистемами, оскільки кожна із складових є певним чином самостійною системою з власною структурою та принципами функціонування.

Суб'єктом державного управління в туристичній галузі, як і в будь-якій іншій сфері, виступає держава. Якщо розглядати управління в цілому, то його можуть здійснювати також суб'єкти підприємницької діяльності, громадські та міжнародні структури.

Об'єктами державного управління туристичною галуззю можуть виступати:

за галузевою ознакою - туристична галузь загалом;

за географічною ознакою - туристично-рекреаційний регіон;

за напрямом туристичної діяльності - окремий вид туризму;

за напрямом впливу - потреби туристів (реальних та потенційних).

Об'єктами державного управління туристичною галуззю можуть також виступати окремі явища і ситуації (наприклад зменшення обсягів в'їзних туристичних потоків унаслідок стихійного лиха), а також відносини між конкретними суб'єктами - учасниками ринку туристичних послуг (наприклад між туристичними агентами і громадськими структурами з питань захисту

навколишнього середовища). Проте такі процеси виникають стихійно, а управління ними здійснюється на основі концептуальних основ реалізації механізму державного управління туристичною галуззю.

Розглядаючи методи як складові механізму державного управління туристичною галуззю, керуємось поняттям методу як способу практичної реалізації управлінських функцій шляхом організаційно-розпорядчого впливу суб'єкта управління на поведінку і суспільну діяльність керованого об'єкта для досягнення поставлених управлінських цілей. Тобто це надзвичайно важлива складова механізму, яка дозволяє справляти керований вплив суб'єкта державного управління на об'єкт. Існує прямий зв'язок між функціями державного управління та методами, за допомогою яких держава може їх реалізувати. Тому при виділенні методів державного управління в галузі туризму важливо простежити їх зв'язок (наслідок) з функціями державного управління туристичної галузі, які конкретизовані з основних функцій управління - планування, організації, реалізації, регулювання, аналізу і контролю.

Науковцями здійснені різні підходи щодо виділення методів державного управління та їх груп. Визначимо основні методи державного управління туристичною галуззю з урахуванням результатів досліджень вітчизняних учених та нормативно-правових документів управління туризмом в Україні, при цьому відкинемо традиційний підхід поділу методів на прямі та непрямі через специфіку туризму як галузі, що тісно пов'язана з іншими галузями національної економіки, та визначимо їх зв'язок (наслідок) з функціями державного управління туристичною галуззю (рис. 2).

До механізму державного управління туристичною галуззю, крім суб'єктів та об'єктів, методів і форм їх реалізації, належить також організаційне, інформаційне, кадрове, науково-методичне та матеріально-технічне забезпечення.

Під організаційним забезпеченням державного управління туристичною галуззю розуміємо систему державних та недержавних організаційних структур, які утворені на різних управлінських рівнях та реалізують свої рішення за допомогою методів та форм, що належать до їх повноважень.

Під інформаційним забезпеченням державного управління туристичною галуззю розуміємо комплекс різних видів етнокультурної, соціальної, природно- географічної, економічної інформації, що характеризує галузь, інструменти збирання відповідних первинних даних, їх систематизації, обробки, збереження, пошуку, актуалізації і поширення.

Кадрове забезпечення механізму державного управління туристичною галуззю включає підготовку та підвищення кваліфікації державних службовців, які здійснюють професійну діяльність в органах державної влади різного управлінського рівня. Особливістю таких фахівців повинно бути володіння не лише навичками управління різних сфер суспільного життя, а й досконале орієнтування в специфіці розвитку туристичної галузі, розуміння її значення для соціально-економічного розвитку території та відстоювання на цій основі інтересів туризму серед інших галузей національної (регіональної) економіки.

Науково-методичне забезпечення державного управління туристичною галуззю включає науково-методичні та теоретико-методологічні напрацювання щодо державного управління туристичною галуззю конкретно, які можуть бути основою прийняття управлінських рішень і базуються на основі ціннісного, структурно-системного, раціонального, критичного, конструктивного, порів- няльно-ретроспективного, логічного підходів та їх поєднань. Виділення науково- методичного забезпечення як самостійної складової механізму державного управління туристичною галуззю підтверджує роль науки для реалізації державою своїх функцій.

Матеріально-технічне забезпечення механізму державного управління туристичною галуззю включає накопичення, зберігання та розподіл фінансових і матеріальних ресурсів, спрямованих на забезпечення виконання прийнятих управлінських рішень чи утримання відповідних організаційних структур, до повноважень яких належить реалізація туристичної політики на відповідному рівні.

Отже, механізм державного управління туристичною галуззю є складною управлінською формою з чітко сформованою структурою та взаємозв'язками. Такий механізм повинен створювати сприятливе середовище для розвитку туризму в регіонах країни. Лише за умов функціонування правильно побудованого механізму можливе забезпечення досягнення цілей державного управління туристичною галуззю. Для цього вкрай важливим є правильне та чітке визначення організаційного забезпечення як центральної складової механізму державного управління туристичною галуззю, адже саме через дану підсистему реалізуються основні управлінські рішення, що визначають рівень розвитку галузі на визначеній території, та формується державна туристична політика.

3. ОРГАНІЗАЦІЙНЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ МЕХАНІЗМУ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ТУРИСТИЧНОЮ ГАЛУЗЗЮ

З підвищенням значення туризму в економіці країни збільшується участь держави в управлінні туристичною галуззю. В Україні туризм визнано однією з ключових галузей національної економіки, що регламентовано у низці нормативно-правових документів. Так, у Законі України “Про туризм” зазначено, що держава проголошує туризм одним з пріоритетних напрямів розвитку національної культури та економіки і створює сприятливі умови для туристичної діяльності [4]. Відповідно це вимагає особливих підходів до управління туризмом. Сучасні умови розвитку світової глобалізованої економіки вимагають особливих підходів щодо визначення структури організаційного забезпечення

Організаційне забезпечення галузі туризму формують державні та недержавні організаційні структури, які створені на різних рівнях механізму та реалізують свої рішення через методи державного управління в туристичній галузі в межах своїх повноважень. Між цими організаційними структурами існують тісні субординаційні, реординаційні та координаційні взаємозв'язки.

Субрегіональний рівень відображає об'єднання територіальних органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування, що здійснюють свою діяльність у межах однієї області як основної ланки територіальної організації суспільства і держави. В умовах адміністративної реформи в Україні поширюється практика створення різного роду таких об'єднань місцевих органів державної влади з метою вирішення спільних проблем та обміну досвідом. Прикладом такого органу є обласна асоціація місцевих рад “Ради Львівщини”, створена 18 квітня 2003 р., засновниками якої виступили Львівська обласна рада, Жовківська, Миколаївська, Перемишлянська і Буська районні ради, а також Дрогобицька міська рада.

Організаційне забезпечення на загальнодержавному та регіональному рівнях найбільш взаємопов'язане та вимагає чіткого розподілу повноважень. При побудові загальнодержавного організаційного забезпечення управління туристичною галуззю можливі такі моделі:

І. Відсутність центрального державного органу управління туризмом, всі питання вирішуються на місцях на принципах ринкового саморегулювання. Така модель застосовується в країнах, де туризм не відіграє великої ролі для національної економіки або ж, навпаки, - туристична галузь досягла найвищого розвитку та не потребує державного втручання. Приклад країни, що використовує дану модель, - США.

ІІ. Наявність державного центрального органу управління галуззю туризму. Це може бути міністерство, що здійснює контроль за діяльністю суб'єктів туристичної діяльності країни. Така модель вимагає значних фінансових вкладень у розбудову туристичної інфраструктури, промоцію вітчизняного туристичного продукту тощо. Дану модель використовують країни, для яких туризм є важливою галуззю, що приносить значні доходи у державний бюджет, наприклад Єгипет, Мексика, Туніс, Греція.

ІІІ. Так звана європейська модель, що передбачає функціонування спеціалізованої структури управління туризмом у складі багатогалузевого міністерства. Дану модель використовує більшість європейських країн, у тому числі Україна. Так, у Великобританії туристичну галузь регулює орган “VisitBritain”, що перебуває у складі Міністерства культури, засобів масової інформації та спорту; у Франції питання регулювання туризму стосуються компетенції Міністерства транспорту та суспільних робіт, у структурі якого функціонують Державний секретаріат з питань туризму та Управління туризму; в Іспанії питання туризму координує Державний секретаріат з питань торгівлі, туризму та малого бізнесу, підпорядкований Міністерству економіки.

При виборі однієї із зазначених моделей важливий чіткий розподіл функціональних повноважень між центральними та місцевими органами управління туризмом, що дозволить розвивати галузь на регіональному рівні. Для України це особливо актуальна проблема. У Державній програмі розвитку туризму одним із першочергових заходів визначено забезпечення удосконалення структури управління у туристичній галузі на державному та регіональному рівнях, координації дій центральних і місцевих органів виконавчої влади з цього питання.

Певні зрушення в даному напрямі сьогодні вже спостерігаються. У 2005 р. Міністерство культури і мистецтв України та Державну туристичну адміністрацію України було реорганізовано, в результаті чого створено Міністерство культури і туризму України. У складі Міністерства культури і туризму створено Державну службу туризму і курортів, що безпосередньо займається питаннями туризму.

Загалом з кінця 80-х рр. ХХ ст. до сьогодні центральними виконавчими органами в галузі туризму в Україні були наступні: до 1988 р. - Головне управління Української РСР по іноземному туризму; 1989-1993 рр. - центральна державна структура відсутня; 1993-2000 рр. - Державний комітет України з туризму; 2000-2001 рр. - Державний комітет молодіжної політики, спорту і туризму; 2001-2002 рр. - Державний департамент туризму; 2002-2006 рр. - Державна туристична адміністрація; з 2006 р. - Міністерство культури і туризму.

Багато фахівців вважають за доцільне створити самостійний орган управління туризмом, проте, на нашу думку, функціонування Міністерства культури і туризму України та в його структурі Державної служби туризму і курортів у даних умовах є цілком достатнім, оскільки від початку існування органу спостерігаємо значні зрушення в розвитку туризму. Зокрема, з 2007 р. розпочато виділення коштів державного бюджету на промоцію туристично- рекреаційних ресурсів України, розроблено туристичну символіку країни, лібералізуються умови ведення туристичного бізнесу. Незважаючи на існування великої кількості проблем туристичної галузі, Державна служба туризму і курортів має всі можливості для того, щоб усунути існуючі проблеми та підтримувати збалансований розвиток туризму в країні.

Державне управління туристичною галуззю на загальнодержавному рівні здійснює також постійна Комісія Верховної Ради України з питань молоді, спорту і туризму (з 1994 р.). На даному етапі відсутня структура управління туризмом при Президентові України. На цьому недоліку акцентують увагу багато вітчизняних науковців та фахівців, які вказують на необхідність створення консультативно-дорадчого органу з питань туризму при Президентові України. Окремі вчені доводять необхідність відновлення діяльності Ради з туризму і курортів при Кабінеті Міністрів України.

Створення додаткових органів призведе до необґрунтованого розширення дуже роздутого апарату державного управління. У контексті вдосконалення існуючого сьогодні організаційного забезпечення на загальнодержавному рівні важливо приділити більшу увагу чіткому розмежу- ванню повноважень Міністерства культури і туризму України і Державної служби туризму і курортів. Так, на основі аналізу функцій цих структур визначаємо окремі функції, що дублюють їх повноваження, зокрема щодо розроблення заходів удосконалення туристично-рекреаційної і курортної інфраструктур, забезпечення захисту і безпеки туристів, рекламної промоції туристично-рекреаційних ресурсів України, регулювання діяльності суб'єктів туристичного бізнесу та статистичного обліку. Незважаючи на підвідомчість Державної служби туризму і курортів Міністерству культури і туризму важливий чіткий розподіл владних повноважень з метою усунення їх дублювань і, як наслідок, зайвих витрат (матеріальних, фінансових, темпологічних) на реалізацію управлінських рішень.

Розглядаючи організаційне забезпечення управління туристичною галуззю на регіональному рівні важливо відзначити ефективність діяльності відповідних структур. В обласних державних адміністраціях та органах місцевого самоврядування у складі департаменту гуманітарної політики функціонують управління культури і туризму, а в їх складі - відділи туризму (згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2007 р. № 996 “Про затвердження рекомендаційних переліків управлінь, відділів та інших структурних підрозділів міських державних адміністрацій”). На жаль, в окремих регіонах штат таких управлінь дуже звужений, що не відповідає туристично-рекреаційним можливостям територій. Умови адміністративної реформи та особливості галузі диктують необхідність передачі основної частини повноважень у державному управлінні туризмом органам місцевої влади, проте самі місцеві органи поки не володіють необхідними трудовими та фінансовими ресурсами, у тому числі досвідом, щоб взяти на себе відповідальність за розвиток галузі на визначеній території. Особливо це стосується маленьких містечок і сіл, на території яких у більшості випадків зосереджені значні туристично-рекреаційні ресурси для розвитку зимового відпочинку, екстремального та інших видів туризму, проте в структурі їх міських і сільських рад немає спеціалізованих підрозділів та фахових державних службовців, які б могли виконувати покладені на них зобов'язання.

Міжрегіональний рівень відображає діяльність структур, створених для впровадження спільних заходів місцевих органів державної влади внаслідок їх міжрегіональної взаємодії. На даному етапі через слабкі міжрегіональні зв'язки регіонів України даний рівень для співпраці в туристичній галузі поки залишається не таким актуальним, як інші. Проте певні зрушення в даному аспекті спостерігаються через запозичення досвіду співпраці європейських регіонів. Так, згідно з рішенням Львівської обласної ради № 749 від 4 листопада 2008 р. Львівська область стала членом міжрегіонального об'єднання - Асоціації органів місцевого самоврядування “Єврорегіон “Карпати - Україна” - з метою вирішення проблем розвитку гірського регіону Західної України, створення ефективного механізму покращення соціально-економічної ситуації в регіоні, об'єднання зусиль чотирьох областей, що входять до Асоціації для створення сприятливого економічного, соціального та інвестиційного клімату на території Українських Карпат, а також для підтримки Національного представництва України в Карпатському єврорегіоні .

Транскордонний рівень організаційного забезпечення включає в себе можливість співпраці з регіонами сусідніх країн з метою розвитку туристичної галузі. Така форма співробітництва сприяє прискоренню регіонального розвитку, а також інтеграції у світовий простір. Організаційними структурами при транскордонному співробітництві можуть виступати спільно створені органи в рамках функціонування єврорегіонів, виконання програм, проектів, угод про співпрацю. Прикладом таких органів може виступати Українсько-польська Міжурядова Координаційна Рада з питань міжрегіональної співпраці, створена на основі Угоди між урядами України та Республіки Польща. У структурі Ради діють такі спільні комісії, як Комісія в справах співробітництва в рамках програм ЄС Phare, Tacis, Interreg, Комісія з питань контрольно-пропускних пунктів і прикордонної інфраструктури, Комісія з питань міжрегіонального співробітництва, Комісія з питань облаштування прикордонних територій. Співпраця державних центральних та регіональних структур з такими організаціями дозволяє не лише отримати важливий досвід розвитку туристичної галузі, а й залучати додаткові фінансові капіталовкладення у розбудову туристично-рекреаційної інфраструктури в рамках програм міжнародного співробітництва.

Євроінтеграційний рівень набуває все більшої ваги для країн, які вже є членами ЄС, та країн, які задекларували своє бажання ними стати. Більше того, для багатьох країн членство в ЄС розпочиналось через співпрацю саме в туристичній сфері. Основними структурами, що здійснюють управління туристичною галуззю в регіонах країн ЄС, є Комітет з регіональної політики при Раді міністрів ЄС та Європейський фонд регіонального розвитку, що діє в межах бюджету ЄС. В Європейському парламенті серед 17-ти комітетів діє Комітет з питань регіональної політики, транспорту та іноземного туризму. Особливість європейського управління туристичною галуззю полягає в тому, що пріоритетна роль у вирішенні питань розвитку туризму в окремих регіонах належить державам, відповідно управлінські структури ЄС не встановлюють директиви для національних структур, а лише допомагають у вирішенні поточних та стратегічних завдань. Важливим органом, що відображає євроінтеграційний рівень, виступає Європейська туристична комісія, членом якої Україна є з 2005 р.

Світовий рівень організаційного забезпечення включає органи міжнародних організацій, насамперед Всесвітньої туристичної організації - провідної міжнародної організації в галузі туризму як міжурядової структури, створеної під егідою ООН на базі Міжнародного союзу офіційних туристичних організацій, яка спрямовує свої зусилля на створення оптимальних умов розвитку туризму в усіх країнах-учасницях. Україна стала дійсним членом СОТ з 1997 р., а з 1999 р. є членом її Виконавчої ради.

Отже, сучасні умови світових інтеграційних процесів та важливість забезпечення розвитку туристичної галузі вимагають врахування управлінських рішень організаційних структур не лише на загальнодержавному та регіональному рівнях, а й тих, що створені в рамках транскордонного співробітництва та участі в європейських та міжнародних організаціях. Такі органи здебільшого мають недержавний статус, проте ефективна співпраця з ними дозволяє здійснювати обмін досвідом, реалізовувати спільні проекти, розвивати туристичну інфраструктуру. Разом з тим слід підкреслити, що від організаційного забезпечення значною мірою залежить ефективність функціонування всього механізму державного управління туристичною галуззю, тому для його побудови потрібно врахувати кращий світовий досвід та специфіку розвитку туризму в регіонах України.

4. СУЧАСНІ ТЕНДЕНЦІЇ РОЗВИТКУ ТУРИСТИЧНОЇ ГАЛУЗІ РЕГІОНУ В КОНТЕКСТІ РЕАЛІЗАЦІЇ МЕХАНІЗМУ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ (НА ПРИКЛАДІ ЛЬВІВСЬКОЇ ОБЛАСТІ)

Туризм цілком справедливо виступає стратегічною сферою регіонального розвитку Львівської області, що регламентовано низкою нормативно-правових документів. У Державній стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року одним з пріоритетних напрямів розвитку Львівської області до 2015 р. є розвиток курортно-рекреаційної сфери. У Стратегії розвитку Львівщини до 2015 року однією із стратегічних цілей визначено розвиток Львівської області як регіону чистого і привабливого навколишнього середовища, культури, туризму і рекреації (стратегічна ціль № 4).

Сучасний стан розвитку туризму у Львівській області є неоднозначним. Так, за розрахунками згідно з даними Державної служби туризму і курортів, на території області діє трохи більше 4% активних суб'єктів туристичної діяльності, які володіють ліцензією, від загальної кількості ліцензіатів в Україні. При цьому кількість туристів, яким були надані туристичні послуги, становить менше 3% від усіх туристів, що були в Україні (згідно з офіційними статистичними даними). Таке співвідношення є вкрай негативним, ураховуючи туристично-рекреаційний потенціал Львівщини. Також протягом останніх років спостерігаємо різке ско- рочення кількості екскурсантів, зменшення кількості іноземних туристів (рис. 4).

160000

140000

120000

100000

80000

60000

40000

20000

0

2003 2004 2005 2006 2007

роки

Рис. 4. Туристичні потоки у Львівській області (2003-2007 рр.)*

* Джерело: Стратегія розвитку Львівської області. Економіка. Суспільство. Середо- вище. Моніторинг за 2007 рік / Головне управління статистики у Львівській області. - Львів, 2008. - Вип. 6. - С. 326.

Упродовж 2007 р. Львівську область відвідало 9,5 тис. іноземних туристів та 49,5 тис. громадян України, які були обслужені туристичними фірмами, що свідчить про суттєве переважання обсягів внутрішнього туризму. За кордон подорожувало за путівками туристичних фірм 58,2 тис. жителів області (2,21% від усього населення регіону), що на 48,7 тис. осіб більше за обсяги в'їзного туризму.

Разом з тим спостерігаються значні обсяги неорганізованого (стихійного) туризму, через що фактичні дані в'їзних та виїзних туристичних потоків є значно вищими.

Проведемо аналіз особливостей реалізації механізму державного управління на регіональному рівні на прикладі Львівської області.

На територію Львівщини поширюється дія всіх нормативно-правових документів, що регулюють туристичну галузь в Україні, а також низки документів регіонального значення, серед яких: Стратегія розвитку Львівщини до 2015 року; Концепція розвитку санаторно-курортної сфери, туризму і відпочинку у Львівській області; Комплексна програма розвитку фізичної культури та спорту у Львівській області на 2007-2011 роки; Регіональна програма розбудови сфери охорони культурної спадщини Львівської області на 2007-2012 роки; Програма розвитку сільського зеленого туризму в гірських населених пунктах Львівської області у 2008-2009 роках; Регіональна програма розвитку заповідної справи у Львівській області на 2009-2020 роки; Регіональна програма з підготовки та проведення у Львові “Євро-2012”; Програма соціально-економічного та культурного розвитку Львівської області на поточний рік; Програма зовнішніх зв'язків, міжнародної та промоційної діяльності Львівської області на поточний рік та ін.

Стандартизація, яка передбачає визначення основних нормативних параметрів туристичної діяльності, регламентована Системою національних стандартів України, серед яких: ДСТУ 4268:2003. Послуги туристичні. Засоби розміщення. Загальні вимоги; ДСТУ 4527:2006. Послуги туристичні. Засоби розміщення. Терміни та визначення; ДСТУ 4269:2003. Послуги туристичні. Класифікація готелів; ДСТУ 4281:2004. Заклади ресторанного господарства. Класифікація; ДСТУ 3862-99. Ресторанне господарство. Терміни та визначення. Сертифікація і категоризація здійснюються стосовно окремих об'єктів туристичної галузі, зокрема закладів розміщення і харчування, відповідно до “Правил обов'язкової сертифікації готельних послуг” та “Правил обов'язкової сертифікації послуг харчування”, затверджених Наказом Державного комітету по стандартизації, метрології та сертифікації України. Категоризація готелів дозволяє туристу визначити рівень якості пропонованих готельних послуг, їх асортимент та вартість. У 2007 р. кількість категоризованих готелів у Львівській області становила 30 одиниць, з них 1 - однозірковий, 6 - двозіркових, 18 - тризіркових, 5 - чотиризіркових. Згідно з прогнозом за степеневою лінією тренду (з величиною вірогідності апроксимації R2=0,7592) до 2010 р. передбачаємо позитивні тенденції зростання кількості готелів за існуючими законами розвитку.

Необхідною умовою державного контролю за туристичною діяльністю є ліцензування. Видачу ліцензій на здійснення туроператорської діяльності здійснює Державна служба туризму і курортів (сектор ліцензування управління правової та ліцензійної політики), турагентської - обласна державна адміністрація. Норма- тивно-правовою базою ліцензування туристичної діяльності виступають Закон України “Про ліцензування певних видів господарської діяльності” від 1 червня

2000 р. № 1775-III, постанова Кабінету Міністрів України від 14 листопада 2000 р.

№ 1698 “Про затвердження переліку органів ліцензування”, Постанова Кабінету Міністрів України від 4 липня 2001 р. № 756 “Про затвердження переліку документів, які додаються до заяви про видачу ліцензії для окремого виду господарської діяльності”, наказ Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва та Міністерства культури і туризму України від 11 вересня 2007 р. № 111/55 “Ліцензійні умови провадження туроператорської та турагентської діяльності”. Загалом у 2008 р. ліцензіями на туристичну діяльність у Львівській області володіли 244 суб'єкти підприємницької діяльності, з яких 146 турагентів, 88 туроператорів та 10 тур- операторів внутрішнього туризму. Суб'єкти туристичної діяльності у 2007 р. обслужили 117,2 тис. туристів та 79,3 тис. екскурсантів. Обсяг наданих послуг становив 123685,5 тис. грн (витрати одного туриста в середньому складали близько 630 грн за весь період перебування (в більшості випадків це 1-2-денні поїздки)), а платежі до бюджету - 4024,9 тис. грн.

Фінансово-кредитне регулювання на обласному рівні включає такі інструменти, як мікро- і пільгове кредитування суб'єктів туристичної діяльності, державне субсидіювання, лізинг (у тому числі пільги за лізинговими платежами). Використання відповідного інструментарію є ефективним стосовно стимулювання розвитку пріоритетних видів туризму, а також для підтримки підприємницьких ініціатив на початку діяльності. У Львівській області з грудня 2008 р. передбачене відшкодування коротко- (до 1 року) і середньострокових (до 3 років) кредитів у національній валюті для суб'єктів, які займаються сільським (зеленим) туризмом у гірських територіях (Старосамбірський, Сколівський, Турківський райони повністю, Стрийський, Дрогобицький і Самбірський - частково) [11].

Інвестиційна діяльність місцевих органів державної влади визначається сукупністю інструментів, стратегій, заходів, що дозволяють створити сприятливі умови для залучення іноземних та внутрішніх інвестицій у розвиток туристично- рекреаційної інфраструктури області. В умовах підготовки до ЄВРО-2012 на регіональному рівні прийнято низку нормативно-правових документів щодо стимулювання інвестицій, зокрема Обласну цільову програму підготовки та проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу, Середньострокову інвестиційну Програму Львівської області на 2008-2011 роки, Програму сприяння бізнесу та інвестиціям у Львівській області “Назустріч інвесторам” на 2006-2010 роки. Аналізуючи статистичні дані, спостерігаємо до 2007 р. неоднозначну ситуацію щодо інвестиційних капіталовкладень. Різке зменшення обсягів інвестицій у 2005 р., зумовлене складною політичною ситуацією в Україні, змінилось подальшим поступовим їх зростанням, проте в умовах світової фінансової кризи очікується різке зменшення інвестицій. Загалом у 2007 р. прямі іноземні інвестиції у готельні підприємства становили 7240,0 тис. дол., у санаторно-курортні заклади - 10623,1 тис. дол., бюро подорожей та туристичні агентства - 2978,4 тис. дол., інші заклади для тимчасового проживання -821,4 тис. дол. (рис. 5).

Важливою формою механізму державного управління туристичною галуззю на регіональному рівні виступає податкове регулювання. До місцевого бюджету суб'єкти туристичної діяльності сплачують такі податки та збори: податок на прибуток підприємств, податок з доходів фізичних осіб (для суб'єктів туристичної діяльності - фізичних осіб), податок з реклами, комунальний податок, плата за землю, плата за користування надрами, збір за здійснення зарубіжного туризму, курортний збір, збір за видачу дозволу на розміщення об'єктів торгівлі та сфери послуг. Основними дискусійними питаннями податкового регулювання туристичної діяльності є зменшення ставки ПДВ для суб'єктів туристичної діяльності. Через податкову політику місцеві органи державної влади суттєво впливають на ціну туристичних послуг. Так, при збільшенні податку на землю, як правило, зростає вартість проживання в готелях.