Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ПРОСВЕЩЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования

«ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ПРОСВЕЩЕНИЯ»

(ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ПРОСВЕЩЕНИЯ)

Выпускная квалификационная работа

(МАГИСТЕРСКАЯ ДИССЕРТАЦИЯ)

(БАКАЛАВРСКАЯ РАБОТА/ДИПЛОМНАЯ РАБОТА/ДИПЛОМНЫЙ ПРОЕКТ/МАГИСТЕРСКАЯ ДИССЕРТАЦИЯ)

на тему: «Развитие механизмов управления в сфере туризма на региональном уровне»

Направление подготовки/специальность 38.04.02 Менеджмент

Профиль/ программа подготовки/специализация

Мытищи 2023



ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

Глава 1. Теоретические аспекты механизмов управления в сфере туризма на региональном уровне

1.1 Понятие, содержание, механизмы управления в сфере туризма в регионах

1.2 Правовое регулирование компетенций субъектов РФ в сфере туризма

1.3 Особенности туристической сферы Подмосковья

Глава 2. Анализ развития механизмов управления в сфере туризма в Московской области

2.1 Социально-экономическая характеристика Московской области

2.2 Анализ деятельности органов власти в сфере туризма в Московской области

2.3 Анализ проблематики управления сферой туризма Московской области

Глава 3. Пути совершенствования механизмов управления в сфере туризма на региональном уровне в Московской области

3.1 Совершенствование развития механизмов управления в сфере туризма в Московской области

3.2 Оценка эффективности представленных направлений

Заключение

Список литературы и источников

Приложение



Введение

Актуальность исследования обусловлена, прежде всего, важностью и значимостью управленческих механизмов в сфере туризма на уровне регионов. Высокий темп развития туристической сферы на территории Российской Федерации неизбежно сопровождается возникновением отрицательных последствий отсутствия баланса в развитии сферы. Это обуславливает необходимость государственного вмешательства в регулирование туризма на уровне регионов и субъектов РФ. Государственная власть все чаще признает туристическую сферу в качестве одного из приоритетных направлений деятельности на уровне муниципалитета и федеральных органов государственной власти. Фактически, власть осознает важность государственного регулирования туристической индустрии для ее развития, причем, как на уровне всего государства, так и в контексте отдельно взятых регионов. Региональный и федеральный уровень регулирования туристической сферы должны между собой четко координироваться, чтобы взаимно дополнять друг друга. В частности, это касается вопросов стратегического планирования в продвижении туризма в регионах. Существующая в настоящее время система управления туристической индустрией во многом позволяет фиксировать особенности перехода централизованной системы администрирования, опирающейся на государственную форму собственности, в систему, где объектами управления являются различные формы собственности, включая частную собственность.

На территории Российской Федерации и субъектов РФ туристическая индустрия представляет собой экономическую сферу, которая активно участвует в обеспечении социально-экономического благополучия регионов. Это является дополнительным фактором, обуславливающим необходимость государственного участия в регулировании сферы. В то же время туристический потенциал регионов следует признать как не оптимально реализуемый, так как ожидаемые результаты остаются недостигнутыми во многих регионах. Также фактором необходимости государственного участия в регулировании туристической сферы является повышение уровня конкуренции на внутреннем и международном рынке услуг туристической индустрии. подмосковье управление туризм право

Объект исследования составляет сфера туризма на государственном и региональном уровнях.

Предметом исследования выступают механизмы управления в сфере туризма на региональном уровне.

Цель работы - комплексно исследовать научно-методические и эмпирические аспекты развития механизмов управления в сфере туризма на региональном уровне на примере туристкой сферы Московской области.

Для достижения цели необходимо решить следующие задачи:

1) раскрыть понятие и особенности инструментов государственного регулирования в сфере туризма в регионах;

2) охарактеризовать правовое регулирование компетенций субъектов РФ в сфере туризма;

3) выявить особенности туристической сферы Подмосковья;

4) дать социально-экономическую характеристику Московской области;

5) проанализировать деятельность органов власти в сфере туризма в Московской области;

6) систематизировать проблематику управления сферой туризма Московской области;

7) сформулировать направления совершенствования механизмов управления в сфере туризма в Московской области;

8) выполнить оценку эффективности представленных направлений.

Методологическую основу исследования составляют нормативно-правовые акты в сфере государственного и регионального управления сферой туризма в России, научная литература и интернет-ресурсы по проблеме исследования.

Методы исследования: анализ, синтез, дедукция, индукция, сравнительный анализ, системный и логический методы, метод моделирования.

Научная новизна исследования состоит в том, что в рамках работы сформированы направления совершенствования механизмов управления в сфере туризма в Московской области.

Практическая значимость исследования заключается в том, что положения работы могут быть использованы как методическая основа для развития механизмов управления в сфере туризма на региональном уровне.

Структура работы. Работа состоит из введения, трех глав, объединяющих девять разделов, заключения и приложений.



Глава 1 Теоретические аспекты механизмов управления в сфере туризма на региональном уровне

1.1 Понятие, содержание, механизмы управления в сфере туризма в регионах

Основные принципы государственного регулирования туристической деятельности определяются Федеральным законом «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (далее по тексту - ФЗ ОТД) [8], в котором данному вопросу посвящена вторая глава. В соответствии с нормативными актами, ключевыми задачами, которые стоят перед государственной политикой в отношении туризма на территории Российской Федерации, считаются:

- обеспечивать возможность отдыха, свободно перемещаться и гарантировать другие связанные права во время путешествий является важным для граждан;

- охрана окружающей среды;

- формирование среды, способствующей развитию, обучению и укреплению здоровья любителей путешествий;

- управление и защита культурных и природных достояний для туризма. [47]

Государственная политика России активно стимулирует туризм как ключевую сферу экономического прогресса. Создавая условия для процветания туристической отрасли, Россия устанавливает и обеспечивает развитие стратегически важных направлений в этой сфере. Кроме того, страна стремится укрепить свой имидж как привлекательного направления для путешественников. В этом контексте осуществляется защита и поддержка интересов туристов, а также профессионалов в области туризма, включая туроператоров и агентств, и их ассоциаций на внутреннем и международном уровне.

Государственная власть может оказывать существенное влияние на туристическую индустрию посредством регулирования соотношения спроса и доходов, или цены и предложения. Средством управления спросом является маркетинг и продвижение, ограничение доступности и ценообразование. В целях продвижения туристических услуг и продуктов проводятся мероприятия, входящие в маркетинговую систему продвижения на уровне государства. Данные мероприятия призваны повысить спрос и клиентов.

В Российской Федерации применяется широкий инструментарий по регулирования цен в сфере туристических услуг и продуктов. Зачастую транспортные сети и социальная инфраструктура является сферой деятельности естественной монополии. Государственная власть может оказывать влияние на цены при помощи экономических инструментов (в частности, налоги от продаж, валютный контроль и пр.). Методом государственного влияния на туристическую сферу выступает налогообложение получателей туристических услуг для перераспределения издержек в отношении местного населения, которое активно участвует в создании условий для приема туристов. Также данный метод призван повысить уровень доходности для бюджета. Таким налогами являются взимание процента с туристов при размещении в туристической зоне, приобретении билетов на транспорт и пр. [48].

В масштабах международных туристических отношений, для федеральной системы и организации туристической индустрии в Российской Федерации оптимально использовать третью модель государственного управления в соответствующей сфере. Это сближает РФ с прочими европейскими государствами. Тем не менее, для оптимального использования третьей модели представляется целесообразным государственное туристическо-отраслевое финансирование. Это связано с таким фактором, как необходимость государственного вмешательства в продвижение и создание туристических услуг и продуктов на национальном уровне. К сфере государственного вмешательства следует относить исследования по туристическому маркетингу, организацию рекламно-информационной деятельности, проведению выставок в туристической сфере на международном уровне, а также в создании первичного пакета инвестиционных проектов в инфраструктурно-туристической области и пр. [57]

В соответствии с указанными обстоятельствами, следует отметить следующее. Государственное регулирование туристической индустрии - это государственное воздействие на субъектов хозяйственной деятельности и конъюнктуру рынка в целях создания условий для реализации рыночного механизма, достижения государственных задач социально-экономической направленности. Данная деятельность обязательно сопровождается концептуальным оформлением туристической индустрии. Сложность данного процесса обуславливает включение такой процедуры, как формирование государственной политики в туристическом регулировании, формулирование стратегического аппарата в деятельности (цели, задачи и пр.) [54].

Государственное регулирование туристической индустрии в Российской Федерации позволит разрешить существующие проблемы в развитии туристической сферы и создании современной туристической базы. Для этого также потребуется инфраструктурное оформление туристического комплекса, реализация государственной реформистской политики в туристической области и краткосрочное, среднесрочное и долгосрочное планирование по программам социально-экономического развития государства и каждого региона в сфере туризма.

Туристическая индустрия, таким образом, ориентирована на экономическое укрепление состояния субъектов РФ. Деятельность в данной сфере призвана достичь экономической эффективности в туристическом народно-хозяйственном комплексе. Теоретическое оформление государственного регулирования в туристической сфере и методическое сопровождение по организации мер регулирования должно обеспечить положительный эффект в отношении туристической индустрии на территории РФ и субъектов РФ.

1.2 Правовое регулирование компетенций субъектов РФ в сфере туризма

Компетентность региональных властных структур в туристической индустрии определяется нормами Конституции РФ [25] и двух Федеральных законов: Федеральный закон от 21.12.2021 N 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» и «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (ФЗ ОТД). Представляется очевидным, что регулирование компетентности государственных органов власти во втором указанном Законе представляет собой производный нормативно-правовой документ. Нормы Федерального Закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» расшифровывают систему полномочий субъектов РФ в регулировании туристической индустрии. Данные полномочия в первом законе ограничиваются формулировкой «создание условий для развития». Тем не менее, все еще актуален вопрос о полноте раскрытия полномочий публичной власти в регулировании туристической индустрии.

Обращение в наименовании основного отраслевого нормативно-правового документа к термину «основы» исследователи в юриспруденции оценивают неоднозначно. Очевидно, что в подобном нормативно-правовом документе допустима ситуация, когда регулирование может коснуться не всех важных аспектов в туристической индустрии [44, с. 29]. На основе прошлых достижений в области правовой систематизации России, документ, известный как «основы», имеет потенциал для структурирования и упорядочения законодательства. В реальных условиях функциональные аспекты этого документа проявляются через ряд характерных черт:

1. Федеральный закон «О туристической деятельности» служит основой для регламентации ключевых элементов в сфере туризма. Он вводит различные подходы и инструменты, которые государство использует для управления туристическим сектором. В соответствии с российским законодательством, нормы, касающиеся управления договорными связями, действуют совместно и в дополнение к положениям, изложенным во 2 части Гражданского кодекса Российской Федерации [3]: Различия в регулировании, могут наблюдаться между положениями Гражданского кодекса Российской Федерации и федеральным законодательством, касающимся обязательной передачи данных. В определённых случаях, закон о передаче данных включает уникальные статьи, которых нет в Гражданском кодексе.

В определении рамок управления туристической отраслью текущее выражение позволяет исключить определенные аспекты. Это может включать, но не ограничивается, финансовые вопросы, связанные с экономическими зонами, специализирующимися на туризме и отдыхе, научные разработки в этой области, системы налогообложения, связанные с туризмом, а также государственное финансирование и информационные режимы, специфичные для туристической индустрии. Важно отметить, что туристическая индустрия имеет тесную связь с человеческими правами, обращение к гражданско-правовым формам опосредования в туристских производственных и потребительских отношениях касательно соответствующих услуг и товаров. Это обуславливает включение туристических отношений в сферу регулирования соответствующих нормативно-правовых документов. Это также распространяется на документы, в которых устанавливаются полномочия власти в субъектах РФ.

Подобная формулировка допускает исключение из сферы регулирования туризма некоторые вопросы в данной области. Сюда относятся, в частности, состояние экономических зон туристско-рекреационного назначения, налогообложение туристской сферы деятельности, бюджетные источники данного финансирования, научные исследования в туристической сфере, режим информационного систем в туристической сфере на государственном уровне и пр. Важно также подчеркнуть, что исключительно федеральные законы устанавливают границы власти региональных органов в области, о которой идет речь, согласно указаниям заключительного раздела ч.1 ст.3.2 Федерального закона ОТД. Исходя из этого, нельзя допустить, чтобы нормативные акты федерального уровня, стоящие ниже законов, влияли на распределение полномочий в сфере управления туризмом среди субъектов Российской Федерации.

В некоторых ситуациях законодатель специально не распространяет действие ФЗ ОТД на аспекты, касающиеся туристической индустрии. Объяснения подобной логике и подходу законодателя мы найти не можем. Субъекты РФ, тем не менее, обязаны ориентироваться на данный подход при регулировании туристической индустрии.

Давайте обсудим характер работы, которую проводят организации в сфере санаторно-курортного лечения. Они выполняют функции, относящиеся к области здравоохранения. Это регулируется нормой ст. 15 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» [4]. Мы сталкиваемся с неоднозначной обстановкой, когда рассматриваем статус санаторно-курортных заведений. С одной стороны, они играют важную роль в предоставлении медицинских услуг населению и подпадают под государственные меры по оказанию медицинской помощи. С другой стороны, они также считаются частью туристической отрасли, подчиняющейся законам гостиничного бизнеса и туризма. Это вызывает определенное напряжение и размытие границ в правовом регулировании их деятельности [57].

2. В нормах рассматриваемого ФЗ ОТД осуществляется унификация терминологической базы в туристической индустрии. Помимо научной значимости, единообразие в терминологии при регулировании туризма имеет большое практическое значение [43]. В частности, это указывает на наличие особого юридического языка для регулирования туризма. Данный язык также используется в стратегической документации на всех уровнях власти. Для регионального законодательства распространенной ситуацией является обращение к терминологии в интерпретации, формулируемой в норме ст.1 ФЗ ОТД. Также важные определения также фиксируются в других нормах, например, понятие «безопасность туризма» в ст. 14.

В некоторых случаях, региональные законодательные акты Российской Федерации могут не включать терминологию, утвержденную федеральными законами в области ОТД. Когда такие термины все же оказываются включенными в законы субъектов РФ, они обычно применяются в определенных контекстах:

- требуется установить контрольные меры для осуществления туризма, в частности, управление условиями посещения зон с особым статусом;

- требуется формирование понятийного перечня, основой которого является ст. 1 ФЗ ОТД, содержанием которого не исчерпывается полный федеральный терминологический перечень понятий.

Вопрос о значимости списка терминов из статьи 1 ФЗ ОТД часто ставится на передний план. Иногда он воспринимается как самостоятельная ценность, в то время как в других случаях кажется, что он не имеет достаточной поддержки в дополнительных законодательных актах. Или же, такой список может быть направлен на достижение задач, выходящих за рамки его первоначального предназначения. В контексте Федерального закона «О туризме» (ФЗ ОТД), термин «международный туризм», определенный в статье 1, не находит дальнейшего применения. Однако этот концепт активно применяется в других ключевых федеральных законах и на уровне законодательства субъектов страны.

В ФЗ ОТД термин «туристский продукт» применяется в двойном значении:

- в статье 1 нормативного акта содержится конкретизация того, что является предметом договора между заказчиком и организациями, предоставляющими туристические услуги, такими как туроператоры и турагентства;

- туристические предложения, разработанные различными участниками отрасли, подпадают под действие определенных регулирований. К примеру, в соответствии со статьей 3.2 одного из нормативов, региональные власти Российской Федерации обладают полномочиями для активизации распространения местных туристических продуктов как на национальном, так и на глобальном уровне.

Деятельность в сфере туризма можно понимать в двух ключевых аспектах:

- деятельность турагентов и туроператоров, а также прочие виды деятельности по проведению путешествий (ст.1 ФЗ ОТД);

- экономическая отрасль (ст.3 ФЗ ОТД).

Тема «туристических ресурсов» регулярно встречается в контексте Федерального закона об основах туристской деятельности. Тем не менее, законодательные утверждения касательно механизма использования основ туристических ресурсов зачастую описываются как недостаточно конкретные и содержащие общие формулировки. Особое внимание следует уделить выражению « в соответствии с законодательством Российской Федерации», обнаружившемуся как в преамбуле, так и в 13-й статье. Большая часть запланированных действий для совершенствования туристического права, отражаемых в предлагаемых законах и стратегических планах, фактически заключается в юридическом урегулировании используемой терминологии.

Противоречивое, или неполное содержание ФЗ ОТД оставляет пространство для конкретизации соответствующих понятий в туристической индустрии на уровне регионального законодательства. Субъекты РФ достаточно четко понимают данное обстоятельство. В каталоге ресурсов для туризма, который охватывает Республику Хакасия, основное внимание уделяется фиксации данных о природных уголках, а также о социальных и культурных памятках, включая те, что признаны культурным наследием [37].

Не всегда, в то же время, существует возможность реализации терминологического потенциала в исследуемом Федеральном Законе на уровне законодательства субъектов РФ. В частности, соглашение по экскурсионному обслуживанию представляет собой предмет регулирования гражданско-правовыми нормами. Гражданское право представляет собой предмет ведения на федеральном уровне. Согласно дефинициям экскурсовода, гида-переводчика, инструктора-проводника, указанным субъектам требуется специальная профессиональная подготовка. Анализ законопроектной разработки Государственной Думой РФ позволяет сделать вывод, что данные вопросы федеральная власть стремится передать региональному уровню государственного управления, установив административные санкции за несоблюдение законодательным требованиям [40].

3. ФЗ ОТД представляет собой фундамент для разработки законодательства на территории регионов. Соответствующий процесс состоит в детализации основных моментов в государственном регулировании туристской индустрии на уровне субъектов РФ. Исключение, однако, составляют вопросы, которые принадлежат исключительно федеральным органам власти. Другая сторона данного процесса состоит в градуировании претворения норм ФЗ ОТД в пределах региона. Детальный анализ первого варианта, данного процессе в соответствии с принципами государственного управления в туристской индустрии осуществлен Л.Е. Калининой [54]. Второй вариант, вероятно, реализуется на территории Мурманской области. Это отражается в Законе от 08.11.2016 N 2050-01-ЗМО «О реализации отдельных положений Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» на территории Мурманской области» [31].

В текущий момент, наблюдается «третья волна» в развитии законодательного регулирования туристической индустрии в субъектах РФ. Субъекты РФ до утверждения ФЗ ОТД участвовали в разработке правовой основы регулирования на опережение. Впоследствии субъекты РФ начали работу над приведением регионального законодательства в соответствие с федеральными законодательными требованиями, касающимися туризма.

Все чаще в настоящее время наблюдается такая тенденция, как регулирование туристической индустрии по норме ст.44 Федерального закона N 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». Учет в наименовании наблюдается в таких документах, Закон Хабаровского края от 26.07.2017 N 269 «Об отдельных вопросах создания благоприятных условий для развития туризма в Хабаровском крае» [35] и Закон НАО от 13.10.2011 N 67-ОЗ «О создании благоприятных условий для развития туризма в Ненецком автономном округе» [32].

4. В статье 3.2 Федерального закона «О территориальном делении» отмечается утверждение полномочий органов государственной власти регионов Российской Федерации, что является последовательным дополнением к законодательным актам, установленным Федеральным законом номер 414-ФЗ. Законодательные акты подчеркивают важность формирования полномочий на уровне региональных властей для стимулирования роста внутреннего туризма, предусматривая меры для его поддержки. Хотя такой подход направлен на координацию положений законов, он не гарантирует полное отсутствие юридических противоречий и дисгармоний.

Во-первых, формулировка «создание условий» кажется не совсем уместной, если рассматривать её через призму теории правовой компетенции, особенно в рамках обычной структуры правовой системы [71, с. 26 - 29]. В процессе законотворчества возможно комбинирование различных подходов, областей знаний и спектра обязанностей. Фактически, если речь идет о «туристских» нормах регулирования, то невозможным становится постановка вопроса о нецелевом использовании финансовых средств из бюджета.

Во-вторых, нормы ФЗ ОТД определяют полномочия субъектов РФ на протяжении всего содержания Закона как функцию создания условий для реализации туристского потенциала в регионе. Странность данного подхода противоречит предмету регулирования иных законов и норм, направленности компетентности субъектов в РФ в туристской индустрии, в соответствии с Федеральным законом от N 414-ФЗ.

В-третьих, широкая трактовка полномочий субъектов РФ негативно сказывается на конкретности компетенций уполномоченного туристского ОГВ. Одни области туризма оказываются перегруженными правилами, в то время как другие страдают от недостатка внимания со стороны государственных институтов. Кроме того, непостоянство в вопросе придания туризму значимости в ряду регулируемых государством сфер только усиливает проблему. Норма ст.16 Федерального конституционного закона от 06.11.2020 N 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» [24] определяет полномочия соответствующего ОГВ как компетентность в социальной сфере. В контексте регулирования туристической сферы на уровне федеральных исполнительных органов в России, компетенции по этому направлению принадлежат Министерству экономического развития [28]. Следует отметить, что в 2022 году Ростуризм, который ранее был частью структуры этого министерства, был ликвидирован. В рамках стремления регионов Российской Федерации к федерализму и определения границ властных полномочий, региональные органы часто ставят на один уровень в вопросах управления туризмом, культурой и спортом определённые ведомства.

В-четвертых, нормы Федерального Закона N 414-ФЗ определяют туристскую индустрию как предмет совместного субъектов РФ и федеральной власти. Данный Закон в качестве ограничения реализации субъектом РФ туристского потенциала собственный финансовый актив региона. В то же время государственное вмешательство в реализацию данного потенциала при отсутствии финансов у субъектов РФ не предусматривается.

В-пятых, необходимо обратить внимание на тождественное сходство норм Федерального закона N 414-ФЗ и Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 9 ч. 1 ст. 14.1, п. 8 ч. 1 ст. 15.1, п. 9 ч. 1 и п. 3 ч. 1.1 ст. 16.1) [13]. Согласно положениям второго Закона, не предоставляется возможность включения в сферу полномочий органов местного самоуправления определённых вопросов. Статья 3.3 Федерального закона «ОТД» не обладает статусом, который бы определял функции на муниципальном уровне. Из этого следует, что осуществление полномочий в рамках данной нормы рассматривается как исполнение полномочий государства по нормам ст. 19-20 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ. Согласно нормам ФЗ ОТД, туризм и туристическая индустрия представляют собой область регулирования государственной властью. Тождественное равенство формулировок становится дополнительным факторов отнесения государственных полномочий, или полномочий субъектов РФ к ведению местного самоуправления. ОГВ соответствующего уровня должны создать все необходимые условия. При отсутствии передачи полномочий со стороны ОГВ степень организации туристической индустрии муниципальная власть ориентируется на собственные финансовые источники (норма ч. 5 ст. 20 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ). Локальные органы самоуправления лишены возможности проявлять собственную инициативу при осуществлении полномочий, делегированных от органов государственной власти на уровне регионов Российской Федерации.

5. Структура ФЗ ОТД, которая была выбрана законодателем, не допускает дополнений в виде регулирования специальных видов туристической деятельности. Это также касается приоритетных видов туризма (согласно ч.2 ст.4 ФЗ ОТД). Оказание поддержки приоритетным видам туристической деятельности становится сложной задачей для публичной власти на всех уровнях. ФЗ ОТД в нормах, касающихся полномочий субъектов РФ, не упоминает специальных видов туризма. В частности, создание условий для развития въездного и внутреннего туризма в ФЗ ОТД включает понижение суммы обязательного финансового обеспечения. Законодательство, касающееся социального туризма, освобождает государственные и муниципальные организации от необходимости финансировать гарантии своих обязательств перед путешественниками, когда речь идет о выполнении социально-ориентированных функций.

Говоря о детском туризме, следует отметить норму ст.14 ФЗ ОТД, в которой фиксируется необходимость повышенных мер безопасности. Самодеятельный туризм сопровождается упоминанием возможного группового участия людей в данном виде туризма (норма ст.12 ФЗ ОТД). Информация, предоставленная в разбивке, не дает понимания того, что подразумевается под различными видами деятельности в сфере организации путешествий, как это определено в первой статье Федерального закона об организации туристической деятельности.

Следовательно, законодательство в области туризма, а именно Федеральный закон «О туристической деятельности», не охватывает все аспекты регуляции отдельных типов туристских услуг из-за его недостаточной детализации. Фактически, это оказывает деструктивное воздействие на законодательную систему о туристической индустрии. Это связано с тем, что большинство упоминаний специальных видов туризма наблюдается в документах, не являющихся федеральными документами (согласно норме ч.2 ст.2 ФЗ ОТД).

Специальные виды туризма в РФ регулируются в отечественной законодательной базе тремя способами, относительно которых определяется компетентность субъектов РФ:

а) регулирование специальных туристических направлений не на основе ФЗ ОТД (детский туризм, антарктический туризм и пр.);

б) упоминание при отсутствии проработанного юридического режима (охотничий туризм, природный туризм и пр.);

в) латентное регулирование (спортивный и пляжный туризм).

Федеральный закон от 24.07.1998 N 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» [10] для структурирования сферы детского отдыха и сегмента туризма, принимая во внимание самостоятельную туристическую активность детей, служит установленный комплекс законодательных и нормативных актов. Федеральный нормативный акт закрепляет полномочия органов государственной власти регионов России, в том числе задачи по обеспечению условий для отдыха и оздоровления детей, а также разработку списка предпочтительных туристских маршрутов, как это указано в ст. 5, 12. Отметим, что детский туризм обуславливает необходимость в укреплении координирующих механизмов внутри ОГВ, причем, по инициативе уполномоченного ОГВ в области организации детского отдыха. Соответствующее положение фиксируется в норме п. 2 ст. 12.1 Федерального закона от 24.07.1998 N 124-ФЗ.

В контексте специальной законодательной базы музеи представляют собой научные учреждения, которые занимаются обеспечением сохранности и исследованием музейных экспонатов. Тем не менее, данные организации предоставляют услуги по организации экскурсий и туризма посредством собственной инфраструктуры. Это определяется нормами ст. 26.1, 27 Федерального закона от 26.05.1996 N 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» [7]C:\Users\User\Desktop\В РАБОТЕ 27.11\03 ГМУ\Развитие механизмов управления в сфере туризма на региональном уровне\1.2 Статья_ Компетенция субъектов РФ в сфере туризма_ состояние.rtf - Par107.

Согласно нормам ч. 2 ст. 4 того же Закона, ст. 39 Основ законодательства РФ о культуре от 09.10.1992 [27], субъекты РФ в музейном деле обладают полномочиями по государственному управлению в культурной сфере.

Антарктический туризм не упоминается в содержании ФЗ ОТД. Определенные организации, которые осуществляют свою деятельность в Антарктике, будь то государственные или частные учреждения, действуют на основе получения предварительного разрешения. Субъекты РФ не имеют полномочий в данных вопросах [18].

Полномочия около половины существующих регионов в РФ распространяются на такой вид туризма, как приграничный туризм. Организация данного вида туризма осуществляется посредством международных соглашений и программного обеспечения приграничного взаимодействия, в частности, в туристской сфере [21].

Обратимся к норме ст. 62.1 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [12]. Данная норма регулирует туристическую деятельность в зеленой лесопарковой зоне. Нормы ст. ст. 7, 9, 13, 15 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» [5] контент ориентирован на изучение уникальных природных резерватов и национальных парков, которые находятся под охраной государства. Предложенный в летний период 2019 года законопроект Министерства природных ресурсов и экологии находится в сфере экологического законодательства, регулируя различные аспекты туристской активности. Эти регуляции являются совместной ответственностью федеральных властей и региональных органов Российской Федерации [39]. В предложенном проекте закона особое внимание уделяется туризму в районах с усиленным экологическим режимом охраны, где отдых связан с посещением природных зон под защитой. Данная противоречит смыслу существующих нормативных положений, что потребует редакции действующей нормативно-правовой базы РФ. В частности, это касается нормы ст.21 Федерального закона от 24.04.1995 N 52-ФЗ «О животном мире» [6].

Федеральный закон от 24.07.2009 N 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в норме ст.55 также отсылает к ФЗ ОТД [17]. Законодательство, регулирующее деятельность в области туризма и охоты, включает в себя положения, касающиеся гражданско-правовых отношений. Однако, полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в этой сфере точно определены и зафиксированы в 34-й статье соответствующего федерального закона. Схожая ситуация наблюдается в Федеральном законе от 20.12.2004 N 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» [14]. В контексте регулирования деятельности, связанной с охотничьим туризмом, ч.5.2 ст.24 соответствующего закона делает отсылку к федеральному законодательству о туристической охоте. Однако, в рамках Федерального закона, распределение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по этому вопросу остается неоднородным и недостаточно структурированным.

Спортивный сегмент туристской индустрии также может регулироваться нормами Федерального закона от 04.12.2007 N 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» [16]C:\Users\User\Desktop\В РАБОТЕ 27.11\03 ГМУ\Развитие механизмов управления в сфере туризма на региональном уровне\1.2 Статья_ Компетенция субъектов РФ в сфере туризма_ состояние.rtf - Par117. В ст.8 соответствующего Закона определены полномочия региональных властей, которые связаны с присвоением спортивному туризму статуса отдельного вида спортивной деятельности. В данном контексте, необходимо учесть, что инфраструктура для занятий спортом также служит одним из элементов для привлечения туристов. К тому же, учреждения, предоставляющие услуги в сфере физической культуры и спорта, играют свою роль в туристическом секторе.

Регулирование пляжного режима осуществляется нормами Водного кодекса РФ (ст.50) [1] и Градостроительного кодекса РФ (ч. 11 ст. 35) [2]. Посредством подзаконной документации туризм становится объектом регулирования Федерального закона от 29.12.2006 N 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» [15]. Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ «Об образовании» [19] регулирует существенный сегмент туризма образовательной направленности, включающий дополнительное образование и стажировки [68, с. 170]. Указанные акты фиксируют компетентность власти в регионах.

Главным методом в государственном регулировании туристической индустрии выступает программно-целевой метод [64, с. 100]. В 2022 году произошло обновление ранее утвержденной в 2019 году программы по улучшению сектора туристических услуг. [29]. Методика, основанная на программах и целях, является законодательно утвержденным подходом к разработке долгосрочных планов в конкретных отраслях. Федеральный закон от 28.06.2014 N 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (ст.11) [20] определяет исключительную значимость стратегических документов, которые уступают в значимости лишь ежегодным посланиям Президента РФ.

Исполнение установленного плана действий, вероятно, окажет значительное воздействие на урегулирование ранее обозначенных задач. Местные органы власти и администрации субъектов Российской Федерации применяют указания Стратегии для разработки своих программ и документов. Тщательное изучение положений Стратегии способствует созданию эффективного набора инструментов, который поможет адаптировать стратегические цели на уровне регионов.

Проблем статистического учета в туристической индустрии должна быть решена исключительно на уровне федеральной власти. К федеральному ведению проблем в туризме следует отнести такие вопросы, как регулирование системы мультимодальных пассажирских перевозок, системы продажи билетов для доступа к туристским зонам и территориям в электронном формате. Особенно это касается ситуаций, когда речь идет о нескольких туристских объектах, расположенных в различных регионах. Федеральный центр также должен синхронизировать региональные планы по развитию туристских объектов и сопровождающей инфраструктуры.

Осуществление Стратегии требует формирования нормативно-правовой основы для легализации соответствующего функционала и полномочий ОГВ в регионах. Это касается следующих функций:

- установление экологической емкости территории, на которой осуществляется туристическая деятельность;

- оказание грантовой поддержки по формированию внесезонного туристского продукта;

- создание бренда туристских территорий, товаров и услуг, включая сопутствующую аккредитацию;

- мониторинг качества туристских услуг;

- классифицирование инфраструктурных объектов в детской туристической сфере и пр.

Вероятно, именно субъекты РФ будут осуществлять ведение реестров объектов, составляющих туристскую инфраструктуру, определенных нормой Стратегии. Важно принять во внимание, что подобные реестры должны быть согласованы с федеральной системой учет туристской ресурсной базы.

Представляется целесообразным включение в содержание ФЗ ОТД нормы, аналогичной положению абз.2 п.2 ст.19 Закона РФ от 07.02.1992 «О защите прав потребителей» [26]. Предлагаемое правило предоставит регионам Российской Федерации право определять периоды проведения туристического сезона, что позволит добиться более эффективного управления в этой сфере на государственном уровне.

В то же время, важно принимать во внимание, что Стратегия обязывает перевести туристические услуги и продукты государственного уровня в электронный формат. Для расширения сфер ведения работ органами государственного управления регионов Российской Федерации можно рассмотреть создание интернет-ресурсов, целевая аудитория которых -- индивидуальные предприниматели в секторе туризма.

Таким образом, нормативно-правовое регулирование полномочий субъектов РФ в сфере туризма отличается системностью, имеет в своей основе стратегическую составляющую (основана на стратегических плановых документах на федеральном уровне). Тем не менее, необходимо дальнейшее, в частности норм закона ОТД.

1.3 Особенности туристической сферы Подмосковья

Туристический потенциал московского региона рассматривается, как правило, в связке: «Москва-Подмосковье». Москва и Подмосковье - это крупнейшие центры туризма, имеющие взаимную выгоду от развития туристической индустрии.

Первое, для туристов привлекательность мегаполиса часто связана с его статусом крупного города с населением свыше миллиона человек, а также с его географическим положением.

Во-вторых, историческое и архитектурное богатство делает Москву желанным направлением для путешественников, увлеченных прошлыми эпохами.

В- третьих, Москва выступает магнитом для бизнес-туризма благодаря своей роли в проведении ключевых бизнес-событий и расположению дипломатических миссий различных стран. Это, в свою очередь, содействует высокой посещаемости города в рамках деловых командировок.

Москва является центром академической и исследовательской жизни России, объединяя в своих пределах престижные учебные заведения, насчитывающие 75 институтов, а также многочисленные научные библиотеки. Город притягивает ученых со всего мира, участвующих в программе академического обмена, где они вносят свой вклад в развитие научных исследований в Российской Федерации. Российская академия наук и другие значимые научные центры также базируются здесь, делая столицу ведущим местом для туризма и образования. В Москве и подмосковном регионе организуются мероприятия, включающие фестивали и разнообразные конкурсы, что является притягательным фактором для приезда гостей из различных уголков мира.

Москва славится своими мировыми достопримечательностями и монументами, многие из которых признаны частью Всемирного наследия и отличаются древней историей. Московская инфраструктура отличается более продвинутым состоянием относительно других городов России, обеспечивая при этом возможность качественного приема иностранных посетителей. Москва является ключевым транспортным узлом, соединяясь с многочисленными регионами страны и тянущимися за границу маршрутами. Пять аэропортов города обеспечивают международные воздушные связи, а широкая сеть железных дорог прочно связывает ее со всей Россией.

Московская область, занимающая центральное место на карте России, охватывает зону в 44,33 тыс. кв. км. С населением, достигшим отметки в 8,591 млн. человек по состоянию к началу 2023 года, она уступает только одному субъекту Российской Федерации по численности жителей [76]. Согласно экспертным анализам, Московская область обладает значительными туристическими возможностями, на её долю приходится как минимум 20% от общенационального туристического ресурса. В дополнение к этому, в контексте Валового регионального продукта на человека, данный регион занимает место среди двадцати наиболее развитых регионов России.

Туристический потенциал Подмосковья обусловлен, в свою очередь, тем, что Подмосковье также имеет высокую туристическую привлекательность по следующим параметрам:

1. Расположение вблизи столицы.

2. Значимые культурные памятники: высокая плотность и концентрация памятников культурного наследия. Более 1,00 тыс. значимых памятников истории и культуры из Московской области получили статус федерального культурного наследия, в то время как общее количество таких объектов в регионе превышает 2,65 тыс. объектов. Эти места значимости учтены в централизованном реестре культурных ценностей, который ведется для всей Российской Федерации. На территории области расположен объект культурного наследия ЮНЕСКО - Архитектурный ансамбль Троице-Сергиевой лавры (г. Сергиев Посад) - действующий православный монастырь (основанный в IX в.), главный храм которого - Успенский собор - создан по образу и подобию одноименного собора Московского Кремля, в нем находится гробница Бориса Годунова. Среди сокровищ лавры - икона «Троица» работы Андрея Рублева [44].

3. В России, по данным 2022 года, наш регион выделяется четвертым по величине объемом санаторно-курортных учреждений и туристических компаний, насчитывая более 1000 учреждений отдыха и свыше 4000 туристических агентств. Кроме того, он отличается высоким числом отдыхающих, выбравших эти учреждения для восстановления своего здоровья и досуга.

Более 800 учреждений для оздоровления и отдыха, включая санатории и дома отпуска, находятся в окрестностях Москвы, где природа поражает своей красотой. Пейзажи этих мест плоские, а многочисленные реки предоставляют отличные возможности для любителей активного времяпровождения, включая рыболовство, охоту и просто расслабление на свежем воздухе. В регионе Московской области простираются обширные лесопарковые зоны, занимающие более 2000 тыс. га, 4000 рек и 1200 водохранилищ, Эти природные ресурсы подчеркивают потенциал местности для активного отдыха и туризма. На территории региона под усиленной защитой расположены 250 защищаемых природных зон, занимающих в сумме 200 тыс. га. Предусматривается расширение этих зон до 800 тыс. га к 2024 году [45]. Кроме того, на территории Московской области расположен Приокско-Террасный государственный природный биосферный заповедник (Серпуховской район), который является особо охраняемой природной территорией федерального значения и входит во Всемирную сеть биосферных резерватов ЮНЕСКО [63].

4. Крупнейший центр Российской Православной Церкви, что обеспечивает развитие религиозного туризма.

5. Широкий благоприятный период для отдыха - с мая до октября. В период с декабря до середины марта на просторах Подмосковья лежит снег, что способствует развитию лыжного туризма.

6. Развитие бизнес-туризма в этом районе стимулируется богатым наличием промышленных комплексов и коммерческих узлов.

7. Обширные научные ресурсы, включающие в себя образовательные учреждения, исследовательские институты и центры, а также проектные организации, служат прочной основой для прогресса в сфере туризма, ориентированного на научные конгрессы и конференции.

8. Различные формы специализированных туристических мероприятий и восстановительного отдыха получают преимущество благодаря особенному богатству и уникальности природной среды, а также благодаря условиям, которые идеально подходят для этих целей.

9. Качественная транспортная инфраструктура - по территории области проходит 11 крупнейших железнодорожных и 15 автомобильных магистралей, на ее территории функционируют 4 гражданских аэропорта, 3 из которых соответствуют международным стандартам, 2 речных порта.

10. В последнее время Московская область активно расширяет сферу мероприятий, связанных с туризмом, что способствует улучшению её репутации среди путешественников и стимулирует прилив новых посетителей. Экономический отклик от развития туристической отрасли в 2019 году оказался значительным, принеся бюджету приблизительно 212 миллионов рублей.

В период 2021 года число гостей Московской области превысило 12 миллионов туристов, что на миллион больше по сравнению с 2020 годом, когда, несмотря на введенные из-за COVID-19 ограничения, регион сумел привлечь свыше 11 миллионов туристов В ходе наблюдений было отмечено, что более чем 26 миллионов раз туристы выбирались в поездки, при этом важно отметить, что из этого числа почти 7,25 миллиона раз путешественниками были жители Москвы. Также интересен факт, что Московская область заняла третью строчку в списке самых посещаемых мест региона, уступив лишь Санкт-Петербургу и самой столице [79].

Предполагается разработка туристических маршрутов, которые будут охватывать следующие объекты и города Московской области: Коломна; Сергиев Посад; Пушкинский район; Одинцово; Можайск и др.

Проекты по трансформации указанных городов включают в себя стремление сделать их привлекательными узлами для посетителей со всего мира, с акцентом на постоянное улучшение удобств для отдыхающих, включая питание, парки и места для развлечений. В дополнение к этому, предвидится создание хорошо оборудованных зон отдыха на пляже, мест для кемпинга, а также специально выделенных территорий для сбора лесных даров и рыболовного спорта.

Таким образом, туристический потенциал московского региона рассматривается, как правило, в связке: «Москва-Подмосковье». Москва и Подмосковье - это крупнейшие центры туризма, имеющие взаимную выгоду от развития туристической индустрии.

Туризм - одна из самых динамично развивающихся отраслей экономики в Московской области. Московская область зарекомендовала себя как один из пяти ведущих регионов страны с точки зрения развития туристической привлекательности, занимая значительную долю - около 20 %- от общенационального объема туристических ресурсов. Культурно-образовательные экскурсии и познавательные мероприятия преобладают в составе туристических предложений региона, привлекая более половины посетителей, с точным показателем в 63,5%.



Глава 2. Анализ развития механизмов управления в сфере туризма в Московской области

2.1 Социально-экономическая характеристика Московской области

Московская область расположена в центральной части Восточно-Европейской равнины в бассейнах рек Волги, Оки, Клязьмы, Москвы. Площадь территории Московской области составляет 44 329 кв.км. В состав Московской области входят 11 муниципальных районов и 56 городских округов.

Московская область входит в состав ЦФО, в центре граничит с городом федерального значения Москвой, на северо-западе и севере с Тверской областью, на северо-востоке и востоке - с Владимирской, на юго-востоке - с Рязанской, на юге - с Тульской, на юго-западе - с Калужской, на западе - со Смоленской, на севере - с Ярославской областью.

Современное состояние Московской области можно представить в виде тенденций на рисунке 1. [78]

Рисунок 1 - Современное состояние Московской области

В числе передовых регионов России по качеству и уровню образованности трудоспособного населения, Подмосковье занимает выдающуюся позицию, уступая только столице. Особенно это заметно, когда сравнивают его с другими субъектами Центрального федерального округа. В 2022 году, почти половина работающих в области (43,6%) имела высшее образование, а процент обладателей среднего специального образования достигал 37,2%. Большое количество граждан стремится к развитию своих профессиональных навыков и компетенций, принимая участие в специализированных обучающих программах, включая повышение квалификации и курсы для определенных целей, что способствует общему повышению образовательного уровня.

Текущая демографическая ситуация в России и Московской области характеризуется высоким процентом пожилых людей: в области этот показатель достиг 20,8%, а на всей территории страны немного больше и равен 21,3%, что значительно превышает установленный критерий старения населения в 12%.

В 2022 году экономика Московской области демонстрирует одни из самых высоких результатов по ключевым показателям не только в пределах Центрального федерального округа, но и по всей России. Регион продолжает опережать остальные субъекты страны по динамике роста экономики, превысив общенациональный уровень ВРП на 2,5% с показателем 103,3% в 2021 году.

В 2022 году рынок потребления Московской области занимает вторую строчку в рейтинге самых крупных региональных рынков России. По объему оборота розничной торговли, который может служить индикатором развития экономики и финансового благосостояния граждан, область занимает в Российской Федерации 2-е место после Москвы (в 2021 году - 2-е место), по объему оборота оптовой торговли - 3-е место (в 2021 году - 3-е место, рост на 5,7%) после Москвы и Санкт-Петербурга. [78]

...